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Guida pratica per migliorare i servizi pubblici della tua cittĂ 


Vediamoci chiaro Edizione di: Luglio 2011 Normoweb - Roma Adattamento grafico: Alessandro Casanova Illustrazioni: Art Attack Adv. - Roma Progetto editoriale: Cittadinanzattiva onlus Direttore Progetto editoriale: Alessandro Cossu Testi a cura di: Aurora Avenoso con la collaborazione di: Mariano Votta e Claudio Lombardi Editing: Nicoletta Cannata

via Flaminia, 53 00196 Roma Tel. 06 3671 81 Fax 06 3671 8333 www.cittadinanzattiva.it mail@cittadinanzattiva.it


INDICE Introduzione

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Cosa sono i servizi pubblici locali

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I servizi pubblici esternalizzati

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Il capitolato di appalto

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Il contratto di servizio

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Le Carte della qualitĂ  dei servizi

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Il comma 461

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Sono un cittadino attivo!

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Cosa controllare: un esempio di monitoraggio civico

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Reclami, rimborsi e risarcimenti

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Introduzione Siamo consapevoli, sempre più che in passato, della possibilità di protestare anzi del diritto di protestare se l’autobus arriva in ritardo, se l’acqua di rubinetto è di cattiva qualità, se la mensa dell’asilo comunale fornisce cibi scotti e freddi. Spesso, tuttavia, non sappiamo come fare in modo che questa protesta sia ascoltata da chi di dovere e come, attraverso la protesta, possiamo contribuire a

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migliorare la qualità dei servizi, a beneficio non solo nostro ma di tutta la collettività che ne usufruisce. Questa guida vuole essere un primo semplice strumento per capire come il cittadino può valutare i servizi pubblici che gli sono erogati dagli enti locali e come impegnarsi in prima persona per la loro tutela, al fine di far valere i nostri diritti e, nello stesso tempo, contribuire ad evitare agli altri il ripetersi di situazioni di disagio e di sopruso. Più che soffermarci sui singoli ambiti dei servizi pubblici locali, la guida si propone di aiutarci ad individuare gli strumenti comuni che, in tutti i settori dei servizi nelle nostra città, ci consentono di far valere i nostri diritti di utenti. Dunque, saper leggere una Carta della qualità o un Contratto di servizio, saper sporgere un reclamo, ma anche più semplicemente partecipare alla individuazione degli indicatori di qualità per i servizi di cui poi usufruiremo.

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Cosa sono i servizi pubblici locali I servizi pubblici locali sono quei servizi di interesse generale, volti a soddisfare i bisogni di una comunità non solo in termini economici, ma anche in termini di promozione sociale. Fra i principali, quelli che definiamo a rilevanza economica, vi sono il servizio idrico, quello di igiene urbana, la distribuzione del gas, l’erogazione dell’energia elettrica, l’illuminazione pubblica. E poi quelli di rilevanza non economica, o appunto di promozione sociale: ad esempio, gli asili comunali per l’infanzia, la mensa e il trasporto scolastici, il trasporto pubblico locale, l’assistenza sociale, la gestione degli impianti sportivi comunali, così come del teatro o della biblioteca comunale. I servizi pubblici locali sono erogati dagli Enti locali, ossia Comuni, Comunità Montane, Consorzi pubblici, Province, Regioni, e tutti gli enti che amministrano localmente il bene pubblico per conto e secondo le leggi dello Stato. In alcuni casi,  i servizi sopra elencati sono “esternalizzati”, ossia gestiti da soggetti privati o attraverso società partecipate dal Comune, aventi capitale interamente o prevalentemente pubblico.

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I servizi pubblici esternalizzati Con il processo di esternalizzazione, che ha investito il settore dei servizi pubblici sin dall’inizio degli anni Novanta, l’Amministrazione pubblica si trasforma da semplice erogatore diretto del servizio ad interprete dei bisogni dei cittadini utenti e responsabile del loro soddisfacimento attraverso idonei operatori. Con l’esternalizzazione nel sistema dei servizi, si sono venuti a distinguere due differenti posizioni e funzioni: da un lato l’ente locale con la sua attività di indirizzo e controllo, dall’altro il soggetto erogatore incaricato di organizzare materialmente in servizio. Nel caso dei servizi esternalizzati, l’ente locale si occuperà dell’effettiva e corretta erogazione del servizio come previsto contrattualmente, limitandosi a verificare gli aspetti prestazionali e non quelli organizzativi interni del gestore. Tale attività dovrà essere svolta attraverso una serie di strumenti di rilevamento e controllo che garantiscano un reale e costante monitoraggio delle prestazioni erogate e dei loro risultati. Il soggetto gestore, detto anche affidatario, segue gli indirizzi e gli obiettivi fissati dall’amministrazione pubblica e, sulla base di questi, organizza ed eroga il servizio, garantendo il conseguimento degli standard di prestazione pattuiti. Il rapporto tra Ente locale e soggetto gestore è regolato attraverso il contratto di servizio o il capitolato di appalto.

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Il capitolato di appalto Gli appalti pubblici di servizi sono contratti a titolo oneroso, cioè non gratuito, stipulati tra un’azienda di servizi e un’amministrazione aggiudicatrice. La mensa scolastica, o il servizio di pulizia in un ospedale, sono tipici esempi di servizi affidati in appalto a una ditta/impresa cooperativa. Il capitolato di appalto è l’atto amministrativo che disciplina i rapporti tra l’amministrazione e l’appaltatore e presenta le caratteristiche e le modalità di un contratto. In genere, l’amministrazione aggiudica gli appalti sulla base di due criteri: o unicamente quello del prezzo più basso oppure il criterio del rapporto fra l’offerta più vantaggiosa sotto il profilo economico ed altri aspetti, come la qualità, il merito tecnico, le caratteristiche estetiche e funzionali, il termine di consegna o di esecuzione, il grado di coinvolgimento degli utenti. Ovviamente a noi cittadini interesserebbe che la pubblica amministrazione adottasse sempre, nell’aggiudicare gli appalti dei servizi pubblici, il secondo criterio che lascia spazio anche al nostro intervento.

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Il contratto di servizio Il contratto di servizio è lo strumento giuridico, mediante il quale un Ente pubblico  affida ad un’impresa (detto gestore) lo svolgimento di determinati servizi pubblici. In esso sono riportati tutti gli impegni reciproci attraverso i quali è regolato il rapporto stesso, a partire da quantità e qualità delle prestazioni, così come i relativi corrispettivi economici. In questo caso dunque il rapporto è tra ente pubblico e azienda erogatrice del servizio. I cittadini utenti, dunque seppur destinatari delle prestazioni oggetto del contratto di servizio, non rivestono la qualifica di parti contraenti e dunque sono “fuori” da questi accordi, anche se concorrono alla copertura dei costi del servizio, attraverso la fiscalità generale e il pagamento della tariffa. Per ovviare in qualche modo a questa lacuna, è stata introdotta la Carta dei servizi, che oltre a contenere gli impegni assunti dal gestore del servizio nei confronti dell’ente locale, così come previsto nel contratto di servizio, esplicita anche i diritti degli utenti e gli impegni che il gestore assume nei confronti dell’utenza. è per questo che la Carta della qualità dei servizi, quando è stata introdotta nel 1994, fu presentata come uno strumento di garanzia per il cittadino. In essa, infatti, si prevedono i meccanismi di tutela e di rimborso da corrispondere all’utenza qualora il servizio erogato risulti inferiore, per qualità e quantità, ai livelli prefissati.

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Le Carte della qualità dei servizi Uno dei modi per esercitare i nostri diritti di cittadini, utenti dei servizi pubblici della nostra città, è quello di conoscere, informarsi sulle condizioni contrattuali generali, sugli standard previsti per l’erogazione di un servizio, sulle procedure per inoltrare un reclamo ed ottenere eventualmente un rimborso o risarcimento. Uno strumento utile per reperire questo tipo di informazioni è la Carta della qualità dei servizi. Introdotta nell’ambito dei servizi di pubblica utilità, con la Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 1994, è stata resa obbligatoria dal comma 461 della legge finanziaria 2008. La Carta della qualità dei servizi è dunque uno strumento di garanzia per il cittadino perchè espone i diritti degli utenti e gli obblighi dei soggetti che forniscono il servizio; prevede inoltre i meccanismi di tutela e di rimborso da corrispondere al cittadino qualora il servizio erogato risulti inferiore, per qualità e quantità, ai livelli prefissati. Essa si basa su alcuni principi fondamentali: EGUAGLIANZA E IMPARZIALITÀ: il servizio deve essere fornito garantendo a tutti gli utenti un trattamento imparziale, senza discriminazioni di sorta. Dunque nessuna differenza nell’erogazione del servizio può essere compiuta per motivi legati 8


al nostro genere, etnia, religione, condizione sociale ed opinioni politiche. CONTINUITÀ: il servizio deve essere erogato con continuità e regolarità, senza interruzioni e riducendo i disservizi. CHIAREZZA E TRASPARENZA: abbiamo diritto di conoscere le attività svolte dal Servizio e le procedure collegate alle richieste espresse, i nomi dei responsabili dei procedimenti ed i relativi tempi di esecuzione. PARTECIPAZIONE: deve essere garantita la partecipazione dei cittadini alle modalità di erogazione dei servizi. Ad esempio abbiamo diritto di accesso alle informazioni che ci riguardano e che sono in possesso degli uffici; possiamo esprimere la nostra opinione sui servizi erogati, formulare suggerimenti per il miglioramento e presentare osservazioni; gli uffici devono dare riscontro circa le segnalazioni e le proposte che abbiamo avanzato. EFFICACIA ED EFFICIENZA: l’erogazione del servizio e il personale che ne è preposto deve essere costantemente aggiornato per fornire risposte precise e puntuali alle nostre richieste nell’ottica del continuo miglioramento dei servizi offerti. Tuttavia, in molti casi l’adozione della Carta dei servizi ha rappresentato più un adempimento di tipo formale e burocratico che non 9


una vera occasione di cambiamento, con la conseguenza che molte Carte manifestavano (e in parte ancora manifestano) un carattere piuttosto autoreferenziale. Espressione lampante di questa autoreferenzialità si ha, ad esempio, nel fatto che gli standard fissati dalla azienda nella Carta sono spesso intesi come obiettivi aziendali e non come impegni nei confronti dell’utenza. E ancora la definizione e corretta valutazione periodica degli standard di qualità è rimasta svincolata da un confronto con i cittadini e le loro organizzazioni di tutela e di rappresentanza. L’azione di tutela, prevista nelle Carte dei servizi, è stata ridotta, nella gran parte delle Carte dei servizi, a strumenti minimi come la possibilità di presentare un reclamo o di ottenere un rimborso (spesso non riconosciuto nemmeno in maniera automatica, ma solo dopo richiesta dell’utente).

Il comma 461 Con il comma 461, approvato con la Finanziaria 2008 (Legge 24.12.2007, n.244, art.2 comma 461), per la prima volta, noi cittadini, singoli o riuniti in associazioni, siamo chiamati a partecipare nella determinazione e nel controllo degli standard di funzionamento dei servizi.  Rispetto, dunque, ai limiti delle Carte dei servizi ai quali abbiamo prima accennato, cambia il tipo di tutela che passa dalla semplice soluzione di controversie su casi singoli ad

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un’altra nella quale l’obiettivo è prevenire i conflitti tra cittadini e azienda e migliorare il funzionamento dei servizi, attraverso modalità di partecipazione e di consultazione collettiva. Ecco una sintesi del comma: “al fine di tutelare i diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali e di garantire la qualità, l’universalità e l’economicità delle relative prestazioni, in sede di stipula dei contratti di servizio gli enti locali sono tenuti ad applicare le seguenti disposizioni...”: zz emanare la Carta della qualità dei servizi, da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con Associazioni dei consumatori e delle imprese, contenente: - standard di qualità e quantità, - modalità accesso informazioni e reclamo e procedure conciliative e giudiziarie e di ristoro parziale o totale; zz prevedere la consultazione obbligatoria delle associazioni di consumatori; zz effettuare una verifica periodica, con la partecipazione delle associazioni dei consumatori ed utenti, della adeguatezza dei parametri qualitativi e quantitativi del servizio (ma ogni cittadino può presentare osservazioni e proposte); zz introdurre un sistema di monitoraggio permanente rispetto ai parametri fissati nel contratto di servizio.

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Ricorda! Perché una Carta della qualità dei servizi renda effettiva la tutela e la partecipazione di noi cittadini, occorre che essa curi con particolare attenzione aspetti come: l’informazione e la trasparenza agli utenti; le segnalazioni, i reclami e i suggerimenti dei cittadini; il riconoscimento di organismi di rappresentanza (come associazioni e comitati); le modalità di partecipazione prevedendo, ad esempio conferenze ed incontri pubblici, conferenze dei servizi, tavoli o gruppi di lavoro aperti; il monitoraggio da parte dei cittadini dei servizi; i rimborsi o bonus automatici; il collaudo civico, ossia la possibilità per i cittadini di verificare in maniera preventiva, ad esempio prima del loro acquisto, strutture e macchinari soprattutto se destinate a specifiche categorie di persone come anziani, disabili, malati.

Sono un cittadino attivo! Lamentarci dell’autobus che arriva in ritardo o della mensa scolastica che ci dà pasta scotta e fredda, non è sufficiente. Spesso testiamo che con la semplice lamentela otteniamo ben poco. Certo lamentarsi è un primo passo, alla nostra voce spesso si unisce quella di altri, vittime come noi della scarsa qualità dei servizi delle nostre città. E diventiamo un coro: ma poi? Cosa possiamo fare per andare avanti, far sentire a chi di dovere queste voci e contribuire a migliorare i servizi di cui usufruiamo? 12


Diventare un cittadino attivo significa, come si diceva nell’introduzione, impegnarsi in prima persona per la tutela di beni universali, come la salute, l’ambiente, e i servizi di cui usufruiamo quotidianamente. In tal modo tuteliamo i nostri diritti e contribuiamo ad evitare agli altri il ripetersi di situazioni di disagio e di sopruso. Dal cronista degli sprechi all’organizzatore di eventi, dal rilevatore di prezzi e tariffe al monitore civico, sono stati individuati ben 21 modi per fare il cittadino attivo1. Ricorda! L’art.118 ultimo comma della Costituzione: la pubblica amministrazione è tenuta per legge a favorire l’intervento dei cittadini per vigilare sulla qualità e migliorare i servizi pubblici delle nostre città!

È il primo, in ordine di tempo, rivoluzionario strumento che abbiamo in mano per intervenire nella cura dei beni comuni e migliorare i servizi di cui usufruiamo. Approvato con la riforma del Titolo V della Costituzione nel 2001, l’art 118 ultimo comma recita così: “Stato, regioni, province, città metropolitane e comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”. Pulire un parco, vigilare sulla qualità della mensa scolastica, verificare l’accoglienza di un pronto soccorso in ospedale, eliminare lo 1. Cfr G. Trincia, “Il consumatore attivo”, Guida ai servizi di interesse pubblico e alla tutela dei propri diritti, Baldini Castoldi Dalai editore, 2008

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scalino che rende inaccessibile l’ufficio postale, diventano azioni proprie da cittadini attivi, che la pubblica amministrazione deve autorizzare ed anzi favorire. L’interesse generale della cittadinanza, la cura dei beni comuni vanno svolti nell’ambito di una amministrazione condivisa, in cui come cittadini siamo chiamati a svolgere la nostra parte e in cui la pubblica amministrazione è tenuta ad incoraggiare il nostro intervento.

Cosa controllare: un esempio di monitoraggio civico Sulla base degli indicatori contenuti nella Carta della qualità del servizio, noi cittadini abbiamo dunque la possibilità di controllare la qualità del servizio pubblico che ci viene reso. Uno degli strumenti principali di valutazione dei servizi realizzata con il coinvolgimento dei cittadini è il monitoraggio civico2. Di cosa si tratta? Esso consiste in “una attività di controllo realizzata periodicamente dalla cittadinanza per verificare il funzionamento dei servizi e per raccogliere informazioni sui problemi emergenti”3. Gruppi di cittadini, preventivamente addestrati, raccolgono dati sul funzionamento di un servizio (ad esempio un pronto soccorso) attraverso l’osservazione diretta e in maniera ripetuta nel tempo. Ad essere osservati sono fatti, aspetti (definiti indicatori, nel caso 2. Una analisi approfondita e numerosi esempi di monitoraggi civici sono reperibili sul sito di Cittadinanzattiva www.cittadinanzattiva.it. 3. Petrangolini Teresa, Salute e diritti dei cittadini, Baldini Castoldi Dalai editore, Milano 2007.

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del pronto soccorso ad esempio: aerazione e temperatura del locale, posti a sedere, cartellini di riconoscimento del personale, file e code, barriere architettoniche ecc.) ritenuti significativi e rappresentativi di una determinata realtà. Quanto viene osservato è poi registrato in griglie di osservazione e questionari. Il risultato può costituire una base molto utile per un confronto tra l’amministrazione o l’azienda che fornisce il servizio e i cittadini. Nessuno potrà dirci che ci basiamo su singoli casi o sul senso comune, ma abbiamo dati alla mano per dire che si tratta di fatti e situazioni specifiche da noi registrate. Prendiamo ad esempio il monitoraggio sul trasporto ferroviario regionale condotto da Cittadinanzattiva Lazio. Sono stati presi in esame i seguenti indicatori: Stazioni treni. Indicatori rilevati: obliteratrici funzionanti; cartellone con orari; percorsi coperti (es. tettoie antipioggia); bagni pubblici; scivoli di accesso; dispay elettronico; biglietteria; biglietterie automatiche; bar/tavola calda; sala di attesa; 15


edicola; percorsi/segnaletica per non vedenti; barriere architettoniche; telefoni pubblici; polizia ferroviaria; distributori cibi/bevande; pannelli info per non vedenti; ascensori; orari treni; cestini raccolta differenziata; moduli per reclami; Carta dei servizi; bancomat.

Comfort del viaggio. Indicatori rilevati: sedili danneggiati/inutilizzabili; aria condizionata funzionante; finestrini puliti; presenza di cattivo odore; presenza di cartacce o rifiuti. Sicurezza. Indicatori rilevati: presenza di martello frangi/vetro; finestrini bloccati o rotti; porte carrozze funzionanti; presenza di estintori. 16


Comunicazione ai passeggeri. Indicatori rilevati: cartelloni indicanti stazione di transito; annuncio sonoro fermate; annuncio sonoro ritardo/disagio; presenza personale o controllore. “Trasporto ferroviario ed igiene urbana”: la valutazione civica nei servizi della Regione Lazio. www.lazio.cittadinanzattiva.it

Reclami, rimborsi e risarcimenti Come si è detto in precedenza, nella Carta della qualità della azienda che ci eroga il servizio dovrebbero essere indicate le procedure e le modalità per fare un reclamo e ottenere un rimborso nel caso di un disservizio, o anche un risarcimento per danni subiti mentre si usufruisce del servizio. Purtroppo questo non è automatico, nel senso che non sempre e non tutte le Carte dei servizi dedicano informazioni utili e chiare su reclami, rimborsi e risarcimenti per i cittadini. Possiamo fare un reclamo quando siamo stati vittime di un disservizio. Il reclamo è una comunicazione formale scritta che dobbiamo inoltrare, preferibilmente tramite raccomandata con ricevuta di ritorno, all’Ufficio deputato alla erogazione del servizio (ad esempio Ufficio asili nido del Comune) e, nel caso di servizio esternalizzato, alla azienda privata che lo fornisce per conto dell’ente pubblico. È

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sempre consigliabile inviare in copia conoscenza anche ad un’associazione di tutela dei diritti dei cittadini, come Cittadinanzattiva. Entro 30 giorni dal ricevimento del reclamo, la pubblica amministrazione è tenuta a fornirci una prima risposta scritta (in genere tramite raccomandata con ricevuta di ritorno). Nel caso in cui occorra più tempo, la risposta ci può essere fornita di norma entro 60 giorni, oppure secondo i tempi indicati nella Carta dei servizi. Nella risposta viene indicato anche il rimborso o risarcimento a noi riconosciuto. Ricordiamoci che spesso nella carta dei servizi è indicato il cosiddetto indennizzo automatico e forfettario nonchè le forme di rimborso, parziale e totale. L’indennizzo automatico forfettario è un meccanismo automatico di riparazione attivato in seguito ad una erogazione di servizio qualitativamente e/o quantitativamente inferiore a quello assicurato dall’ente e specificato nelle carte dei servizi pubblici. L’azienda erogatrice del servizio stabilisce dunque una cifra fissa da destinare come forma di riparazione economica per l’utente di un servizio pubblico, non legato all’esistenza di un danno sofferto, alla colpa o al dolo del soggetto erogatore.

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Prendiamo in esame, a titolo di esempio, la Carta della qualità del trasporto pubblico locale della città di La Spezia (disponibile sul sito internet http://www.atcesercizio.it). La carta dedica una sezione alla gestione dei reclami pervenuti dai cittadini spiegando come gli stessi possano essere inoltrati (in forma scritta, telefonicamente tramite un apposito numero verde, tramite il sito internet, direttamente al personale ispettivo), ed indicando i termini e le modalità di risposta da parte delle aziende fornitrici del servizio. Nella fattispecie, ATC esercizio si impegna a contattare il cliente entro 18 giorni dalla presentazione della segnalazione, per informarlo sulle cause del problema o del disservizio segnalato. Nel caso in cui l’addetto al Numero verde è a conoscenza delle cause del problema, le chiarirà direttamente al cittadino che telefona per reclamare. Un’altra apposita sezione è dedicata alla questione “rimborsi”, riportando la casistica e le modalità per ottenerli. Il rimborso è previsto in due casi: 1) in caso di ritardo sulla corsa di oltre 20 minuti in area urbana e di oltre 45 in area extraurbana, e 2) nel caso in cui il cittadino sia in attesa alla fermata senza che l’autobus si intraveda negli stessi termini di tempo di cui sopra. L’entità dell’indennizzo consiste nella consegna di tre titoli di viaggio nel primo caso e di quattro nel secondo caso (validi per la tratta della corsa in oggetto). Una tutela ad hoc è prevista per gli abbonati ai quali verrà rimborsato un titolo di viaggio in più rispetto a quelli previsti nei due casi precedenti; al momento del rinnovo dell’abbonamento, inoltre, al posto degli eventuali 19


biglietti accumulati, si potrà ottenere uno sconto sul prezzo previsto equivalente al loro valore. L’azienda si impegna inoltre ad analizzare entro 20 giorni dalla presentazione le richieste di rimborso, comunicando al cliente l’accettazione della richiesta o i motivi per i quali è stata respinta. Ed infine la Carta prevede anche l’eventuale risarcimento per responsabilità civile. L’azienda risarcisce, tramite la propria assicurazione, danni a cose o persone nei seguenti casi: zzdanni causati ai passeggeri durante la salita e la discesa dal veicolo o durante la permanenza a bordo; zzdanni involontari provocati a terzi dalla circolazione dei veicoli (compresi i passeggeri trasportati); zzdanni a bagagli, abbigliamento ed oggetti (esclusi denaro, preziosi e titoli). Per ottenere l’eventuale risarcimento il cliente deve segnalare all’autista il danno subito, fornire generalità e recapito e richiedere il nominativo della Compagnia assicurativa dell’azienda da contattare per attivare la procedura di risarcimento.

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Guida stampata nell’ambito dell’iniziativa

“Fare i cittadini è il modo migliore di esserlo” finanziata dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Direzione Generale per il volontariato, l’associazionismo e le formazioni sociali, DIV. II Associazionismo ai sensi della legge 383/2000, art. 12,comma 3, lettera d), anno finanziario 2009.


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e la collaborazione di


Vediamoci chiaro