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No. 5 - Marzo 2010

ISSN 1998-7609

Centro Interamericano de Administraciones Tributarias

Serie Tem谩tica Tributaria CIAT

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Administraci贸n Tributaria / Tecnolog铆a de la Informaci贸n y las Comunicaciones-TICs


Serie Temática Tributaria CIAT

TABLA DE CONTENIDO

Introducción

Administración Tributaria / Tecnología de la Información y las Comunicaciones-TICs •

Una Visión Moderna de la Administración Tributaria en el Actual Contexto Económico y Social / Parthasarathi Shome. -- En: Asamblea General del CIAT, Santo Domingo, República Dominicana, 2009.

Planificación Estratégica de las TICS: Dilemas que plantea el Entorno Actual / Raúl Zambrano. -- En: Asamblea General del CIAT, Santo Domingo, República Dominicana, 2009.

La Planificación Estratégica de las TICS: Dilemas que plantea el Entorno Actual / Eduardo Poggi. -- En: Asamblea General del CIAT, Santo Domingo, República Dominicana, 2009.

Las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones al Servicio de las Administraciones Tributarias / Juan Hernández Batista. -- En: Asamblea General del CIAT, Santo Domingo, República Dominicana, 2009.

El Uso de la Tecnología: Sistemas de Información y Bases de Datos / Oscar Franco Charry. -- En: Conferencia Técnica del CIAT. Johannesburgo, Sudáfrica, 2008.

El Uso de la Tecnología: Sistemas de Información y Bases de Datos / Enrico Martino. -- En: Conferencia Técnica del CIAT. Johannesburgo, Sudáfrica, 2008.

Las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) y la Asistencia al Contribuyente / Marta Guelbenzu Robles. -- En: Conferencia Técnica del CIAT. Cartagena, Colombia, 2005.

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INTRODUCCIÓN

INTRODUCCIÓN Serie Temática Tributaria del CIAT El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias esforzándose por suministrar cada vez un mejor y más calificado servicio en materia de información tributaria a sus países miembros, presenta el quinto número de la Serie Temática Tributaria del CIAT. El objetivo de esta serie es difundir información relevante sobre temas específicos en tributación, como apoyo a la labor de investigación y estudio que desarrollan las administraciones tributarias de los países miembros del CIAT. El material bibliográfico de este quinto número está dedicado al tema de " Administración Tributaria / Tecnología de la Información y las Comunicaciones-TICs". Para ello, se han compilado los estudios y trabajos desarrollados por funcionarios técnicos bien sea como ponencias en ocasión de la realización de asambleas generales o conferencias técnicas, monografías, becas de investigación, y artículos publicados en la revista de administración tributaria, entre otros. Para agilizar la búsqueda y recuperación de la información, se presenta una tabla de contenido general e índice por cada trabajo. Los documentos que integran este número están disponibles en la Biblioteca Virtual y en la página web del CIAT: www.ciat.org El CIAT espera con este nuevo aporte documental, seguir difundiendo el material bibliográfico existente en la Biblioteca Jorge Eduardo Corradine, ampliando de esta forma su cobertura de información para el beneficio de las AATT.


Administraci贸n Tributaria / Tecnolog铆a de la Informaci贸n y las Comunicaciones-TICs


Serie Temática Tributaria CIAT

UNA VISIÓN MODERNA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN EL ACTUAL CONTEXTO ECONÓMICO Y SOCIAL Parthasarathi Shome Economista Jefe Servicio de Ingresos y Aduanas (Reino Unido)

Introducción

Resumen ejecutivo. 1. Introducción 2. Información y tecnología de la comunicación. 2.1 2.2 2.3 2.4

Adopción de sistemas de ICT. Casos prácticos - Adopción de sistemas de ICT. Capacidad analítica. Estudio de casos prácticos - capacidad analítica.

3. Enfoque en el Cliente. 3.1. Enfoque en el estudio de casos prácticos. 4. Administración y estructura. 4.1 Estudio de casos prácticos - administración y estructura. 5. La Administración Tributaria en el actual entorno económico y social. 5.1. Cambios en los ingresos. 5.2. Cambios en el volumen de trabajo operativo. 5.3. Cambios en el cumplimiento. 6. Comentarios de cierre

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RESUMEN EJECUTIVO Me complace haber sido invitado por el CIAT para dar el discurso principal en esta asamblea de agosto entre tantos amigos. Hace muchos años, ofrecí un discurso similar en la Asamblea General del CIAT en Montego Bay sobre las tendencias y direcciones futuras en la política tributaria en Latinoamérica. Hoy día en Santo Domingo, se me ha pedido que hable acerca de una visión moderna en la administración tributaria. Encuentro esto complemente complementario, ¡la realización de un ciclo completo luego de 15 años! He tomado la bien redactada ponencia de orientación del CIAT como mí punto inicial, enfatizando mis propios hallazgos y observaciones, utilizando al mismo tiempo ejemplos de administraciones tributarias seleccionadas en países en diferentes etapas de desarrollo económico, y diferentes fases de dinamismo de crecimiento. Dentro de dicho marco, mí ponencia resume algunos de los temas centrales que actualmente enfrentan las administraciones tributarias modernas. Los puntos clave son los siguientes: z

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La Tecnología de la Información y Comunicación (ICT) debe formar parte importante de cualquier administración tributaria. La misma ofrece una oportunidad importante para reducir los costos de procesamiento; permite el uso efectivo de la información y datos; y permite a la administración tributaria reflejar los cambios en la comunicación adoptados en muchas partes de la sociedad. Una expansión en la capacidad analítica debe conformar un papel importante a fin de aprovechar la ICT. La misma permite la transformación de datos e información que se facilita mediante los sistemas de ICT al conocimiento un recurso que puede emplearse para otro propósito. Esto ayudará a mejorar el desarrollo de políticas al igual que la toma de decisiones de la administración interna. Existen riesgos representados por el uso de la ICT por las administraciones tributarias. Esto incluye riegos de seguridad en los datos y problemas con las compras gubernamentales de gran escala. Sin embargo, estos riesgos están siendo activamente manejados por muchas administraciones tributarias y la difusión de las mejores prácticas ayudará en esto. El enfoque principal para la administración tributaria moderna debe recaer sobre los propios contribuyentes y la calidad del servicio que se les brinda. Esto trata fundamentalmente con avanzar a una relación más abierta y confiada entre las administraciones tributarias y sus "clientes" que deberá engendrar mayor cumplimiento voluntario.

1. INTRODUCCIÓN Esta ponencia resume algunos de los temas claves que enfrentan las administraciones tributarias modernas. Aunque un repaso completo de cualquiera de los temas pudiera requerir considerablemente un mayor espacio al disponible aquí, la ponencia intenta resaltar los puntos más destacados con valor potencial a ser considerados por todas las administraciones tributarias. Para profundizar los puntos mencionados, se derivan ilustraciones selectivamente de las administraciones tributarias en tres economías representativas -- Brasil (renta mediana, crecimiento medio), India (en desarrollo, alto crecimiento) y el Reino Unido (país avanzado, poco crecimiento). Ellas reflejan mis propias experiencias y por supuesto no deben atribuirse a ningún gobierno, institución o individuo a menos que se mencione.1

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Enviar comentarios a partho.shome@hmrc.gsi.gov.uk

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La ponencia se divide en cuatro secciones principales como sigue: z z z z

Tecnología de la Información y Comunicación Enfoque en el cliente Administración y Estructura Entorno Social y Económico Actual

Posterior a estas secciones aparecen breves comentarios finales. Vale la pena observar que las opiniones expresadas aquí son exclusivamente del autor y necesariamente no representan las opiniones de HMRC o de ninguna otra organización o individuo a menos que se mencione específicamente. 2. TECNOLOGÍA DE LA INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN Esta sección se divide en dos partes. La primera reflexiona acerca de la adopción de sistemas de ICT, en particular sobre los beneficios y riesgos asociados con los mismos. La segunda sección examina los beneficios de adoptar una capacidad analítica dentro de la administración tributaria. 2.1 Adopción de Sistemas de ICT La ICT ofrece dos beneficios directos a las administraciones tributarias modernas: z

Mayor Productividad Operativa Los beneficios de la ICT y la tecnología moderna han sido evidentes en la economía global. De la misma manera, las administraciones tributarias modernas deben aprovechar los beneficios ofrecidos. Por ejemplo, la capacidad de almacenar una amplia cantidad de datos en una base de datos electrónica única reduce los costos de almacenaje, el procesamiento de las declaraciones de impuesto electrónicas es más rápido y económico, los modernos centros de llamadas pueden aprovechar los servicios automatizados reduciendo los costos aún más mientras que la movilidad geográfica de la información permite una coordinación más efectiva entre las distintas oficinas.

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Una Forma más Eficiente de Comunicarse con los Contribuyentes El desarrollo tecnológico también abre nuevas rutas de comunicación entre una administración tributaria y sus contribuyentes. Esto puede tomar una variedad de formas incluyendo las orientaciones en línea, la presentación de declaraciones por Internet o los sistemas automatizados de telefonía. Es fundamental que una administración tributaria moderna aproveche estas oportunidades -- no solamente ya que la misma ofrece beneficios de productividad sino para brindar un mayor ámbito de acceso a los contribuyentes. También es fundamental que una moderna administración tributaria continúe mirando hacia el futuro, el ritmo del desarrollo en las tecnologías de la comunicación significa que surgen sistemáticamente nuevas oportunidades -- ¿podría redactarse una mejor guía trabajándose conjuntamente con los contribuyentes de una manera similar a Wikipedia2 o podría la información propagarse más efectivamente utilizando pod-casts?

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Esta es una enciclopedia en línea gratuita redactada conjuntamente por voluntarios y especialistas de todo el mundo empleando un formato de software conocido como un "wiki". Véase: http://en.wikipedia.org

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Sin embargo se generan algunos riesgos importantes con el uso y, en particular, la compra de sistemas de ICT. Las mismas deben manejarse de manera activa a fin de evitar trastornos en el servicio de la administración tributaria. Una dificultad clave es comprar los servicios en primer lugar. Están primero los onerosos requisitos del sistema de licitaciones del sector público. Con frecuencia existe una falta de competencia entre las empresas de ICT que son lo suficientemente grandes para cumplir con un contrato gubernamental del tamaño que requieren muchas administraciones tributarias. Encima de esto, existe el riesgo de riesgo no transferible por el cual los gobiernos son siempre responsables de la incapacidad de una empresa privada para cumplir un contrato de TI. Añadiendo estos factores a la necesidad de flexibilidad en los contratos para permitir innovaciones futuras en el cambiante mercado de ICT crea una situación en la que los elevados precios y el pobre servicio no son necesariamente castigados por las fuerzas del mercado. Otro riesgo es el de la seguridad de la información y los datos. Las administraciones tributarias reciben una amplia gama de información sobre los individuos desde información bancaria hasta direcciones. La ICT moderna permite que esta información se mantenga para un amplio número de personas en una única base de datos. Si alguien obtiene acceso indebido a este tipo de información esto abre la posibilidad a las actividades fraudulentas. En adición, en caso que los sistemas fallen, ¿poseen los mismos el soporte adecuado para asegurar que no haya una pérdida de información? ¿Existen planes establecidos para la recuperación de datos y la Continuidad Comercial? Finalmente, depender grandemente de la ICT y la modernización podría excluir a sector de la sociedad como el sector de la pequeña empresa o los adultos mayores. Deberán adoptarse acciones para proporcionar apoyo a aquellos segmentos de la sociedad que se sientan menos cómodos con el uso de la tecnología moderna. No obstante, a pesar de los riesgos que se han resaltado, sería difícil sostener que los costos son mayores que los beneficios. Los estudios de casos prácticos mostrados a continuación demuestran como los beneficios de adoptar una ICT moderna son numerosos mientras que los riesgos pueden manejarse. Es obvio que una moderna administración tributaria debe adoptar la ICT y aprovechar cabalmente sus beneficios. De más está decir que estas ilustraciones reflejan mis propias visitas, análisis, experiencias y conclusiones de las mismas, durante las últimas dos décadas. Sin embargo, si existiesen interpretaciones erróneas acerca de mí ponencia, me complacería se me informara de la mismas por aquellos que se encuentran actualmente más próximos a estos sistemas. 2.2 Casos Prácticos - Adopción de Sistemas de ICT Los casos prácticos en esta sección se concentran fundamentalmente en las administraciones tributarias de Brasil e India debido a uso de tecnología de punta por parte de Brasil y el dinamismo con el que la India adopta los sistemas de ICT.

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Brasil Tal vez el aspecto más observable de Brasil3 en lo que se refiere a la función de las transacciones en su economía es que la misma se ha transformado en lo que podría llamarse una economía de TI, en contraposición a una economía de efectivo. Se utiliza una tarjeta de crédito y débito para todos los fines y propósitos, brindando velocidad, seguridad y un rastro de la información. El uso de efectivo es mínimo. Se utiliza un identificador único para los individuos -- no solo para fines tributarios sino también como una herramienta de identificación general para la mayoría de las transacciones. Esta utilización de ICT se refleja también en la administración tributaria. Más del 98 por ciento de las 52 millones de declaraciones de impuestos anuales de personas naturales se presentan en forma electrónica, (aunque menos de un cuarto de los pagos periódicos se hacen en forma electrónica). En Brasilia la Secretaría de Ingresos Federales (SRF) posee oficinas sin papel. Un Jefe de División labora en la misma oficina con el personal de su División en sus respectivas computadoras, donde se mantienen toda la información y los análisis. Las oficinas de la SRF en todo Brasil se encuentran conectadas vía Internet. Cada funcionario puede acceder a la base de datos que contiene información de los contribuyentes no solo desde la computadora en su oficina, sino también desde su teléfono celular proporcionado por su oficina, con estrictos códigos de acceso y multas por su mal uso. Brasil ha desarrollado una fuerte relación entre la SRF y su proveedor de servicios de TI SERPRO. El interfaz principal de la SRF con SERPRO es COTEC, el (Departamento de) Coordinación encargado de los Sistemas. En efecto, SERPRO tiene que consultar a COTEC sobre la mayoría de los temas importantes. Por ejemplo, el presupuesto anual de SERPRO se negocia entre los dos. La disponibilidad de fondos de COTEC determina los posibles gastos y, por tanto, la naturaleza del hardware que SERPRO podría proporcionar. Sin embargo, no hay miembro alguno del personal de COTEC en la Junta Directiva de SERPRO (aunque sí hay representación del Ministerio de Finanzas). Aunque existe un vínculo cercano entre SERPRO y COTEC, otros departamentos de la SRF como los encargados de los formularios, el cobro o la auditoria/examen fiscal utilizan en forma regular a SERPRO para el diseño y desarrollo de software. De otro lado, SUNAT es el departamento de SERPRO que interactúa principalmente con el COTEC de la SRF. SUNAT mantiene 750 sistemas para las declaraciones tributarias, el cobro y la auditoria. Un sección de SUNAT, por ejemplo, se concentra en la integración de los procesos; y en la investigación de los malos usos de los procesos. COTEC tiene varias unidades que interactúan con unidades de SERPRO de una manera u otra. COTEC contrata funcionarios como "analistas comerciales" que han pasado exámenes con base en el manejo de proyectos, la tecnología de la información y la política de COTEC. No hay un período de permanencia máximo en COTEC o en ninguna unidad específica de COTEC. COTEC sufre, de tiempo en tiempo, un proceso específico de selección para el reclutamiento orientado a la TI, por ejemplo, en el 2006, para 300 nuevos empleados. De ese 3

Los acrónimos utilizados ampliamente en Brasil incluyen: z SRF es la Secretaría de Ingresos Federales, que comprende tanto impuestos directos como indirectos; y pronto incluirá la administración del seguro social; z COTEC es la "coordinación" (dirección general) en la SRF, responsable de los temas de la tecnología de la información (IT). z SERPRO es el SPV del sector público que es el principal proveedor de servicios de TI para la SRF. z SUNAT es el departamento en el SERPRO que interactúa de cerca con COTEC.

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modo, el personal de TI en la oficina principal de COTEC creció de 100 a 150. El resto fueron colocados por COTEC en los 10 centros regionales que, por el contrario, supervisan a 700 unidades más pequeñas en todo el país. Estos arreglos de interconexión generales manifiestan el extenso alcance de la ICT en la administración tributaria brasileña Las unidades de COTEC incluyen: z z

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administración de normas y estándares: desarrolla metodología y pautas; modelo de proceso de la organización: desarrolla sistemas, verifica cómo los sistemas responden a las exigencias, y desarrolla gráficos de flujo de trabajo para el gobierno federal; prospecto de tecnología y nueva tecnología: ha sido responsable de la iniciativa nueva de Integrador de Sistemas y acceso a teléfono celular/voz a la red de la SRF por los funcionarios; infraestructura: a cargo del mantenimiento de la conectividad de la red de 700 oficinas de la SRF y atiende a 30,000 usuarios finales (incluyendo funcionarios de la SRF y empleados de empresas subcontratadas); emplea software de gerencia corporativa (TIVOLI) permitiendo conectividad a cualquier parte del país dentro de 10 minutos; Por supuesto, como se esperaría en cualquier operación tan grande, un desafío es minimizar cualquiera duplicación de funciones u operaciones entre COTEC y SERPRO. contratos y acuerdos: a cargo de los contratos técnicos; supervisa los acuerdos de intercambio de datos entre las unidades que utilizan información fiscal, empleando también asesoría legal externa. Instruye a SERPRO a enviar datos. 88 por ciento comprende la transmisión rutinaria de información diaria/semanal/mensual; 9 por ciento son solicitudes en línea; y 3 por ciento son interrogantes específicas que requieren informes detallados. En el 2006, hubo 64 acuerdos (7% con el sector privado; 93% con el sector público, de los cuales 55% fueron municipales, 26% estatales y 19% federales). Como consecuencia, aproximadamente 600 entidades gubernamentales y privadas reciben información.

Un adelanto importante en la política de la SRF y SERPRO es el proceso de licitación para los proyectos del sector público. La calificación, licitación y selección se realizan electrónicamente, sin ningún interfaz entre funcionarios gubernamentales y el sector privado. Esto ha reducido los costos de procedimiento en 20 por ciento. El tiempo que requiere completar el proceso licitatorio es de 3 a 5 meses, con planes adicionales para reducir el mismo. India Un reempaque visible de la administración tributaria total, que refleja la rápida introducción de la ICT, se ha dado en la India. La informatización /hardware integral y el uso de software integrado son los principales componentes de esta estrategia. No obstante, los retos persisten. Por ejemplo, a diferencia de Brasil o el Reino Unido, no es habitual emplear especialistas en TI directamente del sector privado en la administración tributaria. Las direcciones de TI tanto de impuestos directos como indirectos deben colocar funcionarios de rentas internas para dirigir las oficinas. Por supuesto aquellos que posean una inclinación por la ingeniería podrían ser seleccionados pero esto limita los desafíos enfrentados por los funcionarios ajenos a la profesión de la TI al igual que la distancia que puede recorrerse en la rápida formulación o implementación de políticas.

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Dentro de las limitaciones generales, se ha logrado bastante a través de la ICT. Del lado del impuesto sobre la renta, el número de contribuyentes clasificados como personas naturales saltó de 15 millones a mediados de la década de los 90s a 35 millones actualmente. En efecto, dado el tamaño de la administración, no sería fácil manejar una cifra mayor aunque un cálculo general de 50 millones de contribuyentes potenciales es realista. Aunque la autovaloración está de moda, se ha introducido el formulario descargable SARAL (Fácil). La presentación de impuestos en forma electrónica es ahora obligatoria para las corporaciones y empresas; y se alienta a las personas naturales con elevados ingresos a presentar sus declaraciones en medios electrónicos. La declaración TDS en medios electrónicos también se ha hecho de naturaleza obligatoria. SUVIDHA (Conveniencia) es la forma de presentar declaraciones salariales conjuntas realizadas por los empleadores. SAMPARK (Interfaz) es un software de fácil uso para la preparación de las declaraciones de impuestos. El procesamiento informatizado de las declaraciones y la emisión de las devoluciones se estipula dentro de 4 meses con base en un sistema de compensación electrónico (ECS) para la emisión de las devoluciones. La auditoria se fundamenta en la selección asistida por computadora de los casos investigados, con base en las declaraciones de información anuales (AIR) de seis importantes fuentes tales como cuentas bancarias, fondos mutuos, transacciones de propiedades, utilización de la tarjeta de crédito y otros. Todas las anteriores transacciones deben utilizar el número de identificación tributaria, es decir el número de cuenta personal (PAN). Se ha desarrollado un software especial para eliminar los PANs duplicados y el órgano judicial ha participado en este esfuerzo para evitar el mal uso del PAN. La formula exacta de la selección de contribuyentes a examinar no se ha facilitado ni siquiera a los funcionarios superiores que no se encuentren en la misma actividad comercial. Lo que se ha logrado es un marco de TI integrado: un Integrador de Sistemas, junto con un Centro Nacional de Datos en Delhi; un Sitio de Continuidad Comercial activado por software en Mumbai, apoyado por un Sitio de Recuperación de Desastres (repositorio de datos) en Chennai. El resultado es una Red de Información Tributaria (TIN), permitiendo a 12,000 oficinas a nivel nacional, hasta de los sitios más remotos de la India, conectarse; y 4,500 funcionarios pueden acceder al mismo tiempo la TIN. Obviamente se ha introducido un programa para capacitar a los funcionarios en el menor tiempo posible. Debe mencionarse el caso de los impuestos indirectos donde también se persiga una estrategia comparable de Integrador de Sistemas con base en la base de conocimientos derivada de la parte de impuestos sobre la renta. En las Aduanas, se ha introducido en 25 estaciones aduaneras importantes un sistema intercambiador de datos electrónicos (EDI) para presentar documentos aduaneros electrónicamente y tasar estos documentos mediante computadoras. En el departamento de Impuestos selectivos al consumo, la ICT ha permitido la simplificación de los procedimientos de registro de impuestos selectivos al consumo, prescindiendo de la declaración y clasificación de aprobación y lista de precios, la introducción de un procedimiento de auto declaración, la eliminación de los registros estatutarios en papel y la aceptación de los registros privados propios del obligado, reduciendo de esta manera los costos de cumplimiento. De otra parte, el número de Reglas de Impuestos Internos Centrales se ha reducido dramáticamente de 200 reglas a cerca de 30. Así en general, los beneficios de la ICT no pueden minimizarse ni siquiera en las administraciones tributarias de países en desarrollo. A nivel de los estados de la India, el papel de la ICT en la administración del IVA es también importante. Aunque cada estado ha diseñado su propio sistema de ICT contratando a distintos N°. 5 - Marzo 2010

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proveedores del sector privado, queda pendiente el tema como supervisar el comercio interestatal con la ayuda de la ICT. Se está desarrollando un sistema llamado TINXSYS para este propósito. El desafío es que el impuesto sobre el comercio interestatal (CST) va a eliminarse paulatinamente para el 1 de abril de 2010. Aunque es un impuesto en cascada dado que el mismo no brinda un crédito fiscal en el estado importador por el impuesto pagado en el estado exportador, el CST brinda una facultad administrativa para controlar el fraude dado que registra la cantidad y el valor del comercio interestatal. Cuando se elimine el CST, este beneficio dejará de existir. Por lo tanto, la necesidad de un sistema completamente funcional como el TINXSYS no puede dejar de enfatizarse. Queda poco tiempo. El gobierno central emprendió un proyecto de informatización del IVA como un proyecto de llave en mano para un grupo de seis estados en el Noreste de la India. Ha tenido bastante éxito no solamente introduciendo la informatización sino también estableciendo mecanismos de control para su comercio interestatal. Se está dando seguimiento a su avance. El ambiente general es complejo, proporcionando una selección de retos tanto para los funcionarios como para los proveedores del sector privado. Reino Unido HMRC ha adoptado una base de uso de ICT que incluye una selección de bases de datos para los diferentes impuestos. Se espera que efectúe un esfuerzo adicional para integrar los diferentes sistemas que actualmente posee y mejorar aún más su infraestructura al tiempo que, como puede anticiparse en un sistema avanzado con elevados costos, el financiamiento de los cambios importantes debe considerarse con la diligencia debida. Una de las características más interesantes de la estrategia de administración de información y datos de HMRC es la manera en que HMRC usa esta información de un modo analítico para informar sobre el desarrollo de políticas al igual que sobre las decisiones administrativas internas. Este tema se desarrolla en mayor profundidad a continuación. Para ayudar a manejar los riesgos asociados con las compras de ICT, la Oficina Gubernamental de Comercio vigila la actividad de compras de las oficinas gubernamentales. Aunque no se involucra de modo directo la misma audita las actividades anteriores y difunde las mejores prácticas con respecto a las licitaciones y contrataciones. Esto brinda apoyo al trámite de grandes contratos gubernamentales como los requeridos para la TI de HMRC. HMRC también adopta una línea dura con relación a la seguridad de los datos. Todo el personal debe asistir a los talleres que destacan su participación en impedir que los datos caigan en manos equivocadas mientras se restringe el acceso a los medios portátiles (dispositivos CDs y USB). Cualquier transferencia de grandes cantidades de información entre directorios o para agentes externos está sujeta a un proceso de verificación encabezado por un experto en la seguridad de la información. 2.3 Capacidad Analítica La captura y almacenamiento de informaciones sobre la administración tributaria empleando ICT crea un recurso analítico valioso y amplio. Las administraciones tributarias modernas deben explotar este recurso tanto de manera directa empleado especialistas en análisis al igual que dentro de los límites del respeto a la privacidad y seguridad del contribuyente, y de modo indirecto brindando datos e información a los grupos externos de análisis. Esto trata fundamentalmente de la conversión de datos o informaciones en conocimiento que pueda emplearse para otros fines. N°. 5 - Marzo 2010

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El conocimiento derivado de los datos puede entonces ayudar a las administraciones tributarias en una variedad de formas, por ejemplo: informando acerca del desarrollo de políticas; ayudando a manejar los riesgos de cumplimiento; o, identificando formas de mejorar los procesos internos. La efectividad de esta capacidad analítica estará fuertemente influenciada por la estructura de los sistemas de ICT subyacentes. ¿Se almacenan los datos en varios sistemas diferentes? ¿Hay alguna forma de fácilmente identificar a los contribuyentes a través de las fronteras fiscales? ¿Qué información demográfica se almacena para cada contribuyente? Mientras mejor conectado se encuentre un sistema, mejor se realizarán análisis complejos. 2.4 Estudio de Casos Prácticos - Capacidad Analítica India La capacidad analítica se encuentra en una fase naciente tanto en los niveles del gobierno central como estatal. Un pequeño grupo de funcionarios lleva a cabo análisis de alto nivel y, en gran medida, también la formulación legislativa de impuestos directos e indirectos a nivel del gobierno central. La práctica es igual a nivel estatal. El uso de modelos econométricos sencillos para las proyecciones de ingresos se inició hace cuatro años, aunque todavía no existe una estructura específica para adelantar esto. El grueso de los funcionarios se encuentran asignados a funciones administrativas. Así, en contraste a los cerca de 20 funcionarios que llevan a cabo estas tareas en la India, el tamaño comparable en el Reino Unido sería de aproximadamente 500 funcionarios. Sin embargo, en algunas oficinas reside algo de capacidad analítica. Por ejemplo, cada vez más se mejora la reingeniería de los procesos de negocio mediante la especialización funcional -- un directorio de tributación internacional que se enfoca en temas de precios de transferencia y a cierta distancia, un directorio para tratados fiscales, unidades para grandes contribuyentes en las ciudades importantes, etcétera. Esto puede intensificarse en el futuro únicamente con la mejora de las destrezas de los empleados mediante la modernización del currículo de capacitación nacional para los nuevos empleados de los servicios de impuestos directos e indirectos, al igual que la educación continua para funcionarios superiores en las escuelas nacionales de capacitación. Otro desafío ha sido la promoción de la especialización. Aunque en administraciones tributarias adelantadas, los precios de transferencia y los tratados fiscales se considerarían típicamente áreas especializadas en las que se permitiría a un funcionario especializarse a lo largo de su carrera, los servicios de rentas internas de la India se consideran de naturaleza nacional y los funcionarios son transferidos aproximadamente cada 3 años a través de un amplio espectro de ciudades en variados niveles de conveniencia o dificultad. Esto se hace para mantener la equidad entre los empleados pero dificulta la especialización. Debe apreciarse que, a lo largo de la historia moderna de la India, su estrategia nacional fundamental, meta y desafío ha sido permanecer al corriente y alerta sobre los temas de equidad, igualdad regional y redistribución. La especialización como un objetivo ha tenido que considerarse dentro de ese contexto general. Reino Unido En el Reino Unido, el desarrollo de las políticas se comparte entre Tesoro HM (HMT) y HMRC por referencia al arreglo de Asociación en Políticas, con el primero siendo responsable del desarrollo estratégico de las nuevas políticas y el último siendo responsable de mantener el actual régimen fiscal. N°. 5 - Marzo 2010

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En el corazón del análisis de la política fiscal se encuentra un directorio de HMRC llamado Conocimiento, Análisis e Inteligencia (KAI) donde reside el Economista Jefe. KAI posee un equipo de aproximadamente 500 analistas responsables de manejar, desarrollar y presentar los datos, análisis y evidencia para apoyar la formulación de la política fiscal al igual que de las decisiones administrativas internas de HMRC. Esta unidad emplea una amplia gama de expertos incluyendo economistas, estadísticos, investigadores de operaciones e investigadores sociales (con un Jefe de Profesión para cada grupo) para realizar y comisionar con fuentes externas trabajo analítico tanto cuantitativo como cualitativo. Por cada cambio posible a la política fiscal que se considere se dará participación a un analista para revisar los efectos incluyendo: los impactos en los ingresos, costos de cumplimiento, carga administrativa y los efectos sobre la economía en general. Esta evidencia se presenta luego a los Ministros para permitirles formalmente sopesar los costos y beneficios de las opciones de política posibles. Un resumen de los análisis de costo-beneficio y la prueba justificativa se publica con posterioridad al inicio de una consulta pública o la presentación de una nueva política en lo que se conoce como una Evaluación de Impacto Reglamentario. Como consecuencia, cada aspecto del diseño de la política tributaria está sujeto a minuciosos ejercicios analíticos, seguidos de la discusión y debate entre varios directorios de política en HMRC y HMT. El proceso continúa luego del anuncio de una política en el Presupuesto normalmente en marzo a fin de seguirle la pista a las ramificaciones generales de una medida Presupuestaria. Existe un enfoque específico acerca de la medición de los costos de cumplimiento y la carga administrativa para cada tributo -- fundamentalmente los costos para los negocios de cumplir con un tributo. Cada carga se modela empleando un Modelo de Costo Estándar que fue originalmente aplicado en los Países Bajos y en Dinamarca. El mismo desglosa cada declaración de impuesto en secciones individuales de información requeridas y luego asigna a una población de negocios la necesidad de producir dicha información y un plazo de tiempo requerido para completar dicha obligación específica. Aunque completar la base de datos es relativamente costoso y propenso a cometer algún error, esta acción ofrece una forma valiosa para capturar y modelar cambios en las cargas administrativas impuestas a los negocios por causa de un cambio fiscal. Existe también igualmente un mini Presupuesto por así decir, llamado Revisión Anterior al Presupuesto (PRB) en noviembre-diciembre que permite cambios de política a mediados de año. Por ejemplo, en la PBR de 2008, el Gobierno anunció planes para exonerar los dividendos extranjeros recibidos por empresas grandes y medianas. Un cálculo fundamental del impacto de este sobre los ingresos tributarios se publica en el principal Informe Anterior al Presupuesto.4 Esto incluye una evaluación de la respuesta en el comportamiento esperado de las empresas con base en la evidencia de los artículos académicos. Además, la Evaluación del Impacto Reglamentario5 explica la metodología para cuantificar los cambios en las cargas administrativas y los costos de cumplimiento para las empresas y resume los mismos conjuntamente con las evaluaciones cuantitativas de los otros costos y beneficios. Además, como parte del paquete de estímulo fiscal, la alícuota del IVA se redujo de 17.5% a 15% por 13 meses a partir de diciembre de 2008. Esto fue igualmente precedido de un análisis detallado y estimaciones de los equipos de HMRC y HMT, y el análisis posterior a la implementación actualmente se adelanta. 4 5

http://www.hm-treasury.gov.uk/prebud_pbr08_index.htm Tabla B5 http://www.hm-treasury.gov.uk/d/foreignprofits_impactassessment111208.pdf

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Las investigaciones de las unidades externas de análisis también se encargan para ampliar la base de conocimiento disponible para el desarrollo de políticas. Para fomentar aún más las contribuciones externas, HMRC está desarrollando un "datalab". Esta es una base de datos segura a la que académicos e instituciones de investigación podrán aplicar para obtener acceso a proyectos analíticos de política relevantes y específicos empleando un conjunto completo de datos HMRC (no obstante, anónimos). Este énfasis en políticas fundamentadas en la evidencia, y la publicación de detalles relacionados a las mismas, brinda credibilidad con los compromisos de política, mejora la transparencia y genera un punto de referencia en base al cual se pueden evaluar las políticas en el futuro. Fundamentalmente, se trata de asegurar que las decisiones gubernamentales sean lo mejor informadas posible. 3. ENFOQUE EN EL CLIENTE Un elemento clave de la estrategia de cualquier Administración Tributaria Moderna tiene que ser el "Enfoque en el Cliente". Aquí, "cliente" se refiere a cualquiera persona natural, negocio o agente que mantenga una relación con la autoridad de ingresos, mientras que "enfoque" captura una amplia gama de actividades dirigidas a mejorar las experiencias del servicio tributario. Los elementos de una estrategia deben incluir: z

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Simplificar la estructura tributaria para los pequeños contribuyentes Para comenzar, el enfoque en el cliente debe tener una estrategia en dos frentes, cubriendo tanto la estructura como la administración. Típicamente la mayoría de los países tienen a poseer una estructura simplificada para los pequeños y medianos contribuyentes. De este modo el IVA tiende a tener un umbral por debajo del cual un negocio no necesita registrarse; y, encima de eso existe otro umbral por debajo del cual un contribuyente necesitaría registrarse pero pagaría el IVA "compuesto" o con base en el movimiento, es decir no con base a cuentas detalladas empleados mecanismos de débito-crédito. También existen en la mayoría de los países otras estructuras de simplificación por razones de conveniencia administrativa, aunque los analistas de política tributaria tienden a no apreciar las mismas ya que estas estructuras tienden a modificar el objetivo de la estructura fiscal original en lo que se refiere a la eficiencia en la asignación de los recursos del país entre los sectores económicos. Comprendiendo las motivaciones del contribuyente Las administraciones tributarias necesitan avanzar más allá de la premisa de que todo el mudo está naturalmente inclinado a evitar pagar impuestos. Se requiere el reconocimiento de que las personas naturales y los negocios poseen un complejo conjunto de motivaciones que son fuertemente afectadas por las acciones de las administraciones tributarias, el marco legal, y las normas sociales e incentivos económicos. Entre estas motivaciones se encuentra a menudo el deber social de "hacer lo correcto" - pagar efectivamente los impuestos de manera legítima, aunque con el ocasional error accidental. Las administraciones tributarias necesitan un marco legal y aplicado para actuar a fin de recompensar estas conductas positivas y diferenciar entre los errores honestos y la elusión intencional o actividad de evasión. Esto tendrá el beneficio de alentar un mayor cumplimiento voluntario -- reduciendo los costos para la administración.

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Mejorando los servicios brindados a los contribuyentes Bajar el costo efectivo para que las personas cumplan con el pago de impuestos hará más probable que lo hagan. Las áreas consideradas deben incluir: reducir los costos de enviar las declaraciones de impuestos empleando la presentación de impuestos en línea; facilitar encontrar información en torno a las obligaciones a través de un mejor diseño de sitio web o un enfoque de más colaboración de los centros de llamadas; reducir los costos de la incertidumbre brindando claridad acerca de las obligaciones tributarias por adelantado para las transacciones grandes y complejas; o, disminuir los costos de comprender el sistema tributario simplificando los códigos fiscales. Interactuando con los clientes Esto trata acerca de abrir una comunicación de dos vías entre la administración tributaria y los clientes. Esto ayuda a mejorar las percepciones de la autoridad tributaria al igual que juega un papel clave en identificar problemas con el sistema tributario y encontrar soluciones efectivas. Esto podría darse mediante foros con la industria, conocer los gerentes de cuenta de los grandes contribuyentes, la consulta pública para los cambios propuestos o revisiones independientes del sistema tributario.

Estas acciones ayudan a mejorar el valor de los recursos administrativos e inculcan justicia al sistema tributario. Sin embargo, permanece la dificultad para dibujar la línea a través de las confusas barreras entre la planificación tributaria (las actividades que reducen la responsabilidad fiscal pero permanecen dentro de la intención de la ley) y la elusión (las actividades que reducen la responsabilidad fiscal pero contradicen el espíritu de la ley) o la evasión (ilegal). Un enfoque operativo "con base en el riesgo" para las declaraciones de impuesto puede desempeñar un papel importante al identificar esquemas de elusión y evasión rápidamente, brindando certidumbre tan rápido como sea posible al contribuyente y reforzando conductas positivas en los clientes. Básicamente este es un enfoque mediante el cual un profesional tributario calificado revisa rápidamente las declaraciones, por ejemplo de un negocio, y las clasifica que acuerdo a cuanto riesgo las mismas representan para los ingresos, con base en la estructura de los asuntos tributarios del negocio. Un negocio con una baja calificación de riesgo recibe luego menos solicitudes de información, auditorias y generalmente un enfoque más positivo hacia la relación. Un negocio con una alta calificación de riesgo atrae mayor atención a los detalles y recibe solicitudes de información más invasivas. Esto ayuda a incentivar el cumplimiento voluntario y la transparencia fiscal mientras advierte a aquellos negocios que empujan los límites entre la planificación tributaria y la elusión intencional o evasión. Sin embargo probablemente algunas personas naturales y negocios continuarán inclinados o serán propensos a explotar el sistema tributario - buscando activamente evitar o evadir los impuestos que adeudan. En particular ha habido una rápida expansión de la utilización de esquemas de elusión intencionales, diseñados y mercadeados enérgicamente por oficinas/ asesores tributarios para los grandes negocios o personas naturales con altos ingresos. Los intentos para combatir estos esquemas identificando y legislando contra lagunas legales específicas han resultado en códigos fiscales cada vez más largos y complejos. Esta complejidad adicional brinda mayor oportunidad para encontrar nuevas lagunas y genera nuevos esquemas, resultando en un espiral de códigos fiscales cada vez más complejos y difíciles de entender. Es naturalmente un desperdicio de los escasos recursos de la administración tributaria, mientras dificulta la las cosas para aquellos contribuyentes que desean entender la ley y cumplir con la misma.

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La "legislación con base en principios" ofrece un método posible de resolver esta situación. Esta es una ley que personifica un principio de tributación, probablemente acompañado de una declaración de cómo la legislación intenta funcionar por referencia a dicho principio. Esto resulta en una interpretación más amplia de las leyes que puede ayudar a impedir "a la letra" esquemas de elusión e interpretaciones. El desafío es diseñar leyes para trabajar en aquellos sistemas judiciales que no están acostumbrados a un enfoque con base en principios de tal manera que se brinde certidumbre a los contribuyentes acerca de lo que se requiere de ellos.6 En general, el enfoque en el cliente no puede definirse de manera clara - en la práctica captura una amplia gama de diferentes actividades para los administradores tributarios. Este enfoque trata efectivamente acerca de un cambio en la actitud y un intento de "ver las cosas desde el otro lado". Sin embargo, no solamente ofrece beneficios desde el punto de vista de los administradores tributarios brindando valor por el dinero para la sociedad sino también, desde el punto de vista de las administraciones tributarias, ofrece ahorros en los costos alentando el cumplimiento voluntario, reduciendo los errores e identificando y resolviendo los problemas rápidamente. Cualquiera administración tributaria moderna debe comenzar por construir su estrategia alrededor de los clientes. 3.1 Enfoque en el Cliente - Estudio de Casos Prácticos Brasil Tal vez el ejemplo más directo para abordar el interés de los clientes en la estructura tributaria brasileña es SIMPLES, su sistema para gravar a las pequeñas y medianas empresas. Se proyecta en el fondo de las desigualdades regionales de Brasil: los 3 estados más ricos representan el 53% del PIB, mientras que los 3 más pobres representan el 0.55% del PIB. Con el telón de fondo de una población total de 180 millones de habitantes, existen 3 millones de empresas. Los tres niveles de gobierno - federal, estatal, local - tienen la autoridad de gravarlas ya sea mediante las utilidades, facturación, valor añadido u otra variante de valor agregado. La compleja y confusa interacción entre una gama de tributos, una gama de de bases tributarias con pagos requeridos para una gama de entidades administrativas resultaron en 1997 en la creación del SIMPLES. No es un impuesto en sí sino un sistema unificado de pago de impuestos. Sus características incluyen: z

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Una base fiscal unificada de una facturación máxima de US$ 1.1 millones (y US$ 60,000 para las microempresas) se incluyen p.a. en el SIMPLES; Tiene una estructura de alícuota fiscal progresiva; por consiguiente, no se necesitarán diferentes umbrales de facturación para distintos grupos; Las alícuotas difieren de conformidad con los sectores económicos; Incluye los pagos de seguridad social - el empleador para el 20% de la planilla; el empleado para 7-11 % sujeto a un límite;7 Las exportaciones se encuentran parcialmente exentas del SIMPLES.

Freedman, J., Loomer, G. & Vella, J. (2008) "Enfoques Alternos al Riesgo Tributario y la Elusión Fiscal: Análisis de un Estudio Corporativo Cara a Cara" Centro de Tributación para Empresas de la Universidad de Oxford, Informe 08/14. 11% equivale aproximadamente a 10 salarios mínimos.

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El sistema está supuesto a allanar la transición hacia un sistema tributario normal para los pequeños contribuyentes. SIMPLES permite la creación de una amplia gama de tributos mediante un pago único, con la misma base, y la alícuota fluctuando entre 4-18% dependiendo de la facturación. Desde la perspectiva del negocio, SIMPLES: z z z z

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Reduce la carga fiscal global; Reduce el costo de cumplimiento; Les alienta a operar legalmente; Les anima a emplear desde el sector formal ya que el pago de la seguridad social no se hace en base a la planilla, sino que se realiza con base en la facturación global; Simplifica su interacción con la administración tributaria puesto que, en lugar de tres niveles de gobierno, encuentran un nivel consolidado.

Desde la perspectiva de la administración tributaria, SIMPLES: z z z z

Reduce el costo de procesamiento; Reduce el costo de controlar el sector de las PYMES; Promueve el intercambio de información entre los tres niveles de gobierno; Alienta el cumplimiento espontáneo reduciendo la carga fiscal, es decir reduce la evasión fiscal y, por consiguiente, expande la base tributaria.

Se realizaron mejoras adicionales en el 2006 para tratar de mantener la consistencia en el tratamiento en todas las regiones geográficas con la perspectiva imperante de que las simplificaciones generadas por el SIMPLES resultaran en mayores pequeños negocios avanzando desde el sector informal al sector formal. Mientras se utilice SIMPLES como un ejemplo del enfoque en el cliente, debe mencionarse que SIMPLES se considera generalmente una compleja estructura global para administrar. Tal vez brinda un interesante ejemplo de una decisión cara o cruz entre la facilitación al cliente y la facilidad administrativa. India La llegada de la ICT ha permitido varios servicios nuevos tanto para los grandes como para los pequeños contribuyentes, por ejemplo, la mejora de los servicios al contribuyente mediante las Unidades para Grandes Contribuyentes (LTUs) en 4 ciudades, y numerosos centros para la preparación de declaraciones de impuesto para pequeños contribuyentes con facilidades para descargar los formularios de las declaraciones. Recientemente se han seleccionado y capacitado a estudiantes universitarios como participantes para ayudar a completar las declaraciones de pequeños contribuyentes. Se han introducido servicios de asistencia al contribuyente mediante folletos de ayuda al contribuyente, un sitio web informativo y un sistema de respuesta de voz interactivo en ciudades seleccionadas aunque con problemas iniciales. Aunque un listado de dichas medidas puede citarse en torno al esfuerzo continuado para brindar atención al cliente, un esfuerzo más intrínseco, con base en pilares estructurales, podrá necesitarse para colocar el concepto del enfoque en el cliente en el centro como se ha logrado en el Reino Unido. Para esto es fundamental primero el reconocimiento del problema y en segundo término, la asignación adecuada de fondos, como en el caso de la presentación de la ICT en la administración tributaria de la India. N°. 5 - Marzo 2010

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Reino Unido La "Revisión de los Vínculos con los Grandes Empresas"8 proporcionó un punto de inicio para llamar la atención de los clientes. Esta iniciativa concluyó que los negocios deseaban una relación más abierta y de mayor confianza con HMRC. HMRC respondió introduciendo los Gerentes de Relación con los Clientes (CRMs) para cada uno de los 700 grandes negocios que pagan impuestos en el Reino Unido. A cada negocio se asigna un CRM que se convierte en su primer punto de contacto, desarrollando una comprensión profunda de sus asuntos fiscales a un nivel de trabajo y desempeñando un papel clave en identificar cualquier área de incertidumbre y riesgo fiscal. Los directorios de Atención para Grandes Negocios se clasifican en sectores tales como TI & Telecom, Banca, Seguros, Petróleo & Gas, Autoridades Locales, Entidades Benéficas y otras para engendrar además el desarrollo de destrezas y conocimiento de especialistas.9 Se han abierto canales adicionales de comunicación en forma de una serie de Líderes del Sector de la Industria como punto de contacto para los altos gerentes, foros de representantes de la industria, discusiones con entidades comerciales y estudios sobre los clientes. Esto ha ayudado a identificar e implementar mejoras en 5 áreas claves: z

Brindando mayor certidumbre de la responsabilidad fiscal HMRC ha introducido un equipo de expertos conocidos como la Unidad Avanzada de Acuerdos que trabaja en tiempo real con las empresas para brindar certidumbre fiscal con antelación a grandes inversiones internas (mayores a £250 millones). El proceso para brindar certidumbre fiscal (conocido como despacho) sobre áreas de incertidumbre importante ha crecido, siempre que el tema presentado sea "pertinente y enfocado", posea un "gran impacto" sobre el negocio y se relacione a legislación de de los últimos 4 años relativa a Impuestos Indirectos. Esto puede completarse ahora normalmente dentro de 28 días.

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Presentando un "enfoque con base a riesgo" mas eficiente CRMs realiza una revisión de riesgo de las declaraciones de las grandes empresas. Esto involucra calificar a las empresas para diferentes características de sus negocios de conformidad con el riesgo fiscal que las mismas representan. Esto luego se resume en una "calificación de riesgo" general ya sea de alta o baja. Aquellas empresas que alcancen una calificación de bajo riesgo tienden a recibir un menor volumen de intervenciones por parte de HMRC tales como auditorias fiscales y solicitudes de información al igual que un enfoque más positivo hacia la relación. Esta definición explícita de los beneficios de ser considerada de "bajo riesgo" actúa para reconocer y luego recompensar las conductas positivas de las empresas.10

HMRC (2006) "Revisión de los vínculos con grandes empresas" disponible en: http://www.hmrc.gov.uk/ large-business/review-report.pdf HMRC (2006) "Trabajar con grandes empresas" disponible en: http://www.hmrc.gov.uk/lbo/operatingmodel.pdf HMRC (2007) "HMRC approach to compliance risk management for large businesses" available at: http://www.hmrc.gov.uk/budget2007/large-business-riskman.pdf

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Igualmente se han asignado pericia, recursos y orientaciones a fin de mejorar la atención brindada a las entidades corporativas de alto riesgo. Esto incluye gerentes de proyecto específicos para la resolución de áreas diferenciadas de alta incertidumbre y revelado esquemas de elusión. Este sistema es similar al "Programa de Seguridad en el Cumplimiento" de los EEUU (que ha recibido resultados ambivalentes debido a la falta de voluntad para revelar cabalmente la naturaleza de las transacciones), el proceso de "Acuerdos de Cumplimiento Anuales" de Australia para las 50 mayores empresas y el "seguimiento horizontal" de los Países Bajos. Podría ser beneficioso descubrir las mejores prácticas de esta gama de esquemas para ayudar a denunciar los desarrollos futuros. z

Una resolución más rápida de los temas fiscales Los Gerentes de Relaciones con los Clientes (CRMs) interactúan con los clientes, trayendo a la misma mesa el impuesto corporativo, el IVA y los temas contables junto con todos los funcionarios preocupados. Ellos por consiguiente asumen un papel de liderazgo en ocuparse de empresas con casos abiertos. Ayudan a diseñar e implementar un plan de acción para la resolución de los casos. Además, se han redactado nuevas orientaciones y se ha comprometido nuevos recursos para resolver interrogantes en torno a los complejos precios de transferencia dentro de 18 o 36 meses - dependiendo de su complejidad.

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Mayor claridad a través de consultas efectivas Se han dado pasos para incrementar el número de consultas públicas y publicar análisis de costo-beneficio relacionados con las decisiones de política. Esto ha sido apoyado por un Marco de Consulta que establece las mejores prácticas tales como la consulta temprana en el proceso de desarrollo de política, normalmente a lo largo del proceso y asegurando que los interesados posean suficiente tiempo para brindar respuestas. Además de esto se ha colocado un mayor énfasis en los foros de consulta con los negocios y los ámbitos académicos. Por ejemplo, el Secretario de Finanzas (Ministro de Impuestos) preside un foro con los Gerentes de Finanzas de las empresas multinacionales y funcionarios seleccionados de HMRC y el Tesoro (Ministerio de Finanzas) como miembros en el que el desarrollo de las políticas fiscales se discute abiertamente antes de tomar acciones con respecto al Presupuesto. Igualmente, HMRC ha establecido un comité con importantes académicos del Reino Unido, Australia, los Estados Unidos y países europeos y funcionarios seleccionados de HMRC como miembros en el que discuten formas de aplicar en la práctica los desarrollos recientes en el campo del análisis tributario y jurisprudencia.

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Profesionales tributarios más calificados dentro de HMRC Se han establecido nuevas capacitaciones y calificaciones para el personal de HMRC y se ha mejorado la relación con el sector privado a fin de permitir una mayor transferencia de información. Se ha creado una serie de seminarios a nivel de Maestría, altamente técnicos con reconocimiento de un diploma a nivel de postgrado para el personal de análisis. Incluye igualmente un programa naciente de oportunidades con asignaciones temporales para el personal entre HMRC y el sector privado.

La retroalimentación inicial por parte de los grandes negocios ha sido altamente favorable, particularmente en lo referente a la introducción de los CRMs. Como tal, existen planes para extender los principios aplicados aquí a las relaciones con los negocios más pequeños. N°. 5 - Marzo 2010

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HMRC también realiza un esfuerzo para comprender a las personas naturales mejor. Se adelantan investigaciones para diferenciar entre distintos tipos de individuos, identificando como son sus experiencias y formas en que estas puedan mejorarse. Un resultado ha sido una serie de mejora al sitio web de HMRC incluyendo: la clasificación del sitio web de acuerdo a los tributos, pruebas del contenido a fin de asegurar que el mismo esté acorde para sus usuarios, la inclusión de nuevos artículos y el desarrollo de la facilidad para búsquedas. Este tipo de mejora no puede lograrse sin la asignación de recursos debida que HMRC haya en realidad asignado. Las personas naturales con complejos temas tributarios personales también reciben el apoyo de un especialista bajo un directorio distinto. Los equipos brindan gerentes dedicados de relaciones con los clientes y apoyo telefónico para la atención "de principio a fin". Se espera que la segmentación de los clientes (es decir separar los futbolistas y los artistas) para alentar una mayor especialización y una mayor comprensión de los asuntos tributarios mejore la atención aún más. En línea con esto ha sido el enfoque de HMRC hacia la Responsabilidad Social y Corporativa. Un aspecto clave de esto es ayudar a HMRC a ser más incluyente, comprender las necesidades de los clientes y proporcionar una mayor flexibilidad en la respuesta. Por ejemplo, posterior a las inundaciones en el 2007, HMRC ofreció a las empresas en las áreas afectadas un régimen más laxo con un mayor tiempo para enviar las declaraciones y realizar los pagos. Existen iguales consideraciones durante el actual período de recesión económica. A fin de fomentar el cumplimiento voluntario, la Revisión de Facultades de HMRC ha brindado una oportunidad para evaluar los principios aplicados a través de intervenciones de la autoridad tributaria. Se trata de un programa para unificar y alinear las diferentes facultades heredadas de los distintos tributos. La revisión ha proporcionado algunos principios claros mediante los cuales las facultades otorgadas a la administración tributaria deben operar.11 Estos incluyen: z z

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Establecer las facultades en un marco estatutario claro. Hacer que esto sea fácilmente comprendido por los contribuyentes, sus agentes y el personal de HMRC. Asegurar que las mismas sean sencillas de cumplir. Emplear las facultades de manera consistente para todos los tributos y clientes. Hacer que las facultades sean efectivas en brindar la información que HMRC necesita para identificar el no cumplimiento y evaluar los riesgos tributarios. Desarrollar facultades que sean proporcionales al delito original y lo que HMRC necesite para desempeñar cumplir sus obligaciones o proteger los ingresos fiscales.

La revisión de los sistemas de multas por las declaraciones incorrectas proporciona un ejemplo de cómo estos principios pueden aplicarse en la práctica. La misma concluyó que: las multas cobradas cayeron dentro de un ámbito muy estrecho, de tal suerte que no ofrecieron la oportunidad de diferenciar entre distintos tipos de conducta del contribuyente; algunos de los términos empleados en la orientación no se comprendieron por parte de los clientes de HMRC; y que los distintos regimenes en todos los tributos contribuyeron a la confusión.12 11

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HMRC (2007) "Pagos, cuotas y deuda: el programa de trabajo en desarrollo" se puede acceder desde: h t t p : / / c u s t o m s . h m rc . g o v. u k / c h a n n e l s P o r t a l We b A p p c h a n n e l s P o r t a l We b A p p . p o r t a l ? _ n f p b = t r u e & _ p a g e L a b e l = p a g e L i b r a r y _ C o n s u l t a t i o n D o c u m e n t s & p ro p e r t y Ty p e = document&columns=1&id=HMCE_PROD1_027614 http://www.hmrc.gov.uk/about/powers-appeal.htm#b2

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Como resultado se ha establecido un nuevo régimen que es consistente para todos los tributos y únicamente castiga a aquellos que no han adoptado un "cuidado razonable". Este régimen diferencia entre los errores y la evasión activa al tiempo que ofrece el novel uso de las multas suspendidas - una nueva forma de facultad que está actualmente siendo probada por HMRC. El Gobierno del Reino Unidos está también revisando el potencial para la utilización de la Legislación Con Base en Principios. La primera aplicación de un enfoque con base en principios (atacar la elusión usando productos financieros) se consulta actualmente con miras a legislar en mayo de 2009.13 Un papel importante de la consulta es ayudar a encontrar el balance correcto entre mantenerse fiel a las solicitudes de los negocios para brindad claridad en cuanto a la aplicación del principio al tiempo que no se es demasiado preceptivo. Por ejemplo, será posible que HMRC facilite la transición brindando servicios de autorización antes de la transacción a las empresas a fin de ayudar a identificar donde y cuando aplican las nuevas reglas. Los impactos del nuevo enfoque ofrecerán un ejemplo interesante e informativo de un enfoque orientado hacia el cliente constante.14 4. ADMINISTRACIÓN Y ESTRUCTURA Con un ambiente operativo cambiante y cambios en la tecnología es fundamental que la estructura administrativa de las administraciones tributarias modernas continúe evolucionando; reflejando las mejores prácticas en el sector privado al tiempo que acepta las diferencias inherentes en situaciones del sector público versus el sector privado. La definición de los objetivos o metas para una administración tributaria parece un buen punto de inicio. Al nivel más elevado estas podrían parecer declaraciones vagas en torno a lo que se trata de alcanzar tales como aumentar la productividad, reducir errores o mejorar las percepciones. Sin embargo, debajo de esto debe haber una interpretación que tenga un significado práctico para quienes trabajan dentro de la organización. Una red de objetivos específicos y cuantificables debe establecerse para cada subdirectorio - reflejando su trabajo y necesidades cotidianas. Los directorios funcionales son una característica clave de una administración tributaria moderna que coloque al contribuyente-cliente en el centro de lo que hace. Esto es cuando el departamento se estructura conforme a las funciones, o a los clientes finales de su atención. Por ejemplo, los impuestos que afectan a los negocios pueden agruparse separadamente de aquellos que afectan a las personas naturales y, dentro de estas categorías, el enfoque se centre en los "Grandes Negocios" o el "Cumplimiento Local" para las pequeñas y medianas empresas, o "las Personas Naturales con Altos Ingresos", en lugar que el Impuesto Corporativo esté separado del IVA, o los Impuestos a las Ganancias de Capital estén separados de los Impuestos Sobre la Renta. Esto estimula que la información y el conocimiento gratuito fluya a través de los límites fiscales o geográficos; permitiendo a la administración tributaria aprovechar cabalmente sus extensas fuentes de información. A su vez, apoya el desarrollo de objetivos estratégicos con los clientes finales en mente. 13

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"Enfoque Basado en los Principios para la Elusión de Productos Financieros" (2008), Tesoro HM: http:/ /www.hm-treasury.gov.uk/d/pbr08_financialproducts_802.pdf Tesoro HM (2008) "Enfoque Basado en los Principios para la Elusión de Productos Financieros" puede accederse en: http://www.hm-treasury.gov.uk/d/pbr08_financial products_802.pdf

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Un sistema moderno de reclutamiento es otro requisito clave para mantener una estructura de administración dinámica. La competencia abierta y el reclutamiento descentralizado deben alentar el movimiento libre entre el sector público y el sector privado en todos los niveles de la organización. Además, puede ser beneficioso a fin de permitir a las profesiones expertas que desarrollen sistemas de reclutamiento adecuados a sus necesidades específicas - por ejemplo, para las profesiones analíticas, los profesionales técnicos tributarios, o los expertos en administración. Sin embargo, entre todo esto es importante mantener y apoyar los vínculos entre las diferentes profesiones para promover la comprensión en todas las áreas de las administraciones y a todos los niveles. En particular los líderes importantes y las personas que toman decisiones deben mantener un fuerte conocimiento del sistema tributario operativo para comprender las dimensiones completas de cualquier acción que puedan adoptar. 4.1 Estudio de casos prácticos - administración & estructura Brasil La SRF parece operar en paralelo próximo a una agencia autónoma del sector público o inclusive una empresa del sector privado. Aunque opera dentro de los confines de la política de contratación general del gobierno, existe considerable independencia y discreción en la misma política. La SRF al igual que SERPRO (el proveedor de TI) diseña sus propios exámenes, reflejando una especialización en la auditoria fiscal/contabilidad, TI, y campos relacionados, permitiéndoles contratar directamente a profesionales expertos en sus propios campos a comienzos o mediados de sus carreras. El jefe de la SRF en contratado directamente por el Ministro de Finanzas, normalmente del sector privado o con antecedentes similares, y ostenta el rango de viceministro. Debe mencionarse, si no enfatizarse, un estilo particular aquí. Excepto por los Directores de los departamentos de la SRF, todas las oficinas son abiertas. Por consiguiente los Jefes de División comparten espacios abiertos y amplios con su división y trabajan de cerca con todos los miembros de su personal. En efecto, como se deducirá para el Reino Unido, inclusive el Secretario Permanente de Tributación comparte un espacio abierto con sus colegas. Las reuniones se organizan mediante un sistema de reservaciones en un número de oficinas designadas para tal fin. El estilo de gerencia de la India sigue siendo tradicional. India Fundamentalmente la estructura de administración de los servicios de rentas de la India ha permanecido igual durante los años. Existen dos Juntas - la Junta Central de Impuestos Directos (CBDT) y la Junta Central de Impuestos Internos y Aduana (CBEC)15 -que son supervisadas por el Secretario de Rentas (RS) y su oficina para fines administrativos. Aunque la CBDT y CBEC comprenden funcionarios tributarios de carrera, el RS procede del selecto Servicio Administrativo Indio a menudo con poca experiencia en temas de tributación. Aunque el RS es un Secretario del Gobierno de la India, los Presidentes de las Juntas continúan siendo únicamente Secretarios Especiales, un tema de frustración para los funcionarios tributarios de carrera. Las comisiones tributarias nacionales han comentado y cuestionado este curioso arreglo. Otro tema que destaca es la continua separación de las dos Juntas y sus respectivos departamentos de impuestos directos e indirectos, en contraste con Brasil y el Reino Unido al igual que las más avanzadas administraciones tributarias globalmente. 15

Los departamentos separados de Aduanas e Impuestos Internos fueron fusionados hace muchos años.

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Los departamentos de impuestos se reflejan principalmente a lo largo de demarcaciones geográficas en lugar de funcionales. Por consiguiente la presentación de impuestos de los contribuyentes, gravamen y auditoria/escrutinio se acumulan en una oficina y, más notablemente, en un funcionario. Por consiguiente, cuando un contribuyente se muda de una parte del país a otra parte, una preocupación importante para él o ella sería cómo mudar el "archivo". El Integrador de Sistemas, conjuntamente con la Red de Información Tributaria con un poco de suerte permitirá dicha mudanza a la perfección en el futuro. De otro modo, un importante objetivo de la mejora de ICT para facilitar el enfoque en el cliente seguirá siendo inalcanzado. En efecto, la administración tributaria India-de hecho la administración gubernamental completase muda sobre la base un sistema de archivos en papel. La India posee un excelente programa de capacitación para funcionarios tributarios entrantes que cubre un espacio de dos años. En el pasado, los funcionarios procedentes del programa solían tomar su futuro como un servicio de toda una vida, enorgulleciéndose con razón del avance de su carrera y su lugar en la sociedad. Esa situación ha cambiado ligeramente. Primero, los diferenciales en salarios entre los sectores privado y gubernamental han crecido en la medida que las firmas de contabilidad multinacionales han establecido oficinas en la India y un número perceptible de funcionarios de calidad se trasladan a ellas. En efecto, no se trata únicamente de la estructura salarial-el gobierno central recientemente ha implementado una subida en la estructura salarial y existen también muchos beneficios no pecuniarios tales como vivienda altamente subsidiada en ubicaciones agradables y facilidades de transporte generosamente ofrecidas-pero también el estilo y la estructura gerencial tradicional global que actúan como trabas para que los funcionarios más dinámicos permanezcan en el sector público. Los ascensos se basan en el año ("grupo") de entrada al servicio de rentas internas indio. Aún cuando los mejores funcionarios tienden a obtener buenos destinos en un esfuerzo para mantener el equilibrio, esta posibilidad está limitada por la necesidad de lograr objetivos de equidad y un balance regional. Esto de algún modo sobresale de los otros casos. Por ejemplo, en el Reino Unido, los trabajos normalmente se anuncian. Primero, los candidatos internos del mismo grado (del puesto anunciado) aplican; en la siguiente ronda, el puesto se abre a candidatos con potencial de ascenso; y en la tercera etapa a los candidatos externos. El proceso puede ser extenso pero es más focalizado y lleva consigo la posibilidad de que se seleccionen fuertes candidatos. India tiene aún mucho por hacer en lo que atañe a su política de reclutamiento y la mejora de estructuras competitivas para promover la especialización funcional. Otro aspecto de la capacitación es el módulo de capacitación. Aunque el plan de estudios es extremadamente integral, siendo tanto amplio como profundo, hasta ahora no halas últimas herramientas y técnicas de administración. Esto se refiere en particular a la alta gerencia, por ejemplo, el uso del lenguaje oral, la comunicación escrita (por ejemplo, la ventaja de utilizar la voz activa en lugar de la voz pasiva, "personas" en lugar de HRD, cliente o interesado en lugar de contribuyente), los atributos de liderazgo, superar el desafío o la función de visión de manera exitosa, y muchos otros. La incorporación de tales características aunque sea tardíamente haría mucho por la administración en el sentido de avanzar hacia una visión más dinámica para reconfigurar la estructura administrativa.

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Reino Unido Rentas & Aduanas HM se estableció en el 2005 a partir de la fusión de los departamentos de impuestos directos e indirectos - Rentas Internas y Aduanas e Impuestos selectivos al consumo.16 Esto siguió a las recomendaciones de la "Revisión de los Departamentos de Rentas" (HMT, 2004). La revisión sugirió que la nueva estructura podría generar grandes ahorros en eficiencia, crear una flexibilidad adicional en la asignación de recursos y permitir el uso mejorado de la información y los datos - ayudando a mejorar el valor por el dinero brindado a los contribuyentes del Reino Unido. El departamento actualmente tiene tres Objetivos Estratégicos Departamentales (DSO's) manifestados públicamente: asegurar que se pague el monto correcto de impuestos, mejorar las percepciones de los clientes, y asegurar la seguridad de las fronteras del Reino Unido. Estos objetivos han sido posteriormente interpretados en un conjunto de Indicadores de Desempeño cuantitativos y que pueden medirse para cada área funcional de HMRC a fin de dar seguimiento al avance en el tiempo. Los directorios funcionales son un rasgo clave del departamento Nuevo. A nivel de la gerencia, los directorios operativos se agrupan bajo Impuestos Personales, Impuestos del Negocio, y Aduanas & Impuestos Internos. Por debajo de esto, los directorios no se basan en impuestos específicos o características geográficas sino de acuerdo con títulos como Entidades Benéficas, Activos y Residencia, Atención a los Grandes Negocios, Impuesto al Negocio (Impuesto Corporativo & IVA - ambos se consideran de modo interesante impuestos sobre los negocios), Cumplimiento Local (para contribuyentes pequeños y medianos), Personas Naturales Complejas, etcétera, todos reflejando grupos de clientes finales. Otros departamentos funcionales incluyen Deuda, Cumplimiento Central, Riesgo e Inteligencia, KAI y otros con un enfoque analítico y funcional específico. Un aspecto interesante de la política de personal de HMRC es la contratación de gerentes del sector privado tanto en las áreas tributarias como en las no tributarias. Dicha estructura, para ser exitosa, debe contar con los medios para reconocer en qué puntos de intervención existen puntos que son beneficios, y donde no. Por otra parte, la contratación de gerentes del sector privado tiende a traer enfoques de administración de punta. Por supuesto que permanece el reto con relación a la configuración correcta de pericia tributaria versus gerencial, sus respectivos tratamientos, y la asignación de sus roles, responsabilidades y obligaciones. El punto aquí es que se otorgue reconocimiento a la necesidad de administración pura que emane del sector gerencial en lugar de administrar el departamento sobre la base de capacidades gerenciales y la experiencia de los funcionarios tributarios, aunque sean de alto rango únicamente. Se intenta abordar el desafío concomitante arribando al balance correcto entre los dos. En lo que se refiere a la pericia tributaria misma, no existe limitación sobre la contratación externa para que la experiencia tributaria interna y externa-con el conocimiento de la última de las más recientes estrategias de tributación y asesoría practicadas en el sector privado-engranen de modo inteligente. Esto permite que se promuevan de manera intrínseca la administración especializada de riesgo, el manejo de la deuda y las destrezas de detección. Por lo tanto, sigue siendo vital que, donde sea el caso, los vínculos de comunicación entre los diferentes directorios y en todos los grupos operativos estén bien desarrollados y se mantengan de modo exitoso. 16

Hablando de manera amplia, Rentas Internas administraba anteriormente impuestos directos tales como el Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto Corporativo, mientras que Aduanas e Impuestos Internos administraban los impuestos indirectos tales como el IVA y los impuestos al consumo.

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Con frecuencia se reclutan funcionarios para la gerencia del sector privado o de agencias autónomas del sector público, facilitando la incorporación directa de técnicas de punta para la estrategia y administración en HMRC. Sin embargo, mantener destrezas especializadas entre los tomadores de decisiones de alto rango ha sido un desafío importante. A lo largo del proceso de reestructuración fue fundamental asegurar que se mantuvieran las destrezas tributarias especializadas y se desarrollaran aún más en los niveles más altos a fin de impedir el distanciamiento de la línea del frente operativa de HMRC del proceso de toma de decisiones a alto nivel. En el Reino Unido al igual que en Brasil, podría decirse que las oficinas básicamente funcionan sin papel. Y se encuentran físicamente abiertas. Por consiguiente, el Secretario Permanente de Tributación al igual que el grueso de los Directores de HMRC trabajan en oficinas con espacios abiertos conjuntamente con sus equipos profesionales y personal de apoyo. Ambas características permiten los "espacios laborales compartiros", es decir existe una necesidad de 80% de infraestructura física para un 100% de personal con resultados positivos directos para la contención de costos. En resumen, la administración y estructura global de HMRC se fundamenta en muchos principios de administración modernos. En efecto, esta estructura podría dar el ejemplo de cómo organizar una administración tributaria moderna. Su desafío continúa siendo mantener una combinación óptima de administración pura y destrezas especializadas en tributación, al igual que entre el sector privado externo y las destrezas internas de los departamentos. 5. LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN EL ACTUAL ENTORNO ECONÓMICO Y SOCIAL La recesión económica global comprende los factores más urgentes que afectan a las administraciones tributarias en todo el mundo. La misma probablemente impactará las administraciones tributarias de tres maneras: cambios en los ingresos recibidos (junto con mayores atrasos), cambios en el volumen de trabajo operativo de los funcionarios, y cambios en la conducta de cumplimiento del contribuyente. Esta sección de la ponencia repasa cada uno de estos aspectos sucesivamente. 5.1 Cambios en los Ingresos Se puede afirmar de modo inequívoco que un decrecimiento en la actividad económica global causará una reducción en los ingresos tributarios cobrados de casi todas las fuentes. Esto está siendo actualmente experimentado por la mayoría de las administraciones tributarias. Junto a esto, probablemente haya incrementos en el nivel de deuda adeudada a las administraciones tributarias, con mayores demoras en los pagos. Sin embargo, una pregunta más pertinente sería, qué impacto tendrá este decrecimiento finalmente en las administraciones tributarias. ¿Podría colocarse mayor presión para cerrar las brechas fiscales a fin de incrementar los ingresos disponibles a los departamentos?¿Podría la baja en ingresos gubernamentales tener fuertes ramificaciones sobre los presupuestos ministeriales/departamentales - limitando los grandes proyectos de inversión, en particular en ICT en el caso de los departamentos tributarios? Actualmente es claro que surgirán más preguntas que respuestas.

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5.2 Cambios en el Volumen de Trabajo Operativo El impacto sobre el volumen total de trabajo para una administración tributaria no es claro. Sin embargo, es probable que puedan identificarse cambios entre los diferentes tipos de procesos en una fase bastante temprana. Menores cifras de nuevos registros de contribuyentes comerciales potenciales, un menor número de empleados que requieran el procesamiento de sus impuestos sobre la renta y una mejora marginal en la capacidad de reclutar nuevo personal podrían actuar para reducir los volúmenes de trabajo. Mientras tanto, los detalles de empleo cambiantes, mayores números de cierres de empresas y mayores complicaciones con la liquidación de deudas actuarían para incrementar los volúmenes de trabajo. Con esto en mente, sería posible que las administraciones tributarias identificaran áreas que sean probablemente afectadas por una mayor presión y estén preparadas para cambiar recursos como se requiera. 5.3 Cambios en el Cumplimiento Una debilitada economía implica menores utilidades, ingresos y bonos para las personas naturales y los negocios. Esto a la vez genera menores oportunidades de que los contribuyentes dejen de cumplir con sus obligaciones. Esto conllevaría una reducción del valor total de los ingresos tributarios en riesgo por el no cumplimiento. Sin embargo, una debilitada economía también presentaría a las administraciones tributarias algunos riesgos adicionales de cumplimiento. Por ejemplo, los pequeños negocios podrían ver un incremento en sus problemas de flujo de caja por causa de la demora entre el gravamen y el pago de impuesto sobre la renta corporativa. Esta demora significa que los pequeños negocios, al tener que pagar impuestos sobre las utilidades históricas en un momento en el que la debilitada economía presiona su flujo de caja, podrían sentirse obligados a funcionar en las áreas grises del cumplimiento. La recesión económica podría exacerbar los riesgos existentes de cumplimiento por parte también de los grandes negocios en la medida que los mismos buscan incrementar sus niveles de elusión a fin de preservar su rentabilidad después de impuesto. Adicionalmente, en la medida que el desempleo se incremente, y las personas naturales salgan del empleo formal, habrá más contribuyentes potenciales fuera del relativamente seguro entorno de cumplimiento por ingresos derivados del empleo y con mayor control sobre sus asuntos tributarios. Esto podría incrementar la cantidad de errores sencillos al igual que el incumplimiento deliberado. Mientras tanto, es probable que crezcan los mercados ilegales de bienes sujetos al pago de impuestos internos en la medida que la economía disminuya. Durante una recesión, los consumidores podrían reaccionar a menores ingresos cambiando a productos ilegales y más económicos. Las pequeñas empresas y las grandes cadenas minoristas podrían igualmente estar más deseosos de tener dichos productos si la demanda de bienes legales disminuye. Por lo tanto, las implicaciones generales de una debilitada economía en cuanto al cumplimiento no son claras, y dependerían del segmento de contribuyentes y el tipo de incumplimiento. Puede esperarse que se mantenga el rendimiento de las actividades de cumplimiento durante los próximos años dado que el rendimiento de cumplimiento es determinado por niveles históricos de utilidad. Sin embargo, el mismo cobro de los impuestos de pequeños y grandes negocios debe ser más difícil, representando desafíos para las administraciones tributarias.

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Para añadir al nivel de complejidad, aparecen aspectos de reducción de ingresos que reflejan un bajo crecimiento económico y un incremento en los atrasos, lo que indica la reducida importancia de los negocios en combinación con cambios impredecibles en la conducta de cumplimiento. Por lo tanto es un desafío para las administraciones tributarias asignar los recursos debidos entre estos aspectos de la administración tributaria que compiten entre sí pero se interrelacionan. Fundamentalmente, aunque son aspectos interrelacionados, en el análisis final, el desafío es que los mismos deben separarse para fines de asignación presupuestaria. Debe llevarse a cabo internamente un cuidadoso análisis de los antecedentes a fin de alcanzar este balance correcto. En general, existen importantes riesgos con relación a los efectos que los cambios en el crecimiento de la economía global acarrean para las administraciones tributarias. Mientras mayores sean las fluctuaciones en la actividad económica, mayores serán las incertidumbres que afectan a las administraciones tributarias. Aunque algunos impactos parecen relativamente predecibles y pueden anticiparse, otros no. También han aparecido desafíos específicos para las administraciones tributarias a través de decisiones en muchos países para emplear estímulos fiscales provisionales-tales como una reducción provisional (o incierta) en las alícuotas de impuestos como una herramienta de política-en los tres países que he utilizado en mis presentaciones-. Aunque brindan un estímulo económico, las mismas tienden a crear complejidades en el cálculo de impuestos que las administraciones deben estar preparadas para enfrentar. Fundamentalmente, las administraciones tributarias tienen que estar preparadas para una mayor propagación del riesgo, considerando esto al momento de tomar decisiones presupuestarias, en particular con respecto a las grandes inversiones de capital. 6. COMENTARIOS DE CIERRE Un sendero claro hacia adelante para desarrollar una moderna administración tributaria comprende, primero, aprovechar los nuevos desarrollos en la tecnología y en segundo lugar, técnicas de administración de punta a fin de producir una atención al cliente de calidad. En tercer lugar, dicho estilo de gerencia mantiene al contribuyente como su enfoque principal, de la misma manera que lo es para una empresa privada. Cuarto, desarrollar y facilitar a las administraciones tributarias una base analítica para la elaboración de políticas, con base en un almacén de datos fundamentado en la TI, debe ser el eje principal de esta estrategia. Esto ayudará a impulsar los cambios en la política a través de análisis y evidencia, proporcionar medidas de desempeño internas sólidas desde el punto de vista analítico, y permitir una comprensión más sofisticada de los clientes, sus expectativas y su conducta de cumplimiento. Finalmente pero no menos importante, queda también claro que la incertidumbre que rodea las actuales condiciones económicas y las presiones asociadas sobre las finanzas gubernamentales representan riesgos importantes a los planes mejores diseñados para el avance de una administración tributaria moderna. Aunque estas presiones inevitablemente afectarán el funcionamiento de los sistemas tributarios en el corto o hasta el mediano plazo, la dirección más a largo plazo de las administraciones tributarias modernas sigue siendo clara y esa senda no debe perderse.

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PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LAS TICS: DILEMAS QUE PLANTEA EL ENTORNO ACTUAL Raúl Zambrano Gerente de Asistencia Técnica (CIAT)

Resumen 1. La Estrategia de Tecnología y la Estrategia de la Organización 1.1.

Estrategia de Administración Tributaria.

1.2.

Procesos e infraestructura organizacionales.

1.3.

Estrategias de tecnología.

1.4. Procesos e Infraestructura de TIC. 2. Retos para la Planificación de las TIC Alineada a la Estrategia en Administración Tributaria. 3. La planificación de las TIC. Un análisis práctico en administraciones de países miembros del CIAT. 4. Retos actuales. Conclusión


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RESUMEN Las administraciones tributarias, por esa característica dual de a la vez facilitar y controlar el cumplimiento hacen uso intensivo de las tecnologías de información y las comunicaciones, la forma en que las TIC se desarrollan dentro de las organizaciones depende del grado de alineamiento de las mismas. En las administraciones tributarias de países miembros se observa como ésta relación establece oportunidades y limitantes. Se explora en casos concretos como esta influencia fue determinante en la disponibilidad de los canales electrónicos para la presentación de declaraciones de impuestos, como demarcó la estructura misma de las administraciones con la creación de unidades de grandes contribuyentes a la vez que explora resultados menos exitosos resultados de una alineación no tan adecuada. En el marco del modelo de alineación estratégica, se realiza una aproximación del alineamiento de las TIC al negocio de la Administración Tributaria, concluyendo como en diferentes momentos del desarrollo estratégico organizacional, al menos tres de las perspectivas identificadas en el modelo son provechosas para las administraciones: la ejecución de la estrategia, la tecnología como potencial y la de nivel de servicio. El trabajo explora varios de los retos que enfrenta el alineamiento: la participación del administrador tributario y el cuadro director en la planificación y gobierno de las TIC, el carácter cambiante de la administración tributaria y el dinamismo de las TIC, el posible desconocimiento de los técnicos de las TIC en materias del negocio, la dificultad por medir el valor agregado resultante de las inversiones, las turbulencias características de las épocas de cambios de dirección en los gobiernos y la capacidad para reclutar y mantener talento de TI. El trabajo analiza, con un carácter ilustrativo, casos específicos de países miembros como los de Argentina, Costa Rica, Ecuador, Estados Unidos de América, Francia, Honduras y Kenia. Finalmente, a manera de conclusión, se plantean los retos y oportunidades que en el futuro enfrentará las áreas de TIC: la presión sobre recortes en inversiones fruto de la crisis mundial, la posibilidad de un estancamiento de los servicios electrónicos una vez que estos alcancen una madurez de primera generación, la promulgación de leyes de libre acceso a la información y simplificación de trámites, la utilización de marcos de referencia y buenas prácticas definidas en el entorno internacional de TI, la implantación del uso de arquitecturas orientadas a servicio y las potencialidades del uso de XBRL y las brechas digitales. El Estado y la sociedad le imponen a las administraciones tributarias un reto con características enfrentadas. Por un lado, se les exige acciones que garanticen el correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias con el consecuente aumento de la recaudación y así facilitarle al Estado los recursos necesarios para el desarrollo. Por el otro, la sociedad demanda menos impuestos, más transparencia y una menor intervención. En resumen, simplificar y facilitar, pero al mismo tiempo, incrementar el control. En este entorno, la administración de los tributos está ligada desde hace tiempo a las tecnologías de información. Su aplicación ha sido, a la vez, una posibilidad y una limitación para incrementar la capacidad de gestión. Las administraciones tributarias utilizan tecnologías de información para atender sus funciones de registro de contribuyentes, recepción y procesamiento de declaraciones, mantenimiento de una cuenta de débitos y créditos de los contribuyentes -cuenta corriente tributaria -, el control del cumplimiento de obligaciones, cobranza, automatización de procedimientos, análisis de riesgo y selección de casos, generación de estadísticas y monitoreo de indicadores de gestión, simulaciones y manejo de escenarios, y el fomento de una cultura tributaria. Sin N°. 5 - Marzo 2010

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embargo, la forma en que esas tecnologías son y han sido utilizadas, impactan en la propia capacidad de gestión y en ocasiones, aún en la forma en que las administraciones se estructuran. En la década de los años 90, y en muchos casos antes, para mejorar la recaudación y solventar la escasa capacidad de los sistemas de información de responder de manera oportuna a los requerimientos de control, se delegó en terceros participantes, generalmente la banca privada, la transcripción de las declaraciones presentadas en papel, y varias administraciones tributarias implementaron unidades de grandes o principales contribuyentes. En general, la implantación de esas unidades obligó a los contribuyentes seleccionados a presentar sus declaraciones y cumplir sus pagos en una única ubicación geográfica; utilizando un sistema de información descentralizado que, en ocasiones, guardaba muy escasa simetría con el que se utilizaba para gestionar al grueso de contribuyentes y que por la endeblez de ese sistema, se redujo sensiblemente la información captada, atendiendo apenas al control de declaración y pago generando una disminución efectiva de la capacidad de las administraciones para ejecutar su capacidad de control. Esta forma de gestión fue tan importante que, en algunos países, se establecieron normas para sancionar a los contribuyentes que optaban por presentar sus declaraciones de otra forma o en otro lugar. En la presente década, gracias en buena medida al aumento de las facilidades tecnológicas disponibles, a la ubicuidad de la Internet y a un mejor alineamiento de las tecnologías de información con la estrategia organizacional, los medios electrónicos son privilegiados para la presentación de declaraciones y pagos. Los mismos contribuyentes ya no están obligados a concurrir a un único lugar y a utilizar un único medio. Y en correlación, algunos países han normado la obligación de realizar sus presentaciones a través de medios electrónicos, ampliándola para otros sectores relevantes de contribuyentes. La necesidad de alinear la estrategia del área de tecnologías a la estrategia de la administración tributaria parece un axioma que no tiene discusión. Un adecuado alineamiento de la planificación de tecnología con la estrategia organizacional podría definirse como la aplicación de las TIC apropiadas a determinadas situaciones de manera oportuna y que las acciones/los resultados sean congruentes con la estrategia de negocio, sus metas y necesidades. Cabe preguntarse si, a la inversa, es ineludible también que se alinee la estrategia de la administración con las tendencias de las tecnologías de información y comunicaciones. La respuesta no es necesariamente tan directa. En particular cuando existen opiniones y observaciones en empresas, particularmente las que trabajan en sectores altamente dinámicos y con productos y servicios de ciclos de vida cortos, que sostienen que puede existir una paradoja sobre el alineamiento. Existe un porcentaje considerable, según estudio del 30%, de organizaciones que han implementado estrategia de alineamiento de TIC a la estrategia organizacional, en los que no se ha agregado valor a la organización, e incluso, en ocasiones, ha creado perjuicios al crear un esquema demasiado rígido para la adopción de tecnologías emergentes.1 ¿Es acaso necesario que la tecnología de información se limite exclusivamente a implementar las estrategias de la administración? ¿Es esencial que la estrategia de las TIC se constituya en un motor que oriente la estrategia de la organización? ¿Las TIC cuando menos importan?

1

Se puede profundizar sobre este análisis a través de un artículo de Nicholas Carr en la Harvard Business Review titudo "La Tecnología de Información no importa"

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Por ejemplo, la presentación de declaraciones de impuestos a través de medios distintos del papel es una opción disponible en la mayor parte de los países miembros, y el uso de la Internet como medio de presentación es incluso favorecido en preferencia por las administraciones tributarias. Aquellas que implementaron estas soluciones, no dudaron en incorporar la declaración electrónica como un objetivo estratégico en sus respectivos planes. Las que no han implementado todavía estas facilidades, tienen planes de hacerlo en el corto plazo. Pero, hace unos años, cuando el único medio de presentación de declaraciones era el papel, cuando no existían otros países permitiendo la presentación ni siquiera en medios magnéticos, la implementación de declaraciones por medios electrónicos respondió probablemente más a propuestas generadas en las áreas de tecnología que de las áreas administrativas, impulsada muchas veces por un efecto demostración de la utilización de las tecnologías en otras áreas de negocio o por las Administraciones Tributarias de otros países. En este sentido el CIAT ha cumplido un papel importante para facilitar el mencionado intercambio. A pesar de los claros beneficios del uso de software para preparar las declaraciones, incluyendo: mejor calidad de datos, mayor disponibilidad de información en menor tiempo y disminución de los problemas relacionados con la captura de datos; áreas misionales de las administraciones se opusieron a la implementación de estos mecanismos, argumentando dudas sobre la validez probatoria de las declaraciones presentadas o la incapacidad de registrar la firma del declarante en la declaración y una consecuente falta de validez. Aun en estos casos, se impuso la nueva forma de operación. En ocasiones, se requirió acompañar al disco flexible una impresión de la declaración preparada con el software, esta sí firmada; o como ocurrió en España, que utilizó un formato de impresión y lectura de códigos bidimensionales impresos en el papel en donde se imprime la declaración. Por otro lado, y como un ejemplo de los problemas de una insuficiente alineación, la implantación de mecanismos de reconocimiento de caracteres OCR/ICR2 para automatizar la captura de los valores de las declaraciones presentadas en papel y sustituir así la forma de captura de los datos vertidos en las declaraciones, más que a la forma en que las declaraciones se preparaban. La inversión en este tipo de tecnologías no tuvo una consolidación ya que su uso se orientaba a solventar un problema operativo, la captura de las declaraciones, pero su implementación no estaba alineada con las principales estrategias organizacionales: mejorar el control y facilitar el cumplimiento. 1. LA ESTRATEGIA DE TECNOLOGÍA Y LA ESTRATEGIA DE LA ORGANIZACIÓN Existe abundante literatura para sustentar la necesidad de alinear la estrategia de tecnología a la estrategia de la organización. Sin embargo, y no solo en las administraciones tributarias, esta relación no es clara y está rodeada de dificultades. El "Modelo de Alineamiento Estratégico"3 - SAM propuesto por J. Henderson & N. Venkatraman, identifica cuatro dominios que participan en el alineamiento de las TIC con el negocio:

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Optical Character Recognition/Intelligent Character Recognition trategic Alignment Model

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1.1 Estrategia de Administración Tributaria Esta incluyen el alcance y competencias determinadas por las leyes, en particular las tributarias y sus reglamentos; las políticas gubernamentales y su visión sobre el relacionamiento con los contribuyentes; los regímenes simplificados; la distribución geográfica de la administración y la concentración de la actividad económica; la demanda en cuanto a prestación de servicios a los contribuyentes; la impresión de la sociedad sobre la transparencia de las acciones de la administración tributaria ; la percepción del riesgo; los acuerdos de doble tributación; las alianzas y acuerdos de cooperación establecidos entre distintas administraciones tributarias y con otros organismos reguladores; y las relaciones entre los niveles políticos y técnicos de la organización. 1.2 Procesos e Infraestructura Organizacionales Esto incluye la estructura organizacional, los procesos de administración tributaria, en particular los procesos clave (registro de contribuyentes, procesamiento de declaraciones y pagos, control de cumplimiento, cobranza, fiscalización, estudios, etc.) y los relacionados con el comercio exterior, para las administraciones integradas con Aduanas. En general, las Administraciones Tributarias de los países miembros del CIAT han adoptado estructuras mixtas, con la presencia de áreas normativas y operativas bien diferenciadas. La organización por impuesto evolucionó a una organización por funciones y continúa evolucionando hacia organizaciones estructuradas por tipo de contribuyente. Este cuadrante incluye también a los recursos humanos que laboran en la Administración. 1.3

Estrategias de Tecnología

Aquí se incluye a los sistemas de información, y las prestaciones que éstos brindan, a la Administración Tributaria, pero en particular incluye a las TIC que crean oportunidades o brindan posibilidades a la Administración Tributaria para mejorar servicios existentes, implementar nuevos servicios, ampliar los canales de comunicación y prestación; implementación de plataformas de atención a clientes o medios automatizados para la relación con los contribuyentes; o mejorar controles: determinación de tributos, obtención sistemática de información de terceros, detección de inconsistencias a través de cruces de información, análisis de riesgo, o control más cercano a ciertos auxiliares de la Administración como contadores y agentes que asisten a los contribuyentes en la preparación de sus declaraciones. El cuadrante también incluye las políticas existentes en cuanto a la forma en que se implementan las soluciones de TIC (totalmente dentro de casa, tercerización total o parcial de los servicios, uso de herramientas de estantería, software de código abierto o limitación de proveedores, concursos abiertos); los estándares metodológicos y otros marcos de referencia adoptados dentro de la Administración o por el Estado en un ámbito general. 1.4

Procesos e Infraestructura de TIC

Este cuadrante incluye la arquitectura de soluciones: las políticas y directivas que rigen la integración de hardware, software, la plataforma de comunicación y redes; y administración de datos; las procesos de desarrollo y mantenimiento de aplicaciones, dotación de equipo, mantenimiento de hardware y soporte técnico sobre equipos, utilitarios, aplicaciones y redes y por supuesto, el recurso humano de las áreas de TIC. N°. 5 - Marzo 2010

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El modelo SAM establece cuatro perspectivas dominantes, extendidas al menos a ocho. De las perspectivas establecidas las administraciones tributarias han utilizado al menos tres:

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Ejecución de Estrategia

La estrategia de la Administración Tributaria es el impulsor tanto de la estrategia de tecnología, como del desarrollo de la infraestructura. Corresponde a una visión jerárquica, en donde los ejecutivos responsables por las TIC se constituyen en implementadores de la estrategia institucional. Los factores tecnológicos externos tienen poco peso en el desarrollo de las TIC interno. Las metas fundamentales de esta perspectiva es minimizar errores y reducir tiempo. En esta perspectiva, se busca atacar las debilidades de los procesos operativos a través del uso de sistemas de información. Un resultado marginal de esta perspectiva podría ser que los sistemas de información alcancen un alto grado de madurez y estabilidad aunque estén soportados con tecnologías "pasadas de moda". z

La Tecnología como Potencial de Cambio

Esta perspectiva se relaciona con la oportunidad de utilizar nuevas tecnologías para la prestación de nuevos servicios. Esta perspectiva busca una potencial flexibilización de la estrategia de la organización para acomodar nuevas capacidades tecnológicas. El rol de la alta administración es visualizar el impacto administrativo del uso de las nuevas tecnologías, y los retos que la necesaria convivencia con soluciones existentes demandará. El responsable por las TIC en la organización es, en cambio, un catalizador para facilitar el entendimiento por parte de la administración, de las potencialidades de esa tecnología. La prestación de servicios a través de canales no tradicionales, incluyendo la Internet y otros servicios telefónicos y la proliferación de aplicaciones de auto-gestión, son un ejemplo de este tipo de alineamiento. z

Nivel de Servicio

Esta perspectiva de alineamiento, se desentiende un poco de la estrategia de la organización. Se orienta a la creación de un área de TIC de alta calidad, apoyada en la adopción e implantación de marcos de referencia, metodologías, estándares y buenas prácticas impactando los procesos de la organización gracias al uso efectivo de la tecnología y de la

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manera en que se implementan y administran las soluciones. La reciente implementación de metodologías iterativas, como el RUP4, y metodología ágiles; la creación de mecanismo de soporte escalable al servicio de usuarios internos y externos; la implementación de sistemas de alta disponibilidad o centros de datos alternativos; de medidas de seguridad informática, incluyendo sistemas de autenticación de un solo acceso; son ejemplos de los resultados de este tipo de perspectiva de alineamiento. En esta línea entendemos que cualquier modelo para ser útil, en la práctica y no solo en lo conceptual, debe forjarse como un modelo dinámico que permita a la administración aprovechar los usos potenciales y así beneficiarse de estas tres perspectivas de alineamiento, debiendo ser dominante la de ejecución de estrategia.

Propósito

Evaluación

Necesidad Corporativa

Implantación

Evaluación de Capacidad Desarrollo del plan

Para administrar las TIC dentro de la organización, es deseable que las administraciones tributarias cuenten con un plan estratégico de tecnología alineado al plan estratégico organizacional. Esto, naturalmente, requiere que exista un plan estratégico organizacional. En este caso, y particularmente en cuanto a las inversiones, el tamaño importa: factores como rendimiento, disponibilidad y oportunidad de los servicios, obligan a que Administraciones de países geográficamente más dispersos, con mayor número de contribuyentes, incluyan en sus planes consideraciones adicionales. El proceso de planificación estratégica de TIC debe ser una tarea continua y estar sujeto a permanente revisión. El resultado de ese proceso es un plan que debe ser establecido y difundido, para poder ser implementado, pero que en ningún caso debe ser un limitante para adaptarse a los cambios que surjan en las áreas sustantivas.

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Rational Unified Process

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Una aproximación a la propuesta del Grupo Forrester para ejecutivos de las TIC en el marco de la Administración Tributaria puede seguir cinco fases de planeamiento: 1) definición del propósito del plan que en el tiempo acompañará el proceso de planificación estratégica de la organización como un todo, 2) identificación y reconocimiento de las necesidades corporativas, 3) evaluación de la capacidad del área de TIC para atender esas necesidades e identificar las brechas existentes, 4) desarrollar el plan con una orientación a cerrar las brechas identificadas, 5) finalizar el plan e iniciar su divulgación para la implantación. Por otra parte, los objetivos de control establecidos por el Instituto de Gobierno de Tecnologías de Información y la Asociación para la Auditoría y Control de los Sistemas de Información sus Objetivos de Control para Información y Tecnologías Relacionadas - COBIT5 establece como uno de sus objetivos de control, el proceso de planificación estratégica de tecnología, conteniendo las siguientes actividades: z

Administración del Valor de IT

Se refiere al trabajo conjunto con las áreas sustantivas para establecer las inversiones necesarias en tecnología y determinar el impacto que esas inversiones ocasionarán directa o indirectamente en la recaudación y la eficiencia de las acciones de la AT. z

Alineamiento de las TIC y el Área Sustantiva

Se puntualiza en la educación de los administradores tributarios sobre los potenciales beneficios de la aplicación de las nuevas tecnologías, asegurándose que la dirección de desarrollo de las TIC sea entendida y compartida por la organización. z

Evaluación de la Capacidad Actual

Los sistemas de información y los servicios conexos brindados por las áreas de las TIC y la plataforma de comunicaciones deben evaluarse para determinar su estabilidad, sus costos operativos y su complejidad para sustentarlas en el tiempo. z

Desarrollo del Plan Estratégico de TIC

El plan estratégico debe ser desarrollado en conjunto con las áreas involucradas y responsables de los procesos misionales de la Administración, incluyendo marcos presupuestarios, origen de financiamiento, la estrategia y cronograma de adquisición. El desarrollo del plan estratégico de tecnología debería contar, al menos. con la participación de la máxima autoridad de la Administración, de los ejecutivos financieros, de los administradores regionales y de los ejecutivos de línea. z

Desarrollo de los Planes Operativos

La necesidad de formular presupuestos anuales en la mayoría de administraciones hace deseable que los planes tácticos que implementen las estrategias definidas también sean anuales.

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Common Objectives for Information and Related Technologies.

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Administración del portafolio de proyectos

2. RETOS PARA LA PLANIFICACIÓN DE LAS TIC ALINEADA A LA ESTRATEGIA EN ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA Existen varios retos que dificultan el proceso de planificación de las TIC de forma alineada. Entre estos, sin un orden particular, se pueden mencionar: z

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La participación del administrador tributario en el proceso de planificación de las TIC puede ser inexistente, ya sea porque se asume que todos los insumos necesarios para transmitir la estrategia están dados en la planificación estratégica de la organización, o porque ésta se transmite únicamente al responsable de las TIC. Este problema puede agravarse por la percepción de los funcionarios de las TIC sobre la importancia del involucramiento de las áreas de negocio en la planificación de "su" negocio. La administración tributaria y las tecnologías de información son áreas muy dinámicas.

La Administración Tributaria requiere una atención permanente al entorno para identificar y, más aún, anticipar cambios en las principales variables involucradas en su misión, incluyendo la previsión sobre potenciales malas prácticas en que puedan incurrir un grupo de contribuyentes, de donde es razonable pensar en un proceso permanente de reformas al marco normativo, ya sea a través de modificaciones a las propias leyes tributarias, a la creación de nuevos impuestos o a reformas de carácter administrativo orientadas a resolver problemas detectados en ejercicios anteriores. Es usual que los formularios de declaraciones de impuestos, y la lógica que ellos traen inmersa, se modifiquen anualmente. También se modifican las acciones de control de parte de la Administración, ya sea por la especialización de acciones orientadas a tipo de contribuyente (personas naturales, contribuyentes exentos, PYMES), por acciones dirigidas a sectores económicos específicos, por el incremento de las capacidades a través de una mejor administración del riesgo y del uso de información exógena. Esta dinámica introduce presiones en las áreas de tecnologías para desarrollar soluciones o adaptar los sistemas de información existentes de manera oportuna. Por otra parte, las tecnologías de información y comunicaciones tienen un dinamismo aún mayor. Por un lado, el dimensionamiento de capacidades está afectado por las leyes de Moore6 que establece una duplicación de la capacidad de cómputo cada dieciocho meses; la ley de Nielsen sobre el ancho de banda que establece que el ancho de banda para un usuario premium crece 50% por año; por otro, las tendencias tecnológicas varían notablemente. Por ejemplo, de las soluciones centralizadas de los centros de cómputo basados en computadores de gran tamaño utilizados en las administraciones tributarias, se mudó a soluciones descentralizadas en topologías cliente/servidor con estaciones de trabajo basadas en computadores personales y equipos departamentales más pequeños, en ocasiones dedicados a tareas específicas como por ejemplo atender a grupos de contribuyentes (contribuyentes especiales, sistema 2000 de Argentina) etc., a una nueva centralización soportada en redes IP y con acceso a usuarios externos a través de protocolo HTTP sobre la Internet. 6

La denominada Ley de Moore establece que la cantidad de transistores que se pueden integrar en un circuito a bajo costo se duplica aproximadamente cada dos años.

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Esta velocidad de cambio tecnológico hace que, en ocasiones, las propuestas establecidas en un plan de tecnología publicado y divulgado contengan una probabilidad significativa de que este plan y la tecnología ahí contemplada, estén en camino a la obsolescencia, particularmente cuando se considera que los procesos de adquisición de tecnología están enmarcados en procedimientos de adquisición con plazos mínimos extensos, prolongables e insalvables. La planificación de las TIC, por tanto, debe incluir a un proceso continuo de revisión y evaluación. z

Las dificultades del proceso de planificación de las TIC dentro de una administración tributaria, y en particular la falta de alineamiento entre la estrategia de TIC y la estrategia organizacional, se potencia cuando existe un desconocimiento sobre administración tributaria por parte de los funcionarios de tecnología; y aún más cuando los funcionarios responsables por las áreas sustantivas no conocen con suficiencia los temas propios de la administración tributaria. Esto ocurriría por la naturaleza política que podría tener la alta gerencia en las administraciones tributarias y el tiempo que necesitan invertir estos funcionarios designados para dominar la materia de administración tributaria.

En el mismo sentido, los ejecutivos de las organizaciones pueden desconocer las capacidades actuales que brinda la tecnología, las oportunidades que ésta brinda a la organización y lo que las organizaciones requieren hacer para obtener beneficios de su utilización. El ejecutivo de las TIC debe comunicar los beneficios que esas potencialidades que aporta a la administración tributaria. El responsable de las TIC en la administración tributaria debe procurar que él, y los principales miembros de su equipo se entrenen en materia de administración tributaria, manejen los conceptos básicos y sus términos para viabilizar el diálogo. z

Existe una gran complejidad en medir los beneficios directos de las inversiones tecnologías en términos del aumento de recaudación, de efectividad en la gestión de cobranza y del incremento del cumplimiento voluntario. Esta dificultad puede parecer ante la mirada de los administradores como un costoso centro de servicios.

En este sentido, existe una propuesta para el establecimiento de un cuadro de mando integral7 para el área de tecnología de información y comunicación que debe responder a los siguientes principios de diseño: simplicidad de presentación; la existencia de vínculos explícitos con el plan estratégico de tecnología y con las metas establecidas en los planes operativos anuales; la existencia de métricas corporativas basadas en criterios estándares. Esto permite que, en las reuniones de evaluación se puedan concentrar en decisiones orientadas a solución de problemas y acciones correctivas, en lugar del análisis de la importancia relativa de los indicadores; y un carácter de expansibilidad de los indicadores, que deberían tener un carácter extensible, permitiendo una visión agregada que pueda expandirse a los detalles. Las métricas deben orientarse a determinar: 1) la ejecución financiera del área en función de servicios, el avance de proyectos, inversiones en plataforma e implementación de estrategia; 2) la ejecución y trazabilidad de los proyectos de tecnología y las desviaciones sobre la planificación de actividades y cumplimiento de requisitos; 3)la prestación de servicio desde la visión agregada del cliente interno y externo de los servicios de tecnología (tiempo de respuesta, disponibilidad de servicios, exactitud de datos); y 4) la satisfacción de los usuarios, utilizando encuestas independientes y otros medios de evaluación. 7

Balanced Scorecards

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El valor de las inversiones en TIC debe ser determinado menos por lo que se puede hacer con la tecnología, y más por lo que se puede hacer con la información que con ella se obtiene, procesa y administra. z

z

Una de las mayores dificultades en la implantación de una estrategia alineada de las TIC, según se observó en varias administraciones tributarias de países miembros, radica en que el proceso de planificación estratégica puede quedar incompleto, ya que los planes pueden carecer de: medición de los costos totales de propiedad e implantación, identificación de riesgos; indicadores de avance de los proyectos, y de alertas sobre los desvíos que se produzcan en cuanto a oportunidad y ejecución presupuestaria. Otra variable a ser considerada dentro del proceso de planificación es la existencia de una suerte de turbulencia que se puede generar en una administración tributaria, al producirse un cambio en la dirección del organismo. Esta variable puede ser más fuerte con los cambios de gobierno, pero también pueden darse dentro de un mismo ejercicio de gobierno.

Esta situación es particularmente sensible a los proyectos de inversión en plena ejecución, los que suelen en ocasiones cancelarse, aplazarse de manera indefinida o sufrir demoras. En ocasiones, el cambio en las autoridades puede generar un cambio importante en la estrategia de la organización, lo que genera, por razones obvias, una falta de alineamiento de los planes de tecnología a la nueva estrategia. Las áreas de tecnología pueden enfrentar la tentación de los nuevos ejecutivos por "hacerlo todo de nuevo". z

Otro elemento importante constituye el denominado "gobierno de las TIC". En particular lo relacionado a los criterios de priorización dentro de las administraciones tributarias, ya complejas entre ellas.

Algunas administraciones tributarias han establecido una especialización de sus áreas de tecnología a áreas específicas de la administración tributaria, de manera que, por ejemplo, un área atiende los requerimientos de recaudación y el control masivo de cumplimiento, otra atiende los requerimientos de las áreas de fiscalización y control, otra es la responsable de los procesos aduaneros (en las administraciones integradas) y un área diferente atiende los requerimientos administrativos, como la gestión del capital humano, el control de activos fijos y el control presupuestario. En estos casos, la priorización de proyectos se realiza en conjunto con el área de negocio y su consolidación es en ocasiones definida, o limitada, por los recursos disponibles para inversiones nuevas. A diferencia, otras administraciones han establecido mecanismos de priorización institucionales, a través de la activación de Comités u otros cuerpos colegiados, que de manera global determinan la viabilidad de proyectos y asignación de recursos. En este caso, las prioridades van a estar probablemente más alineadas a los intereses de la organización como un todo. Este tipo de mecanismo de gobierno de las TIC puede generar ciertas dificultades para la adopción de proyectos fundamentalmente tecnológicos. Cuando el proceso de priorización no es correctamente asimilado por la Administración, el área responsable de las TIC puede enfrentar un problema adicional que surge del aparecimiento de soluciones basadas en TIC desarrolladas directamente por las áreas usuarias con independencia de la planificación de las TIC. Este problema puede potenciarse cuando dentro de la organización existe una desconexión entre las áreas normativas y operativas de la N°. 5 - Marzo 2010

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Administración, que de manera descentralizada pueden emprender en el desarrollo propio de soluciones. Esto dificulta la estandarización de procesos y los procesos de diagnóstico, incrementa la demanda de mantenimiento de diversas soluciones para atender un problema común y se evidencia una mayor resistencia, al cambio al momento de implementar nuevas soluciones. Estas dificultades se han observado particularmente en áreas relacionadas con el control de cumplimiento, en particular la cobranza, y en el tratamiento de recursos planteados por los contribuyentes frente a actuaciones de la administración tributaria. z

Otro problema adicional, particularmente de algunas Administraciones Tributarias de países en vías de desarrollo, radica en la insuficiente capacidad para reclutar y retener el talento en las áreas de tecnología. Las administraciones tributarias de países en desarrollo que han establecido niveles de autonomía administrativa y en particular carreras tributarias, parecerían estar en mejor condición para atenuar ese problema.

3. LA PLANIFICACIÓN DE LAS TIC. UN ANÁLISIS PRÁCTICO EN ADMINISTRACIONES DE PAÍSES MIEMBROS DEL CIAT Más allá del análisis teórico, conviene preguntarse si existe una identificación expresa entre las metas de la organización y las metas establecidas en los planes de las TIC. No solo se trata de identificar el grado en que la misión y los objetivos contenidos en el plan estratégico institucional son compartidos y soportados por la estrategia de las TIC, sino también de identificar si los procesos de innovación impulsados por la planeación estratégica de las TIC son asimilados por la estrategia de la organización. La necesidad de alineamiento de la estrategia organizacional con la estrategia de las TIC es clara incluso en la propia Visión establecidas en los planes estratégicos de las Administraciones Tributarias, se cita a la relación con el uso de las tecnologías de información. La visión de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN en Colombia busca contar "con un equipo de funcionarios públicos comprometido y formado para salvaguardar los intereses del Estado con un sentido de servicio, un soporte tecnológico integral y permanentemente actualizado, y un régimen administrativo especial propio de una entidad moderna que responde a las necesidades de la sociedad, funcionarios, contribuyentes y usuarios". La DIAN buscará "Soportar su gestión y la toma de decisiones en información confiable y oportuna, generada en sistemas desarrollados con tecnología avanzada". En el caso de la Dirección General de Impuestos Internos de la República Dominicana, la visión busca "Ser una organización con prestigio y credibilidad que utiliza políticas, procedimientos y sistemas de información eficientes, con gente ética y profesionalmente inobjetable, que persigue aumentar sostenidamente las recaudaciones, reducir la evasión y respetar los derechos de los contribuyentes". A continuación, un resumen breve de casos específicos relativos al proceso de planificación estratégica y planificación de las TIC relativo a Administraciones Tributarias de algunos países miembros del CIAT. z

Argentina

La estrategia 5 del Plan Estratégico busca desarrollar nuevos mecanismos de inducción sistemática al cumplimiento. En este sentido, se potenciará el desarrollo de aplicaciones informáticas que pongan a disposición de los ciudadanos y empresas información relativa a su situación impositiva, aduanera y provisional. La Administración Federal de Ingresos Públicos N°. 5 - Marzo 2010

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- AFIP buscará establecer lo que denomina sistemas recíprocos, que permita a los contribuyentes no sólo consultar sus operaciones y verificar que éstos fueron debidamente registrados por la Administración, sino también, en caso de inconformidad iniciar los reclamos correspondientes a través de los mismos medios electrónicos. Sobre el uso de Internet, se establece que la AFIP procurará una revisión y adecuación constante del sitio del organismo en la Internet, buscando habilitar por este canal la mayoría de las interacciones entre el ciudadano y la Administración. Adicionalmente, se utilizará el potencial de las TIC para procurar que la información sobre las normas se encuentre disponibles para todos los contribuyentes y usuarios aduaneros cuando estos las necesiten, así como para que las respuestas y soluciones brindadas sean homogéneas en todos los canales. Es muy interesante el mandato que se establece en el plan para brindar acceso web a los sectores de la población que no lo poseen y establecerá medios de ayuda para facilitar su utilización a los ciudadanos que no estén familiarizados con su uso. De la misma manera, buscará personalizar la relación con el contribuyente y usuario aduanero. En este sentido, entiende que la personalización no puede lograrse a través de canales tradicionales, por lo que la misma se soportará en el desarrollo de sistemas de información diseñados a atender las especificidades de los diferentes tipos de administrados. En la búsqueda por utilizar las TIC intensivamente, la AFIP profundizará la utilización masiva de la clave fiscal, un método de autenticación único para los usuarios de diferentes sistemas, para brindar más y mejores servicios. La utilización de firma electrónica permitirá darle mayor seguridad jurídica a operaciones que lo requieran. z

Estados Unidos de América

En el documento de definición de estrategia para una administración tributaria electrónica ETA-, se establece que ésta es crítica para la misión global del IRS (la provisión a los ciudadanos de servicios de la máxima calidad a través de las facilidades que permitan un entendimiento y cumplimiento correcto de las obligaciones). Las metas estratégicas del plan incluyeron alcanzar la presentación electrónica del 80% de las declaraciones de individuos y una satisfacción total de contribuyentes, distribuidores y funcionarios del orden del 90%. Las estrategias claves establecen el transformar la presentación electrónica de declaraciones y pagos en un proceso simple, barato y confiable, de manera que los contribuyentes prefieran este canal a cualquier otro medio. El Internal Revenue Service - IRS define, en su plan, retos relacionados con la infraestructura, la seguridad y privacidad, la suspicacia de los contribuyentes, y el costo y complejidad de los productos. En este sentido, prevé fortalecer su servicio de declaración electrónica para recibir almacenar y tratar declaraciones presentadas en XML con errores y ampliar la plataforma de servicios electrónicos para así permitir a los contribuyentes, realizar todas sus transacciones a través de medios electrónicos. El proceso de modernización del IRS identifica algunas fuerzas impulsoras entre las que destacan: un gran crecimiento de los volúmenes de trabajo, una complejidad cada vez mayor de las normas tributarias y de las transacciones financieras, y las expectativas existentes para una mejora continua de los servicios, y una exigencia de respuesta a los cambios en el sistema tributario y a la evolución del comportamiento de los contribuyentes. N°. 5 - Marzo 2010

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Para la visión estratégica, se reconocen los dominios de negocio identificados a través de una segmentación funcional del Servicio: procesamiento de declaraciones, manejo de cuentas de los contribuyentes, servicios al contribuyente, reporte de cumplimiento (incluye los componentes de fiscalización de grandes y medianos contribuyentes, pequeños contribuyentes y trabajadores por cuenta propia, contribuyentes exentos y asalariados), control de cumplimiento (incluye la cobranza y las acciones encaminadas a solventar obligaciones incumplidas), investigación criminal, y administración interna. Por otra parte, los dominios tecnológicos incluyen: el desarrollo de aplicaciones, los servicios corporativos, equipamiento y servicios para usuarios finales, redes, y operaciones corporativas. z

México

Uno de los objetivos estratégicos establecidos en el plan es el "Transparentar servicios", donde se establece el mandato de crear una guía electrónica de requisitos y compromisos electrónicos que comprenda la información requerida, diagramas de flujos y una explicación suficiente para el cumplimiento así como de los niveles de servicio a esperar. Otro de sus objetivos estratégicos es "Implementar una administración integral de información" que busca estandarizar la información interna del Servicio de Administración Tributaria - SAT para convertirla en conocimiento sobre los contribuyentes. Su propósito es que los sistemas de información y sus datos sea útiles para agregar valor a la operación del SAT y a la inteligencia tributaria. Se establece el mandato de implantar un sistema para medir la calidad (exactitud, relevancia, oportunidad y veracidad) de la información. Por otro lado, se deberá actualizar la estrategia de seguridad de información para alinearla a los objetivos estratégicos del SAT bajo los criterios ISO-27001. En relación se identifica otro objetivo estratégico, "Garantizar la continuidad operativa y contar con una solución integral que considere los procesos y estructura organizacional alineada a los servicios". Para soportar esta iniciativa, se plantean como proyectos de plataforma, de mejora continua, de gestión estratégica, de transformación tecnológica, de continuidad operativa, y de alineación de la estructura organizacional a los procesos y servicios. Finalmente, para contar con una infraestructura adecuada, se plantea el uso de tecnología de punta para la modernización de la infraestructura aduanera y promueve un programa de consolidación de servicios subcontratados. z

Francia

Entre los objetivos del esquema director del 2003 se establece el disminuir las brechas existentes en el uso de las TIC: brecha de identificadores, múltiples usuarios y medios de acceso a diferentes accesos; brecha de aplicaciones, la existencia de información redundante hace que, por ejemplo, la actualización simultánea no sea siempre factible; la brecha geográfica, los datos de los contribuyentes pueden estar dispersos geográficamente en las aplicaciones instaladas en las administraciones locales; la brecha temporal, la repercusión de un hecho en el conjunto de sistemas de información no se hacía en tiempo real; la ruptura de la cadena de información, al existir importantes rupturas en los procesos automáticos entre las aplicaciones. La construcción de un sistema de información centrado en el usuario es objetivo principal del plan: en el ámbito de los contribuyentes, el sistema atenderá bajo un mismo criterio operativo a personas naturales o jurídicas, procurando la construcción de un vector de obligaciones N°. 5 - Marzo 2010

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fiscales extendido en el tiempo para todos los ejercicios no prescritos, y la estructuración de una cuenta única tributaria, en el momento dispersa, incluyendo las declaraciones presentadas, los pagos, las liquidaciones, las demandas y reclamos presentados. Esta cuenta debe estar siempre disponible para acceso de los funcionarios habilitados. La perspectiva de personalización de los sistemas y servicios no se limita a los que se presta en línea a los contribuyentes, sino también a los funcionarios de la DGI quienes deben observar una interfaz ajustada a sus competencias y necesidades. El plan le da especial importancia a las actividades de investigación y el desarrollo y ejecución de programas piloto, dirigidos a diferentes aspectos de la Administración, pero muy particularmente a una mejora en los procesos de control. z

Costa Rica

Entre los objetivos estratégicos de la Dirección General de Tributación, se destacan "Desarrollar un modelo integral de gestión que permita alcanzar los objetivos institucionales", "Disponer de una plataforma tecnológica que apoye la gestión del negocio con una visión corporativa congruente con la estrategia de gobierno digital", y "Optimizar los servicios brindados a clientes internos y externos"; para lo cual, se deberá procurar y consolidar una estructura organizativa y funcional que fortalezca la visión corporativa de las TIC, implementar un plan estratégico de las TIC con actualizaciones anuales, y disponer de una herramienta tecnológicas centralizada, ágil y fácil de utilizar que permita la operación de un portal hacendario rediseñado y la operación de una plataforma de administración del relacionamiento de clientes8 multicanal. z

Kenia

Resulta interesante el caso particular de la planificación estratégica de la administración keniana por la incorporación en el plan de elementos totalmente tecnológicos. La segunda meta del plan de la Kenya Revenue Authority - KRA busca la utilización de soluciones y procesos integrados que aseguren excelencia operacional y una visión única de los contribuyentes. A tal efecto, establece como objetivo la modernización de los sistemas de TIC, a través del desarrollo y aplicación de una estrategia de TIC que incluya: la adquisición e implantación de un sistema integrado de administración tributaria; la mejora del sistema SIMBA 2005 que soporta las operaciones aduaneras; adquirir e implementar un sistema integrado que soporte la gestión administrativa; implementar facilidades de inteligencia de negocios9 para permitir estudios analíticos, a partir de datos transaccionales; implementar un portal en la Internet para la agencia; mejorar la plataforma de TIC incluyendo soporte de voz sobre IP10, un sistema de reconocimiento de comandos activado por voz11 que soporte servicios básicos a contribuyentes y respuesta a preguntas frecuentes; implementar una base de datos para la administración de conocimiento: implementar las recomendaciones de la Biblioteca de de infraestructura para las tecnologías de información - ITIL12 para administrar los servicios de tecnología; e implementar un plan de continuidad de negocios y recuperación de desastres.

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Customer Relationship Management - CRM. Data warehouse. Voice over IP- VoIP Interactive Voice Response - IVR Information Technology Infrastructure Library

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Complementariamente, establece que los servicios de las TIC implementen estándares y usen los marcos de referencia establecidos en ITIL y COBIT, las normas de seguridad establecidas en las normas ISO 17799 y que alcance la certificación de sus procesos bajo el estándar ISO 9002. z

Ecuador

Existen desafíos relacionados en brindar mejores servicios integrados a la cadena de valor institucional apoyado en las nuevas tecnologías de información que potenciarían la capacidad del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Frente a los nuevos desafíos, el Servicio de Rentas Internas deberá desarrollar centros de asistencia telefónica, nuevos servicios por Internet y nuevos mecanismos de persuasión y recaudación de impuestos. Una de las directivas determinantes para el área de tecnología es la generación de conocimiento a través del uso de la información. Este objetivo se apalanca en varios programas orientados a gestionar integralmente el ciclo de vida de la información disponible, generar conocimiento sobre ella, e integrarla dentro de los procesos claves de la institución, para que soporten y mejoren la eficacia de los programas de facilitación y control del cumplimiento tributario. El plan estratégico establece además la necesidad de una mejora continua de procesos para lo que procurará, en un claro proceso innovador, introducir nuevas tecnologías. De la misma manera, varias Administraciones Tributarias de países miembros del CIAT establecen en sus planes estratégicos, la necesidad de mejoras puntuales a procesos y sistemas de información implantados y en producción, así por ejemplo, el Servicio de Impuestos Internos en Chile establece el mandato de incrementar la cantidad de computadores destinados a la auto-atención, el disponer de una plataforma de atención virtual personalizada por tipo de contribuyente. La Dirección Ejecutiva de Ingresos de Honduras, por su parte, buscará extender los servicios disponibles en Internet a través de la página de la Institución, automatizar las comunicaciones e interfaces con entidades bancarias, consolidar los módulos ya implantados, desarrollar el módulo de correcciones, y acoplar las funcionalidades de base de datos históricos al E-TAX. El Servicio de Impuestos Nacionales de Bolivia buscará consolidar los sistemas Da Vinci, Copérnico, Gauss, Pitágoras y Newton. 4. RETOS ACTUALES. UNA CONCLUSIÓN Es previsible que la crisis económica mundial tenga efectos importantes en las administraciones tributarias, en parte por la presión para reducir gastos operativos y diferir inversiones, como por la necesidad de acomodar cambios en el sistema tributario que se orienten ya sea a mejorar ingresos con la introducción de nuevos impuestos, nuevas tasas o amnistías; o la concesión de beneficios fiscales orientados a aumentar la capacidad de gasto e inversión de los contribuyentes. Más allá de la necesidad de acomodar de manera oportuna los sistemas de información y la plataforma de servicios electrónicos a dichos cambios, es previsible también que las inversiones en tecnología y en particular el portafolio de nuevos proyectos se vea reducida en su disponibilidad presupuestaria.

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En este sentido, las áreas de tecnología podrán evaluar la conveniencia o no, de diferir inversiones en equipamiento y particularmente de utilizar productos de software de código abierto como alternativas menos costosas para la implementación de proyectos o como alternativas de sustitución al licenciamiento de productos de software de productividad de oficinas. La utilización de Software como servicio13 y la virtualización de servidores, y la tercerización de servicios son otras variables a considerar. Una preocupación que deberán tener en mente los responsables por las áreas de tecnología de las administraciones tributarias es la posibilidad de que la madurez que alcance la actual generación de servicios brindados a través de la Internet contribuya a una suerte de estancamiento en el proceso de innovación tecnológica. En este sentido, las metas relacionadas con estos servicios, por ejemplo la presentación de declaraciones a través de la Internet, no deben ser solo de mejoras cuantitativas en el número de declaraciones presentadas, sino también cualitativas. La descarga de extensos aplicativos podrá evitarse con el uso de formularios en línea con las mismas capacidades, a través por ejemplo del uso de JavaScript y AJAX; las declaraciones electrónicas podrán utilizar la información sobre operaciones con terceros, los registros de créditos por pagos a cuentas, arrastre de créditos de períodos anteriores o adquisición de compañías, podrán utilizarse para "proponer" declaraciones cada vez más concretas a los contribuyentes. De la misma manera, se podrá extender los servicios electrónicos al ciclo completo de la gestión de declaraciones, incluyendo la revisión en línea de las declaraciones resultantes de los procesos de determinación de tributos realizados por la Administración Tributaria (a través de cruces de información o de fiscalizaciones), y la presentación de recursos contra esas determinaciones. La integración de aplicaciones existentes o su actualización tendrán como objetivo una mayor cohesión de la información disponible, mecanismo de un solo acceso y la personalización de la presentación. Otro elemento a considerar en el futuro inmediato, resulta de la promulgación bastante generalizada de leyes que garantizan el libre acceso a la información y que motivarán a las Administraciones Tributarias a poner en línea, para cada contribuyente, resúmenes de toda la información que en relación a esos contribuyentes posee la Administración. Este factor puede ser potenciado con la implantación de normas que buscan la simplificación de trámites y que obligan a la administración en general, no únicamente a la tributaria, a minimizar los requerimientos de información solicitadas a los ciudadanos. La necesidad de establecer expedientes electrónicos compatibles a toda la Administración, resultado de la promulgación de la Ley 11/2007 en España es un buen ejemplo de este factor. Los problemas relacionados con la seguridad no pueden pasar desapercibidos, por un lado, al ser las administraciones tributarias potenciales sujetos de ataques y por otro, al estar obligadas a cautelar correctamente las informaciones de los contribuyentes. En este sentido, la provisión de servicios 24 x 7, la recuperación de desastres, el servicio continuo, el monitoreo de los accesos y uso de la información por los funcionarios de la administración son preocupaciones importantes que deberán incluir en sus planes las áreas responsables por las TIC. Estas preocupaciones podrían requerir contemplarse por potenciales nuevas regulaciones establecidas para la ejecución de transacciones sobre la Internet que involucran más de una jurisdicción.

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Software as a Service - SaaS.

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En la definición de la planificación estratégica y su implementación, los responsables por las TIC podrán considerar el uso del marco para modelos de madurez de procesos propuesto en COBIT, la utilización de las recomendaciones de ITIL y en particular la suscripción de acuerdos de nivel de servicio públicos con los contribuyentes y demás usuarios de los servicios en línea, el soporte generalizado a la facturación, certificados de retención y percepción de impuestos y otros documentos electrónicos, el diseño e implantación de una arquitectura orientada a servicios - SOA14 y el uso del Lenguaje Extendido para Reportes de Negocio XBRL15 como un mecanismo de reporte estándar de operaciones, estados financieros e informes inter-administraciones. La generación y envío de reportes de información a través de la Internet utilizando XBRL, y la agilidad para su procesamiento y verificación, introducirá mejoras significativas en los procesos internos y externos de control. El sistema contable, financiero y operativo de una compañía, deberá producir los balances generales y de resultados y otros reportes contables y financieros de manera transparente en XBRL. Estos reportes se enviarán a las entidades reguladoras de operaciones en bolsa, a las juntas de accionistas, a los auditores externos, a la administración de seguridad social y ciertamente a la Administración Tributaria, quienes los podrán recibir, comparar y analizar de una manera estandarizada y ágil con el nivel de detalle apropiado para cada caso. El proceso de planificación estratégica de las TIC debe contemplar sus diferentes cometidos, por un lado, de implementador de las estrategias de la organización, pero por otro, de innovador. El impacto de las TIC continuará siendo muy cambiante y aumentará, con certeza, su potencial valor para las administraciones tributarias. Finalmente, un factor adicional, viene dado por la potencialidad de las administraciones tributarias de ser un motor que impulse la adopción generalizada de servicios de gobierno electrónico y de ser un agente que contribuya a la disminución de las brechas digitales.

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Service Oriented Architecture eXtensible Business Reporting Language

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Referencias Adams; Larson; Xia (2008) "IS/IT Governance Structure and Alignment: An apparent paradox". Avison; Jones; Powell; Wilson (2004). "Using and validating the strategic alingment model". Baer Katherine, "La Administración Tributaria en América Latina: Algunas tendencias y desafíos". Chung, Sock H.; Rainer, R. K. Jr.; and Lewis, Bruce R. (2003) "The Impact of Information Technology Infrastructure Flexibility on Strategic Alignment and Application Implementations. Coleman Preston (2006). "Strategic Alignment: Analysis of perspectives". Cullen Alex; Cecere Marc (2007) "The IT Strategic Plan: Step by Step". Direction Générale des Impôts. "Schéma directeur informatique de la DGI 2003-2005". Ehrenhard; Mehmet; Alea (2006) From Square to Triangle. Realigning the Alignment Model. Holden Stephen () "A Model for Increasing Innovation Adoption: Lessons Learned from the IRS e-file Program" Impuestos Nacionales. Bolivia. Tributar para cambiar: Memoria institucional 2006. Internal Revenue Service. (2007) IT Modernization Vision & Strategy. Internal Revenue Service. IRS e-Strategy for Growth. Internal Revenue Service. Taxpayer AssistanceBlueprint. IT Governance Institute. Control Objectives Management Guidelines - COBIT. Journal of Information Techonology (2007) "IT alignment: what have we learned?" Journal of Information Techonology. IT Alignment: an annotated bibliography. Kenya Revenue Authority. Third Corporate Plan 2006 - 2009. Ministerio de Hacienda. Dirección General de Tributación. Costa Rica. Plan Estratégico Institucional 2007 - 2011. Plan Estratégico AFIP. Argentina. 2007 - 2010. Servicio de Administración Tributaria. México. Plan estratégico 2007 - 2012. Servicio de Rentas Internas. Ecuador. Plan estratégico 2007 - 2011. Tallon Paul (2003), "The Alignment Paradox". Venkatram; Henderson; Odach (1993) "Strategic Alignment Model" Zambrano Raul (2006), Los sistemas de información como eje de los procesos centrales de la AT.

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LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LAS TICS: DILEMAS QUE PLANTEA EL ENTORNO ACTUAL Eduardo Poggi Asesor en Tecnología de Información Administración Federal de Ingresos Públicos (Argentina)

1. Introducción 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.

El rol de la TI en las AATT. La experiencia de la AFIP en la planificación de TI. Planes y acciones. La AFIP hoy.

2. Restricciones a la planificación. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8.

Los proyectos tecnológicos importantes son de largo plazo. La tecnología disponible cambia continuamente. Los plazos de las adquisiciones no son predecibles. Los recursos humanos están dados. No es posible anticipar toda la demanda. La industria y las organizaciones tienen intereses distintos. La relación TI-Negocio es conflictiva. Las AATT tienen un rol protagónico en las AAPP.

3. Pautas de planificación. 3.1. 3.2. 3.3 3.4. 3.5.

Mantener la infraestructura. Estandarizar Gestionar los datos. Explorar la evolución tecnológica y el negocio. Fortalecer los recursos humanos.

4. Conclusiones


RESUMEN La tecnología de la información y las comunicaciones es una herramienta clave en el accionar de las administraciones tributarias desde hace varias décadas. Pero en los últimos años, cambios vertiginosos en el contexto han puesto a la provisión de los servicios informáticos en el centro de la escena, exigiéndole prácticas de planificación y gestión diferentes a las tradicionales: más eficientes, más adaptables y de muy rápida respuesta. Al igual que para la mayoría de las organizaciones públicas y privadas, en los últimos años las TIC han pasado de ser centrales para las tradicionales funciones administrativas y operativas, para cubrir además la complejidad de la relación directa con la sociedad. Este paso no es menor, ya que poner "fuera de la casa" a los servicios informáticos para que sean accesibles tanto por usuarios propios como externos tienen un nivel de criticidad y sofisticación mucho más alto que el tradicional. A esta exigencia estructural hay que agregarle el dinamismo propio de las administraciones tributarias y las modernas estrategias recaudatorias y fiscalizadoras. En el caso de la AFIP, por su estructura de agencia única, debemos sumar las exigencias crecientes del control del comercio exterior, donde la tecnología se presenta como una solución en la búsqueda del equilibrio entre el control y la facilitación del comercio internacional. Por otro lado, la producción y comercialización acelerada de la tecnología provoca cambios constantes en la disponibilidad y en los costos. Lo cual representa una ventaja pero al mismo tiempo complejiza significativamente la planificación. Todos estos condicionantes están inmersos además en un contexto económico mundial -por lo menos- inestable. Contexto que estimula la generación profusa de medidas con corto proceso de planificación, prácticas disruptivas con respecto a estilo implantado y, obviamente, reducción de presupuesto. La planificación estratégica de las TIC se posiciona entonces como un aspecto fundamental que debe garantizar solidez, seguridad y flexibilidad, para ajustarse a los dilemas del entorno y potenciar la capacidad de respuesta y servicio a los objetivos de la organización. El objetivo es entonces establecer la estrategia correcta de TIC al corto, mediano y largo plazo, manteniendo una capacidad de respuesta oportuna, organizada y coherente a pedidos en general inciertos, no planificables y en un contexto cambiante. Analizando la planificación y las acciones realizadas en la AFIP desde el 2002, período de crecimiento sustancial del organismo, hemos explicitado una serie de pautas que sintetizan las ideas fuerza utilizadas en la planificación del área de TI. Todas las pautas aquí desarrolladas han sido probadas durante varios años y estamos convencidos que, aunque simples, han sido determinantes en el cambio radical que ha experimentado la provisión de servicios informáticos. Como se desprende del texto, la AFIP no ha sido innovadora en cuanto a los criterios de planificación utilizados, se aplicaron los mismos criterios de gestión que se utilizan en cualquier empresa grande y ordenada. Lamentablemente, la solución al problema planteado de la planificación no se obtiene por la simple adopción de una metodología innovadora, es necesaria una lenta y constante aplicación de reglas básicas y realistas.


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1. INTRODUCCIÓN La tecnología de la información y las comunicaciones es una herramienta clave en el accionar de las Administraciones Tributarias (AATT) desde hace varias décadas. Pero en los últimos años, los cambios vertiginosos en el contexto han puesto a la provisión de los servicios informáticos en el centro de la escena, exigiéndole prácticas de planificación y gestión diferentes a las tradicionales, más eficientes, adaptables y de rápida respuesta. Al igual que para la mayoría de las organizaciones públicas y privadas, en los últimos años las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) han pasado de ser centrales para las tradicionales funciones administrativas y operativas, para cubrir además la complejidad de la relación directa con la sociedad. Este paso no es menor, ya que poner "fuera de la casa" a los servicios informáticos para que sean accesibles tanto por usuarios propios como externos tienen un nivel de criticidad y sofisticación mucho más alto que el tradicional. A esta exigencia estructural hay que agregarle el dinamismo propio de las administraciones tributarias y las modernas estrategias recaudatorias y fiscalizadoras. En el caso de la AFIP, por su estructura de agencia única, debemos sumar las exigencias crecientes del comercio exterior, donde la tecnología se presenta como una la solución en la búsqueda del equilibrio entre el control y la facilitación del flujo del comercio internacional. La adopción de los planes de gobierno electrónico vigentes en todos los países, exigiendo la publicación de servicios accesibles por la sociedad, el cumplimento de los principios de Ventanilla Única y Simplificación Registral,1 donde las AATT han tenido en general un rol emblemático aportan un conjunto de restricciones y cargas adicionales a la gestión y a la planificación de la TI. Por su parte, la producción y comercialización acelerada de la tecnología provoca cambios constantes en la disponibilidad y en los costos. Lo cual representa una ventaja pero al mismo tiempo complica significativamente la planificación. Procesos que son influenciados aún más por una lógica comercial muy agresiva, especialmente para organismos que son grandes consumidores, plagada de burbujas tecnológicas, productos inmaduros, casos de éxito que se vuelven leyes universales y estándares arbitrarios. A todos estos condicionantes hay que agregarles la inestabilidad del contexto económico mundial que estimula la generación de medidas con poca planificación, la adopción de prácticas disruptivas con respecto al estilo implantado y, obviamente, a la reducción de presupuestos. La planificación estratégica de las TIC se posiciona así como un aspecto fundamental que debe garantizar solidez, seguridad y flexibilidad, para ajustarse a los dilemas del entorno, potenciar la capacidad de respuesta y dar servicio a los objetivos de la organización. El gran desafío es entonces establecer la estrategia correcta de TIC al corto, mediano y largo plazo, manteniendo una capacidad de respuesta oportuna, organizada y coherente contra pedidos en general inciertos, no planificables y en un contexto cambiante.

1

El principio de "Simplificación Registral" establece que los datos que requiera un organismo de la sociedad le sean informados una sola vez y no puedan volver a solicitarse en ninguna de sus dependencias excepto para ser actualizados y; complementariamente, el principio de "Ventanilla Única" exige la presentación de la administración ante los usuarios externos como una unidad, evitándoles la necesidad de conocer la estructura interna.

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Existen muchas metodologías de planificación estratégica que pueden ser de gran apoyo para llevar adelante este proceso. Las ventajas de una sobre otra son en general subjetivas y coyunturales, basadas más en prácticas comerciales que profesionales. Existe además innumerable documentación de calidad y gran oferta de consultoría para su apropiación, por lo que no es el ánimo de este trabajo sumar en este aspecto. Analizando el proceso de planificación y las acciones realizadas en la AFIP desde 2002 y 2008, período de crecimiento sustancial del organismo, hemos explicitado una serie de pautas que sintetizan las ideas fuerza utilizadas en la planificación del área de TI. Estas pautas se focalizan fundamentalmente en reconocer la realidad, es decir, conocerla, entenderla y actuar en consecuencia, como punto de partida de la planificación, en lugar de dejar el peso de la misma en la utilización de metodologías generales. Bajo esta visión son analizadas las restricciones y oportunidades que ofrecen los procesos de adquisición, las pautas rígidas de gestión de recursos humanos, la complejidad de la relación entre las áreas de negocio y la de sistemas y la función de los proveedores de bienes y servicios de TI. Se proponen además una serie de pautas para aplicar en la planificación de TI con el fin de generar una capacidad de respuesta a la demanda no planificable de servicios, una de las características más arraigadas en el contexto. Como se desprende del texto, la AFIP no ha sido innovadora en cuanto a los criterios de planificación utilizados, se aplicaron los mismos criterios de gestión que se utilizan en cualquier empresa grande y ordenada. La solución al problema planteado de la planificación no se obtiene por la simple adopción de una metodología innovadora, es necesaria una lenta y constante aplicación de reglas básicas y realistas. Bajo la experiencia analizada, la planificación estratégica de TI en organizaciones complejas en contextos cambiantes se podría sintetizar como: -

Conocer la realidad y actuar en consecuencia. Establecer un conjunto muy básico de pautas de largo plazo. Llevar adelante un mantenimiento permanente, con revisiones cíclicas de mediano plazo, para asegurar una capacidad disponible para afrontar pedidos de servicios de TI no planificados pero resolubles con tecnología conocida. Contar con una ágil pero tradicional programación de actividades de corto plazo. Incorporar prácticas institucionales para mitigar los requerimientos no planificados que requieren de tecnologías no apropiadas.

1.1 El Rol de la TI en las AATT El rol del CIO en las organizaciones, públicas y privadas ya ha sido tratado en innumerables escritos y encuentros. El caso de las administraciones tributarias plantea algunas variantes, pero a cierto nivel de agregación, sigue las reglas generales. Sólo a modo de introducción se expone a continuación un gráfico que sintetiza la posición del CIO de una AATT con respecto a las fuerzas externas e internas que debe afrontar al momento de planificar la estrategia del TI del organismo. Estos elementos están considerados explícita e implícitamente en todas las pautas de planificación que desarrollaremos en el presente texto.

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Consultores

Usuarios Internos

Usuarios Externos Conducción política

Sustitutos

Buenas prácticas

Auditoría

CIO AT

CFO

Murphy

Otros organismos

Proveedores de TI Comunidad tributaria

Área TI Burbujas y modas

Benchmarking

Estos elementos son bien conocidos por todos los CIO, sin embargo, se pueden identificar algunas diferencias cuando se trata de AATT. En primer lugar se ha cambiado al CEO por "Conducción Política" en un sentido amplio, ya que por la propia naturaleza de la función, suelen estar bajo la influencia de la conducción política del gobierno en un sentido amplio, con todas sus consecuencias. En segundo lugar, se ha resaltado la influencia de los organismos externos de la propia Administración, tanto los que pertenecen a la propia "comunidad tributaria" como los que no. Las AATT suelen ser organismos de avanzada en todo sentido y especialmente en el tecnológico, cuentan en general con mayor cantidad de recursos y suelen tener un rol protagónico dentro de la administración pública, que les exigen brindar servicios que no están estrictamente relacionados a sus funciones sustantivas. 1.2

La Experiencia de la AFIP en la Planificación de TI

La Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) nace en 1997 como producto de la fusión de la Dirección General Impositiva (DGI) y la Administración Nacional de Aduanas (ANA), sumándose posteriormente el Instituto Nacional de la Administración de los Recursos de la Seguridad Social (INARS). Una de sus primeras prioridades fue analizar los planes de negocio y de tecnología de información (TI) de los organismos que se fusionaban, adoptando como objetivos estratégicos la integración y la recuperación de la independencia en tecnología de información. Como objetivo general se estableció que la TI en el organismo procurara la N°. 5 - Marzo 2010

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modernización de la gestión tributaria y aduanera, con el consiguiente incremento de los niveles de eficiencia y transparencia. Desde su creación, la AFIP desempeña un papel importante en el contexto económico y social de la Argentina, tanto por la naturaleza de las actividades que realiza en los campos tributario, aduanero y de la seguridad social, como por su cobertura geográfica y por la responsabilidad que supone intervenir en la recaudación de recursos que representan un cuarto del PBI, lo que contribuye significativamente al fortalecimiento del país. Debido a la organización de agencia única y a su rol emblemático en la administración pública argentina, la AFIP ha ido incorporando en su accionar numerosos objetivos que trascienden la función netamente recaudatoria. Situación muchas veces necesaria para dar respuesta a las exigencias y desafíos que surgen a partir de los cambios en el contexto. En consecuencia, han ido adquiriendo creciente importancia funciones tales como: el control del comercio exterior orientado a la protección de la industria nacional, el control de prohibiciones no económicas como el narcotráfico y la falsificación marcaria, la búsqueda de una mayor inclusión social de todos los ciudadanos, la promoción de la transparencia en la gestión pública, el desarrollo de redes nacionales e internacionales de cooperación y la asunción del rol de institución líder en gobierno electrónico y de proveedor de servicios de tecnología de la información. Desde el año 1997 la AFIP viene impulsando una activa y explícita política de potenciar la relación con la sociedad (en particular, pero no exclusivamente, con sus usuarios directos: contribuyentes, aduaneros y de los recursos de la seguridad social) mediante la incorporación y utilización intensiva de las TIC. Esta política de servicio está explícitamente expuesta en los planes de gestión del organismo, estableciendo como un objetivo estratégico: "Mejorar los servicios al contribuyente y usuario aduanero para promover el cumplimiento voluntario de sus obligaciones … aumentar la calidad del servicio [y] … promover la utilización de nuevas herramientas tecnológicas". Diez años después de su creación, la complejidad de los servicios provistos, el volumen de transacciones, la capacidad de procesamiento, la red informática y los procesos instaurados gracias a la integración con otros organismos; la convierten en uno de los principales líderes tecnológicos del país y un referente en el desarrollo del Gobierno Electrónico. (AR/AFIP, 2007) La apertura masiva hacia la sociedad por medio de Internet sigue siendo una premisa en todas las acciones que se llevan adelante en esta Administración, con la meta de brindar todos los servicios a través del portal institucional o por la interacción entre sistemas informáticos para la relación con empresas u otros organismos. Pero no se limita a impulsar el acceso por Internet sino que persigue una transformación más profunda de la gestión, que aumente los niveles de eficiencia de la gestión y otorgue transparencia a los actos públicos, para dar rápida respuesta a las necesidades de la población asegurando sus derechos. Transformación esta que requiere articular una compleja relación entre gestión de tecnología, reingeniería de procesos, reestructuración organizativa, adecuación normativa y cambio cultural. Cambios que impactan directamente en el propio organismo y que impulsan y promueven cambios similares en su ámbito de influencia, tanto en otras instituciones como en la sociedad misma. 1.3 Planes y Acciones Los mencionados aspectos del plan estratégico fueron posibles en el 2007 gracias a la madurez alcanzada por la organización -y por el área de TI- desde el año 2002. Situación sustentada en el trabajo desarrollado entre 1997 y 2001 marcada por el proceso de fusión y la N°. 5 - Marzo 2010

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proliferación de proyectos de fortalecimiento financiados por recursos externos. La situación al 2001 podría describirse de la siguiente manera: z z

z z z

z

z

Existían muy pocos servicios tributarios a través de Internet. La presentación de declaraciones juradas impositivas y de seguridad social estaba informatizada, pero se recibían en los bancos. El sistema aduanero operaba por medios electrónicos no Internet. La organización no exhibía a los ciudadanos el contenido de sus bases de datos. Coexistían dentro de la organización 6 áreas centrales y autónomas de desarrollo y operación de sistemas, más 130 pequeños centros de cómputos en el interior del país, todos dependiendo jerárquicamente de diferentes áreas. Se utilizaban múltiples arquitecturas de sistemas, metodologías y plataformas de desarrollo y operación, casi una diferente por cada sistema y centro de cómputos. Los sistemas operaban en forma totalmente desintegrada, cada uno de ellos con sus propias copias de bases de datos centrales.

A fines del 2001 -durante una profunda crisis económica en la Argentina- se delinearon las ideas fuerza que marcarían el plan estratégico de la organización y las actividades llevadas adelante por el área de TI, que podríamos sintetizar de la siguiente manera: z

z

z

z

z

z

Volcar masivamente la organización hacia Internet, en muy pocos años, todos los servicios tributarios, administrativos y aduaneros debían ser brindados por Internet. Implementar masivamente los servicios G2B y G2G para la relación entre AFIP y las empresas u otros organismos del Estado. Entregar todos los servicios con altos niveles de confiabilidad: 7x24 con cero ventana de mantenimiento y un compromiso de disponibilidad del 99.9%. Implementar el principio de transparencia en lo referente a la exhibición del contenido de las bases de datos de la organización Implementa mecanismos de facilitación de la actividad económica como ser ventanilla única, factura electrónica, póliza electrónica, etc. Integrar los sistemas aduaneros, tributarios, de seguridad social y administrativos de la organización y actualización en tiempo real de sus bases de datos.

Y por último una política institucional que debe ser tenida muy en cuenta, ya que determinó un estilo de gestión muy particular: "La totalidad de la reforma informática debe hacerse con los recursos humanos existentes en la organización", dejando de lado la posibilidad de tercerizaciones o la contratación de consultorías para realizar las tareas. Muchas de las acciones llevadas a cabo podrían haberse realizado de una manera totalmente diferente si esta pauta doctrinaria no se hubiera establecido. Estas ideas fuerza se fueron materializando en planes de mediano y largo plazo que lograron realizar lo siguiente: z

z

z

Desarrollar los nuevos servicios bajo el esquema de interacción directa con los ciudadanos a través de Internet e integración en tiempo real entre aplicaciones. Desarrollar los nuevos sistemas altamente integrados, estables y confiables que permitan mejorar sensiblemente las funciones operativas y de control de la organización. Lograr una total integración de los sistemas existentes y la actualización en tiempo real de las bases de datos.

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z

z z z z z

z

z

z

Implementar un único sistema de autenticación y autorización de usuarios siguiendo el modelo de e-authentication; aplicable a todos los sistemas y apto para soportar varios millones de identificaciones. Implementar una arquitectura de sistemas única, homogénea, estable y controlable para todos los sistemas de la organización. Estandarizar las plataformas de desarrollo de sistemas. Aplicar metodologías uniformes de desarrollo. Unificar y fortalecer la red de telecomunicaciones. Implementar herramientas y prácticas de monitoreo para todos los servicios brindados. Definir y desarrollar un estándar de Web Services para la prestación de servicios G2B y G2G a través de una única tecnología. Aumentar la velocidad de detección, diagnóstico y resolución de problemas e incidentes. Potenciar la infraestructura informática y de telecomunicaciones para poder medir y cumplir los niveles de servicio comprometidos. Llevar adelante un reingeniería de los sistemas preexistentes para adaptarlos a las nuevas arquitecturas.

1.4 La AFIP Hoy El objetivo del este apartado es presentar, utilizando algunos pocos indicadores, los resultados obtenidos por la AFIP gracias al plan TI AFIP desplegado entre los años 2002 y 2008. Presentaremos a continuación algunos gráficos a modo de muestra, cuyos datos han sido tomados de los propios sistemas de gestión o del sistema de monitoreo del datacenter (AR/ AFIP, 2008). En primer lugar, para dimensionar las visitas a la cara virtual de la AFIP, en el siguiente gráfico podemos ver el promedio de hits diarios a www.afip.gov.ar, llegando en los últimos meses del 2008 a casi 10 millones:

El siguiente gráfico permite visualizar la cantidad de claves fiscales únicas y activas durante 2008, lo que permite percibir el continuo crecimiento a pesar de la madurez del sistema de identificación de contribuyentes, llegando a diciembre de 2008 con 7,5 millones.2

2

La población de la Argentina se encuentra en el orden de los 40 millones.

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Sólo como un ejemplo de servicios directos brindados para la facilitación de la actividad económica, el siguiente gráfico permite visualizar el crecimiento de la autorización de la emisión de facturas electrónicas realizadas desde su implementación en abril de 2007. Se puede observar un crecimiento en el orden del 420% durante 2008.

Como un indicador de actividad de las áreas de desarrollo de sistemas, el siguiente gráfico muestra la cantidad de servicios puestos en producción en los servidores de nuestro datacenter, recogidos por el Sistema de Puesta en Producción: 2.000 1.500 Pr o g ra m as 07

1.000

Pr o g ra m as 08

500 0

En e

Fe b M ar A b r M ay ju n

Ju l A g o Se p Oct

No v

Dic

La cantidad de datos administrados en el datacenter crece continuamente, en el siguiente gráfico podemos ver el crecimiento en el número de filas persistidas en las bases de datos centrales, que demuestran un crecimiento en 2008 de casi el 50%. Los datos están expresados en miles de millones. 100 80 60 Filasx 10^9

40 20 0

Ene

Feb

Mar

Abr

May

jun

Jul

Ago

Sep

Oct

Nov

Dic

Obviamente el storage acompaña este crecimiento, como se puede observar en el siguiente gráfico que muestra el crecimiento del espacio ocupado por las bases de datos de los diferentes sistemas en los servidores de producción. Se puede observar un crecimiento del 60% en 2008: N°. 5 - Marzo 2010

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Desde el siguiente gráfico se puede percibir la tasa de disponibilidad de los servicios ofrecidos mediante el datacenter de la AFIP. 100,0 99,8 99,6 99,4 99,2

Disp.Se rv.Ext

99,0

Disp.Se rv.Int.

98,8 98,6 98,4

Ene

Feb

Mar

Abr

May

jun

Jul

Ago Se p

Oct

Nov

Dic

Finalmente, a modo ilustrativo la distribución de personal en el área de TI (Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones). Área Subdirección y asesores Operaciones

Cantidad de personal 14

%/ total 2

178

24

Seguridad

34

5

Comunicaciones

48

6

Tecnología

22

3

Recursos

28

4

130

18

Informática de Fiscalización

Informática Tributaria

52

7

Informática Aduanera

84

11

Informática de Recursos de la SS

64

9

Informática Jurídica y Colaborativa

31

4

Informática de Administración

55

7

740

100

Totales

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RESTRICCIONES A LA PLANIFICACIÓN

El primer paso para una buena planificación es conocer la situación de partida y el contexto en el cual está inserta la organización. Mal se pueden planificar los pasos para llegar a una situación objetivo, sino no se conoce el punto de partida y los condicionantes que permiten preestablecer los pasos a dar con anticipación. Muchas de las metodologías de planificación, especialmente las probadas en el sector privado, parten de supuestos estructurales que no son válidos en todos los casos del sector público. Por ejemplo: que los recursos necesarios son adquiribles cuando uno los necesita; que la mayor parte de los requerimientos son anticipados con suficiente anterioridad como para planificarlos en el mediano plazo; que las pautas de largo plazo son casi invariantes o que las decisiones de llevar adelante un proyecto pasan por el ROI.3 Las metodologías de planificación y los Marcos de Referencia de la Gestión de Tecnología son herramientas sumamente útiles, pero son generales y responden a un modelo racional. Su utilidad estará determinada entonces por adecuarlas y recortarlas según las restricciones del contexto en donde se las debe aplicar. La aplicación ciega de metodologías generales no es garantía de buenos resultados. En este apartado nos dedicaremos a explicitar ciertas características del contexto donde debemos trabajar. Muchas de estas pautas resultan obvias y conocidas por todos, pero resulta curioso ver la frecuencia con la cual son ignoradas al momento de planificar. Cuando la realidad no es la deseable, deben activarse en paralelo los mecanismos adecuados para intentar cambiarla, pero mientras tanto, estas son las características que determinan el contexto en el cual debemos planificar. Algunas de las restricciones que analizaremos son generales para cualquier área de TI, otras son más propias de los AATT, aunque pueden no serlos de todas. Las estructuras y composiciones de las agencias de los diferentes países son sumamente diferentes así como las políticas que las sustentan. Por lo tanto, aquí seleccionamos y presentamos aquellos que consideramos más importantes para la AFIP en su contexto y en el período 2002-2007. 2.1 Los Proyectos Tecnológicos Importantes son de Largo Plazo La apropiación de la tecnología por parte de las organizaciones es un proceso lento y costoso. Aparecen costos directos e indirectos, previstos y no previstos, algunos previsibles y otros no. Pueden requerir de reformas organizacionales, cambios de pautas culturales, fortalecimiento de recursos humanos, cambios edilicios y adquisiciones indirectas. La adquisición de una herramienta, ya sea para la propia área de TI o para las de negocio, sólo inicia el proceso de apropiación. La complejidad de todo el proceso dependerá mucho de las características de la herramienta y del contexto, pero puede requerir largos plazos de implantación hasta su efectiva apropiación. No siempre es fácil aceptar, asumir, explicar y mantener proyectos de tan largo plazo en contextos tan cambiantes como suelen ser los latinoamericanos. La continuidad de la voluntad y de la asignación de recursos para afrontar estos proyectos debe traspasar los ciclos económicos y políticos, desafío que debe afrontar el CIO y toda la institución. Pero, mientras

3

Del inglés: "Return of Investment", cálculo para el retorno financiero de una inversión.

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tanto hay que seguir funcionando, no se pueden suspender las actividades mientras el contexto es inestable ni podemos dejar de planificar. Los ejemplos sobran, pero podemos mencionar la construcción del datacenter como un caso obvio. Desde su concepción hasta que estuvo operativo y estable bajo el control del personal de la propia administración, pasaron no menos de cinco años, plazo mayor al período regular presidencial. Como otro ejemplo menos obvio, en el afán de organizar el proceso de desarrollo y de adecuarlo a las buenas prácticas en la materia se adquirió una solución para el control de calidad del proceso de software. En este caso, desde su concepción hasta fines de 2008 han pasado tres años y todavía su funcionalidad no ha sido adoptada en su totalidad por las seis áreas de desarrollo de software. 2.2 La Tecnología Disponible Cambia Continuamente Las variaciones de la estructura de costos, el aumento cuantitativo de la disponibilidad, la disminución de los costos relativos, la exigencia de mayores recursos de administración, las aplicaciones innovadores de tecnologías conocidas; son moneda corriente tanto en la vida diaria de las personas como en la gestión de tecnología de alto nivel en las organizaciones complejas. Predecir el crecimiento cuantitativamente es difícil tanto por la variación en la demanda como por la variación en la oferta. Comprar mucho de algo en poco tiempo, no suele ser una buena inversión ya que a corto o mediano plazo los costos relativos cambian significativamente. Comprar en función de las demandas y de la planificación del uso esperado, suele llevar a grandes desviaciones. Pareciera que no queda otra que monitorear continuamente la oferta y la demanda y aprovechar las oportunidades. Pero las adquisiciones, como veremos, no siempre tienen la agilidad deseable. Como ejemplo basta analizar la evolución del costo relativo del almacenamiento, pero en paralelo hay que analizar el enorme crecimiento de las necesidades del mismo. O, por ejemplo el espacio: hace unos cuatro años el gran problema en el datacenter era la administración del espacio físico ya que estaba completo. En los dos últimos años con el achicamiento de los componentes, el espacio dejó de ser un problema para pasar a serlo el control de la temperatura, ya que los nuevos componentes generan mucho más calor que los anteriores. 2.3 Los plazos de las adquisiciones no son predecibles Los procesos de adquisición de bienes y servicios son -en general- impredecibles en el Sector Público. Por más que se ajusten los procedimientos burocráticos institucionales, existen innumerables factores internos o externos que pueden demorar, e incluso bloquear los procesos de adquisición. Esto va en contra de lo usualmente recomendado por las buenas prácticas que sugieren establecer los resultados esperados, planificar las acciones a desarrollar para obtenerlos, estimar los recursos necesarios y adquirir los insumos faltantes para llevarlo a cabo. Si se hiciera esto, los plazos de entrega de los resultados estarían supeditados a los plazos de adquisición y, si estos son impredecibles, los resultados también lo serán. La fase inicial del proceso de adquisición de tecnología puede ser más o menos extensa dependiendo de la complejidad de la solución buscada. Esta etapa finaliza con la evaluación de RFP por parte del organismo rector, quien puede objetar u observar el texto en función de políticas nacionales. Luego hay que considerar los tiempos administrativos para la publicación de los pliegos, la atención de consultas, la evaluación de las ofertas y la asignación que son N°. 5 - Marzo 2010

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los conocidos, sin embargo pueden deparar sorpresas. Suelen aparecer en esta etapa impugnaciones espurias o legítimas, variables comerciales de los proveedores, variaciones en los precios con respecto a las previsiones, actualizaciones tecnológicas, etc., que pueden afectar los tiempos previstos. Una vez finalizada exitosamente la etapa de selección, llega el proceso de adquisición que puede dilatarse por problemas presupuestarios, administrativos o políticos, agregando en algunas situaciones, dilaciones de tiempos considerables. Los ejemplos son innumerables, pero podemos considerar la adquisición masiva de PC, un bien sumamente estandarizado: en algunos casos se resolvieron en menos de un semestre, en otros, tres años. 2.4 Los Recursos Humanos están Dados El Sector Público tiene más restricciones que el privado a la hora de incorporar, renovar, capacitar, promover e incentivar a sus recursos humanos. Estas restricciones limitan la agilidad para responder a nuevas demandas o para apropiar nuevas tecnologías. Como contrapartida, estos recursos suelen tener un know-how difícilmente reemplazable y garantías de estabilidad que, en determinados contextos económicos, suelen ser ventajosas. Las quejas sobre los recursos humanos desmotivados y desactualizados del sector público son entendibles en muchas áreas de TI. Pero, la solución no pasa por esperar que los aspectos estructurales de la gestión de recursos humanos en el sector público cambien. Es preciso asumir los recursos existentes, impulsar los lentos procesos de capacitación y reconversión, buscar estímulos que impulsen el buen desarrollo profesional y aplicar pautas de liderazgo que motiven la participación proactiva. En la AFIP no ha habido un éxodo importante de personal, la tasa de retención es muy alta. Con el tiempo se ha incorporado personal, algunas veces de manera voluntaria y otras por decisión externa. En varias oportunidades se produjeron asimilaciones de personal determinadas por procesos de fusión o contratación compulsiva sin requerimientos previos. Estas personas, así incorporadas, debieron ser asimiladas por la estructura, demandando grandes esfuerzos de adaptación de ambas partes. 2.5 No es Posible Anticipar toda la Demanda Los verdaderos imprevistos sumados a la cultural falta de previsión y la elaboración espasmódica de proyectos son moneda corriente en las administraciones públicas, especialmente en los países en desarrollo o en momentos de crisis. También son comunes los ejemplos de políticas públicas que requieren de soporte tecnológico, generadas o modificadas sin medir el impacto que puedan tener en las áreas. Muchas de estas demandas no pueden ser planificadas para el año siguiente e incluirlas con tiempo en el presupuesto y en los planes estratégicos, simplemente hay que atenderlas. Obviamente hay una diferencia sustancial entre la solicitud de servicios resolubles por la capacidad instalada y alineados a las prácticas institucionales y aquellos que no. Esta postura refuerza la idea de generar capacidad de proveer servicios, sin saber con certidumbre cual será la demanda. Nuevamente los ejemplos son innumerables. El Monotributo se generó técnicamente en el organismo como un caso de sistema simplificado de carga tributaria para pequeños comerciantes, cuando pasa al congreso para su aprobación, se lo amplía a los profesionales N°. 5 - Marzo 2010

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independientes con una lógica impositiva muy diferente. O el caso del SICAM, que pasó de una consulta de deuda por Internet a un sistema de simulación de pagos financiados. Como otro ejemplo más reciente podemos mencionar la promulgación del blanqueo de capitales, medida totalmente disruptiva respecto de la política aplicada durante años de no utilizar moratorias u otro tipo de técnicas tendientes a la normalización de fallas tributarias históricas. 2.6 La Industria y las Organizaciones tienen Intereses Distintos La presentación de la industria de TI hacia las administraciones públicas como "socios de negocio" ya ha sido abandonada como slogan y ha sido reemplazado por un más adecuado "socio tecnológico", siempre tratando de alejarse del par proveedor-consumidor. Los indicadores que marcan el rumbo de los proveedores de bienes y servicios tecnológicos y los de las administraciones públicas son conceptualmente diferentes. Obviamente se pueden establecer buenas alianzas, pero los intereses son diferentes y esto determina tensiones en la relación. No sólo por los diferentes actores sino por la propia lógica de producción y comercialización de tecnología establecida en el mundo, que hace que se prometan productos inmaduros, que se ofrezcan productos sin saber valorar su utilidad y que se impulse la adquisición de productos poco útiles. Las AATT son clientes potenciales muy atractivos por las necesidades de apropiación de tecnología y por los recursos que manejan, pero distan mucho de ser entes de investigación y desarrollo. En absoluto se puede ignorar a la industria, pero se le debe asignar su lugar y trabajar para establecer una relación sana para ambas partes. No se puede ignorar la necesidad de las empresas de aumentar su rentabilidad y cumplir con los planes de negocio, pero no a costa de aumentar los costos de las agencias. Especialmente en épocas de disminución de la actividad económica, las administraciones tributarias se vuelven clientes interesantes, foco de todos los vendedores. Como un pequeño ejemplo podemos mencionar la publicidad relacionada a los Web Services hacia el 2003 cuando la AFIP investigó para utilizarlos en las relaciones G2B y G2G. La oferta de la industria ofrecía un sinfín de beneficios, pero a la hora de probarlos carecían de las más básicas características de confiabilidad y seguridad que debimos suplir con recursos de investigación propios. Pocos años después sucedió lo mismo con BPEL.4 2.7 La Relación TI-Negocio es Conflictiva Hace por lo menos 60 años que el punto más conflictivo del proceso de sistematización de tareas es la definición de requerimientos por parte de las áreas usuarias y su cabal comprensión por las áreas informáticas. Claro ejemplo de esto es la profusión de metodologías que se vienen generando año tras año. El aumento del conocimiento público sobre la tecnología de uso masivo no ha, en general, mejorado la situación. Las sofisticadas prácticas de ingeniería de software para formalizar la gestión de requerimientos, el modelado, el desarrollo y el testing a la satisfacción del usuario no siempre tienen una ecuación costo beneficio aceptable, pero su no adopción tampoco. Se han intentado muchísimas fórmulas y seguramente probaremos muchas más.

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Por las siglas en inglés de: Business Process Execution Language, Lenguaje de Ejecución de Procesos de Negocio.

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Mientras tanto hay que seguir haciendo sistemas lo mejor posible. Esperar a encontrar la metodología y los actores que permitan una definición-desarrollo libre de cuestionamientos se nos presenta, hoy por hoy, utópico. Esta problemática está suficientemente estudiada y demostrada. No requiere de ejemplos específicos para clarificarla. 2.8 Las AATT tienen un rol protagónico en las AAPP En general las AATT tienen un rol emblemático en las administraciones públicas, que se ha incrementado mucho en los últimos años a la luz de los planes de Gobierno Electrónico. La relación AATT-Contribuyente (y usuario aduanero en algunos casos) ha sido una de las relaciones virtuales más trabajadas en la última década, por la propia naturaleza recaudatoria, por la disponibilidad de recursos y por la madurez tecnológica de los organismos responsables. En muchos casos, este accionar ha llevado a las AATT a adoptar problemáticas ajenas como el manejo de la brecha digital, la participación en la formulación de los planes de GE que afectan a todo el estado, la asistencia a los organismos más retrasados, etc. Hay que sumar además el aporte a la implementación de la interoperabilidad para cumplir con los principios de Ventanilla Única y Simplificación Registral. La AFIP ha sufrido una demanda creciente de prestación de servicios y asistencia técnica a todo tipo de organismos, de los tres poderes, de los tres niveles administrativos, de organismos con negocios relacionados y de otros que no. La disponibilidad de recursos, la capacidad instalada y la experiencia adquirida hacen que estas transferencias de recursos sean difícilmente rechazadas, especialmente a la luz de la visión de Estado único. Estas demandas producen fuertes tensiones entre el modelo de tipo weberiano con estructuras jerárquicas y distribución analítica de funciones y los modelos relacionales que proponen las nuevas tendencias de organización estatal. Muchas acciones, y su correspondiente asignación de recursos, pueden ser calificadas como cuestionables o disfuncionales bajo una visión institucional y, loables y beneficiosas, bajo una visión más amplia. Por lo tanto, parece preciso asumir la existencia creciente de la demanda y actuar en consecuencia. Es preciso considerar a estos organismos como usuarios externos de servicios y contemplarlos en la previsión de recursos. Dar respuesta a algunas demandas requiere implementar prácticas muy poco habituales en las áreas de TI gubernamentales como la provisión de asistencia técnica a terceros. En este proceso es necesario que la organización acompañe y entienda estas acciones, particularmente las áreas de negocio y la auditoría. La AFIP brinda actualmente servicios de hosting y housing en su datacenter, servicios de autenticación de usuarios, servicios de cobro de impuestos a cuenta de agencias tributarias subnacionales, servicios de desarrollo y transferencias de aplicaciones y procesos de asistencia técnica a una multiplicidad de organismos públicos. Basta mencionar el caso de la transferencia del SARHA (Sistema de Administración de Recursos Humanos de la AFIP) que ha demandado la conformación de un área de estructura que funciona como una consultora que atiende a varios "clientes", pero sin recibir compensación monetaria a cambio.

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PAUTAS DE PLANIFICACIÓN

El objetivo del presente apartado es exponer la generalización de las pautas de planificación estratégica de TI que se han utilizado la AFIP entre los años 2002 y 2007. Se debe tener en cuenta lo antedicho en lo que respecta a la política institucional planteada, el contexto políticoeconómico de la Argentina y a las características de la AFIP como AATT. Para cumplir con los objetivos de una planificación estratégica, además de conocer las restricciones del contexto, debemos comprender la naturaleza de las demandas de nuevos servicios que el área de TI debe atender. Existen muchas aproximaciones diferentes a la temática, pero en este caso utilizaremos una simple caracterización de los requerimientos por dos variables ortogonales: z

z

Una calificación en función de si son o no anticipados con suficiente libertad para ajustar los tiempos de puesta en producción en función de las actividades previas de desarrollo y de toda la carga de trabajo generada por otras demandas. Una calificación en función de si pueden ser generados y provistos con tecnología ya apropiada por el organismo. Por tecnología apropiada entendemos aquella que no sólo es conocida sino que es utilizada con solvencia y para la cual existen todos los recursos necesarios asociados a su utilización. En otras palabras, es una de las formas en que el organismo ya sabe como resolver las demandas y tiene los recursos para hacerlo.

Esta doble calificación nos permite construir un simple cuadro de doble entrada como el siguiente: Requerimientos de nuevos servicios de TI

Atendibles con tecnología apropiada nueva tecnología

Requieren de apropiación de

Planificables

Planificación tradicional y estimación de capacidad

Generación de nuevos proyectos

Imprevistos

Mantener capacidad de respuesta

Mitigar

Donde hemos titulado las celdas de cruce con el tipo de respuesta a cada combinación. Sobre los requerimientos de la primer fila no hay mucho que decir que no este escrito en una multiplicidad de recomendaciones y que toda organización madura ya administra. En los requerimientos imprevistos es donde pondremos foco sobre como han sido tratados por esta administración. La primera posición es asumir que el carácter de imprevisto es por la naturaleza de la función, no por la ocurrencia del requerimiento en si. Por lo antedicho, sabemos con certeza que estos van a ocurrir, lo que no sabemos es su funcionalidad y sólo podemos estimar la demanda de recursos que generarán. Mantener una capacidad adecuada de respuesta para afrontar estos requerimientos es la esencia de la planificación aplicada por la AFIP en cuanto a los requerimientos imprevistos pero atendibles con tecnología apropiada. En cuanto a los requerimientos imprevistos y no atendibles con tecnología apropiada, se han aplicado ciertas pautas para su mitigación. En su concepción son también pautas para mantener una capacidad instalada para darles respuesta, pero diferente a la necesaria para el caso anterior. N°. 5 - Marzo 2010

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Entonces, establecer y mantener una capacidad de generar y proveer sistemáticamente servicios sin colapsar ni a las áreas de negocio, ni al área de TI, ni al datacenter, asumiendo que una buena parte de los requerimientos no son predecibles ni en tiempo ni en esfuerzo; este es el desafío central de la planificación de TI. Esta visión de la planificación presenta no pocos inconvenientes. En lugar de sustentar los objetivos en base a las demandas concretas de los usuarios externos, hay que fundamentarlos en base a criterios propios de crecimiento y extrapolación de tendencias tecnológicas. Esta situación es asumida por el área de TI, pero debe ser entendida institucionalmente por las áreas de negocio y en especial por las áreas de finanzas y auditoría que debe aceptar este tipo de justificaciones. Generar una capacidad para enfrentar las demandas no previstas debe ser encarada desde varios aspectos, como veremos a continuación. Las siguientes recomendaciones son generalizaciones de las pautas utilizadas por el área de TI de la AFIP para cumplir con el objetivo de mantener la capacidad de respuesta planteada. Los distintos aspectos se presentan por separado, pero existe una altísima relación entre ellos, que debe ser coordinada y alineada para surtir el efecto deseado 3.1 Mantener la Infraestructura Un aspecto central de la capacidad de generar y proveer servicios se basa -obviamente- en la disponibilidad de recursos de infraestructura para procesamiento, almacenamiento y comunicaciones: z

z

z

El crecimiento de las necesidades de procesamiento, especialmente las transacciones web, fue mitigado con la utilización de granjas que permitieron escalabilidad horizontal con equipos de pequeño porte. El procesamiento central fue atendible con grandes unidades de procesamiento para las cuales se aseguró escalabilidad vertical. Las necesidades de storage en línea y de resguardo han crecido en los últimos años de manera considerable gracias a la informatización masiva de servicios. Al mismo tiempo, la oferta de dispositivos de almacenamiento crece abaratándose en términos relativos. De cualquier manera, la planificación de la adquisición y renovación de los recursos de almacenamiento se complica, ya que adquisiciones excesivas pueden jugar en contra de los avances que ofrece la industria y la comercialización. Las comunicaciones tienen una lógica similar de crecimiento y oferta, pero en general no pasa por adquisiciones sino por contratación de servicios de los grandes enlaces.

La adquisición de hardware y del software de base asociado debe, bajo este precepto, ser constante y permanente, aprovechando los tiempos de mayor holgura económica. Esta planificación requiere de un buen conocimiento del mercado y de prospección tecnológica que permitan la extrapolación para realizar una buena adquisición de recursos; evitando los extremos de recursos obsoletos o demasiado novedosos. En cuanto al software, aquel licenciado como de libre disponibilidad ha sido de suma utilidad, ya que se puede constituir en algunos casos en una salida por estar disponible más rápidamente (a pesar que a veces tiene que pasar por un proceso de adquisición de soporte). La evaluación de la utilización del mismo debería hacerse caso por caso con una visión muy pragmática compensando los flujos de los costos (TCO5) y las oportunidades de adquisición, donde la disponibilidad puede otorgar varios puntos a favor. 5

Del inglés: "Total Cost of Ownership", o Costo Total de Propiedad como forma de medir el costo de apropiación considerando todos los factores involucrados y no sólo los costos directos de adquisición.

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La síntesis de la estrategia aplicada con respecto al mantenimiento de la infraestructura es desacoplar los procesos de adquisición de los proyectos de desarrollo y provisión de servicios. Esto se logra adquiriendo y manteniendo los recursos existentes con compras permanentes y buscando sustitutos, coyunturales o permanentes. 3.2 Estandarizar La segunda pauta es estandarizar, cuyo objetivo fundamental es no repensar ni rehacer aspectos que ya fueron pensados y satisfactoriamente resueltos. Aplicar cierto nivel de estandarización se presenta como beneficioso en prácticamente todos los planos de la gestión de TI, pero el objetivo más concreto es lograr que las áreas de desarrollo se dediquen exclusivamente a la lógica de negocio; evitando rehacer todos los aspectos relacionados a la infraestructura de aplicaciones. El desarrollo de aplicaciones debe producir sistemas que cumplan con las especificaciones funcionales requeridas y hacer un uso eficiente de la infraestructura en producción. Este es un aspecto central, el core del área de TI es la provisión de los servicios implementados en el datacenter y no el desarrollo de software. Construcciones de software conceptualmente maravillosas que no pueden ser puestos en producción o resulten inestables o no hagan un buen uso de los recursos; carecen de sentido. Es preciso buscar un buen equilibrio entre las necesidades y deseos de las áreas de desarrollo y las de producción. Muchas iniciativas en este sentido son contrapuestas, mientras que operaciones preferiría mantener las configuraciones estables el mayor tiempo posible, desarrollo intenta maximizar su producción con las novedades. Seguramente la mejor posición no se encuentra en ninguno de los extremos. Fijar la configuración y utilizarla ya madura durante los períodos de mayor riesgo, se presenta como una buena práctica. Discutir y acordar los cambios para hacerlos en los períodos de más baja demanda, para asegurar de esta manera que los recursos estén estables para los períodos de alta. De manera similar es preciso discutir y acordar cuál software es administrado por soporte y cuál por desarrollo, intentado buscar un equilibrio entre la estabilidad del ambiente de producción y una sana innovación en las áreas de desarrollo. Esto se puede lograr con un área de arquitectura que desarrolle, establezca y mantenga la infraestructura de aplicaciones de tal manera que las áreas de desarrollo sólo se dediquen a la lógica de negocio, delegando en las áreas de arquitectura e infraestructura la provisión de los servicios comunes. Con respecto a las plataformas hemos encontrado sumamente conveniente establecer dos: una para desarrollos rápidos (priorizando la velocidad del desarrollo) y otra para los sistemas centrales (priorizando la robustez, la adaptabilidad, etc). Otro tema central para evitar los problemas de las puestas en producción, es que los ambientes de producción y de testing sean administrados por el área de soporte; mientras que los de desarrollo, podrían ser administrados coordinadamente entre ambas partes. El mercado está inundado de estándares, metodologías y marcos de referencia para la gestión de TI, que siguen la evolución, las modas y las burbujas. En este sentido hemos tomado siempre una visión muy pragmática a la hora de la adopción, analizándolas para aprovechar lo bueno y desechar lo malo. No es sensato desechar lo que otros han utilizado exitosamente, pero es igual de insensato apegarse a marcos exógenos por la misma razón. La aplicación criteriosa de marcos debe redundar en mejores servicios, menores costos o menores riesgos. Para las AATT no es un argumento de venta haber adoptado un estándar de moda. N°. 5 - Marzo 2010

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Con los años hemos desarrollado una política de adopción de estándares que podríamos sintetizar de la siguiente forma: z

z

z z

z z

Asegurar que la especificación está sustentada por un conjunto representativo de jugadores de la industria. Fundamentar con la existencia de experiencias de uso de alcance significativo que respalden su utilización exitosa. Asegurar que existen diferentes implementaciones y que son compatibles entre si. Asegurar que la especificación y los instrumentos asociados son "vulgarizables" en el alcance pretendido. Prever una esperanza de vida aceptable para el fin pretendido. Priorizar la utilización de estándares abiertos.

Y la última, aunque podría ser la más importante pero totalmente dependiente del contexto: z

Asegurar que la especificación efectivamente agrega valor.

3.3 Gestionar los Datos Los organismos tributarios llevan décadas acumulando datos de todo tipo, cantidad que ha crecido significativamente en los últimos años, de forma tal que su persistencia y tratamiento se han vuelto el eje de los negocios. Muchos de los datos vienen de los propios sistemas de gestión, otros son generados por sistemas externos. La demanda de los mismos aumenta también con los criterios de fiscalización cada vez más sofisticados especialmente para los sistemas predictivos. Acumulando datos crecen las necesidades de actualización e integración, lógica y física para que puedan ser aprovechados desde cualquier sistema. Los principios de Simplificación Registral y de Ventanilla Única nos exigen además que estos sean provistos a otros organismos, lo que requiere implementar mecanismos seguros de publicación, autorización y autenticación. Esta interoperabilidad presenta nuevos desafíos, las AATT están acostumbradas a solicitar los datos que requieran, pero la tendencia es que cada organismo productor se haga cargo de la captura, actualización, publicación y preservación de lo que produce. Por lo tanto, debemos aprender a jugar este doble rol, de productores y consumidores organizados. Las exigencias de preservación se complican día a día, por el volumen, por la evolución tecnológica, por la cantidad y por que es muy difícil asimilar el costo de la conversión cuando los riesgos son todavía lejanos en el tiempo. Sin embargo, es un tema que en algún momento se debe atender. Gestionar los datos, en su sentido más amplio, capturar, actualizar, publicar, preservar con los adecuados niveles de calidad y seguridad es caro y laborioso. No sólo es necesario hacerlo en función de las necesidades propias y coyunturales, sino que es preciso mantener una visión más amplia en el tiempo y en los negocios estatales y no sólo tributarios. Esta práctica asimilada a las funciones naturales aporta un valor enorme a la hora de responder a demandas no planificadas. Ser proactivo a la hora de gestionar datos permite una reacción mucho más rápida cuando hay que responder a requerimientos de tratamiento de datos. Este es otro aspecto, que al igual de la apropiación de tecnología, debe ser entendido institucionalmente y no sólo por el área de TI. N°. 5 - Marzo 2010

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3.4 Explorar la Evolución Tecnológica y el Negocio Las administraciones tributarias no son organismos de investigación y desarrollo de tecnología, pero muchas veces las necesidades exceden a la oferta de la industria y debe contarse con recursos para apropiar lo útil y adecuarlo a las necesidades. Contar con recursos que puedan realizar estos trabajos ajenos al proceso de desarrollo tradicional se presenta como fundamental para no depender exclusivamente de la oferta comercial. Estos recursos, humanos y logísticos, no sólo deben ser capaces de interactuar en detalle con la tecnología sino que debe comprender el negocio, la infraestructura y las prácticas apropiadas por la organización, para ser capaces de comprender el impacto organizacional de la tecnología bajo estudio. La tecnología disponible cambia constantemente, se descubren usos nuevos continuamente y su apropiación institucional puede lograr aplicaciones interesantes por nuevas prestaciones o por baja de costos. La industria nos suele apabullar con los nuevos productos, pero consideramos necesario realizar un seguimiento de la evolución con la mirada institucional y el conocimiento de los negocios propios. En el control del comercio exterior surgen continuamente innovaciones que pueden impactar significativamente tanto para la administración como para los usuarios. En estas situaciones, nuevos productos pueden generar cambios radicales en la operatoria donde ambas partes ganan con su adopción, aceptando incluso afrontar conjuntamente la inversión necesaria para el cambio. En este negocio en particular, el equilibrio entre control y facilitación de la actividad económica es crítico, hay múltiples ejemplos donde la introducción de tecnología permite aumentar el control no intrusivo, mejorando las condiciones de equilibrio. Una actividad deseada y buscada por la AFIP en varias ocasiones pero con resultados muy desparejos fue la de utilizar a la academia como fuente de consultoría para proyectos de investigación y desarrollo en tecnología. La falta de precedentes y ciertas características particulares de la universidad pública argentina, han presentando barreras difíciles de levantar hasta el momento. Esta sigue siendo una actividad pendiente. 3.5 Fortalecer los Recursos Humanos En último lugar, pero no por menos importante, hemos dejado a los recursos humanos, actores centrales del proceso y artífices de todas las demás pautas. Con las restricciones analizadas y con la premisa de realizar las acciones de transformación gracias al quehacer de los recursos existentes, la gestión de las personas en la organización es central. La complejidad de los sistemas informáticos de la actualidad con la gran cantidad de capas y servicios diferentes requiere afrontar una clara tensión entre la especialización y la visión de conjunto. Las especialización necesaria en cada uno de los aspectos tiende a que cada especialista se concentre en su materia olvidando que es parte de un sistema mayor, maximizando sus interesen a veces en desmedro de los intereses colectivos. Esta tendencia natural debe ser encausada hacia un mayor conocimiento del contexto y del negocio. La pregunta es: ¿cómo se hace? La capacitación por un lado y la rotación de personal por otro se presentan como dos acciones necesarias que deben ser vistas como una inversión y no como un costo.

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Sin embargo, un aspecto central del fortalecimiento de los recursos humanos es asumir los desafíos e impulsar a las personas a aprender en la acción. Las nuevas tareas se aprenden haciéndolas y cometiendo errores para volver a hacerlas mejor la siguiente vez. Si estas tareas se tercerizan siempre se dependerá de un externo para hacerlas y no se apropiará el conocimiento necesario. Obviamente hay que evaluar muy bien que cosas vale la pena asumir y cuales no. Aquellas actividades que producen responsabilidades a largo plazo, como la formulación de los RFP,6 se presentan como claves para ser asumidas por aquellos que deban hacerse cargo de lo adquirido. En la AFIP, este proceso fue realizado siempre por el propio grupo de TI, en especial por aquel que debería llevar adelante la implementación una vez adquirido. Esta práctica es la que garantizó de alguna manera la continuidad de la tarea, la formación del propio personal en la temática y el compromiso de las partes involucradas. Este factor puede dilatar un poco los tiempos de la construcción de los RFP, pero en general se recupera con creces en otras etapas. Esta forma de brindar protagonismo a los funcionarios produce un sentimiento de valía personal, que resulta en general muy estimado por las personas. De igual manera, ser parte de sectores bien reconocidos por los pares y por los usuarios, suelen resultar en compromisos más sólidos que los que otorgan los incentivos económicos. De manera semejante a la adquisición de recursos, el desarrollo de los proyectos no puede esperar a la reconversión de los recursos humanos. Por lo tanto, se deberá diseñarlos de tal manera que puedan ser llevados a cabo por el personal existente, con sus fortalezas y debilidades. Al mismo tiempo, la inversión en capacitación, formación y rotación de los recursos humanos relacionados a la gestión de tecnología parece ser una necesidad a la hora de afrontar los desafíos de la generación de capacidad de respuesta, como veremos más adelante. El seguimiento de las nuevas tecnologías es una necesidad, pero es preciso administrar la tensión y buscar un buen equilibrio entre actualizarse y aprovechar lo apropiado. La adicción a las nuevas tecnologías con el afán de encontrar soluciones mágicas a los problemas no se presenta como recomendable para un organismo donde la tecnología es instrumental. El extremo de permanecer en tecnologías obsoletas maximizando la amortización tampoco parece ser recomendable, ya que en algún momento se deberá dar un salto muy alto para actualizarse. Encontrar el equilibrio no es fácil, y la problemática se da en muchos niveles diferentes, no sólo en los grandes temas. Todos los aspectos presentados anteriormente están relacionados con la gestión de recursos humanos. Administrar la infraestructura, aceptar y gestionar los estándares, administrar prolijamente los datos, relacionarse con los propios compañeros y con funcionarios de otros organismos para el desarrollo de actividades con objetivos comunes son todos aspectos que tienen un componente cultural importante. Componente que debe ser tratado con esmero y dedicación, como todos los aspectos culturales, no se apropian por adquirir software o metodologías.

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Del inglés: "Request for proposal", es una invitación a proveedores a presentar una propuesta por un producto o servicio especifico.

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CONCLUSIONES

El asumir el costo de afrontar los pedidos imprevistos no implica que no se trabaje para lograr que la mayoría de los requerimientos suba a la fila de los planificables. Lo que hay que entender es que este proceso va separado del proceso de planificación, como una inversión a largo plazo que redituará en el futuro disminuyendo los pedidos fuera del plan. De manera análoga, una actitud proactiva del área de TI y una comprensión cabal de las áreas de negocio de la tecnología disponible con un buen diálogo entre ambas partes permitirá disminuir las demandas con tecnología no apropiada o imprevista. Como ya hemos mencionado, la visión del gobierno electrónico exige la coordinación con los restantes organismos del sector público para presentarse ante la sociedad como una unidad organizada. En muchos países este tipo de relación requiere de prácticas muy poco habituales, con barreras culturales, legales y organizacionales muy fuertes. Uno de los grandes desafíos de las administraciones públicas para la próxima década es aprender a trabajar de manera coordinada. Esta capacidad se logra fundamentalmente por la gestión de tecnología, pero requiere adquirir capacidades y lograr fuertes cambios en todos los niveles del quehacer estatal, ya que atraviesa los planos informacionales, organizacionales, legales y culturales. Las administraciones tributarias, como organismos líderes en gestión de tecnología y en innovación organizacional seguirán siendo referentes en este aspecto, por lo tanto deben prepararse en este sentido para poder sentar las bases necesarias para el avance de los planes del gobierno electrónico. Planes que no deben perder el objetivo de un Estado más ágil, asegurador de los derechos y facilitador de la actividad económica. Este esfuerzo no parece ser conceptualmente muy diferente al planteado y realizado por la AFIP en los últimos años, sólo que en una escala mayor. Pareciera que, las prácticas propuestas en cuanto a infraestructura, gestión de recursos humanos, estandarización y gestión de datos son las necesarias pero se deben aplicar en un conjunto de organismos y no sólo en uno compuesto. Seguramente esto exigirá otro tipo de desafíos legales y organizacionales, pero desde el punto de vista de la TI, parecen totalmente alineados. Las restricciones y la generalización de las propuestas presentadas son simples y obvias. Pero muchas veces las obviedades son conocidas pero no reconocidas, simplemente se las ignora y no se actúa en consecuencia. No hemos pergeñado nuevas metodologías o productos que aseguren alcanzar el éxito por su ciega utilización. Los buenos resultados se dieron por el esfuerzo cotidiano de un grupo de gente, sensibles al contexto y a aprender de los errores.

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Bibliografía y referencias AR/AFIP (2007): Plan estratégico 2007-2010. www.afip.gov.ar. AR/AFIP (2008): "Informe Mensual de Indicadores de Producción", preparado por el Dto. Operaciones de la Subdirección de Sistemas y Telecomunicaciones de la AFIP. Edición de diciembre de 2008. CIAT (2008): "La Planificación de las Tecnologías de Información y las Comunicaciones en las Administraciones Tributarias". Santo Domingo, marzo de 2008. Linskens, Jorge (2006): "Argentina, Una experiencia de e-gobierno a imitar" en Gobierno Digital Nro 6/2006. Poggi, Eduardo (2008): "La innovación al servicio del ciudadano en la experiencia de la Administración Federal de Ingresos Públicos" en "Interoperabilidad en la Administración Pública", publicación de la Secretaria de Gabinete y Gestión Pública. Buenos Aires, Argentina, diciembre de 2008.

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LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y DE LAS COMUNICACIONES AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS Juan Hernández Director General de Impuestos Internos (República Dominicana) Resumen Ejecutivo. 1. Elementos que deben Considerarse para que las TIC puedan Colocarse al Servicio de la AT. 2. El Internet al Servicio de la Transformación de los Procesos Tributarios. 3. La experiencia transformadora de la DGII, cómo abordamos cada elemento.


RESUMEN EJECUTIVO El presente trabajo se ha dividido en tres partes fundamentales, con el objetivo de establecer los aspectos que a nuestra manera de ver, permiten que las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones estén al Servicio de la Administración Tributaria. En primer lugar, se analiza la importancia de implementar un "Buen gobierno de TI", como un conjunto de acciones que permiten armonizar las decisiones acerca de la administración y el uso de las tecnologías de información con los comportamientos deseados y los objetivos del negocio. Se muestra una clasificación de los tipos de gobiernos de TI, de acuerdo a las decisiones de éstos respecto a las tecnologías. La clasificación de los tipos de gobiernos TI son: Monarquía del negocio, Monarquía de TI, Feudal, Federado, Duopolio y Anárquico. En segundo lugar, se identifican los elementos que deberán ser considerados para lograr que las TICs estén al servicio de una AT, que son: a) b) c) d)

La definición del rol y del impacto de las TICs en la estrategia organizacional. El alineamiento de la Visión de las TICs con las estrategias de la organización. La visión integral de la organización. El compromiso transformador de los procesos claves hacia dentro y hacia fuera que tenga la autoridad tributaria. e) La capacidad de devolver a los contribuyentes, a través de mejores servicios y el accionar más transparente de la AT, la inversión en los proyectos relacionados con las TICs. f) La legislación disponible para emprender procesos modernizadores. Posterior, se describe cómo han sido abordados cada uno de estos elementos en la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) de la República Dominicana. La experiencia de la DGII en el uso de las TICs, con el fin de aportar al logro de su directriz estratégica "Aumentar sostenidamente las Recaudaciones". Esto se analiza basado en: z

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El rol que le asigna la DGII a las TICs, de acuerdo a la definición de su visión donde se expresa que pretende: "Ser una organización con prestigio y credibilidad que utiliza políticas, procedimientos y sistemas de información que operan eficientemente, con gente ética y profesionalmente inobjetable, que trabaja alineada por la directriz de aumentar sostenidamente las recaudaciones, reduciendo la evasión y respetando los derechos de los contribuyentes." La convicción que el nivel de cumplimiento de los contribuyentes y la consistencia del mismo, dependen del desempeño organizacional y del desempeño tecnológico. Donde el desempeño tecnológico se identifica como el elemento que da consistencia al nivel de cumplimiento logrado. Tener un alto desempeño en estos dos factores es lo que permite alcanzar un alto nivel de cumplimiento, pero con consistencia en el tiempo.

Se observa que el rol de las TICs está explícitamente en la Visión de la DGII. Las TICs junto con las políticas, los procedimientos y la gente ética y profesionalmente inobjetable, es una unidad indisoluble para conseguir reducir la evasión para el logro del aumento sostenido de las recaudaciones. En el documento se describen los Proyectos de DGII con un alto componente de uso de TICs, tales como: Oficina Virtual, Impresoras Fiscales, Control de facturación o Comprobantes Fiscales, entre otros.


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La ejecución de estos Proyectos han permitido a la DGII, entre otras cosas, pasar de no recibir ninguna declaración electrónica en el 2005 a recibir el 80% de las declaraciones de IVA y el 75% de las declaraciones de Impuesto Sobre la Renta (ISR) en el 2008. Las entidades públicas y privadas podrían definirse como organizaciones conformadas por procesos; unos son procesos industriales, otros son procesos de servicios, otros de control; pero, procesos al fin y al cabo. En todos los casos se trata de obtener un resultado para beneficio de otro proceso, un cliente, un contribuyente o en términos más generales un ciudadano. De ahí que, hablar de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) al Servicio de las Administraciones Tributarias (AT), es equivalente a hablar de las TICs al servicio de la facilitación y eficiencia en la ejecución de los procesos en las organizaciones. Sólo hay que detenerse a mirar como las TICs han transformado nuestra forma de vida, para entender cómo han estado al servicio de organizaciones y de la transformación de cualquier proceso. Por ejemplo, en el ámbito de los procesos médicos, la nanotecnología1 ha permitido que evolucione la endoscopía hasta llegar a disponer de cámaras minúsculas que se introducen como cápsulas en el organismo humano para que los expertos miren el interior del cuerpo. O como se puede diagnosticar adecuadamente una enfermedad usando tomografías que reproducen imágenes de los órganos y sus condiciones. Si concluimos que las TICs han impactado todos los ámbitos de nuestro quehacer, es claro que son imprescindibles y criticas para el buen desempeño de la organización. En el ámbito tributario de lo que se trata es de identificar la manera de transformar los procesos para la gestión de los impuestos con el objeto de aumentar o mantener los niveles de cumplimiento de los contribuyentes y con ello preservar o aumentar las recaudaciones. Para hacerlos más eficientes y eficaces, se requiere colocar las TICs al servicio de ese objetivo transformador. Para lograr que estas herramientas aporten de manera determinante al objetivo organizacional, se habla de la necesidad de implementar un "Buen gobierno de TI". "El buen gobierno de TI permite armonizar las decisiones acerca de la administración y el uso de las Tecnologías de Información con los comportamientos deseados y los objetivos del negocio"2. El Gobierno de TI, puede enmarcarse dentro del marco conceptual del "Gobierno Corporativo" que pretende un ejercicio de la Dirección de las organizaciones para brindar dirección estratégica, asegurar el logro de los objetivos de la empresa, asegurar la apropiada administración de los riesgos y verificar que los recursos de la empresa son usados de forma transparente y responsable. ¿Qué herramienta más idónea para contribuir con el objetivo de lograr transparencia operativa en las organizaciones que las TIC?

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La nanotecnología es un campo de las ciencias aplicadas dedicado al control y manipulación de la materia a una escala menor que un micrómetro, es decir, a nivel de átomos y moléculas (nanomateriales). IT Governance, Peter Weil y Jeanne W. Ross, Harvard Business School. El gobierno de TI se refiere al marco estratégico y operacional en que se desarrollan las tareas y proyectos de TI en una organización para el logro del comportamiento deseado del uso de las TIC.

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Según el libro "IT Governance" existen 6 modelos de gobierno de TI: Monarquía del negocio, Monarquía de TI, Feudal, Federado, Duopolio y Anárquico. Estos modelos caracterizan el tipo de Gobierno de TI de las organizaciones en función de la manera en que asumen sus decisiones en cuanto a los siguientes aspectos: rol, la arquitectura, la infraestructura, las aplicaciones o sistemas, el foco de la inversión y la priorización de los proyectos. Veamos las características de cada uno de ellos: a. La monarquía del negocio: En este modelo las decisiones en torno a los aspectos de las TIC sobre su rol, la arquitectura, la infraestructura, las aplicaciones o sistemas, el foco de la inversión y la priorización de los proyectos, son tomadas por la alta dirección. b. La monarquía de TI: En este caso, las decisiones en torno a los aspectos señalados son tomadas por los especialistas de TI. c. Feudal: Es usual en organizaciones con unidades de negocio o estructuras funcionales o por región que en ellas las decisiones se tomen, según las necesidades de cada unidad de negocio, función o región. d. Federal: Las decisiones en torno a TI son tomadas por la alta gerencia y los líderes funcionales de la organización o negocio sin involucrar necesariamente a TI. e. Duopolio: Representa una combinación de modelos en que las decisiones se toman de manera conjunta por los especialistas de TI y la alta dirección con los líderes funcionales o de unidades de negocio. f. Anárquico: Las decisiones son tomadas por grupos de manera aislada. Para analizar cuál es la tendencia en el uso de una u otra forma de gobierno de TI, realizaron una investigación con grandes empresas lucrativas y organizaciones no lucrativas. El referido estudio arrojó, entre otras, las siguientes conclusiones: a. El 80% de las organizaciones del sector privado aplican un modelo de gobierno de TI mixto entre Federal y Duopolico. b. En el sector de organizaciones no lucrativas y de gobierno predomina la monarquía del negocio, excepto en lo relativo a la arquitectura de TI, siendo menos frecuente las que operan bajo la monarquía de TI centrándose en las decisiones relacionadas con las propias Tecnologías. Se destaca que el 20% de las organizaciones utiliza el modelo feudal para la toma de decisiones de TI. Este estudio, nos provee una visión general de las diferencias y similitudes entre los distintos tipos de organizaciones en la manera de implementar el gobierno de TI. Aunque estos hallazgos no necesariamente son una tendencia de las AT, porque el estudio es general para el sector público, nos interesa destacar que la participación de los especialistas de TI en las decisiones de los aspectos señalados anteriormente es sustancialmente menor en este tipo de organizaciones. Si damos como bueno y válido que las TICs son herramientas imprescindibles para transformar los procesos, debemos preocuparnos porque las decisiones a este respecto sean tomadas basándose en las necesidades y prioridades de la organización y no de una parte de ella. La tendencia en este sentido, es de disponer de especialistas de TI que puedan integrarse a la toma de decisiones y ser dueños del proceso de gobierno de TI. "El gobierno de TI necesita alguien que abogue y sea dueño del gobierno de TI". …."El CIO o el oficial del gobierno de TI3,

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IT Governance, Peter Weil y Jeanne W. Ross, Harvard Business School, 2004.

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es el mecanismo más efectivo para defender y educar sobre el gobierno de TI ". De ninguna manera, se pretende fomentar la monarquía de TI, pero sí que debe existir un responsable de que los objetivos para lograr un gobierno de TI saludable se cumplan. La Matriz de MacFarlam4 es una herramienta que permite medir el buen uso de las TICs, a partir de identificar su incidencia en la organización. Debemos saber si las acciones de TI (inversión, aplicaciones, etc.) han sido tomadas y si han impactado los objetivos estratégicos de la organización.

A través de un ejercicio de ubicar los proyectos realizados y los que serán efectuados, en estos cuadrantes, podemos saber si el uso que damos a las TICs está alineado a los objetivos estratégicos de la organización y, por tanto, si las TICs se encuentran al servicio de la transformación de ésta. Es claro que, si la repercusión o el impacto de dichos proyectos no trascienden la mecanización, no podemos hablar de transformación de procesos. Otros modelos, orientados a los resultados financieros, miden el valor que agregan las TICs con base en su aporte para la reducción de los costos o el aumento de los ingresos. Aunque hemos hablado de que las organizaciones gestionan procesos y que eso constituye una gran semejanza entre unas y otras para abordar el tema de las TICs, no podemos obviar que las organizaciones gubernamentales tienen una diferencia importante con las organizaciones privadas en la manera de implementar las TICs y es que su actividad no implica la búsqueda de beneficios, ni existe un mercado competitivo en el que opere, ni lucha por una porción de mercado.

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F. Warren McFarlan

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De manera que, si estos son los factores que permiten ponderar de manera más clara el valor agregado de las TICs para el logro del objetivo de la organización en el ámbito privado, las organizaciones públicas deben ser más creativas en estas mediciones. En el caso de las AT, afortunadamente, se puede decir que existen elementos que permiten medir el valor agregado de las TICs en lo relativo a su impacto en los costos y los ingresos de manera similar a las organizaciones privadas. Por ejemplo, unos proyectos de TICs pueden asociarse con la generación de ingresos por concepto de recaudaciones y de igual manera otros pueden asociarse con reducción de costos para la AT o para el contribuyente. Evidentemente, este tipo de aspectos facilita la integración del uso de las TICs en los planes estratégicos de las AT. Hemos visto como existe un marco conceptual diverso que provee elementos y herramientas para analizar el tema de las TICs en las organizaciones. Nos parece que ha sido importante hacer este recorrido para darnos cuenta que el tema del uso de las TICs ha ocupado la atención de organizaciones y autores de prestigio en los últimos años. Por nuestra parte, en lo que resta de este documento, abordaremos los elementos que a nuestro juicio, permiten colocar las TICs al servicio de la Administración Tributaria y de qué manera se transforman los procesos tributarios, cuando logramos con éxito esta tarea. 1. ELEMENTOS QUE DEBEN CONSIDERARSE PARA QUE LAS TIC PUEDAN COLOCARSE AL SERVICIO DE LA AT El uso de las TICs para mejorar los procesos de las Administraciones Tributarias se ha convertido en un gran desafío por diversas razones: por la presión que ejerce la sociedad para que los estados se hagan cada vez más modernos y más eficientes desde el punto de vista de los costos de operación, por las demandas de transparencia en el uso de los recursos y en las acciones de la Administración, por la complejidad propia de utilizar adecuadamente las TICS y por las dificultades para determinar cómo aporta la Tecnología a la transformación de cada proceso y a la reconversión de la gente que lo gestiona o cómo aporta a que la actuación de la administración sea más equitativa. Son muchos los aspectos que convierten en un reto usar las TICs de manera adecuada, es un ejercicio que demanda esfuerzos importantes para alcanzar los resultados con una valoración positiva. Adicionalmente, para que esta valoración positiva sea perdurable hay que agregar a los retos la demostración objetiva que los resultados obtenidos han estado al servicio de una mejor Administración Tributaria. De esto depende que las altas inversiones requeridas sean percibidas adecuadamente por los ciudadanos y los contribuyentes. Para ello, hay que establecer los indicadores cuantitativos y cualitativos necesarios para medir el impacto de las TICs. De esta forma, podremos saber si hemos satisfecho la demanda de los ciudadanos por servicios más eficientes y eficaces. Todo esto, sin perder de vista que en esencia, las AT trabajan para lograr niveles de cumplimiento cada vez mayores de los contribuyentes y que las TICs como cualquier otro recurso deben contribuir a lograr este objetivo. De este equilibrio depende lograr mayor eficacia en el cumplimiento de la misión de las AT, contribuyentes más satisfechos y ciudadanos más conformes con la transparencia de las acciones de la AT. N°. 5 - Marzo 2010

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Por otra parte, el tipo de operaciones que realizan las AT favorecen que su accionar pueda impactar positivamente a un gran número de ciudadanos, individuales y corporativos. Esto permite que la AT pueda convertirse en una promotora de procesos de modernización de entidades privadas y otras del sector público, en la medida que promueva prácticas innovadoras basadas en el uso de tecnologías que faciliten el cumplimiento de las obligaciones tributarias. Esta posibilidad de asumir un rol de mayor relevancia, se convierte en una presión adicional, que de ser asumido como un desafío, podría representar un aporte para su prestigio y credibilidad y, por tanto, un elemento favorable para promover los proyectos transformadores que se ejecutan al interior de ésta. Otro aspecto que debería facilitar a la AT convertirse en un referente de sus países, es que puede considerarse una organización cuyo "negocio" es la información, en tanto, depende de los sistemas y requiere que su personal esté compuesto por gente capaz de trabajar manejando información (gestores de información) para lograr un alto desempeño. Las condiciones están dadas para que una AT emprenda proyectos de transformación de sus procesos, usando las TICs y su potencial para la innovación como instrumento de soporte a esta transformación. Hemos identificado los elementos que a nuestro modo de ver, deben ser considerados para lograr que las TICs estén al servicio de una AT que pretende mayor eficiencia y eficacia. Estos elementos pueden asociarse con los componentes que dan sustento a las normativas sobre buen gobierno de las TICs y son: a) b) c) d)

La definición del rol y del impacto de las TICs en la estrategia organizacional. El alineamiento de la Visión de las TICs con las estrategias de la organización. La visión integral de la organización. El compromiso transformador de los procesos claves hacia adentro y hacia fuera que tenga la autoridad tributaria. e) La capacidad de brindar a los contribuyentes mejores servicios y mostrar un accionar más transparente, especialmente en la inversión en proyectos relacionados con las TICs. f) La legislación disponible para emprender procesos modernizadores. Veamos cada uno de ellos. Sobre el primer elemento, el rol de las TICs en la estrategia organizacional, es importante enfatizar que la dirección de la AT debe estar convencida del papel que deben jugar las TICs para la consecución de los objetivos estratégicos de la misma. No obstante, pretender que las TICs resuelvan los problemas de la AT es desconocer las posibilidades de las herramientas por más extraordinarias y asombrosas que sean. Los riesgos que se asumen si no se tiene claro el papel de las TICs son muchos. Se puede invertir mucho tiempo y mucho dinero, sin obtener los resultados esperados, si nuestros proyectos de modernización están diseñados para usar las TICs como instrumento para ejecutar de manera técnicamente moderna procesos conceptualmente antiguos. Así por ejemplo, podríamos estar perdiendo el tiempo y dinero creando novedosos sistemas para usar datos con fiscalizadores orientados a revisar papeles. Podríamos estar perdiendo el tiempo digitalizando documentos o creando documentos electrónicos para eliminar papel que no podemos dejar de usar en los procesos judiciales. N°. 5 - Marzo 2010

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Se puede invertir mucho tiempo y mucho dinero, sin obtener los resultados esperados, si no se elaboran estrategias institucionales, en las cuales se precisen las expectativas en torno al uso de las TICs. Es claro que disponer de una visión del rol de las TICs permite que las expectativas en torno a los resultados puedan alinearse con las expectativas de la organización y el resto de funciones o procesos de la organización. En el caso de Administraciones Tributarias, para avanzar en el uso de las TICs se requiere acompañar las inversiones con proyectos de gestión del Recurso Humano para mejorar la manera de capacitar y de reclutar la gente, más que por el conocimiento por sus competencias, habilidades y potencialidades. Esto permitirá disponer de personal que asimile de manera más fácil la transformación de los procesos. Cada estrategia institucional debe ir acompañada de una definición de las herramientas tecnológicas que serán usadas para lograrla. Con ellos se garantiza que su contribución esté dimensionada objetivamente. Si la AT se plantea por ejemplo, utilizar las TICs para reducir los costos de cumplimiento, debemos estar conscientes que no basta con diseñar y desarrollar una Oficina Virtual que permita al contribuyente cumplir con todas sus obligaciones sin desplazarse de su local, hay que garantizar su utilización adecuada, masificar su uso, crear mecanismos de retroalimentación para conocer las necesidades de los usuarios para que sea una herramienta duradera y sobre todo saber si se han reducido los costos de los contribuyentes. Luego se puede concluir que el objetivo organizacional ha sido logrado. En un contexto más amplio, las Administraciones Tributarias deben ser capaces de asignar un lugar a las TICs en su plan estratégico. Debe establecerse qué grado de confianza se tiene en esta herramienta. Qué tipo de relación existe entre los objetivos relacionados con la recaudación, la fiscalización, el servicio etc. y las TICs. Si se cuenta con ellas para innovar en la manera de realizar sus funciones o si su uso está predeterminado y limitado por el conocimiento de la función tributaria. El segundo elemento que consideramos fundamental para lograr que las TICs estén al servicio de los objetivos de la AT, es disponer de una Visión de las TICs, alineada con los objetivos organizacionales. Este elemento muchas veces no es valorado adecuadamente y se resta importancia a tener una visión que permita a los especialistas de tecnología, tomar las decisiones técnicas más adecuadas para la organización y satisfacer las expectativas que ésta tiene en el ámbito de la Tecnología. Una visión de las TICs debe incluir los aspectos necesarios para orientar las decisiones respecto de la selección de los lenguajes o herramientas de desarrollo más adecuado, de los equipos, los recursos humanos o los procesos tecnológicos. En otras palabras, las decisiones que se toman sobre los elementos citados por Peter Weil y Jeanne W. Ross en el libro de "IT Governance", sobre arquitectura, infraestructura, inversiones, etc., por más alejadas del objetivo recaudatorio que parezcan, deben aportar al logro del objetivo de la organización. Si las Áreas de TI disponen de una Visión que los fuerce a tomar decisiones técnicas influenciadas por las necesidades de la organización, las plataformas de TICs serán más N°. 5 - Marzo 2010

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apropiadas y las inversiones más razonables. Determinar qué equipos o qué base de datos utilizar es una decisión técnica, pero debe estar permeada por la realidad de la organización y su propósito. De lo contrario dispondremos de equipos y sistemas que no aportarán al desarrollo institucional; no aportarán a la pretendida transformación de la AT y no impactarán los niveles de cumplimiento de los contribuyentes. El tercer elemento, la visión integral de la organización, se refiere a la capacidad de ver los objetivos de la AT por encima de objetivos individuales de cada una de las áreas que funcionan a lo interno de la organización. Esto es utilizar todos los factores disponibles: las Tecnologías, los Recursos Humanos y las técnicas para Mejorar los Procesos como una unidad que busca que la organización obtenga mejores resultados. A menudo, los líderes de la administración de las TICs parecen no tener los mismos objetivos del resto de los líderes de la organización, al mismo tiempo los distintos líderes de procesos de la organización parecen considerar las TICs como un mal necesario. Ambos extremos se explican por la carencia de una Visión de las TICs clara y por la ausencia de un entendimiento del rol de las TICs en la transformación de las AT. Definitivamente, estos extremos no aportan a nuestro objetivo de colocar las TICs al servicio de la Administración Tributaria. Situándonos en otros ámbitos, no escucharemos decir a un profesional con éxito en la medicina de estos tiempos, que la endoscopia transformada por la nanotecnología o los nuevos equipos de tomografías a los que aludimos anteriormente, han sustituido su conocimiento médico para realizar el diagnóstico. Sin embargo, han tenido que surgir especialistas médicos con las competencias adecuadas para aplicar y entender esta tecnología para que se pueda lograr el objetivo de un mejor diagnóstico médico, a partir de la interpretación de sus resultados. Se trata de lograr que los líderes funcionales de los procesos tributarios y el líder de TI trabajen alineados con la estrategia organizacional y, por tanto, trabajen para el logro de los objetivos de la AT. Se trata de pasar del interés exclusivo o particular que suelen tener, al interés por la información que necesita la organización. Es dejar de ver las TIC como simples herramientas de apoyo y entenderlas como las herramientas imprescindibles para lograr administrar la información que es la materia prima para la gestión tributaria. Este alineamiento implica aceptar que la transformación de los procesos va a producir un aumento de los niveles de cumplimiento y, más aun, va a determinar que los niveles de cumplimiento sean consistentes en el tiempo. Si las autoridades tributarias no están comprometidas con la transformación de los procesos, las TICs serán un ornamento. Hemos planteado que transformar una organización requiere de las TICs al servicio de este propósito, pero con autoridades dispuestas a asumir con responsabilidad las tareas propias de un proyecto de transformación. A esto alude el cuarto elemento que hemos señalado como fundamental. Las autoridades tributarias deben estar listas para asumir los compromisos que implica la implementación de tecnologías y de transformación procesos, porque se trata de despojarse de prejuicios y paradigmas para que los procesos puedan realizarse de una nueva forma con los medios que están a disposición nuestra en el mundo moderno.

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Asumir el compromiso de transformar la organización utilizando TICs implica un cambio de paradigma. Hay quienes han llevado este cambio en la manera de ver las cosas al extremo de plantear que las organizaciones tienen una cadena de valor real5 y otra virtual6. La cadena de valor virtual sería ese nuevo paradigma para asumir la transformación de las organizaciones, logrando replicar los procesos reales en procesos virtuales. Si las autoridades tributarias asumen este compromiso, podrán, utilizando TICs, crear los más eficientes y eficaces mecanismos de interacción con sus contribuyentes, sus proveedores y los ciudadanos en general. Sin embargo, transformar procesos no es tarea fácil, incluso puede implicar una pérdida de poder relativo en las autoridades, como consecuencia de procesos cada vez más transparentes, donde los controles son cada vez más objetivos y determinados por reglas contenidas en sistemas computacionales. Igualmente, la evaluación de funcionarios, procesos y resultados se puede hacer de manera más objetiva. Las TICs pueden impactar positivamente la manera de mostrar los resultados de los empleados, los procesos y la organización. Cuando la autoridad tributaria decide auspiciar que las TICs sean un elemento detonante de la transformación de los procesos y las organizaciones, debe estar consciente del impacto para los procesos de evaluación de la AT que esto tiene. Este efecto positivo sobre la transparencia del uso de las TICs, bien difundido a los ciudadanos, se convierte en un factor que incide positivamente para dar continuidad y aceptación social a los cambios que se van introduciendo. El quinto elemento tiene que ver con la necesitad de que los proyectos de TICs se traduzcan en mejores servicios para el ciudadano y en un accionar más transparente de las AT. Para que la sociedad perciba el impacto positivo de las TICs, hay que mostrar resultados más allá del impacto sobre el control de los contribuyentes y las mejoras a los procesos internos. Hay que mostrar que las TICs contribuyen a la actuación más transparente de la AT y de sus funcionarios. La mejor manera de lograr que la inversión realizada en TICs sea valorada positivamente, es utilizar las TICs para ofrecer información sobre la actuación de la AT. Para la sociedad es imprescindible que las organizaciones públicas muestren un accionar más transparente, y eso pasa por rendir cuentas, especialmente sobre la inversión en los proyectos relacionados con las TICs. Definitivamente, para los contribuyentes, el uso de las TICs debe traducirse necesariamente en mejores servicios, de ahí que incluir como prioridad en los objetivos de las AT, mecanismos de simplificación y facilitación para el cumplimiento es vital. Para saber si los contribuyentes y ciudadanos creen que se hace lo correcto, se requiere interactuar con ellos. En este ámbito juega un papel importante la política de comunicarse con los contribuyentes y retroalimentarse de las opiniones que tengan sobre la AT. Esta política debe orientarse por un lado a la educación sobre deberes, derechos y las formas de cumplimiento, y por otro a realizar los estudios de opinión necesarios para saber lo que opinan los contribuyentes de la AT, de su servicio y de las herramientas que brinda para el cumplimiento. 5

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Porter, Michael. (1985) Competitive Advantage. La Cadena de Valor es una forma de análisis del entorno empresarial mediante la cual se descompone una organización en sus funciones constitutivas, buscando identificar las fuentes de ventajas competitivas en aquellas actividades generadoras de valor. Tesis de Rayport y Sviokla, 1996

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Ahora bien, todos estos esfuerzos se desarrollan en un contexto, cuyos límites son las disposiciones legales vigentes, a eso se refiere el sexto elemento. Introducir TICs con criterio innovador requiere también de la adaptación de la normativa tributaria para que documentos electrónicos, firmas digitales, direcciones electrónicas puedan tener valor jurídico. Además, requiere que la redacción de las disposiciones legales sea suficientemente general para permitir que la AT tenga la facultad de introducir los cambios necesarios a los procedimientos administrativos. Hay que hacer mención especial al impacto favorable que tienen las normativas sobre comercio electrónico y la firma digital con la transformación de los procesos, haciendo uso de las TICs. Proyectos como factura electrónica y la sustitución de documentos físicos por documentos electrónicos han recibido un empuje importante con estas leyes que dan sustento legal al uso de documentos firmados digitalmente. 2. EL INTERNET AL SERVICIO DE LA TRANSFORMACIÓN DE LOS PROCESOS TRIBUTARIOS Al hablar de Tecnologías que promueven prácticas innovadoras nos vemos obligados a destacar de manera particular a la Internet. No cabe duda que Internet ha sido una herramienta determinante para la transformación de los procesos de servicios. La influencia ha sido tan determinante que los estados se han visto obligados a crear estrategias de mejora del servicio al ciudadano basado en ofertar sus servicios fundamentalmente por Internet. El e-gobierno, como suele denominarse este propósito de los estados, se ha convertido en toda una estrategia de transformación de la sociedad. Y es en el marco de las estrategias de e-gobierno en que las TICs se consideran como una poderosa herramienta de comunicación para la transparencia, para la reducción de costos y para la eficiencia administrativa. En el caso de las AT, la manera en que Internet ha permitido comunicarse con los contribuyentes, pero además con las entidades relacionadas con la AT ha sido determinante. En los últimos 10 años Internet ha pasado de ser un medio de comunicación con los contribuyentes a ser la base de la integración de los procedimientos de intercambio de datos con los contribuyentes y con las entidades que remiten informaciones o realizan procesos compartidos con las AT. Así por ejemplo, los procedimientos técnicos de intercambio de datos con las entidades bancarias que reciben los pagos de impuestos o con los contribuyentes que envían declaraciones juradas o relaciones de datos, se han transformado de una manera impresionante con el uso de Internet. Mientras hace unos años los datos eran remitidos, en su mayoría, en diskettes o CD's para realizar posteriormente la carga a los sistemas de las AT, hoy en día se reciben mayoritariamente por medios electrónicos en formatos predeterminados. Esto ha transformado de una manera impresionante la calidad de los datos que pueden disponer las AT y reduce los tiempos y el personal para realizar los procesos de verificación de las entregas de datos y de carga de los mismos.

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Definitivamente, para las AT que han iniciado su proceso de modernización o de integración de TICs en los últimos años, Internet ha trazado la pauta. Para reducir costos de cumplimiento de los contribuyentes principalmente se pone a su disposición herramientas en Internet para declarar, pagar, obtener informaciones, actualizar datos, consultar declaraciones y pagos, recibir notificaciones y solicitar servicios, entre otros. Para cualquier trámite, Internet se ha convertido en la mejor herramienta para simplificarlo. En ese sentido, las Oficinas Virtuales se han convertido en herramientas vitales para la reducción del costo en que incurren los contribuyentes para cumplir. Pero no solo desde este punto de vista, sino también para la eficiencia de los procesos internos de las Administraciones Tributarias. En cuanto a la transformación de procesos al interior de la organización, Internet ha impactado de manera fundamental. Uno de estos aspectos es el procesamiento de los datos remitidos por el contribuyente, pasando de ser sujetos obligados a entregar información a ser sujetos obligados a procesar la información que deben entregar. Asimismo, la relación con entidades colectoras de los fondos recaudados, como los bancos, se ha transformado a partir de la introducción de sus propias oficinas virtuales que permiten a nuestros contribuyentes, que son sus clientes, realizar sus pagos de manera electrónica. Más aun, esta apertura tecnológica de la banca, otrora aferrada a tecnologías cerradas, ha permitido que la actualización de los datos de los pagos de los contribuyentes pueda ser realizada en línea o en tiempo real, a partir de los procedimientos abiertos de intercambio de información. De manera que, el avance que ha hecho posible Internet y el potencial que tiene para la transformación de los procesos tributarios, requiere una atención especial de las Administraciones Tributarias. Con esta herramienta tiene cada vez más sentido la posibilidad de transformar en electrónicos más procesos tributarios. 3. LA EXPERIENCIA TRANSFORMADORA DE LA DGII, CÓMO ABORDAMOS CADA ELEMENTO En las siguientes páginas describiremos la manera en que la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) de la República Dominicana ha abordado cada uno de los seis elementos que constituyen factores críticos para el éxito del uso de las TICs y los logros obtenidos. En la DGII durante los últimos años se ha desarrollado un proyecto de modernización, en el cual las TICs han representado una herramienta vital. Este papel se deriva del convencimiento que lograr la consistencia en el tiempo de altos niveles de cumplimiento dependerá del mejoramiento del desempeño tecnológico. Para la DGII, las causas que explican el nivel de cumplimiento de los contribuyentes y su consistencia en el tiempo7, son: el desempeño organizacional y el desempeño tecnológico.

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El Control del Cumplimiento, Juan Hernández Batista, 40 Asamblea General del CIAT. 2006

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Factores que determinan el nivel y cosistencia del Cumplimiento

El primero se refiere a "las capacidades que tiene la Administración para cumplir con sus metas y objetivos a corto, mediano y largo plazo. Esta dimensión abarca aspectos como la percepción de la sociedad en torno a la eficacia de la organización, a las aptitudes y actitudes de su recurso humano, a la cultura organizacional que la caracteriza, a la calidad de su actuación en el ámbito de la ética, a la percepción de riesgo que tengan los contribuyentes y a la credibilidad de los líderes de la institución para mantener posiciones e influir en la sociedad." "Lograr un alto desempeño institucional se convierte en una especie de factor de apalancamiento organizacional que le permite maximizar los recursos de que dispone. Es una manera de utilizar del modo más idóneo esos factores intangibles, como la credibilidad, la respetabilidad, el liderazgo, etcétera, que le son propios." Un alto desempeño institucional provoca niveles de cumplimiento cada vez más altos, porque los contribuyentes perciben una institución que cumple con sus objetivos. Una de las formas de medir el desempeño institucional es con encuestas, que en el caso de la DGII son aplicadas por lo menos una vez por año. En la última encuesta realizada en Santo Domingo8 los resultados fueron los siguientes: El 89.5% de los encuestados confía en la DGII y el 85.5% tiene la percepción de que la DGII se maneja desde el punto de vista ético, entre excelente y bueno y el 87.1% considera que la DGII realiza sus labores de forma transparente. El segundo factor tiene que ver con "la capacidad de hacer uso de las herramientas tecnológicas adquiridas y desarrolladas por la Administración, alineadas con los objetivos estratégicos de la misma. Esta dimensión comprende el uso efectivo de la tecnología para mejorar las labores de la Gestión Tributaria, garantizando el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes y el retorno de la inversión a corto o mediano plazo".

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Actualmente se ejecuta una nueva encuesta.

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Tener un alto desempeño en estos dos factores es lo que permite alcanzar un alto nivel de cumplimiento, pero con consistencia en el tiempo. Si tenemos una organización con alto desempeño institucional, pero que no utiliza las TICs de manera efectiva, el nivel de cumplimiento podrá tener altas y bajas, porque los procesos dependerán de las personas y sus capacidades. Cuando se acompaña este alto desempeño institucional con un alto desempeño tecnológico, los niveles de cumplimiento alcanzados serán consistentes en el tiempo. Por ejemplo, se puede disponer de excelente personal, ética y profesionalmente inobjetable que podrán diseñar un plan que elevará los niveles de cumplimiento, pero su mantenimiento en el tiempo dependerá de los sistemas computacionales que ese personal diseñe para darle continuidad y objetividad a dicho plan. Así como de las decisiones que tomen los especialistas de TI en el diseño técnico de estas aplicaciones para darle estabilidad y perdurabilidad. En adición a esta visión integral que implica entender los procesos, la tecnología y las personas como un sólo cuerpo para alcanzar los niveles de efectividad que se requiere de la AT en el mundo moderno, hemos estructurado un plan estratégico con una directriz estratégica y varios objetivos, en el cada uno de ellos cuenta con iniciativas estratégicas en el ámbito de las TICs. Cada objetivo ha implicado introducir tecnologías y sistemas de distinto tipo. El rol de las TICs está explícitamente en la Visión de la DGII: Ser una organización con prestigio y credibilidad que utiliza políticas, procedimientos y sistemas de información que operan eficientemente, con gente ética y profesionalmente inobjetable, que trabaja alineada por la directriz de aumentar sostenidamente las recaudaciones, reduciendo la evasión y respetando los derechos de los contribuyentes." Se observa como desde el enunciado que refleja las aspiraciones de la organización aparece el deseo de usar las TICs de manera eficiente para el logro de la directriz. Las TIC junto con las políticas, los procedimientos y la gente ética y profesionalmente inobjetable como una unidad indisoluble para conseguir reducir la evasión para el logro del aumento sostenido de las recaudaciones. Asimismo, si vemos la planificación de la DGII como un flujo de acciones para lograr una directriz esta sería una representación gráfica. Se observa como con la Directriz de "Aumentar Sostenidamente las Recaudaciones" se consigue trabajando en los cuatro objetivos estratégicos que se muestran en el siguiente:

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Para citar un ejemplo, como parte del Objetivo de "Combatir la evasión mejorando los procesos de control de cumplimiento, aumentando la percepción de riesgo", se desarrolla el Proyecto de implementación de impresoras fiscales en todo el comercio de República Dominicana. Este proyecto forma parte del conjunto de iniciativas para reducir la evasión9 que se formuló a finales del 2004 y que ha implicado la ejecución de varios proyectos que van aumentando el control que tiene la DGII sobre las ventas de los contribuyentes. En el caso del comercio, este proyecto pretende que durante el 2009 y el 2010 se instalen unas 4,000 impresoras fiscales que cubrirían todos los grandes contribuyentes del sector comercial y, por tanto, un 80% de las ventas de ese sector. El Proyecto de impresoras fiscales tiene un alto contenido tecnológico, debido a que, tanto la certificación u homologación de impresoras con los requisitos diseñados para el control, así como el proceso de implementación o supervisión del mismo, requieren un conocimiento técnico importante y personal de TI involucrado 100%. En la gráfica se observa que la DGII ha tomado medidas para el control de las ventas del Sector Comercial y en cada una las TICs han desempeñado un rol fundamental.

Medidas de Control de Ventas para el Sector Comercial

Otro proyecto que aportará a la transformación de mucho de los procesos de la AT es la introducción de la firma digital en cada vez más documentos. La DGII concluyó el desarrollo del módulo de aplicación de firma digital a los documentos tributarios y con la creación de una opción de mensajería en la Oficina Virtual donde el contribuyente recibirá su correspondencia oficial. El impacto positivo de esto sobre los documentos que potencialmente se podrán entregar en la Oficina Virtual a los contribuyentes es incalculable. La comunicación de carácter oficial entre el contribuyente y la Administración será sustancialmente distinta, a partir de la generalización de la firma digital.

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La DGII definió, en cuanto al control del ITBIS del comercio, 2 grandes proyectos, que son: z La retención del 30% IVA (ITBIS en RD) en los pagos con al comercio en los pagos con tarjetas de crédito y débito, que deben realizar las empresas procesadores de este tipo de pagos. Lo que implica disponer de los datos de ventas que se realizan con estos medios de pago. z El control de facturas (comprobantes fiscales) que ha implicado que la DGII controle la emisión de facturas y que todos los obligados al IVA (excepto los acogidos a regímenes simplificados) deban sustentar el 100% de sus compras con comprobantes fiscales autorizados y reportarlos electrónicamente. Además de que los principales 4,000 contribuyentes deben reportar los ingresos.

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Durante los próximos 2 años la DGII distribuirá tarjetas con certificado digital a los contribuyentes con acceso a la Oficina Virtual que será utilizado para el ingreso en ella. Para lograr que las TICs estén al servicio de la organización, hemos enunciado una Visión que orienta las acciones y decisiones en ese ámbito. Se pretende: "Dotar a la DGII de la plataforma de TIC más apropiadas para el cumplimiento de sus objetivos estratégicos, usando herramientas/equipos líderes en los distintos segmentos de la plataforma de TIC (Servidores, Base de datos, de desarrollo de sistemas, de almacenamiento de datos, de administración de seguridad y de redes), para garantizar la mayor disponibilidad de servicios tecnológicos a usuarios internos y externos, trabajando con gente ética y profesionalmente inobjetable, motivada y alineada con los objetivos de la organización, para ser referentes del uso de las TIC en República Dominicana." De eso se trata, que nuestra gente de TI sienta que sus acciones aportan a los objetivos organizacionales y que sus decisiones, por simples que parezcan, impactan el resultado de ésta. Existen distintos modelos para medir el impacto de las TICs sobre la organización. Uno de ellos es la Matriz de beneficio-beneficiario10, con ella se puede asociar las ventajas en eficiencia, eficacia o efectividad lograda con una inversión en TICs o con la implementación de un Sistema de información. Medir esto puede representar la diferencia entre dar sentido o no al uso de las TICs en una organización. Veamos dos ejemplos de uso de matriz beneficio-beneficiario: El primero para el proyecto de Impresoras Fiscales y el segundo para el Proyecto de Implementación de la Oficina Virtual de la DGII11.

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Se refiere a la Matriz de Gibson y Hammer. Aunque estos Proyectos obviamente no son exclusivamente de TIC, el personal de TI dedicado a apoyarlos es muy importante y el rol que juegan las decisiones sobre arquitectura, la infraestructura, etc. son vitales.

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Para corroborar estos resultados presentados, veamos algunas estadísticas de la implementación de la Oficina Virtual de la DGII, a partir del 200612. a. Hasta el 2005 no se había recibido ninguna declaración electrónica en la DGII. En el año 2008 se recibieron el 80% de las declaraciones de IVA y el 75% de las declaraciones de Impuesto Sobre la Renta (ISR). Si las cifras fueran sólo para Personas Jurídicas, serían de 90% y 85% respectivamente. b. Desde el año 2007, en que se hizo obligatorio la remisión del libro de compras para todos los declarantes de IVA y los ingresos facturados para los principales 4,000 contribuyentes en el marco del Proyecto de Control de Facturas o Comprobantes Fiscales, el 90% de los datos de declarantes de IVA y el 100% de los obligados a remitir los ingresos, son remitidos por la Oficina Virtual. c. 82% de los declarantes tienen clave de acceso a la Oficina Virtual. d. Según una encuesta a usuarios de la Oficina Virtual realizada durante el período febreromarzo del 2008, el 99.7% de los encuestados opinan que la Oficina Virtual facilita su cumplimiento y el 81.9% dice haber reducido sus costos de cumplimiento. En un marco más amplio de uso de mecanismos de intercambio de información por Internet, el 90% de los pagos de ITBIS e ISR se hacen a través de los Bancos, que se conectan a la DGII para aplicarlos directamente a la Cuenta Corriente del contribuyente. Así, contamos con los datos del contribuyente actualizados en línea, de manera que la gestión de control de morosidad está únicamente supeditada a la disponibilidad de dar seguimiento a esos incumplimientos. Otra forma de medición del grado de alineamiento que tienen los proyectos de TICs con los objetivos estratégicos de la organización es realizando una distribución de éstos por el objetivo al que apunta de manera directa. Por ejemplo, el 70% de los proyectos implementados o realizados por la Gerencia de TI de la DGII durante los últimos 5 años, pueden ser ubicados dentro de uno de los objetivos estratégicos de la DGII. El resto de los proyectos corresponden a inversiones necesarias para fortalecer el desempeño tecnológico, permitiendo que la DGII disponga de una plataforma robusta. Así, la DGII inauguró en el 2008 un Centro de Cómputos que cumple con los requisitos de normas internacionales, en cuanto a los aspectos mecánicos, eléctricos, arquitectónicos, de seguridad y de comunicaciones para situarse en el tercer nivel de cuatro, según el componente13. Esto muestra que la DGII ha pasado de ser una organización artesanal a una cuyas acciones tienen en el uso de las TICs su mejor apoyo. Esto produce una evolución en el desarrollo del uso de las TICs pasando de ejecutar proyectos para beneficio de individuos o puestos de trabajo o de funciones y departamentos, a ejecutar proyectos que transforman la organización. En general, los logros de la DGII en los proyectos basados en TICs han impactado favorablemente la manera de hacer negocios en la República Dominicana, así lo reconoció el Banco Mundial en su estudio del 2009 sobre la manera de hacer negocios

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Datos a diciembre del 2008. El Data Center ha sido diseñado, tomando en consideración el estándar internacional ANSI/TIA-942, sobre infraestructura de Telecomunicaciones de Data Centers; este estándar clasifica los data centers en cuatro capas o El Centro podrás ser calificado en Data Center de Nivel Básico, si no tiene ningún nivel de redundancia, con Componentes Redundantes, Data Center Concurrentemente Mantenible y Tolerante a Fallas, según su estado en cuanto a los aspectos mecánicos, arquitectónicos, eléctrico, de seguridad y de comunicaciones. Actualmente estamos situados en el nivel 3 en los aspectos mecánicos, eléctricos y de

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denominado Doing Bussines. En ese estudio se plantea:14 "La República Dominicana es el líder global y regional reformador, ha agilizado la realización de formalidades en varias áreas que pueden realizarse electrónicamente. Un sistema de llenado de declaraciones y de pagos de impuestos, que inició como un piloto en el 2006, ahora está operando completamente. Y los empresarios pueden completar formalidades en línea, incluyendo la verificación del nombre comercial…". El país pasó de la posición 139 que ocupaba durante el año 2008 a la 72 durante el 2009 en cuanto a Pago de Impuestos. Esto representa una manera concreta de impactar positivamente el desempeño del país, mejorando aspectos relacionados con el tema tributario. Convertir las Tecnologías de Información y Comunicaciones en una herramienta al servicio de las Administraciones Tributarias dependerá de la capacidad de nuestras organizaciones para integrarlas en sus planes estratégicos, para que los especialistas de TI dispongan de un marco de acción que les permita tomar las decisiones adecuadas para los objetivos de la organización, de la capacidad de las autoridades tributarias de asumir el desafío de convertir las TICs en un elemento transformador y de un marco legal adecuado para promover el uso de las tecnologías en la transformación de los procesos. Con las tecnologías usadas para los fines definidos como estratégicos por la Administración Tributaria, podemos plantearnos mejoras en los niveles de cumplimiento, pero además impactar positivamente el posicionamiento de la AT en la sociedad. Las Administraciones Tributarias tienen la oportunidad de convertirse en referentes del uso eficiente de las TICs para mejorar los servicios, reducir los costos de su operación y de los contribuyentes y para tener una gestión cada vez más transparente. Por su interacción con los sectores productivos de un país puede convertirse en una entidad que genere cambios en el comportamiento de las empresas y sus decisiones pueden servir de detonantes para "inducir" el uso de las TICs en los sectores productivos. Es decir, el buen uso de las tecnologías genera un cambio sustancial en nuestras organizaciones, hacia fuera y hacia adentro. En el caso de la DGII, podemos afirmar que todo ha cambiado: Prácticamente no hay que procesar en nuestras oficinas documentos de declaraciones y pagos, porque ingresan a través de la oficina virtual y los bancos; se pueden recibir los detalles de las compras y gastos de los contribuyentes de manera electrónica y están disponibles en un Sistema de Información Cruzada; se están incorporando a los procesos tributarios documentos firmados digitalmente; los sistemas computacionales de información cruzada han permitido ampliar la cobertura de las acciones de fiscalización con base en las informaciones que produce; cada empleado que ejerce una labor técnica posee un computador para realizar sus tareas. Sin lugar a dudas, en los últimos años la DGII ha experimentado importantes transformaciones.

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En inglés el texto dice los siguiente: "The Dominican Republic also reduced the corporate income tax rate from 29% to 25%, and abolished several taxes, including the stamp duty. The cost of property registration fell, thanks to a reduction in the transfer tax from 4.3% to 3%. Transferring property now costs 3.8% of the property value, down from 5.1%. In addition, authorities reduced the time to export by three days by improving the online portal for customs documentation and payment."

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EL USO DE LA TECNOLOGÍA: SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y BASES DE DATOS Oscar Franco Director General Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Colombia)

Introducción I.

Ámbito de la DIAN.

II.

Estrategia de gestión del riesgo tributario en la DIAN.

III. La idoneidad de la tecnología soporte de la estrategia de gestión del riesgo. IV. Consistencia de la de la estrategia de gestión del riesgo. V. Conclusiones


INTRODUCCIÓN Las administraciones tributarias se desenvuelven en un cambiante y a veces imprevisible entorno, la liberalización del comercio y el movimiento de capitales y las prácticas comerciales cada vez mas virtuales y electrónicas, la omisión de operaciones, el contrabando abierto y técnico, el lavado de capitales y operaciones ficticias retan constantemente la eficacia de la gestión tributaria frente al logro de su misión: Recaudo de lo debido, control del cumplimiento de las obligaciones fiscales, control de la idoneidad de las operaciones de comercio exterior, de las fronteras y de la propiedad intelectual. La percepción de la probabilidad de detección de la evasión fiscal por parte del contribuyente se vincula directamente a la percepción de la eficacia de la Administración Tributaria. Así mismo, el riesgo real es consecuente con la capacidad de dicha administración para realizar inspecciones masivas y en profundidad, entonces la gestión de riesgos se constituye en un instrumento esencial para responder oportunamente a los cambios del entorno y a la vez dirigir las estrategias de gestión hacia ámbitos de mayor prioridad en concordancia con el uso óptimo de los recursos de la administración tributaria. En este orden de ideas la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia se propuso como estrategia organizacional de gestión de riesgo, integrar su gestión alrededor del Modelo Único de Ingresos, Servicio y Control automatizado MUISCA, cuya implementación ha fortalecido sus capacidades organizacionales y misionales de recaudo y control, lo que ha hecho prosperar relaciones de asistencia y de comunicación temprana con los contribuyentes y diferentes intermediarios y ha fomentado la agilidad y transparencia de las actuaciones de la administración, apalancado en la tecnología de información, con sus mejores prácticas conceptuales y comerciales. Siendo el MUISCA un modelo de gestión integral que establece los aspectos organizacionales y de las personas, de procesos y tecnología como ejes fundamentales del mismo, la siguiente ponencia ilustra el uso de la tecnología de información en la conceptualización, construcción y aplicación de la gestión de riesgos en el ámbito de la DIAN. I.

ÁMBITO DE LA DIAN

Siendo la DIAN la entidad del estado colombiano cuyo objeto social es "coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad" es imperativo articular consistentemente la misión de la entidad y la gestión de sus procesos, personas y recursos con la estrategia de gestión del riesgo en términos de eficiencia y eficacia, factores que cobran verdadera relevancia a la luz de la misma viabilidad del estado. Estratégicamente la DIAN se constituye como la entidad responsable de prestar un servicio de facilitación y control a los agentes económicos para el cumplimiento de las normas que integran el sistema tributario, aduanero y cambiario, obedeciendo los principios constitucionales de la función administrativa, con el fin de recaudar la cantidad correcta de tributos, agilizar las operaciones de comercio exterior, propiciar condiciones de competencia leal, proveer información confiable y oportuna y contribuir al bienestar social y económico de los colombianos.


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MISION

Para asegurar el cumplimiento de la misión, la DIAN se mueve dentro de un marco normativo dado por la misma Constitución Política, tratados y convenios, leyes internas, decretos, jurisprudencia, resoluciones y conceptos. Gestiona una organización cuya estructura, facultades, procesos y recursos se adecuan al nuevo modelo de gestión. Para su desempeño se consideran, entre otros elementos: el conocimiento, el uso de la información, la planeación, ejecución, evaluación y retroalimentación, fortalecido en el marco de una cultura fiscal enmarcada en una estrategia de transparencia. Ahora bien, la estrategia de gestión de riesgos de la DIAN se potencia a través de una estructura orgánica que promueve la gestión por procesos, su calidad y control y la gestión del talento humano por competencias, que unidas permiten combatir los riesgos inherentes de modo que sin perder de vista la misión de recaudar y el enfoque hacia el servicio se fortalece la fiscalización en la administración y la gestión de acciones donde el análisis de operaciones y el perfilamiento de riesgo toma un papel relevante en función del efectivo control.

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Estructura Orgánica Propuesta- Nivel Central Comisión Nacional Mixta de Gestión Tributaria y Aduanera

Comité Programa de Promoción e incentivos

DIRECCION GENERAL

Defensor del Contribuyente y del Usuario Aduanero

Comité de Coordinación Estratégica

Oficina de Control Interno

Dirección de Gestión de Recursos y Administración Económica

Dirección de Gestión Organizacional

Subdirección de Gestión de Control Disciplinario

Subdirección de Gestión de Procesos y Talento Humano

Subdirección de Gestión de Personal Subdirección de Gestión de Recursos Físicos

Subdirección de Gestión Comercial

Dirección de Gestión Jurídica

Dirección de Gestión de Ingresos

Dirección de Gestión de Aduanas

Subdirección de Gestión Normativa y Doctrina

Subdirección de Gestión de Recaudo y Cobranzas

Subdirección de Gestión de Comercio Exterior

Subdirección de

Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente

Subdirección de Gestión Técnica Aduanera

Subdirección de Gestión de Recursos Jurídicos Gestión de Análisis Operacional Subdirección de Subdirección de Gestión de Tecnología de Información y Telecomunicaciones

Gestión de Representación Externa

Subdirección de Gestión de Registro Aduanero

Dirección de

Gestión de Fiscalización

Subdirección de Gestión de Fiscalización Tributaria Subdirección de Gestión de Fiscalización Aduanera Subdirección de Gestión de Control Cambiario Subdirección de Gestión de Fiscalización Internacional

Dirección de Gestión de Policía Fiscal y Aduanera

Subdirección de Gestión Operativa Policial Subdirección de Gestión de Inteligenci a Policial

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Subdirección de Gestión de Recursos Financieros

Oficina de Comunicaciones


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La propuesta de gestión por procesos de la Entidad facilita el control de los mismos, la incorporación de sistemas de calidad y en suma apunta hacia la eficacia de la organización. PROCESOS DE ORGANIZACIÓN Y MÉTODOS

II. ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL RIESGO TRIBUTARIO EN LA DIAN La capacidad de presión que pueda ejercer la administración tributaria para el cumplimiento de las obligaciones tributarias determina en gran medida el cumplimiento de las normas de orden fiscal, la probabilidad de detección (de la evasión fiscal) que percibe el contribuyente, se vincula directamente a la eficacia de la Administración Tributaria en todo su radio de acción: Recaudación, fiscalización y control, acciones de cobro, asistencia e interacción con el contribuyente, organización interna e interacción con otras organizaciones del Estado. A continuación se presentan las acciones que han constituido en la práctica la estrategia como base esencial de un modelo de gestión de riesgo integral de la DIAN en los últimos cinco años, para la generación y análisis de riesgo en procura de la disminución de la evasión y el contrabando. 1. Interacción con el Contribuyente La interacción con la ciudadanía como componente de la estrategia de riesgo le permite a la DIAN por multicanales hacer presencia masiva en muchos sectores a los que no se llegaría sin la adecuada tecnología. Adicional a la seguridad y acompañamiento que se puedan ofrecer al ciudadano en aras de un mayor y mejor cumplimiento de las obligaciones, éste además se percibe como sujeto conocido por la administración, lo cual ataca la informalidad y desestimula comportamientos de evasión. Dentro del contexto del Modelo MUISCA se fortalece la interacción virtual, telefónica y presencial con el ciudadano, en cuanto se ofrecen diversas alternativas de servicio a través de distintos medios a contribuyentes y usuarios. Servicios que comprenden desde la información que se transmite, comunica y publica, hasta los Servicios Informáticos Electrónicos transaccionales dispuestos en forma gratuita y con las mismas condiciones para todos los usuarios, así: N°. 5 - Marzo 2010

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Interacción virtual

Por medio del portal de la DIAN www.dian.gov.co, canal de comunicación y de interacción virtual con los contribuyentes, declarantes, comunidad académica e investigativa y con la ciudadanía en general, la entidad presta a través de la web servicios de: información, capacitación y asistencia, facilita el cumplimiento de obligaciones y trámites mediante los servicios informáticos electrónicos de manera masiva, segura, gratuita y moderna. Todos los medios de interacción virtual están dispuestos a través de la red en la página virtual de la DIAN incluido el material de ayuda necesario como es el caso de cartillas, videos, tutoriales e instrucciones que permiten la capacitación virtual.

-

Interacción telefónica

A través de un Call Center único de primer y segundo orden la DIAN atiende y orienta a los usuarios de manera individualizada y resuelve dudas e inconvenientes presentados en el cumplimiento de las obligaciones frente a la entidad. Así mismo, por este medio convoca y cita a los contribuyentes, responsables, agentes retenedores y declarantes, según el caso, para atender diferentes procesos. -

Interacción presencial

Mediante los puntos de ConTacto, la DIAN sale de sus administraciones ampliando su cobertura para atender de manera presencial e integral a los ciudadanos y permitir también la autogestión total o parcial de trámites de los contribuyentes, en instalaciones adecuadas física, logística y computacionalmente, actividades soportadas por un grupo humano cualificado para ofrecer una atención presencial, en lo que se refiere a trámites y a la asistencia requerida por los usuarios, así como la disposición de computadores, teléfonos, puntos de pago, fotocopiado, etc. servicios y herramientas adecuadas para la propia gestión en un solo punto. La DIAN cuenta actualmente en el país con 57 puntos de Contacto, para atender a los clientes con horarios extendidos, garantizando un mayor cubrimiento y unidad de información y criterio.

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2.

Captación de la Información

La captación de la información como componente de la estrategia de riesgo en el marco del modelo MUISCA, asegura de los contribuyentes el cumplimiento de obligaciones a través de Servicios Informáticos Electrónicos modernos, gratuitos y seguros, y comprende el mejoramiento sustancial del procedimiento de recolección de la información así como de la calidad, oportunidad, cobertura y seguridad de ésta, mediante la utilización de tecnología abierta con seguimiento estricto de estándares ampliamente utilizados en la industria informática. La disposición de documentos físicos y electrónicos, estandarizados y normalizados tales como declaraciones, recibos oficiales de pago y, en general, la presentación de información tributaria, aduanera y cambiaria, solicitada con base en la facultades que para ello tiene la DIAN, proyecta hacia los contribuyentes una clara percepción de riesgo en cuanto es posible no solo captar mayor volumen de información, sino que también dan mejor tratamiento y aprovechamiento de la misma, lo que se traduce en un mejor cumplimiento, en lo que se refiere tanto a oportunidad como a la calidad de la información que brinda para la posibilidad no solo de la imposición de sanciones por aspectos formales, sino acciones de fondo que la administración tributaria puede efectivamente realizar a partir de esa información.

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Así mismo, la basta información captada por la DIAN potencia la capacidad de los procesos analíticos por cuanto la vinculación de sujetos y transacciones permiten la identificación de comportamientos y perfiles de riesgo. Entre la información que la DIAN obtiene de agentes externos, se encuentra la recibida de: Entidades financieras Cámaras de Comercio Bolsas de Valores y Comisionistas Registraduría Nacional del Estado civil Notarías Tipógrafos y litógrafos Personas naturales y jurídicas Entidades no contribuyentes Grupos económicos y/o empresariales Casas de cambio y transportadores de divisas Entidades que celebren convenios de Cooperación Catastro Centrales de riesgo Instituto Geográfico Departamento de seguridad Embajadas Comunidad Andina Ministerios del Gobierno Banco de la República Secretarias de hacienda municipales -

Diligenciamiento y Presentación Virtual de Documentos

Los clientes de la DIAN disponen en forma virtual y gratuita de formularios y, a través del servicio dispuesto en la web de la entidad, es posible el diligenciamiento virtual asistido y seguro tanto técnica como jurídicamente de las declaraciones tributarias, aduaneras, cambiarias y recibos oficiales de pago, utilizando el mecanismo de firma amparado en certificado digital suministrado por la DIAN.

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-

Presentación Masiva de Información

Al ofrecer medios y canales electrónicos para la entrega masiva de información de manera virtual, la DIAN facilita la presentación de información económica, transaccional, financiera y, en general información que le permite a la Entidad adelantar acciones tendientes al servicio y la fiscalización del cumplimiento cabal de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias. -

Gestión Documental

La modernización normativa, logística y tecnológica de los procesos que se ocupan de la gestión documental de los documentos físicos que ingresan o se generan en la Entidad, incluye los procedimientos para la gestión de correspondencia, notificaciones y archivo de todos los documentos, desde su recepción pasando por la radicación, digitalización y embalaje, hasta su almacenamiento físico y electrónico, orientan a la DIAN al cumplimiento de estándares de calidad y seguridad exigidos por la administración moderna.

3.

Transparencia de las Actuaciones

La visibilidad y auditabilidad de la acción y de la información de la DIAN desestimula la posibilidad para el ciudadano y el funcionario de incurrir en prácticas de manipulación de trámites disminuyendo el riesgo de fraude y corrupción en procura del cabal cumplimiento de las obligaciones y prevención de acciones no deseadas en favor de la transparencia.

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En la medida que a través del MUISCA los procesos misionales (recaudación, cobro, fiscalización, devoluciones, importaciones, etc) y administrativos, que maneja la entidad son objeto de definición, estandarización y control sistemática y automatizada, es posible efectuar el seguimiento de los procedimientos, el tiempo de duración, las personas que intervienen y en general el correcto flujo de las acciones de la Administración y del ciudadano de principio a fin, con la garantía de encontrarse claramente definidos y controlados, no solo por la entidad, sino por los contribuyentes, asegurando trazabilidad y ganando en confianza y en transparencia hacia el interior de la entidad y hacia afuera.

Ejemplos claros de transparencia y trazabilidad, son los procesos y servicios que se mencionan a continuación. -

Contabilidad del ingreso

Dentro de la estrategia de administración de riesgo la DIAN realiza la contabilización de los ingresos que recauda de manera integral y auditable y, soportada en documentos tales como declaraciones, recibos oficiales de pago y actos administrativos, revelando inclusive en cuentas dispuestas para ello las posibles distorsiones derivadas de inconsistencias de la información permitiendo una rápida depuración contable y una información confiable que a su vez es insumo para los procesos misionales. -

Estados de cuenta de las obligaciones fiscales

La generación de los movimientos, saldos y estados de cuenta de las obligaciones fiscales (tributarias, aduaneras y cambiarias) a partir de la aplicación de normas y procedimientos acordes con la legislación y de la información contenida en las liquidaciones privadas, actos administrativos definitivos y pagos y la disposición de dicha aplicación en documentos que los contribuyentes pueden consultar y desde donde es posible conocer y entender la causa del saldo sin ninguna N°. 5 - Marzo 2010

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intervención de un funcionario de la DIAN, constituye una poderosa herramienta de apoyo a la gestión de la administración tributaria y un excelente mecanismo de información para los clientes en ejercicio de sus derechos. -

Corrección oportuna de inconsistencias

Detectar y corregir oportunamente inconsistencias en declaraciones y recibos de pago optimiza tiempos y minimiza costos de procesos posteriores de determinación y discusión de obligaciones en favor de la gestión de la Entidad y de los contribuyentes y declarantes. El procedimiento mismo es la garantía de transparencia y control por cuanto en este proceso desde la detección de las inconsistencias hasta su corrección, que incluye diferentes procedimientos, está registrada en formatos visibles en todo momento al contribuyente y regulados los accesos según la acción corresponda al mismo o al funcionario.

4. Intercambio de Información La información fraccionada, diversa y dispersa en las diferentes entidades del estado debilita la acción fiscalizadora de la Administración Tributaria en desmedro del cabal cumplimiento de las obligaciones fiscales atenuando este riesgo en el ámbito del MUISCA a través del intercambio de información soportada en la homologación de conceptos y datos, en la definición de lenguajes estandarizados de representación de los mismos, y en la apropiación de tecnología que permite la interoperabilidad de sistemas informáticos diversos al ser abierta y no invasiva. La DIAN es pionera en el estado colombiano en introducir servicios en línea con organismos públicos y privados, nacionales e internacionales, facilitadores o complementarios a diferentes trámites que deben surtirse ante la entidad. N°. 5 - Marzo 2010

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5. Generación de Conocimiento Generar conocimiento es un proceso complejo que requiere de procedimientos efectivos de interacción con el contribuyente, captación de la información, transparencia y trazabilidad de las actuaciones, fomento de la interacción con otras entidades del Estado que aunado a la claridad sobre la utilidad de la información incluida la que el mismo contribuyente reporta de si mismo y la que entregan terceras personas de él, y al desarrollo y aplicación de conceptos científicos, matemáticos, probabilísticos, de ordenamiento de la misma y herramientas de procesamiento y análisis de información, permiten identificar comportamientos de sujetos, perfiles, transacciones y operaciones, de colectivos, sobre los cuales aplicar acciones específicas que conduzcan al logro del cumplimiento acorde con la norma, así como a la detección y prevención de maniobras delictivas, evasivas y elusivas. Siendo la información el principal producto e insumo en la generación de conocimiento, el uso de la misma cuyo volumen y calidad en la perspectiva del MUISCA aumenta, es posible la percepción de riesgo hacia el contribuyente, no obstante, dándole el aprovechamiento y tratamiento adecuados, según se acaba de indicar arriba, se materializa el riesgo y multiplica cada vez la posibilidad de acción de la administración. En efecto, la utilización inteligente, eficiente y eficaz del 100% de la información recibida por la DIAN con la utilización de modelos de muestreo estadísticos, redes neuronales, modelos logísticos e indicadores, le ha permitido a la entidad perfilar comportamientos, seleccionar casos y generar conocimiento de manera que hacer cruces de información, realizar acciones de fiscalización y control e identificar y seleccionar con mayor certeza los posibles casos de omisión e inexactitud en el cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias. Lo anterior implica también el fortalecimiento del proceso de fiscalización entre cuyos objetivos institucionales se encuentran Recaudar lo debido, Proteger la información y Generar riesgo a través del aseguramiento efectivo del cumplimiento de obligaciones, contando con amplias facultades que permiten: N°. 5 - Marzo 2010

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Verificar declaraciones Citar al contribuyente o terceros Practicar inspecciones tributarias Inspeccionar libros de contabilidad Realizar registros Adelantar otras diligencias necesarias para la determinación de los impuestos. Implantar sistemas técnicos de control Imponer sanciones Adelantar las actuaciones administrativas necesarias, como son: Auto de apertura Requerimientos ordinarios Emplazamientos Auto de Inspección Pliego de cargos Requerimiento Especial Ampliación del Requerimiento Especial Liquidación Oficial Resolución sanción Auto admisorio o inadmisorio del recurso Resolución de fallo que resuelve recurso Todo lo anterior fortalecido con la posibilidad de aplicar sanciones relacionadas con los siguientes hechos: Por no informar Por no declarar Por declarar extemporáneamente Por corregir las declaraciones Por incurrir en inexactitud Por no expedir facturas o hacerlo sin requisitos Por irregularidades en la contabilidad Por omitir activos o incluir pasivos inexistentes Por rechazo o disminución de pérdidas Por incumplimiento de obligaciones relacionadas con el RUT

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Así las cosas, en la misión de luchar contra el incumplimiento, el trabajo de inteligencia debe revertir en un fuerte trabajo de fiscalización de modo que el riesgo generado se concrete en acciones y la capacidad de detección percibida sea el factor que determina la efectividad.

III. LA IDONEIDAD DE LA TECNOLOGÍA SOPORTE DE LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL RIESGO Dado que la estrategia de gestión de riesgo es de gran cobertura, compleja e integra todos los aspectos de la DIAN, es necesario considerar en su sistema de información las necesidades de todas las áreas y todos los procesos de forma que la tecnología adquirida y/o desarrollada reúna las condiciones necesarias y suficientes que demuestren ampliamente el apoyo a la estrategia, siendo pertinente entonces acudir a las disciplinas sobre las que se apoya la generación de conocimiento, la estadística y las matemáticas, entre otras, así como la aplicación de conceptos de vanguardia aportados por las mejores prácticas en ingeniería de software y acudir a la implementación de las arquitecturas técnicas de referencia para modelamiento, administración y control de datos, procesos y recursos aportadas por la industria informática y de telecomunicaciones. El sistema de información y bases de datos de la DIAN se ha implementado sobre criterios que facilitan su función y dan valor a los procesos de la Entidad y se enuncian enseguida: Unidad: Este criterio del sistema de información apunta hacia una única definición de cada concepto en la DIAN. Cada concepto (contribuyente, impuesto, formulario, recurso, lugar, proceso, etc) debe identificar además las relaciones que tiene con los otros conceptos e incorporar su manejo a través de procedimientos automatizados o no, claramente definidos. Flexibilidad: El sistema de información sobre el que se apoya la estrategia de riesgo aplica conceptos o patrones de información, hardware, software y comunicaciones integrales y generales lo que permite su adaptabilidad a cualquier proceso misional o de apoyo de la DIAN. Sostenibilidad: Atenuar el riesgo de cautividad de agentes únicos de la industria informática, es uno de los pilares de los procesos de utilización de tecnología. En efecto, el uso de diseños y estándares abiertos permiten controlar el impacto asociado a únicos proveedores, obsolescencia de la tecnología, así como también favorece la realización de procesos competitivos de adquisición a favor de los costos de la DIAN. N°. 5 - Marzo 2010

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Conectividad: La utilización de estándares abiertos y ampliamente difundidos para intercambio de información y de sus servicios, permite a la DIAN establecer vínculos tanto internos como hacia su entorno de manera estandarizada y controlada. Seguridad: La continuidad de la prestación de los servicios de la DIAN se salvaguarda mediante un modelo único de seguridad, establecido sobre los más exigentes esquemas y estándares de seguridad informática. Se establecen en este modelo los soportes procedimentales, lógicos y tecnológicos para el acceso, la custodia y la recuperación de los servicios. Capacidad: Asegurar la utilización de la información en todos los procesos transaccionales y de inteligencia y generación de conocimiento, exige la consecución de los recursos que permitan dicha utilización a todos los procesos de manera cabal. La adecuada capacidad de cómputo, procesamiento, almacenamiento, concurrencia, transmisión, etc., es fundamental al sistema de información de la DIAN. Trazabilidad: la Facilidad de examinar, verificar y demostrar la realización de acciones y transacciones en cumplimiento de los procedimientos administrativos y técnicos garantiza transparencia y capacidad de reacción y prevención de acciones no deseadas a favor de la transparencia. Adaptabilidad: Este criterio le permite a la DIAN adaptarse a herramientas informáticas especializadas que posibilitan la generación de conocimiento en aras de la eficacia de la Entidad. Ahora bien, como el objetivo de esta ponencia no es direccionar a los lectores a una determinada arquitectura y/o producto informático y mas bien ilustrar con casos prácticos el uso de la tecnología y de las bases de datos, se muestra a continuación con algunos ejemplos el tipo de tecnología utilizada por la DIAN en su estrategia de administración de riesgo. Tecnología utilizada: 1. Interacción ciudadana: Tecnologías que permiten interacciones más dinámicas y manejo de estructuras de datos complejas para la realización de procedimientos visuales como es la definición de formatos: Java EE, XML, Applets. El XML soporta el almacenamiento de la información de la estructura visual de un formato. Java EE es la plataforma sobre la que todos los servicios están construidos. Esto permite que la aplicación pueda ejecutarse en cualquier computador que tenga una conexión a Internet. 2. Captación de la información: Tecnologías para implementación de interfaces web que permitan el ingreso de información y su validación. Todas las tecnologías se mezclan para dar al cliente una experiencia amigable durante el proceso de presentación. JSP (Java Server Pages), JSF (Java Server Faces), JavaScript, Servlets, Java EE, Certificados Digitales. Los Certificados Digitales se utilizan para autenticar a la persona que está presentando la información y así evitar el repudio. N°. 5 - Marzo 2010

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La tecnología de XML se utiliza para la estandarización en la forma de enviar la información. Esto se hace mediante archivos que se rigen por una estructura definida en un estándar que es conocido como "Esquemas". XML, JSF (Java Server Faces), VBA for Applications en los asistentes para el diligenciamiento y generación de archivos en forma desconectada que cumplan con los estándares XML que solicita la entidad. Java Server Faces es utilizada en la implementación de la interfaz de usuario que le permite entregar a la DIAN en forma visual la información solicitada. 3. Transparencia de las actuaciones: Tecnologías para implementación de flujos de procesos definidos a través del diseñador de circuitos lo suficientemente amigable para la definición visual de los mismos. El XML es el medio escogido para el almacenamiento de las estructuras visuales de los circuitos. Java EE está implícito ya que el proceso se puede realizar desde cualquier computador que esté conectado a Internet. Todo está construido sobre una plataforma empresarial de servicios: Java EE, XML, Applets. Trazabilidad de los asuntos: Casos y Expedientes. Tecnologías utilizadas para consultar y visualizar imágenes de procesos seguidos en un determinado asunto, caso o expediente. Se utiliza Java Server Faces para crear la interfaz que le permite consultar los asuntos y el estado de los mismos (Abierto, Cerrado). Adicionalmente le permite navegar a través de ellos y obtener la información sobre los procedimientos realizados (con los tiempos), las personas y los documentos involucrados. El Viewer se refiere a la herramienta que permite visualizar gráficamente el camino recorrido por un asunto en particular en un momento determinado. 4. Intercambio de información: Los Web Services son una tecnología creada para permitir la creación de sistemas distribuidos orientados a Servicios (SOA) que permiten la interacción de sistemas creados en plataformas distintas, pero que respetan un contrato en la forma de intercambio de la información siguiendo el estándar determinado por los esquemas XML. Java Server Faces se utilizó ya que algunos de estos procedimientos requieren que se realice un conjunto de operaciones antes de efectuar el intercambio. Para el caso de RUT, se intercambia la información del Registro Único Tributario con las Cámaras de Comercio. Con respecto al Pago Electrónico, el intercambio de información y la transacción en línea se lleva a cabo entre los sistemas de la DIAN y las diferentes Entidades Autorizadas para Recaudar a quienes la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales autorice además para ofrecer el pago electrónico de las diferentes obligaciones administradas por la Entidad. N°. 5 - Marzo 2010

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De igual forma, el intercambio de información y la transacción en línea de los vistos buenos de las diferentes entidades de control y la DIAN para autorizar las exportaciones e importaciones de mercancías en el país se realiza utilizando la interconectividad con la Ventanilla Única - del Ministerio de Comercio Exterior. 5. Generación de conocimiento: Herramientas estadísticas para construir Modelo de riesgos en importaciones. Para detectar contrabando en Colombia, se utilizan tres (3) herramientas estadísticas cuales son: redes neuronales, construcción de un índice y un modelo logístico. En el primer caso, el propósito es implantar el método de redes neuronales para la detección del contrabando en Colombia, con el mínimo error posible utilizando para ello las bases de datos de importaciones y de inspecciones de la DIAN. -

Redes neuronales:

La estrategia consiste en probar diferentes configuraciones de red hasta encontrar la más adecuada. Cuando a la red se le presente un dato nuevo que no figure dentro del set de entrenamiento definido previamente, la red neuronal es capaz de detectar si hay o no contrabando con un % determinado de margen de error. Los primeros ejercicios adelantados por la Universidad Nacional, muestran que es posible construir una red que detecta contrabando con margen de error del 6.7%. Utilizar las redes neuronales para hacer un seguimiento en el tiempo a los importadores durante un período, probar la red con un estudio retrospectivo, utilizando como base de entrenamiento datos de los años anteriores y luego validar ese entrenamiento. Variables Utilizadas Entrada (19) Tipo de Declaración Deposito Actividad País Exportador País Procedencia País Bandera Lugar de Ingreso Modalidad Subpartida Cantidad de subpartida País Origen País Compra Embalaje Administración Levante Modo de transporte Valor fob Salida (1) Tipo de Levante

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-

Índice de contrabando:

La Construcción de un índice para detectar mercancía de contrabando, utilizando variables disponibles al momento de la inspección y captando comportamientos en presencia o no de la aprehensión de mercancías. El índice se construye a partir de la información de variables de la declaración de importación, asignando puntajes numéricos a las diferentes categorías de variables, y su resultado define un valor de referencia, respecto del cual se considera sospechoso o no de contrabando. Al momento de seleccionar una determinada declaración de importación para inspección o revisión en el momento de desaduanamiento se calcula un índice previamente definido de manera cuantitativa sobre un conjunto de variables de entrada. Dicho cálculo arroja un valor que se verifica frente a un valor límite también precalculado sobre la ocurrencia anterior de eventos de aprehensión o no aprehensión. -

Modelo logístico con dos controles por aprehensión:

El Modelo logístico constituye la tercera herramienta de tipo estadístico utilizada para determinar irregularidades en la importación de mercancías. En términos generales se trata de definir cómo influye la presencia de diversos factores (embalaje, peso de la mercancía, país de procedencia, etc.), el valor o nivel de los mismos en la probabilidad de aparición de las irregularidades asociadas a la importación. Utilización de series de tiempo: Este análisis exploratorio de las series se fundamenta en los conceptos de minería de datos para series de tiempo y sirve para formular técnicas estadísticas que permitan detectar modelos y probar hipótesis, nos permite además conocer el perfil del objeto de análisis, que bien pueden ser los importadores, las sociedades de intermediación o cualquiera de los clientes de la Dian. La metodología se basa en el uso de cajas de tiempo para hacer requerimientos sobre las series de tiempo. Así, las cajas de tiempo son regiones rectangulares que son seleccionadas y directamente manipuladas en una fracción de la serie de tiempo. Los valores de los límites especifican los parámetros relevantes del requerimiento. Se especifica un patrón en un período de tiempo particular y se buscan estos patrones en esta serie y en las demás series, identificando cuándo y dónde se registraron comportamientos similares. Adicionalmente, las series se pueden filtrar, delineando un rectángulo para un período determinado y así reducir la ventana de la búsqueda.

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-

Series de tiempo con redes neuronales

El objetivo es observar el comportamiento de los importadores frente a la aprehensión o no aprehensión de la mercancía a través del tiempo y así poder predecir el comportamiento de un evento de aprehensión. También se busca hacer una comparación con los importadores que se encuentren "limpios", es decir, que durante este período de tiempo no hayan tenido ninguna aprehensión. Las bases de datos relacionales, los archivos planos y paquetes estadísticos es la tecnología escogida para la implementación de los análisis estadísticos y probabilísticos. Formulación de reglas para casos de omisión de declaración de renta aplicando: -

Consolidación de toda la información en variables. Formulación de reglas contables y financieras sobre la información entregada de terceros. Generación del Perfil del contribuyente.

Herramientas para consolidación y formulación de reglas, XML, Motores de Reglas, Cubos de Datos. El XML y el Administrador de Reglas se utilizan para obtener la información y validarla de forma que sea correcta y totalmente utilizable. Los cubos de datos se encargan de permitir la explotación de la información de forma más óptima dadas diferentes necesidades. Los cubos de datos y el motor de reglas permiten el procesamiento masivo de información de la forma más óptima posible de acuerdo a los requerimientos solicitados.

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Flex, es una tecnología para la creación de Aplicaciones RIA (Rich Internet Applications) que son a su vez aplicaciones web que brindan una experiencia funcional tan amigable como las aplicaciones de escritorio. IV. CONSISTENCIA DE LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN DEL RIESGO Atribuir la efectividad de la estrategia de gestión de riesgo solamente a aspectos de la organización no aplica para el caso de la DIAN donde tanto la generación como la percepción de riesgo real en el contribuyente se revelan en sus distintas acciones lo que se mide y demuestra a través de indicadores, consistentes entre sí, de los diferentes procesos, evidenciando la coherencia del modelo, esto es, la correspondencia entre lo planteado y los resultados, como se muestra a continuación:

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indicador

2002

Declaraciones presentadas por impuestos internos Declaraciones presentadas virtualmente Declaraciones de importación Declaraciones de exportación Obligados a presentación informacón Registros presentados virtualmente (millones)

4.612.047 90.000 850.984 257.413 27.546 27

2002

Recaudo bruto (billones de $) Porcentaje de crecimiento del Recaudo Porcentaje de crecimiento del PIB Recaudo como porcentaje del PIB Recuado por funcionarios (miles de millones) Tasa de evasión en renta Tasa de evasión en IVA

27.5 10.7% 7.9% 13.4 3.4 36% 24%

indicador

2002

Número de acciones de control Presencia institucional en municipios Cartera como porcentaje del recuado

65.486 120 19%

5.738.299 260.161 1.895.288 401.498 144.656 92

2007 6.902.298 1.070.298 2.147.809 422.240 157.506 111

2006

2007

2008

52.7 20.9% 12.9% 16.6 6.5 31% 22%

60.1 13.95 9.2% 17.1 7.4 30% 21%

67.8 12.7% 8.1% 17.9 8.2 28% 20%

2006

2007

2008

209.651 492 12%

235.709 527 10%

240.000 550 8.5%

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indicador

2006


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en en en en

2002

el RUT el RUT en Renta el RUT en IVA Régimen Común el RUT en IVA Régimen Simplifacado

750.000 395.000 221.000 611.000

2006 3.348.829 1.408.809 466.099 1.840.170

2007 4.447.063 1.556.730 513.400 2.666.801

2008 4.821.009 1.590.394 529.423 2.956.914

PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA TRIBUTARIO NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

2256

TOTAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

1112

3753

CAMBIARIO 131

TOTAL 6140

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PRIMERA O ÚNICA INSTANCIA

ADUANERO


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V. CONCLUSIÓN No siempre los costos más altos de la tecnología, o las marcas más populares y famosas y/o el sólo volumen de información con bases de datos robustas garantizan el éxito de la administración del riesgo en las administraciones tributarias y aduaneras. La concepción integral desde el mismo modelo de negocio, la estructura de la organización adecuada al modelo, la interacción de gente calificada en todos los ejes de conocimiento y el cumplimiento razonable de estándares abiertos en desapego de intereses puramente comerciales, pueden en cambio, ser factores muy determinantes en la idoneidad de la tecnología soporte de la estrategia de administración del riesgo.

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EL USO DE LA TECNOLOGÍA: SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y BASES DE DATOS Enrico Martino Director de Relaciones Internacionales Departamento de Política Tributaria Ministerio de Economía y Finanzas (Italia)

1. Introducción. 2. Qué es el análisis de riesgos. 2.1. Definición del concepto. 2.2. Áreas de aplicación. 2.3. Metodología e instrumentos tecnológicos de apoyo. 3. La Experiencia de la Administración Tributaria Italiana. 3.1. La Agencia de Ingresos Públicos. 3.2. La Agencia de Aduanas. 4. Conclusiones


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RESUMEN La exposición presenta las metodologías y los instrumentos de TIC adoptados por la Administración Tributaria italiana para el análisis y la gestión de riesgos. El tema se desarrolla a partir del concepto de riesgo y de la descripción de los instrumentos disponibles para su gestión. Estos argumentos se analizan con relación a las necesidades de la Administración Tributaria y a fenómenos críticos como la evasión fiscal, las prácticas elusivas, el fraude, las falsificaciones, el tráfico de mercaderías ilícitas, etc. Se destaca que el hecho de disponer de métodos e instrumentos de procesamiento de los datos fiscales en poder de la Administración Tributaria así como de otra información de origen externo, permite orientar los controles hacia sujetos en situación real de riesgo. Se analizan luego las posibles soluciones metodológicas y tecnológicas que permiten crear la necesaria base de conocimientos para identificar situaciones y comportamientos de riesgo. A la vez que se exponen las decisiones que al respecto tomó la Administración Tributaria italiana, se describen las experiencias de la Agencia de Ingresos Públicos y la Agencia de Aduanas. Se describen los instrumentos de análisis desarrollados en los últimos años frente a riesgos vinculados con el comportamiento de los contribuyentes y el tráfico comercial con el exterior, con una breve referencia a los sistemas informáticos más significativos utilizados por las Agencias para seleccionar los sujetos que serán sometidos a control. Se destaca el progresivo perfeccionamiento de los instrumentos de gestión de riesgo que ha llevado a cabo la Administración Tributaria italiana con el fin de formular estrategias de control destinadas a las áreas de riesgo efectivo. El resultado es un aumento en la eficacia de los controles y un potencial efecto disuasivo frente a futuros comportamientos irregulares, mientras que el incremento del cumplimiento tributario puede ser considerado como su fin último. 1. INTRODUCCIÓN La actividad de control de contribuyentes es el eje principal de las estrategias de la Administración Tributaria. La necesidad de garantizar controles eficaces y rentables determinó la búsqueda de modalidades de acción que permitan concentrar la atención en el riesgo de que los contribuyentes se convirtieran en evasores y en la posibilidad de fraude. Al respecto, el uso de procedimientos y herramientas que facilitan el cumplimiento de las obligaciones tributarias redujo de manera notable la dedicación de las estructuras financieras al cobro de los impuestos, permitiéndoles ocuparse de la asistencia a los contribuyentes y el control de la correcta aplicación de la normativa fiscal. En especial, las estrategias de control adoptadas por la Administración Tributaria italiana siguieron un recorrido dinámico, que todavía está en evolución, y que se refiere tanto a la estructura organizativa como a los instrumentos operativos y metodológicos de ayuda a las actividades de verificación. En este sentido han asumido gran importancia las metodologías de análisis de riesgos y para ello se han incorporado las herramientas que ofrecen las tecnologías de la información que permiten una rápida y eficaz selección de los contribuyentes a controlar. N°. 5 - Marzo 2010

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A partir de estas premisas, este documento se propone informar sobre la experiencia de la Administración Tributaria italiana en las técnicas de identificación y gestión de riesgos, especialmente en lo que se refiere a los instrumentos y a las soluciones tecnológicas adoptadas. A tal fin, esta presentación está organizada en dos puntos principales: el primero presenta el concepto, el ámbito de aplicación y las soluciones de gestión de riesgos por parte de la Administración Tributaria; el segundo describe la experiencia italiana, con respecto al enfoque metodológico y a los instrumentos tecnológicos adoptados en especial por la Agencia de Ingresos Públicos y la Agencia de Aduanas en el desarrollo de las actividades de control. También se presentan algunas conclusiones. El objetivo es demostrar los progresos que realizó la Administración Tributaria italiana en la gestión de riesgos mediante instrumentos tecnológicos cada vez más sofisticados, considerando las nuevas exigencias de control impuestas por la globalización económica. 2. QUÉ ES EL ANÁLISIS DE RIESGOS 2.1 Definición del Concepto El riesgo es la probabilidad de que se produzca un determinado hecho considerado peligroso. La "gestión de riesgos", a su vez, es el conjunto de instrumentos, métodos y acciones mediante las cuales se mide o se calcula el riesgo y se desarrollan las estrategias para manejarlo. La gestión de riesgos se articula en tres etapas principales: la definición del contexto, es decir el ámbito de análisis de los fenómenos potencialmente peligrosos, indicando el tipo de daño y las acciones posibles con miras a impedirlos. En la siguiente etapa, de evaluación de los riesgos, se estudia la magnitud de las situaciones riesgosas y se analiza la frecuencia con la cual se manifiestan. Finalmente se define y se aplica el programa de acción y seguimiento, a través del cual se analiza la evolución de los fenómenos observados y se proyectan las modalidades de intervención. 2.2 Áreas de Aplicación En el ámbito de la Administración Tributaria, el objetivo del proceso mencionado es el manejo de fenómenos críticos, como la evasión fiscal, las prácticas elusivas, el fraude, la falsificación, el tráfico de mercaderías ilícitas, etc., y este se alcanza mediante una operación de control adecuada. Respecto de los contribuyentes, esta operación se refiere al correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias (declaraciones juradas y pago de impuestos); respecto de los sujetos que realizan intercambios comerciales con el exterior, el control se extiende al accionar del operador aduanero y a la correcta ejecución de sus operaciones. El análisis de los datos fiscales generados por las actividades operativas y contenidos en los archivos de la Administración Tributaria tiene como objetivo identificar los comportamientos peligrosos históricos como así también los novedosos. Las áreas críticas se identificarán en base a los eventuales desvíos respecto de parámetros preestablecidos. El perfil de riesgo se construye analizando las características fiscalmente relevantes del sujeto controlado. N°. 5 - Marzo 2010

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En este contexto, los principales aspectos a considerar son los relacionados con la naturaleza jurídica del contribuyente (si es persona física, sociedad, entidad no comercial, etc.), el tipo de declaración presentada, el sector de actividad económica involucrado, la localización geográfica, la dimensión (expresada en términos de ganancia, volumen de negocios, etc.). Si se trata de intercambios comerciales (importaciones y exportaciones) también es importante el tipo de mercadería, la procedencia del producto y la confiabilidad del operador. 2.3

Metodología e Instrumentos Tecnológicos de Apoyo

Para coordinar la gestión de los fenómenos mencionados y concentrar el control en los comportamientos de riesgo, es necesario disponer de una base de datos que contenga todos los elementos necesarios para definir los perfiles de riesgo. Esta base de datos debe estar permanentemente actualizada y perfeccionada a la luz de los resultados de los controles realizados y de la nueva información que se hubiera obtenido sobre los comportamientos de riesgo. En este contexto asumen particular relevancia dos aspectos de la gestión de riesgos. Por un lado, el enfoque cuantitativo en la evaluación del riesgo, que se realiza a través de la construcción de una base de datos adecuada sobre la que luego se aplicarán las correspondientes técnicas estadísticas. Por otro, el enfoque dinámico / permanente del programa de gestión de riesgos, que se fundamenta en una base de datos dinámica y actualizable, que utiliza instrumentos de navegación adaptables a las diferentes exigencias de control y se alimenta y desarrolla mediante un circuito de feed-back permanente. Las bases de datos de tipo relacional, y en especial las aplicaciones de tipo datawarehouse, se proponen como instrumentos a adoptar para la gestión de riesgos, dado que garantizan la calidad de los datos, la seguridad y la adaptabilidad de las aplicaciones. Brindan instrumentos eficaces de navegación multidimensional y permiten al usuario formular pedidos de información de manera dinámica e intuitiva según las exigencias específicas del análisis. Estas herramientas permiten disponer de los datos con diferentes niveles de detalle, convirtiéndose en elementos auxiliares para la toma de decisiones en materia de políticas tributarias y estrategias de fiscalización. Las aplicaciones se desarrollan según un proceso que parte de la definición del objetivo a analizar. Luego se procede a identificar las fuentes de las que se obtendrán los datos. En la etapa de pre-procesamiento o limpieza, de análisis exploratorio, selección, transformación y formateo, los datos se procesan de modo tal que puedan brindar la información deseada. Luego se elabora el modelo según el cual se extraerán los datos (data mining) para dar forma a la base de conocimientos. Finalmente, se pasa a la interpretación y evaluación de los resultados obtenidos. En este proceso, la realización de las aplicaciones implica un constante compromiso en lo que se refiere a la calidad de los datos y al procesamiento de la información en la que se sustentarán las decisiones para objetivos determinados. La calidad del dato es entonces uno de los requisitos necesarios para asegurar la eficiencia de un proceso. La calidad del dato constituye un concepto "multi-dimensional" que conjuga aspectos subjetivos, como lo es la convicción por parte de los usuarios de que se dispone de información confiable y fácil de usar, y objetivos, como la integridad de los datos y la confidencialidad de los accesos. N°. 5 - Marzo 2010

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A la luz de lo expuesto, no es exagerado afirmar que en una correcta organización de los procesos, la calidad del dato pasa de ser una variable producida por el contexto a asumir el rol de producto del proceso mismo. La necesidad de disponer de datos de calidad está acompañada por una exigencia equivalente de garantizar la seguridad de los datos. Para ello, las aplicaciones en las que se basa el risk management utilizan un software dedicado que responde a los requisitos específicos exigidos por la complejidad de las reglas de asignación de la clave (password), los perfiles de usuario personalizados según los diferentes tipos de sujetos autorizados, la solicitud de autorización sujeta a aprobación por parte de la autoridad responsable, y la trazabilidad completa de todas las transacciones, tanto por parte de usuarios "internos" como de usuarios "externos". Las aplicaciones cuyas características estructurales y funcionales acabamos de describir se desarrollan según una "pirámide de valor del conocimiento", que representa el pasaje del dato elemental y no diferenciado a la información (y, por lo tanto, al conocimiento) que permite adoptar decisiones informadas. La exploración de variables de interés fiscal (ingresos, impuestos, cargas deducibles y deducidas, utilidades, valor agregado, flujos de pago de impuestos, etc.) puede realizarse con referencia a ámbitos territoriales (región, provincia, municipio, país de origen de la mercadería), períodos de referencia (series históricas), impuestos individuales, tipo y naturaleza jurídica del contribuyente y/o del operador económico (según registros, nivel y tipo de ingresos, operaciones de importación/exportación). Es así que estas aplicaciones se convierten en una ayuda determinante para la formulación de las estrategias en las actividades de control y permiten valorizar el patrimonio informativo de la Administración Tributaria y de los sujetos con los que ésta interactúa. El procesamiento y el cruce adecuado de los datos elementales permiten analizar fenómenos y comportamientos individuales en contextos de referencia específicos y con diferentes niveles de detalle. En definitiva, la construcción de elementos tecnológicos de apoyo para la gestión de riesgos es fundamental para valorizar todos los datos a disposición de la Administración Tributaria, ya que ellos permiten detectar en poco tiempo los fenómenos que pueden generar riesgo y elaborar las mejores estrategias para combatirlos de manera eficaz. 3. LA EXPERIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA ITALIANA Como ya se ha dicho, el análisis y la gestión de riesgos constituyen herramientas fundamentales para la planificación de la actividad de verificación. La selección de los sujetos que serán sometidos a control deriva de la evaluación del grado de riesgo que cada uno de ellos puede representar. Dicha selección se articula en fases sucesivas, que pasan de la observación general de las actividades desarrolladas por el sujeto analizado a cada una de las operaciones económicas realizadas, identificando, en base a la información disponible, los indicadores que pueden revelar el riesgo de violación a las normas fiscales o fraude. El fin último de todo ello es lograr la mayor eficacia de los controles y una mejor asignación de los recursos dedicados.

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Con este fin, diferentes sectores de la Administración Tributaria italiana han puesto a punto una serie de herramientas tecnológicas que, por medio del procesamiento de los datos contenidos en los archivos de apoyo a las actividades operativas, permiten identificar, evaluar y hacer un seguimiento de las áreas de riesgo. Por otra parte, en los últimos años, a los datos internos referidos a las declaraciones juradas, a los documentos registrados y a las declaraciones de los agentes de retención, así como al comercio con el exterior, se agregaron muchos datos externos, remitidos por medios electrónicos a los sistemas informáticos de la Administración Tributaria. Fue entonces necesario profundizar y reforzar el análisis de este volumen de datos, tanto en términos cuantitativos como cualitativos, y desarrollar instrumentos de TI (datawarehouse y datamining) que mediante el cruzamiento de los datos y la integración de las bases que los contenían, permitieran extraer la información necesaria para el control. La obtención de dicha información (fiscal y de otro origen) ha sido casi totalmente automatizada y centralizada con el apoyo técnico del socio tecnológico So.Ge.I. (Società Generale d'Informatica S.p.A.), una sociedad anónima con el 100% de su capital en manos del Ministerio de Economía y Finanzas. 3.1

La Agencia de Ingresos Públicos

Pasando a analizar más detalladamente las iniciativas encaradas por la Administración financiera, la Agencia de Ingresos Públicos en los últimos años ha invertido recursos humanos y financieros para actualizar y racionalizar los sistemas centrales y periféricos. Sus dependencias han sido dotadas de infraestructura tecnológica avanzada, asegurando así un alto nivel de seguridad y protección de los datos. Por otra parte, se han reforzado los procedimientos y los sistemas utilizados para la verificación mediante la incorporación de medidas de lucha contra la evasión más estrictas, como los estudios por sector. Finalmente, pero no por ello menos importante, se han actualizado los sistemas informáticos y, sobre todo, se ha buscado la integración de los bancos de datos internos y externos. Con referencia a este último punto, es importante destacar que el patrimonio informático que posee la Agencia de Ingresos Públicos proviene, en buena medida, de fuentes externas. Recientemente, distintas disposiciones han sancionado la obligatoriedad de remitir cierto tipo de información a la Agencia (en especial por parte de bancos y compañías de seguros). Otros datos han sido obtenidos en base a acuerdos con distintos tipos de sujetos e instituciones (por ejemplo institutos previsionales). Entre los elementos de información más útiles se encuentran los contratos y las operaciones financieras, los aportes sociales realizados a los entes previsionales, los contratos celebrados con los sujetos prestadores de servicios de agua, luz, gas, etc.; las autorizaciones y licencias otorgadas por instituciones públicas, la información referida a la propiedad de inmuebles, barcos, autos, aviones, etc. El tipo de información a la que acabamos de referirnos brevemente converge con la información interna, que deriva de la gestión de los impuestos para la identificación de las situaciones de riesgo de evasión, elusión o fraude, sobre todo con relación al IVA, inclusive a nivel comunitario e internacional. Los medios para lograr este objetivo son herramientas de TI dedicadas sumamente flexibles, que aplican criterios de cruzamiento y procesamiento de datos con relación al ámbito en el cual se los debe utilizar. N°. 5 - Marzo 2010

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En particular, la Agencia desarrolló el portal informático denominado F.I.S.C.O (Funzioni Integrate di Supporto ai Controlli) que integra las funciones de búsqueda y gestión de datos en cada una de las etapas de las actividades de control. Las áreas temáticas disponibles en el portal para consulta y procesamiento son: la planificación de los objetivos, la selección a los fines de la verificación; la programación de los controles; el control formal y sustancial de las posiciones fiscales; la determinación de los tributos evadidos; los pagos y los registros de deudores y el proceso para el cobro; el seguimiento. Las aplicaciones desarrolladas se apoyan en archivos históricos con el fin de crear listas de sujetos a controlar por presentar elementos de riesgo. Los nombres seleccionados son luego buscados en el Registro Tributario (un banco de datos que recibe y procesa los datos fiscales de los contribuyentes italianos) para verificar y actualizar los datos personales. Entre las aplicaciones a las que se puede acceder se encuentran: z

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APP.L.E (Applicazione per la Lotta all'Evasione): que maneja la información referida a las personas físicas mayores de edad con código fiscal. El usuario puede seleccionar los sujetos ubicados en el territorio de su competencia y según el período fiscal deseado, cruzando la información a partir de una característica, como la existencia de un número de IVA, la existencia o no de un cierto tipo de ganancia en la declaración correspondiente a un año específico (por ejemplo, carencia de propiedades inmuebles en 2005), el monto total de ganancias (por ejemplo, de Euros 0 a 5.000), la propiedad de inmuebles y la renta fiscal; etc. Esta aplicación también se utiliza a menudo para evaluar la capacidad contributiva de la persona en base a sus niveles de gastos (el denominado "redditometro"). Esta aplicación está disponible no sólo para la estructura central que coordina y dirige las verificaciones de la Agencia sino también para las dependencias locales que acceden a ella para seleccionar los sujetos a controlar en el territorio de su competencia. RADAR (Ricerca e analisi decisionale per l'Accertamento del Reddito): un datawarehouse que ofrece listados de empresas y empresarios individuales en base a información fiscal, de seguridad social, económica y estructural. El criterio de búsqueda parte del número de IVA. Se pueden aplicar varios filtros para reducir la cantidad de sujetos e identificar los que presentan características sospechosas. MERCE (Monitoraggio e Rappresentazione Commercio Estero): un datawarehouse desarrollado y mantenido por la Agencia de Aduanas. Contiene todos los datos referidos al comercio intra y extra comunitario. A través del M.E.R.C.E. es posible analizar las transacciones de mercaderías realizadas por los operadores italianos desde y hacia los estados miembros de la Unión Europea o hacia otros estados no miembros y obtener una lista con todas las transacciones de un contribuyente. BDI (Banca dati integrata): permite seleccionar y controlar a los contribuyentes que han trasladado su domicilio fiscal a países con sistemas impositivos privilegiados. Asocia los datos personales de estos sujetos con las actividades desarrolladas o sujetas a transcripción en Italia. Hechos de riesgo - Notificaciones preventivas: analiza a los sujetos cuando inician su actividad como empresa o como trabajador autónomo, de manera individual o colectiva, detectando las contradicciones o irregularidades registradas en los primeros años de actividad en base a la información comunicada al Registro Tributario. Se busca identificar en especial las operaciones consideradas peligrosas que dichos sujetos realizaron en los primeros 36 meses de actividad. Por otra parte, y respecto

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de los mismos sujetos, se detectan eventuales vínculos con sociedades y personas físicas que con anterioridad hubieran incurrido en violaciones, o que presentaran características sospechosas o comportamientos considerados de riesgo. Análisis del riesgo en base al número de identificación de IVA: realiza controles de manera automatizada en base a información de distinta naturaleza referida a la posición de los sujetos que, en calidad de titulares o representantes legales, soliciten un número de IVA. Gracias a la asignación de un puntaje específico para cada uno de los datos, se determina un valor global de peligrosidad que permite identificar los números de IVA "de riesgo". Banco de datos Inmobiliarios - Observatorio del Mercado Inmobiliario: es una aplicación que ayuda a las dependencias locales en la actividad de control de escrituras de compra-venta de inmuebles. Su objetivo es permitir el cruzamiento de información correspondiente a las escrituras y los inmuebles a los que se refieren, acompañándolo con los valores de referencia tomados del Observatorio del Mercado Inmobiliario (OMI). Este procedimiento permite a las dependencias, en el ámbito de sus actividades de control, evaluar la posición de todos los sujetos involucrados en la escritura (quien cede y quien adquiere los derechos, el autorizante y el intermediario).

Las aplicaciones que acabamos de describir brevemente están a disposición de todo el personal encargado de las actividades de control. Otros procedimientos de apoyo al análisis de riesgo están reservados sólo para algunos sujetos, que pueden inclusive no formar parte de la Administración financiera (por ejemplo, la Comisión de Finanzas y los Servicios de Presupuesto y Estudios de la Cámara de Diputados y Senadores, el Instituto Nacional de Estadísticas y el Instituto Nacional de Previsión Social). Se trata de instrumentos auxiliares de alta gestión para la toma de decisiones de política fiscal y de verificación. Entre ellos podemos mencionar: z

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una aplicación Web para consultas e información (query and reporting) basada en los datos de las declaraciones de ganancias de personas físicas, Sociedades de personas, Sociedades de capital y Entidades no comerciales. A través de un cuestionario guiado en base a datos pre-agregados, permite sintetizar las dimensiones fiscales existentes en las declaraciones mediante output estadísticos (frecuencias, montos, promedios, etc.) presentados como tabla y gráficos. La aplicación integra un centenar de variables y permite asociar los datos en archivos especializados de manera de obtener la información que indica posibles situaciones críticas. una aplicación que permite analizar gráficamente los vínculos existentes entre sujetos y empresas (o entre empresas) y navegar a través de los datos para detectar relaciones o eventuales vínculos entre sujetos y sociedades que, en un primer análisis parecían no tener ningún tipo de relación.

En lo que se refiere a la gestión de riesgos "internos", es decir la posibilidad de que las estructuras y/o el personal puedan presentar comportamientos incorrectos o inclusive ilícitos, se ha creado un sistema informático de apoyo a las actividades de auditoría interna que, además de servir para la gestión de planificación y desarrollo de las actividades, genera un mapa de riesgos de la empresa articulado por tipo de riesgo. El procedimiento alimenta un datawarehouse que contiene los resultados de todas las actividades de auditoría a escala nacional. Una plataforma de consulta e información brinda un resumen de toda la información necesaria para la coordinación total de las N°. 5 - Marzo 2010

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actividades, trazando el cuadro general del estado de los riesgos para las diferentes dependencias. 3.2

La Agencia de Aduanas

La misión de la Agencia de Aduanas en el contexto de la globalización económica está dirigida, por un lado, a tutelar el mercado y los consumidores, así como la recaudación comunitaria y nacional; por otro, a facilitar el comercio favoreciendo a los operadores que actúan correctamente y promoviendo la competitividad entre las empresas. Por lo tanto, las actividades de control que desarrolla la Agencia deben encontrar un punto de equilibrio entre la prevención eficaz de la evasión, el fraude y el tráfico ilícito y la fluidez de los intercambios comerciales. Con este sentido fue desarrollado el sistema de gestión de riesgos de la Agencia de Aduanas. La Agencia elaboró métodos y técnicas para dirigir los controles a impedir reales situaciones de riesgo, permitiendo que los operadores que actúan correctamente desempeñen sus actividades económicas sin obstáculos. En base a este criterio, la Agencia realizó en los últimos años una profunda revisión de sus sistemas de información. A fin de simplificar y agilizar los trámites aduaneros, los procesos han sido rediseñados para adecuarlos a las oportunidades que ofrece la telemática y responder a las exigencias de integración de los procesos que gestionan otras entidades que también forman parte de las actividades aduaneras. La construcción del actual sistema informático aduanero (AIDA - Automazione integrata Dogane e Accise) es el fruto de un proceso paralelo de "telematización" y reingeniería de los procesos de servicio y actividades relacionadas para adaptarlos a las exigencias y a las posibilidades de simplificación que ofrecen las TIC. También forma parte de esta renovación el fortalecimiento de los instrumentos para el análisis de riesgos que se han integrado en el nuevo sistema. En el procedimiento del Circuito Aduanero de Control, se definen tres tipos de perfiles de riesgo: z

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específicos, o elaborados en base a los parámetros definidos por el análisis de riesgo; obligatorios, es decir, establecidos por ley; ocasionales, o sea los puramente aleatorios.

Los perfiles pueden ser objetivos con relación al tipo de mercadería, a las medidas ventajosas o restrictivas respecto de ellas y a los aranceles; también pueden ser subjetivos con relación al operador, a su naturaleza jurídica, a la operación realizada y al tráfico de mercaderías. Estos perfiles se evalúan conjuntamente con otros elementos, como por ejemplo la manipulación de "productos sensibles" o de "mercadería encubierta". Los perfiles de riesgo se elaboran en base a los análisis de todas las posibles fuentes de información. Los elementos pueden derivar de las comunicaciones previstas por los procedimientos comunitarios o bien provenir de las Dependencias periféricas de la Agencia. También se utilizan los estudios y los datos sobre flujos comerciales y sobre posibles distorsiones originados por otros sectores de la administración pública y/o por organismos comunitarios e internacionales. También contribuyen a la elaboración de los perfiles las modificaciones en el nomenclador aduanero, los resultados de los controles, tanto los N°. 5 - Marzo 2010

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que se realizan en el momento del desaduanamiento como los que se llevan a cabo posteriormente ante el operador. Completan el cuadro el análisis y la información de las empresas referidos a su actividad, su estructura, su organización interna, la variación en el volumen de negocios, el cambio de sede, etc., que se obtienen a través del Registro Tributario y el datawarehouse aduanero. Desde el punto de vista operativo, el Circuito está automatizado. Una vez recibida la declaración aduanera que el operador presenta al momento de desaduanar la mercadería, el circuito la dirige hacia cuatro canales de control (verde, amarillo, anaranjado, rojo), que están relacionados con los perfiles de riesgo que surgen de una combinación de los elementos de la declaración (origen, tipo de mercadería, tipo de operador y/u operación, etc.). El significado de los "colores" está asociado al tipo de control que el sistema indica en base al perfil de riesgo de la operación a realizar. Circuito Aduanero de Control VERDE =

ningún control, porque no se detectan perfiles de riesgo (se lo define como control automático, es decir ya efectuado por el sistema mismo) AMARILLO = Control de la documentación que acompaña a la mercadería ANARANJADO = Control con Scanner ROJO = Control físico de la mercadería

Los perfiles subjetivos referidos al operador y a su confiabilidad reducen o aumentan el riesgo y, por ende, el nivel de incidencia de los controles. Para ello, las disposiciones comunitarias prevén el otorgamiento de un certificado de confiabilidad (Authorized Economic Operator AEO) una vez que la autoridad aduanera nacional a cargo del control de los operadores verifica que el operador cumple con los requisitos de corrección profesional establecidos por los países miembros. El reconocimiento de la condición de AEO conlleva un nivel de control personalizado que reduce el grado de riesgo que representa el operador. En los últimos años, el sistema de análisis de riesgo aduanero ha sido reforzado con nuevos instrumentos, que se agregaron para luchar contra tráficos ilícitos y peligrosos (por ejemplo, armas, droga, inmigración clandestina) y la comercialización de mercadería falsificada (protección del "Made in Italy"). Nos referiremos ahora al tipo de control previsto por el color anaranjado, que dirige la mercadería hacia el scanner. Este instrumento permite visualizar una especie de radiografía del interior del container o del acoplado de los camiones. En el territorio nacional hay 28 scanners, que actúan en red, ubicados en los principales puertos e interpuertos nacionales que permiten analizar de manera no invasiva los medios de transporte. El control puede ser exhaustivo o determinar un nuevo control (por ejemplo, la revisión física de la mercancía). Las imágenes que se obtienen con el scanner se remiten a la central operativa MATRIX, para alimentar una base de datos referencial de las imágenes, utilizada para afinar y facilitar el análisis de los escaneos sucesivos. El resultado del control es enviado al Circuito aduanero de control y contribuye al análisis de riesgo. El tráfico de mercaderías falsificadas se agregó como un nuevo elemento de riesgo en los intercambios comerciales. A fin de luchar contra este fenómeno, se ha desarrollado un procedimiento denominado FALSTAFF (Fully Automated Logical System Against Fraud and Forgery), que está construido en base a un banco de datos multimedia alimentado N°. 5 - Marzo 2010

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telemáticamente por los mismos productores que presentan la solicitud de protección de la marca, según prevén las disposiciones comunitarias en la materia (Reglamento del Consejo Ejecutivo 1383/2003). Se crea una planilla por cada empresa con fichas que corresponden a cada uno de los productos a tutelar. Una vez ingresadas las fichas en el sistema, en los controles sucesivos será posible reconocer los productos originales e identificar las falsificaciones y las estrategias fraudulentas. La información recogida con FALSTAFF integra los perfiles de riesgo utilizados para la selección automática de la mercadería que será sometida a control. Este sistema articulado, adoptado por la Administración aduanera italiana, prevé una fase de monitoreo del proceso de gestión de riesgo y de ajuste de los perfiles. Una dependencia de la Agencia realiza un análisis permanente del feedback de los controles, actualizando los perfiles de riesgo ingresados en el circuito aduanero de control. Precisamente a través de la lectura de un mensaje informático específico sobre el resultado del control, el sistema está en condiciones de reconocer de inmediato las eventuales irregularidades detectadas, el tipo de infracción y todos los demás elementos referidos a la declaración aduanera y a la verificación. De esta manera, el conjunto de los resultados de los controles permite realizar un oportuno "ajuste dinámico del sistema", es decir evaluar la eficacia de cada perfil de riesgo, modificando o adaptándolo, y la revisión general del proceso de gestión de riesgo a fin de mantener la eficiencia y la eficacia del sistema. 4. CONCLUSIONES Se han presentado brevemente algunas de las soluciones tecnológicas adoptadas por la Administración Tributaria italiana para encarar la problemática inherente a la gestión de riesgos. Las aplicaciones son el fruto de un largo camino de ajuste de las metodologías de análisis de riesgo y la consiguiente adopción de instrumentos tecnológicos de apoyo. El camino recorrido permite identificar dos líneas de desarrollo principales. En primer lugar, en relación con la obtención y gestión de la información necesaria para la determinación impositiva, se ha fortalecido la colaboración con sujetos externos para acceder a información anteriormente no disponible para la Administración Tributaria, si bien dicha información era esencial para trazar el cuadro general de las actividades económicas relevantes a los fines fiscales. Los datos confluyeron en bancos de datos cuyo uso está en constante evolución y debería permitir el desarrollo de instrumentos de búsqueda inteligente cada vez más sofisticados. En segundo lugar, desde el punto de vista de las estrategias de control, la Administración Tributaria procedió a organizar de manera cada vez más sistemática la información que poseía para transformar una masa indiscriminada de datos en instrumentos que permitieron conocer los fenómenos a controlar y sobre los que debe actuar. Estas estrategias alimentan las metodologías de análisis de riesgo que a su vez están apoyadas en instrumentos tecnológicos de conocimiento y gestión de riesgos cada vez más importantes y articulados. Este panorama, si bien se limita sólo a los criterios e instrumentos tecnológicos adoptados para la gestión de riesgos, pone de manifiesto que la Administración Tributaria italiana ha tomado progresiva conciencia de la importancia de las estrategias específicas en este ámbito para articular las actividades de control en las áreas de riesgo, ya no sólo para luchar contra la evasión, sino también para prevenirla, ya que la eficacia de los controles y los resultados en términos de efectividad (en cuanto a la determinación de la existencia del riesgo) y de N°. 5 - Marzo 2010

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rentabilidad (la medición del grado del riesgo) constituyen un elemento de disuasión para posteriores comportamientos irregulares. De hecho, es razonable pensar que si los contribuyentes y los operadores económicos perciben la capacidad que tiene la Administración Tributaria para estar informada sobre el conjunto de sus actividades fiscalmente relevantes, identificando y castigando sus aspectos de mayor riesgo, tenderán a corregir y/o a adecuar su comportamiento. Para finalizar, la gestión de riesgos se inserta en el contexto de una mejora en el accionar de la Administración Tributaria, tendiente al fortalecimiento del cumplimiento tributario, que se persigue por un lado a través de la oferta de mejores servicios al contribuyente y, por otro, tal como se ha demostrado en esta presentación, a través del progresivo incremento de la eficacia y de un control oportuno.

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LAS TECNOLOGIAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES (TIC) Y LA ASISTENCIA AL CONTRIBUYENTE Marta Guelbenzu Robles Directora del Gabinete del Director General Agencia Estatal de Administración Tributaria - AEAT (España)

1. Introducción. 2. Las TIC y los Ciudadanos y las Empresas. 3. Las TIC y las Alianzas. 4. Las TIC y los Procedimientos. 5. Las TIC y la Información. 6. Las TIC y los Empleados Públicos. 7. Conclusiones.


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1. INTRODUCCIÓN El objetivo de una Administración Tributaria es conseguir que cada ciudadano y empresa contribuya al sostenimiento de las cargas públicas de acuerdo con lo establecido en la Ley. Para ello, debe desplegar un conjunto de actividades en dos direcciones: asistencia por una parte y por otra, prevención y rectificación del fraude. La participación de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (TIC) en ambos tipos de actuaciones es necesaria. Así por ejemplo, las TIC están desempeñando un importe papel en el reciente Plan de Prevención del Fraude Fiscal que la Agencia Estatal de la Administración Tributaria (AEAT) ha puesto en marcha en enero de este año. Se exponen en este documento algunas aplicaciones de las TIC con relación a las actividades de asistencia. La forma de exponerlas es analizando cómo interaccionan con los restantes factores o recursos administrativos que son los que "dan la cara" ante el destinatario final. Las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones deben contribuir a la consecución de una Administración Tributaria eficaz y eficiente. La valoración que de ellas debe hacerse es que superan lo meramente instrumental y penetran en lo sustantivo. Los avances que se producen de forma permanente en las TIC y la rápida caída en los precios reales no se traducen necesariamente en mejores resultados. Es necesario que se produzca un proceso de adaptación en los factores administrativos que son los que realmente determinan el resultado de una organización pública. Los factores administrativos de una Administración Tributaria son, en primer lugar, los contribuyentes, cuyo comportamiento frente a las obligaciones tributarias es decisivo. En segundo lugar, hay que considerar las posibilidades de desarrollar fórmulas de colaboración con agentes externos a la Administración Tributaria. Las entidades financieras, los profesionales tributarios así como otras organizaciones públicas pueden colaborar en la gestión de los tributos sobre la base del principio del beneficio mutuo. El tercer factor administrativo esencial lo constituye la información. Las Administraciones tributarias realizan una actividad muy intensa en información por lo que deben considerar a las TIC como un medio para su gestión. El cuarto factor a tener en cuenta es la incidencia que las TIC pueden tener en los procedimientos que condicionan en qué ha de consistir materialmente la actuación administrativa. Finalmente, y no por ello menos importante, hay que analizar su incidencia en los empleados públicos, lo que exige desarrollar actuaciones específicas en materia de personal, ya que la actividad que desarrollan las organizaciones públicas responsables de la gestión tributaria también es una actividad muy intensa en el factor trabajo. 2. LAS TIC Y LOS CIUDADANOS Y LAS EMPRESAS El comportamiento de los contribuyentes resulta decisivo en el funcionamiento de una Administración Tributaria. No es lo mismo que las relaciones tributarias se mantengan con obligados tributarios dispuestos a colaborar con la Administración Tributaria que con contribuyentes que adoptan una posición de oposición. Es por ello que la AEAT apuesta por discriminar favorablemente a los contribuyentes que quieren cumplir con sus obligaciones fiscales y negativamente a quienes no cumplan. Se ha realizado un gran esfuerzo en la aplicación de las TIC en las tareas de asistencia como es el caso de los programas de ayuda y la oficina virtual.

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Las Tecnologías de las Comunicaciones permiten que la Administración sea más accesible para los particulares. Se debe mejorar la percepción que el particular tenga de la Administración como titular de un interés particular en una actuación determinada y como titular del interés general de buen funcionamiento de la Administración. Mejorando su percepción se consigue una mayor identificación con la Administración lo que sin duda contribuye a mejorar sus resultados. La consecución de los fines, intereses y objetivos públicos serán siempre responsabilidad de los poderes públicos pero dependen cada vez más de la colaboración de los particulares. Se debe fomentar el desarrollo de una posición activa del ciudadano y empresa ante la Administración frente a una posición meramente pasiva. Se debe reconocer la existencia de un derecho a favor de los obligados tributarios a participar en la creación y mantenimiento de los servicios públicos. A través de Internet el particular debe poder: z z z

conocer los planes estratégicos y compromisos de servicio de la Administración; conocer los niveles de cumplimiento de sus objetivos; participar en la definición de los servicios a prestar y de cómo prestarlos a través de foros de discusión, buzones electrónicos de sugerencias etc.

El particular participa de este modo en el funcionamiento de la Administración no como parte de un procedimiento concreto en el que es titular de intereses o derechos propios, sino como miembro de la comunidad, es decir, como afectado por el interés general. Se debe fomentar a través de las nuevas tecnologías este tipo de participación para conseguir un mayor grado de acercamiento, interiorización e identificación de la Administración con la sociedad. Los canales de comunicación convencionales como la comunicación escrita en papel y la comparecencia física del interesado tienen limitaciones físicas que restringen el nivel de interactividad. Las comunicaciones telemáticas no tienen barreras físicas por lo que pueden contribuir a facilitar el nivel de interacción entre particular y Administración. Un ejemplo de este tipo aplicación lo constituye el hecho de que la AEAT ha considerado necesario ofrecer a la sociedad la posibilidad de participar en la confección del mencionado Plan de Prevención del Fraude Fiscal mostrando no sólo su versión preliminar sino que ofreciendo un buzón para que se puedan formular sugerencias al mismo. Se han recibido más de 500 sugerencias que pueden ser también consultadas en el servidor de páginas Web de la AEAT, muchas de las cuales se han incorporado en el Plan. Éste es un buen ejemplo de cómo mediante las TIC se ha conseguido que la sociedad participe en la elaboración de un plan de actuación administrativa. Éste buzón sigue recibiendo actualmente sugerencias. La Administración Tributaria española ofrece programas informáticos de ayuda a los obligados tributarios para la confección de declaraciones. En la actualidad ofrece hasta 17 programas de ayuda para los contribuyentes. Estos programas han sido desarrollados para su ejecución en ordenadores personales que es un recurso informático disponible por un número cada vez más importante de obligados tributarios. Para aquellos particulares que aún no dispongan de un ordenador personal, la AEAT ofrece entre sus servicios de asistencia la confección de declaraciones en sus oficinas para el supuesto de IRPF (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas). N°. 5 - Marzo 2010

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Los programas de ayuda guían al obligado tributario en la confección de la declaración, realizan los cálculos que exige cualquier proceso de liquidación de impuestos, muestran los resultados obtenidos visualizando los resultados de diferentes opciones de tributación cuando la legislación permite diversas modalidades de tributación, imprimir la declaración y generar un fichero para su presentación telemática. Los programas de ayuda suponen una ventaja no sólo para el obligado tributario. Son beneficiosos también para la Administración, pues permiten mejorar la calidad de la información, ya que realizan la validación de los datos que introduce el obligado tributario y realiza los cálculos necesarios evitando con ello que el contribuyente cometa errores aritméticos. Permiten, además, la impresión de la declaración sobre hojas de papel en blanco. Se puede prescindir, por tanto, de los formularios preimpresos ya que el módulo de impresión del programa de ayuda puede proceder a la impresión del formulario. Otra ventaja se obtiene al imprimir además del formulario del correspondiente modelo de declaración y del contenido de la declaración-liquidación en caracteres alfanuméricos, los datos que deben ser objeto de grabación por la Administración en un formato que sea legible informáticamente, como puede ser un código de puntos bidireccional. Ello permite agilizar la captura de la información relevante de la declaración ya que la lectura puede realizarse de forma mecánica. Estos programas de ayuda permiten, además, interaccionar con los servicios y contenidos que la Administración tributaria ofrece a través de Internet. Así por ejemplo, permiten el acceso a las bases de datos de preguntas y respuestas de la AEAT que recogen los criterios administrativos, la descarga de los datos relativos a los contribuyentes cuya consulta por Internet autorice la Administración, la presentación de la declaración y el pago de la cuota en su caso, e incluso el acceso en modo chat con un agente remoto que pueda atender una incidencia o consulta. Otro tipo de asistencia lo constituye la oficina virtual. El particular como afectado en un procedimiento específico debe tener acceso a toda la información que necesite y poder presentar cualquier escrito, solicitud o documento desde cualquier lugar a cualquier hora del día y en cualquier día del año. Ello ha exigido el desarrollo del concepto de oficina virtual integral que debe permitir al particular: z z z z z z z z z

poder presentar por medios telemáticos sus solicitudes; tener acceso a cuanta información y documentación obre en poder de la Administración Tributaria; poder consultar las bases informatizadas que deben contener los criterios administrativos existentes para la aplicación de la normativa; obtener información del estado de tramitación de un expediente determinado; poder acceder al expediente del que sea interesado; poder presentar por medios telemáticos sus alegaciones y aportar los documentos que considere convenientes; poder ser notificado por medios telemáticos si lo desea; poder obtener certificaciones administrativas; valorar la actuación de la Administración poniendo de manifiesto aspectos a mejorar.

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En la medida en que la Administración Tributaria española dispone de un sólido sistema de información y tiene sus procedimientos gestores informatizados, la implantación de Internet en la sociedad española permite dar acceso a este sistema de Información y a determinadas aplicaciones a los particulares y a las empresas. La decisión de utilizar Internet para realizar trámites con una Administración tributaria en el caso español se basa en cuatro elementos: 1. La fiabilidad del sistema de información. 2. El deber de la Administración Tributaria de impulsar la utilización de las nuevas tecnologías en la sociedad. 3. La posibilidad de ofrecer una solución satisfactoria para los usuarios al aportar valor añadido frente a las soluciones convencionales. 4. La necesidad de detectar cuanto antes los problemas a resolver, pues llegará un momento en que los administrados exigirán relacionarse con la Administración por este medio y no admitirán realizarlo por medios convencionales. Merece la pena analizar algunos de estos problemas y las soluciones aplicadas: Uno de estos problemas es la necesidad de poder efectuar la identificación del usuario que accede a los servicios ofrecidos por la Administración. Los servicios ofrecidos pueden ser clasificados en servicios personalizados y servicios abiertos. Para éstos es irrelevante conocer quién accede al servicio. En los servicios personalizados es necesario identificar al usuario. La identificación electrónica puede realizarse por tres sistemas. z

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Mediante determinada información cuyo conocimiento comparten las dos partes que intervienen en una comunicación telemática. Este sería el caso de una clave de acceso. Mediante un elemento que obra en poder sólo del usuario y que aporta al realizar una conexión telemática. Este sería el caso de los certificados de identificación electrónica. A través de algún rasgo propio de la persona que realiza el acceso a estos servicios. Éste sería el caso de los elementos de identificación biométricos como la huella dactilar, iris de los ojos...

La segunda alternativa es la escogida por la Administración Tributaria española al ser una solución válida para cualquier otra Administración y posibilitar, además, la firma digital. El proveedor de servicios de certificación es cualquiera de las quince autoridades de certificación externas que la AEAT ha reconocido. En los servicios personalizados, que como ha sido indicado exigen identificación, se pueden distinguir a su vez dos categorías. Los servicios de acceso a información personal y los que permiten realizar algún trámite. Para estos últimos se exige firma digital. El funcionamiento de las transacciones con firma digital es el siguiente: cuando el usuario envía un documento firmado electrónicamente transmite tres bloques de información. El primero corresponde al documento en formato binario. El segundo es la firma electrónica, que es el resultado de aplicar un algoritmo a los datos del documento que se firman, N°. 5 - Marzo 2010

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haciendo intervenir en el algoritmo una clave privada, y que es, por lo tanto, personal y secreta, del contribuyente. A través de la firma se establece una vinculación subjetiva con el signatario y objetiva con el contenido del documento. Sólo este firmante y éste documento pueden producir una firma electrónica determinada. El tercer bloque de información, que se transmite, lo constituye el certificado de identidad del firmante. Éste contiene su identificación personal, su clave pública y la firma electrónica de la autoridad de certificación que ha expedido el certificado. La clave pública está asociada con la clave privada usada por el firmante, de forma que puede ser utilizada para verificar, pero no para generar, la firma recibida. Si el algoritmo de verificación comprueba la coherencia de la firma con el contenido del documento y con la clave pública se establece la mencionada vinculación subjetiva y objetiva. De este modo se resuelven los problemas relativos a la autenticación e integridad. La firma contenida en el certificado sirve para que el destinatario de la transacción pueda comprobar que el certificado ha sido expedido por un Prestador de Servicios de Certificación que merezca la confianza del receptor de la transacción electrónica El procedimiento establecido por el prestador de los servicios de certificación para la obtención de los datos de creación de firma electrónica (clave privada) y el certificado de identificación garantiza la posesión de estos dispositivos por su auténtico titular y evitar con ello que el firmante pueda luego repudiar su firma. Otra cuestión a resolver es la necesidad de proporcionar un servicio las 24 horas del día y los siete días de la semana. No existe horario de ventanilla virtual para la AEAT. Asimismo, los internautas requieren un servicio de atención inmediata sin perder la conexión con el servidor de páginas Web. La AEAT ha habilitado un centro de atención remota basado en tecnología Web. Entre los servicios más relevantes que ofrece la AEAT a los contribuyentes se incluye la posibilidad de presentar declaraciones y realizar ingresos por Internet. En el caso español los ingresos se realizan a través de entidades financieras. La AEAT no tiene servicio de caja para recaudar impuestos. La telematización del pago de tributos planteó la necesidad de encontrar una alternativa a la validación mecánica que realiza la impresora financiera de las sucursales bancarias y que sirviese como justificante del ingreso realizado. En el supuesto de presentación telemática de declaraciones los contribuyentes no tienen que personarse en la entidad financiera para realizar el ingreso de los impuestos. Pueden utilizar los servicios de banca a distancia para efectuar su ingreso y transmitir a renglón seguido su declaración a la Agencia Estatal de Administración Tributaria. No se ha alterado, obviamente, el procedimiento por el que el contribuyente efectúa la autoliquidación. Puede descargar desde la página Web de la AEAT los programas de ayuda necesarios. Lo que sí ha sufrido modificación, en cambio, es el procedimiento de presentación de la autoliquidación. Desaparece el impreso oficial, que es sustituido por una orden de ingreso ante la Entidad Colaboradora y por una declaración electrónica ante la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

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Cualquier tipo de relación no presencial que sea aceptada por la entidad financiera es válida: homebanking, banca telefónica, Internet,... De hecho las entidades financieras han adaptado sus sistemas de banca a distancia para ello. Para verificar que se ha ingresado previamente el impuesto se exige para poder transmitir una declaración a la Agencia Estatal de Administración Tributaria la acreditación de un Número de Referencia Completo. Este número es asignado por la Entidad Financiera en el momento de abonar el ingreso realizado en la cuenta restringida del Tesoro Público. Constituye una firma electrónica de la entidad acreditando que se ha realizado un determinado ingreso por parte de un determinado contribuyente. Este número se compone de dos partes: Los caracteres de control (8 posiciones) y el número de justificante (14 posiciones). Los caracteres de control vienen definidos por un algoritmo en el que intervienen los datos de la operación del ingreso, así como una clave privada que le ha sido asignada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria a cada entidad financiera. El número de justificante es para los ingresos convencionales el número del formulario utilizado para realizar la autoliquidación y el ingreso. Al haber desaparecido el impreso no existe clave identificativa del documento por lo que ha de ser asignado por la entidad financiera cuando se produce el ingreso por algún sistema de banca no presencial. El número de justificante sirve principalmente como clave de identificación de un ingreso. Cuando un contribuyente aporta una carta de pago como justificante de un ingreso que no consta en su cuenta corriente fiscal, se puede acceder a través del número de justificante para localizar el ingreso. Se ha mantenido este número con el sistema de presentación telemática, pues aunque no exista la carta de pago el contribuyente podrá exhibir un justificante de ingreso emitido desde la página Web de la Agencia Estatal de Administración Tributaria como copia de una declaración electrónica presentada. El número de justificante, al ser asignado por la entidad financiera, incorpora en su configuración el código de entidad asignado por el Banco de España. Ello permite a la AEAT realizar la verificación del NRC recibido con la declaración recuperando la clave privada asignada a la entidad. La AEAT tomó la decisión de ofrecer a los contribuyentes a través de su oficina virtual toda la información que pueda resultarle de interés para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. En primer lugar, permitió a los contribuyentes consultar los datos proporcionados por empleadores, entidades financieras, entidades gestoras de fondos de inversión y de planes de pensiones, entidades aseguradoras y que les afecten directamente. Se trata de mostrar la información, no de ocultarla, para facilitar el cumplimiento de obligaciones tributarias. Esto ha supuesto un importante cambio cultural en la organización y un esfuerzo de toda la organización y de los proveedores de esta información para suministrar y procesar a tiempo más de 300 millones de registros.

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El siguiente paso ha consistido en proponer a determinado segmento de contribuyentes la declaración del impuesto de la renta de las personas físicas. A estas propuestas de declaración se las denomina borrador de declaración. Se trata de contribuyentes que según el perfil de información obrante en el Sistema de la AEAT perciben rendimientos para los que se dispone de la información necesaria. Una vez que el contribuyente solicita este servicio, la AEAT le remite y pone a su disposición en la oficina virtual de la AEAT el denominado borrador de declaración para que lo confirme o lo modifique en el sentido que estime conveniente. En el caso de un importe a devolver para confirmar el borrador basta con comunicar a la AEAT el número de referencia incluido en el borrador y un dato que no consta en él que es el número de identificación fiscal. Esta solución posibilita que se pueda confirmar el borrador por cualquier canal incluso enviando un mensaje SMS con estos dos datos. Tratándose de un importe a ingresar el pago se realiza como si fuese una autoliquidación más, con la particularidad de que no es necesario entregar, ya sea en soporte papel o por medios telemáticos, la declaración. Basta con indicar el borrador que se confirma a través de su número de referencia, que tiene la misma estructura que los números de justificante del resto de autoliquidaciones. Esto permite que se puedan confirmar borradores de IRPF a través de los cajeros automáticos de las entidades financieras. La rectificación puede hacerse por teléfono o por Internet en cuyo caso se genera en tiempo real un nuevo borrador que puede ser a su vez confirmado o modificado. 3. LAS TIC Y LAS ALIANZAS El principal objeto de las alianzas externas, en el contexto de la asistencia al contribuyente, es el de conseguir mecanismos de actuación en los que puedan participar otros agentes, ya sea de naturaleza pública o privada, sobre la base de los principios de beneficio mutuo y confianza recíproca. Las TIC posibilitan el establecimiento de vínculos internos y externos orientados a la comunicación, interacción y coordinación. Los medios electrónicos, informáticos y de las telecomunicaciones posibilitan el acceso a la información, los intercambios de información, el acceso recíproco a las aplicaciones gestoras (caso de competencias gestoras compartidas o encomiendas de gestión). Un ejemplo de este tipo de colaboración en España es el de la participación de más de 300 entidades financieras en la recaudación de tributos lo que constituyó una de las claves de la modernización de la Administración Tributaria española a mediados de la década de los 80. Las entidades realizan no sólo la gestión financiera sino también graban la información básica de cada ingreso y reciben y trasladan las declaraciones a la AEAT, excepto en el supuesto de las declaraciones presentadas por Internet en las que no existe papel y la presentación telemática de la declaración se realiza directamente ante la AEAT después de haber realizado en su caso el ingreso correspondiente. El procedimiento de presentación y pago de impuestos en España es el siguiente: Los contribuyentes pueden presentar sus autoliquidaciones y efectuar sus ingresos en cualquier oficina bancaria de una entidad financiera que tenga la condición de colaboradora de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. N°. 5 - Marzo 2010

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El impreso utilizado para efectuar la autoliquidación consta de tres ejemplares autocopiativos que tienen la misma estructura para todos los impuestos. Consta de una parte superior con la identificación del contribuyente, del impuesto y del período que se liquida, una intermedia para consignar los datos esenciales de la liquidación y que, por tanto, es variable al depender del impuesto, y otra inferior en la que se consigna el importe ingresado, el lugar y la fecha donde se presenta la autoliquidación. De las tres copias, una de color amarillo, queda en poder de la Oficina donde se presenta la autoliquidación y las dos restantes son para el contribuyente que conservará el ejemplar azul como justificante de presentación e incluirá el ejemplar blanco en el sobre de la declaración anual, del que se hablará posteriormente. La identificación del contribuyente se realiza a través de la etiqueta identificativa autoadhesiva emitida desde el Sistema de Información de la AEAT. Ello facilita a la Administración el proceso de identificación del titular de la autoliquidación ya que se evitan errores de trascripción y de grabación al incorporar un carácter de control. Cada impreso lleva incorporado un número de justificante cuyos tres primeros números corresponden al concepto tributario autoliquidado y cuyo último dígito es también un carácter de verificación. Las Entidades colaboradoras están obligadas a abrir tres cuentas restringidas a nombre el Tesoro Público: Š Š Š

Cuenta de autoliquidaciones especiales (para autoliquidaciones con periodicidad mensual). Cuenta de autoliquidaciones (para las restantes autoliquidaciones). Cuenta de ingresos de liquidaciones practicadas por la Administración.

La razón de separar los ingresos de autoliquidaciones en dos cuentas es la de poder agilizar el procesamiento de la información de las autoliquidaciones de grandes empresas. Las entidades colaboradoras presentan centralizadamente y por teleproceso al Departamento de Informática Tributaria tres ficheros con el detalle de los ingresos siete días después del final de cada una de las 24 quincenas de recaudación. Las Entidades colaboradoras graban además sólo siete datos para cada autoliquidación. -

NIF, que indica quién presenta. Las tres primeras letras del primer apellido en caso de personas físicas, lo que sirve para verificar la identidad del obligado tributario. Número de justificante que incluye el concepto tributario. Período de liquidación. Fecha de presentación. Lugar de presentación: oficina y entidad bancaria. Importe ingresado.

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El Banco de España transmite al Departamento de Informática Tributaria información de los ingresos efectuados por las Entidades colaboradoras en la Cuenta del Tesoro Público, para que se produzca su toma de razón en Contabilidad y se efectúa el cuadre con la información de detalle de los ingresos que cada entidad transmite a la AEAT. Los ficheros que se reciben de cada Entidad Colaboradora son sometidos a un proceso informático que consta de cuatro fases: Cuadre, Validación, Obtención de resúmenes Contables, e Incorporación de la información de detalle en la cuenta corriente del titular del ingreso. El proceso de cuadre exige que la suma de los importes de los ingresos incluidos en el fichero sea igual a la cifra ingresada en el Banco de España. El proceso de validación analiza uno a uno los registros para comprobar que cumplen las especificaciones técnicas establecidas. Caso de que existiera descuadre o errores graves puestos de manifiesto en el proceso de validación, el fichero recibido sería rechazado. Después se procede a efectuar la aplicación contable de los ingresos a partir del código de modelo incluido en el número de justificante. El último paso es el de identificar al titular del ingreso a partir del Número de Identificación Fiscal y las tres letras del Apellido, consignados en la etiqueta autoadhesiva lo que asegura su correcta incorporación a su cuenta corriente. La participación de las TIC en este proceso de colaboración es fundamental. Las entidades financieras utilizan sus aplicaciones informáticas para verificar que la captura que realizan en ventanilla es correcta, gracias al teleproceso se recibe directamente la información tanto de la cifra ingresada en el Banco de España como de la información de detalle de los ingresos. La AEAT aplica soluciones informáticas para comprobar la calidad de la información recibida. Pasar de ingresos realizados de forma presencial a ingresos efectuados por banca a distancia ha sido sencillo: Bastó con definir un sello electrónico expedido por cada entidad financiera para cada ingreso recibido, que actúe como justificante de ingreso y que recibe el nombre de Número de Referencia Completo. Para la entidad financiera supone una reducción de costes al ahorrarse la visita del cliente y no tener que gestionar documentación, ya que una vez efectuado el ingreso y obtenido el sello del ingreso (NRC), la declaración se transmite por Internet directamente a la AEAT. Otro supuesto de éxito lo constituye la participación de las autoridades portuarias y aeroportuarias así como la de los Agentes de Aduanas en la presentación telemática de declaraciones relativas al comercio exterior. Los resultados alcanzados así lo ponen de manifiesto: 96% de las declaraciones se transmiten telemáticamente; el tiempo medio de despacho de las mercancías en los recintos aduaneros es inferior a una hora. Los consignatarios comunican la relación de mercancías que van a ser objeto de introducción en el territorio aduanero por teleproceso a las autoridades portuarias o N°. 5 - Marzo 2010

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aeroportuarias, lo que les permite a éstas preparar los medios de estiba y almacenaje necesarios. Estas autoridades transmiten a su vez a la Administración Tributaria un extracto de esta información para que sea objeto de contraste con la información contenida en las declaraciones de importación que realiza el importador o exportador o el agente de aduanas que actúe en su nombre. La posibilidad de que la declaración la presente y firme electrónicamente el agente de aduanas, quien intermedia habitualmente este tipo de operaciones, ha permitido contar con auténticos especialistas que han acogido favorablemente la presentación telemática, ya que les permite ofrecer un mejor servicio a sus clientes. Otro buen ejemplo de cooperación lo constituye la participación, entre otros, de los asesores fiscales en el proceso de presentación telemática en nombre del obligado tributario, especialmente, a través del mecanismo de la colaboración social. La necesidad de aportar la representación en determinadas actuaciones ha obligado a diseñar un sistema presuntivo de la representación en el marco de la colaboración social para posibilitar las relaciones tributarias telemáticas. La colaboración social en la gestión de los tributos, recogida en la Ley General Tributaria, supone la participación activa de las entidades, instituciones y organismos representativos de sectores o intereses sociales, laborales, empresariales o profesionales, para facilitar y favorecer el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes. La colaboración social en la gestión de los tributos para la presentación telemática de declaraciones, comunicaciones y otros documentos tributarios puede referirse a los siguientes aspectos: a) Presentación de declaraciones, comunicaciones, declaraciones-liquidaciones, autoliquidaciones o cualesquiera otros documentos exigidos por la normativa tributaria. b) Interposición de recursos. c) Solicitud de aplazamientos y fraccionamientos de deudas tributarias. d) Solicitud de compensación a instancia de parte. e) Solicitud y obtención de certificaciones tributarias. f) Presentación de cualquier otra documentación de carácter tributario. La colaboración social permite la participación de agentes distintos al obligado tributario en la gestión tributaria sobre la base de la existencia de un acuerdo de voluntades entre el colaborador social y la Administración Tributaria y la confianza que la Administración deposita en el colaborador, estableciéndose una relación especial entre ambas partes. Los acuerdos de colaboración son firmados por las instituciones y organismos representativos de sectores o intereses sociales, laborales, empresariales o profesionales y pueden extender sus efectos a las personas o entidades que sean colegiados, asociados o miembros de aquéllas. Para ello, las personas o entidades interesadas deben firmar un documento individualizado de adhesión al acuerdo, que recoja expresamente la aceptación del contenido de los mismos. La autorización conferida por el obligado tributario a favor del colaborador social debe existir en todo caso, pero no debe de ser entregado a la Administración Tributaria salvo N°. 5 - Marzo 2010

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que ésta la solicite. Por la tanto, el colaborador debe conservar esta autorización y mantenerla a disposición de la Administración. Las comunicaciones telemáticas no exigen la aportación de esta autorización, siendo necesaria, por tanto, sólo la firma digital de la entidad o persona colaboradora. La autorización se debe referir a la presentación por vía telemática de documentos sin que sea necesario que confiera al presentador la condición de representante para intervenir en otros actos o para recibir todo tipo de comunicaciones de la Administración Tributaria en nombre del sujeto pasivo o interesado, aún cuando éstas fueran consecuencia del documento presentado. A través del mecanismo de la colaboración social y su régimen presuntivo de representación se consiguen plenamente los objetivos de simplificación de trámites y de agilización de las relaciones con los obligados tributarios debido al uso de las tecnologías de las comunicaciones por terceros. De este modo, los obligados tributarios pueden obtener las ventajas que se deducen de la presentación telemática (24 horas/ día, 7 días/ semana, agilidad en la tramitación de solicitudes...), los profesionales tributarios prestan un mejor servicio a sus clientes y disponen de las ventajas de la oficina virtual y la Administración ofrece un mejor servicio, consigue mejor calidad en la información y ahorra costes de grabación y manipulación física de documentos. Otro magnífico ejemplo de colaboración lo constituye la campaña de confección y presentación de declaraciones de IRPF. En ella participan además de la AEAT las Administraciones Tributarias Autonómicas como oficinas de confección de declaraciones con el programa de ayuda de la AEAT y como lugares de presentación telemática a través de la Extranet de la AEAT, algunas Corporaciones Locales como lugares de confección de declaraciones utilizando el PADRE, Entidades Financieras como puntos donde efectuar los ingresos, y confeccionar y presentar declaraciones también con el programa de ayuda. Además colaboran los asesores fiscales y las empresas que desarrollan el software para ellos en la medida que este software incluye una rutina elaborada por la AEAT que recibe el contenido informativo de una declaración y genera el formulario con el contenido de cada de una de las casillas y, si el asesor quiere presentar la declaración en soporte papel, produce un código de puntos. Este código permite a la AEAT recuperar la información directamente sin tener que grabar las partidas de la declaración. También permite la presentación telemática de las declaraciones a través del mecanismo de colaboración social. Entre el programa de ayuda de la AEAT y el módulo de impresión se consigue que más del 90% de las declaraciones se presenten por Internet o en papel con el citado código de puntos. Como se puede deducir de lo expuesto, una auténtica red de agentes actúa en torno al contribuyente, utilizando soluciones informáticas. La eficacia de este tipo de redes depende del nivel de implicación en un proceso continuo de deliberación, negociación, compromiso y consenso. Es por ello por lo que en el caso de la AEAT el papel que desempeña el Departamento de Organización, Procedimientos y Relaciones Institucionales es fundamental.

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Las posibilidades de colaboración son prácticamente ilimitadas si se hace uso de soluciones informáticas. Cabe desarrollar propuestas de colaboración que sin ellas serían inimaginables. Así, por ejemplo, se ha suscrito recientemente un convenio de colaboración con el Colegio General del Notariado para la comunicación telemática del número de identificación fiscal en el proceso de creación de entidades jurídicas. En el caso español las entidades jurídicas precisan de un Código de Identificación expedido por la AEAT para realizar su inscripción en el Registro Público Mercantil, lo que tiene efectos constitutivos. Es decir, que estas entidades no son entidades jurídicas regulares hasta que tiene lugar esta inscripción. A través de este convenio podrán los notarios obtener por medios telemáticos el código de identificación para otorgar la correspondiente escritura de constitución de la entidad. El código de identificación será un mensaje de respuesta a otro enviado por el notario que incluirá en formato XML el contenido informativo del contrato de sociedad del que el notario da fe. A partir de esta información la AEAT valorará en tiempo real el riesgo fiscal de la entidad, analizando por ejemplo el perfil de cumplimiento fiscal de los socios o administradores. Si no existe riesgo se produce el mensaje con el código de identificación (CI). Si se aprecia riesgo se genera un mensaje comunicando que la asignación del CI exige la comparecencia del promotor de la entidad en las oficinas de la AEAT. El ciclo concluye cuando el notario envía un nuevo mensaje por teleproceso a la AEAT comunicando el hecho de que la inscripción en el Registro Mercantil ha tenido lugar y el contenido informativo de la escritura pública inscrita, lo que permite conocer a la AEAT no sólo el hecho de que la sociedad es una entidad regular, sino también los cambios que hayan podido producirse en la escritura inicial. En este supuesto la colaboración aborda además de cuestiones de asistencia también cuestiones de prevención de fraude fiscal. 4. LAS TIC Y LOS PROCEDIMIENTOS Los procedimientos de gestión y sus normas reguladoras delimitan la actuación administrativa tanto en lo referente a su actividad técnica como en la producción de actos administrativos. Las TIC ofrecen la oportunidad de abordar retos que sin ellas no serían posibles. El reto realmente consiste en realizar los procesos necesarios de reingeniería en los procedimientos para ofrecer los servicios de asistencia que las TIC posibilitan. Ello generalmente lleva asociados cambios normativos. Uno de estos ejemplos en el caso español lo constituyen los supuestos de actuación automatizada previstos en la reciente Ley General Tributaria. Los actos administrativos constituyen una declaración de voluntad (decisiones o resoluciones en un procedimiento...), juicio (acto consultivo, informe...), deseo (petición de un órgano a otro...) o conocimiento (certificaciones administrativas) realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa que puede ser reglada o discrecional. La declaración de este estado psicológico (voluntad, juicio, deseo o conocimiento) debe realizarse por el órgano competente. A través de una norma de competencia se determina en qué medida la actividad de un órgano ha de ser considerada como actividad del ente administrativo. Competencia es la medida de la potestad de cada órgano de la Administración.

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Este esquema ha podido mantenerse en el marco de una gestión informatizada dónde la informática se limita a auxiliar a la tramitación administrativa. Se trata de una informática de gestión orientada al tratamiento masivo de expedientes. El gestor, en este caso el órgano administrativo, necesita la informática para poder tramitar el elevado número de expedientes que tiene que gestionar. Este esquema no puede mantenerse si se opta por una informática decisional, que permita la toma de decisiones sin intervención humana directa. Se trata de actos automatizados que son perfectamente aplicables en el ámbito de actuaciones regladas en los que no hay margen de maniobra para el órgano actuante. Su contenido se limita a singularizar a un caso concreto el efecto predeterminado por la Ley. Los supuestos de hecho estarían completamente delimitados en la norma que determina de forma agotadora todos y cada una de las condiciones de ejercicio de la potestad. La actuación informatizada es aplicable a los actos reglados (resolutorios o de trámite) en la medida en la que la aplicación informática pueda conocer los presupuestos fácticos necesarios para la aplicación de la norma correspondiente. Así, por ejemplo, la certificación administrativa de estar al corriente en el cumplimiento de obligaciones fiscales, el registro telemático de solicitudes... No se propone la conversión de las potestades discrecionales en potestades regladas basada en una fe ciega en la informática, ni en establecer la prevalencia de las aplicaciones respecto de las normas jurídicas. La necesidad de apreciaciones singulares (elemento intencional en los procedimientos sancionadores...), de estimación de la oportunidad (solicitudes de aplazamiento del pago de deudas) son motivos que justifican la existencia de determinadas potestades discrecionales que no son automatizables. Pero no parece lógico que no se puedan emitir en tiempo real (on line) certificaciones administrativas telemáticas de haber presentado determinada declaración tributaria. Actualmente se exige que el titular del órgano competente libere su emisión. Este acto suele ser mecánico y retrasa la expedición sin razones serias 48 horas en el caso de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Está previsto realizar el desarrollo reglamentario de la citada Ley para tratar la expedición de certificaciones administrativas como actos automatizados, lo que permitirá su expedición en el mismo momento de su solicitud cuando ésta se realice por Internet. La respuesta que genera la aplicación informática se basa en obtener los elementos fácticos que son relevantes para la norma que define la actuación reglada y aplicar los efectos que prevé para cada supuesto tipo. No existe inconveniente para que un programa informático pueda, si dispone de la información necesaria, constatar o verificar el supuesto de hecho y contrastarlo con el tipo legal. En efecto, la aplicación informática puede ser programada para realizar primero la calificación del supuesto de hecho y generar un resultado o acción para cada uno de los presupuestos de hecho contemplados en la norma. Existe un paralelismo absoluto entre la forma de legislar (cada presupuesto de hecho produce un efecto jurídico) y la de programar a partir de una tabla de decisiones (para cada situación o caso está prevista una decisión). Sin embargo, para poder aplicar la informática decisional en la producción automatizada de actos administrativos reglados ha sido necesario resolver algunos problemas:

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El primer problema radica en no tener que vincular la decisión que puede producir la aplicación informática a la declaración de voluntad, juicio, deseo o conocimiento de una persona física titular del órgano que en virtud de las normas de atribución de competencias puede actuar y obrar en nombre de la Administración en el momento de producir el acto administrativo. En la actuación automatizada no existe una resolución individualizadora de la persona física titular del órgano administrativo. ¿Quién es entonces el autor del acto administrativo? ¿El titular del órgano administrativo o la Administración? La solución dada a esta cuestión ha sido reconocer abiertamente que la autora del acto es la propia Administración, con su firma o sello electrónico de persona jurídica, obligando a fijar qué órganos son responsables, no de la emisión de cada acto singular, sino de la programación y mantenimiento de los sistemas informáticos y de la auditoría y control del funcionamiento de los mismos. El segundo problema consiste en garantizar la seguridad jurídica del administrado. Tratándose de actos reglados no sería necesario publicar las condiciones de funcionamiento de la aplicación informática, pues la norma ya recoge la lista de presupuestos de hecho. Se debería poder verificar y recurrir la calificación del supuesto de hecho y la correcta aplicación de los efectos previstos en la norma. El control de los hechos determinantes (el programa no tiene en cuenta todos los elementos de hecho, o no los mide correctamente) y de la aplicación de la norma (el programa no funciona correctamente al no producir los resultados previstos en la norma) no tiene por qué ser menor en las actuaciones automatizadas. Por razones de eficacia se ha establecido que la competencia de revisión en vía administrativa corresponda al órgano administrativo que tendría asignada la competencia en los procedimientos no automatizados. El documento electrónico o mensaje generado deberá incorporar la identificación del órgano competente para esta revisión. El tercer problema consiste en decidir a quién asignar la responsabilidad de la actuación automatizada. La responsabilidad directa o indirecta (directa de la Administración quien repercute internamente) por los errores de funcionamiento de la aplicación informática se exigirá, según sea el caso, al órgano competente para la programación y mantenimiento de los sistemas informáticos (normalmente el responsable del Departamento de Informática) o al órgano competente para la definición de las especificaciones de funcionamiento de la aplicación informática y del control de calidad de la misma (normalmente los Departamentos Funcionales). El funcionamiento colaborativo entre Administraciones, como se analiza más adelante, puede realizarse mediante el intercambio electrónico de mensajes. La Administración que tramita determinado procedimiento podrá de forma automatizada generar un mensaje electrónico solicitando a otra Administración una certificación administrativa. Éste sería un buen ejemplo de la producción automatizada de actos de trámite. El registro de los escritos o solicitudes recibidos por medios telemáticos constituye otro ejemplo en el que se exige necesariamente actuación automatizada para permitir la expedición de recibos de presentación con la firma digital de la Administración en cualquier N°. 5 - Marzo 2010

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día y hora en la llamada Administración 24x7. Debe reconocerse la singularidad del registro telemático, ya que este tipo de registros tiene la obligación de permitir la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas. La única forma de cumplir esta obligación es automatizando el registro. Pero también cabe la actuación automatizada en el ejercicio de determinadas potestades discrecionales. Así, por ejemplo, nada debería impedir a la Administración resolver favorablemente solicitudes de aplazamiento de forma automatizada de deudores que cumplan determinadas condiciones, que la aplicación informática puede conocer, como son la base imponible del impuesto de renta de personas físicas o del impuesto sobre sociedades y el importe de la deuda (para valorar si la insuficiencia de tesorería es transitoria), el nivel de cumplimiento de sus obligaciones fiscales, la actividad económica ejercida, el número de trabajadores, la cifra de ventas... como elementos de decisión. La tramitación masiva de solicitudes de aplazamiento ya es una realidad en la Agencia Estatal de Administración Tributaria, generándose propuestas de resolución que el órgano competente se limita a firmar. Si existiese la posibilidad de resolver concediendo automatizadamente solicitudes de aplazamiento por importe inferior a un determinado umbral (por encima del cual se exige la aportación de una garantía) podría responderse en tiempo real una solicitud presentada telemáticamente. El fin que justifica la potestad discrecional es en este caso asegurar el pago de la deuda en el supuesto de existir una insuficiencia transitoria de tesorería, sin iniciar actuaciones ejecutivas que pueden afectar irreparablemente a la actividad económica de una empresa. No se debería conceder un aplazamiento si se estima que no se va atender el pago de la deuda aplazada. En la medida que el sistema de información conoce las decisiones de concesión de aplazamiento que se han ido tomando durante muchos años y el grado de recuperación de deuda aplazada, puede conocer qué perfil de deudor y qué otros elementos de información guardan correlación con la recuperación de deuda aplazada y con la deuda aplazada no recuperada. Se trataría sólo de resolver favorablemente. Si el resultado de la valoración realizada por la aplicación fuese negativo debería realizarse una segunda valoración por funcionario competente, antes de resolver individualizadamente en este supuesto en uno u otro sentido. También se ha considerado por la AEAT la posibilidad de aprovechar las tecnologías orientadas a la gestión del conocimiento para automatizar la actuación discrecional. Un ejemplo práctico de ello es el caso concreto de la gestión aduanera, que ha puesto de manifiesto las ventajas que la gestión del conocimiento y la actuación automatizada tiene para los particulares. Para retirar la mercancía de un recinto aduanero es necesario que la autoridad aduanera haya acordado el despacho de la misma. Esta actuación se denomina levante aduanero N°. 5 - Marzo 2010

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y debe calificarse como acto administrativo. La recepción en formato electrónico de las declaraciones correspondientes (declaración sumaria y declaración de importación o exportación) y el tratamiento informatizado de la información permiten que la mercancía pueda ser despachada en cuestión de minutos desde la presentación de la declaración de importación o exportación. El levante aduanero en el caso de mercancías clasificadas como canal verde (que no exigen verificación física ni aportación de documentación adicional) se produce ya de forma automatizada. Como ya ha sido descrito, el consignatario (quien contrata el transporte de determinada mercancía) puede presentar por medios telemáticos la declaración sumaria, que es la declaración por la que se identifican las mercancías. Esta declaración puede ser presentada antes de la llegada de las mercancías al territorio aduanero para que se puedan agilizar los trámites aduaneros. La información contenida en la declaración sumaria sirve para iniciar la tramitación aduanera a la espera de la declaración relativa al comercio exterior que ha de presentar el importador o sus representantes. Para detectar posibles irregularidades en materia de contrabando y de tráfico de estupefacientes se utilizan procedimientos informáticos de análisis de riesgo. Las herramientas de análisis de riesgo están basadas en un sistema de filtros de dos tipos: Filtros establecidos por cuestiones ajenas al despacho aduanero, pero cuyo control debe hacerse en el momento en que las mercancías se encuentran en la aduana - como las medidas relativas a sanidad exterior, sanidad veterinaria o inspecciones fitosanitarias - y filtros relativos a la gestión aduanera, que son el resultado de tener en consideración la experiencia de los inspectores de aduanas, como son el valor de la mercancía, la comparación entre el peso teórico y el peso real de la mercancía, su origen, el sector comercial, el itinerario seguido por la mercancía... Tras la llegada al puerto o aeropuerto las mercancías permanecen en situación de depósito temporal hasta que el importador o su representante presenta la declaración correspondiente y expresa cuál va a ser su destino. (Importación, exportación, perfeccionamiento activo, tránsito, depósito indefinido...) Si el destino es la importación para su comercialización o su uso inmediato se procederá a la liquidación de los derechos arancelarios y del IVA a la importación. El acceso al contenido de esta liquidación se puede realizar por medios telemáticos. La gestión aduanera está, por tanto, totalmente informatizada, lo que hace que los comportamientos sean homogéneos en todas las aduanas españolas y que las mercancías sean tratadas de forma idéntica con independencia de quién sea el importador final. El levante aduanero y la correspondiente liquidación administrativa son actuaciones susceptibles de automatización. La Administración aduanera tiene la potestad de realizar la inspección física de las mercancías. La decisión de qué mercancías deben ser objeto de inspección y cuáles no, puede descansar en un sistema experto que incorpore el conocimiento de los inspectores de aduanas. ¿Qué mejor forma de evitar cualquier teórico caso de arbitrariedad? Es el programa informático, que tiene recogidos los filtros explicitados por los expertos en el control aduanero, quien decide qué mercancías reciben la calificación de filtro verde y pueden ser objeto de retirada y cuáles deben ser objeto de una verificación física.

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El proceso de liquidación es una actuación plenamente reglada, y por ello también susceptible de automatización, que consiste en tomar en consideración la información recibida en las declaraciones y la aplicación mecánica del Arancel de Aduanas. Al final de cada ejercicio se realiza la evaluación de los resultados obtenidos con cada filtro. Se mide el número de expediciones (contenedores) que han sido objeto de inspección y el fraude descubierto. De este modo se consigue deducir nuevo conocimiento explícito a partir del conocimiento explícito aplicado. Se establecen nuevos filtros, no sólo por las aportaciones que realizan los expertos aduaneros, sino porque también se analizan qué características comunes tienen los supuestos de fraude descubierto y qué filtros dan buen resultado y cuáles no. La Administración Tributaria ha realizado, también, una decidida apuesta por los denominados servicios horizontales, especialmente en las relaciones telemáticas. Esto significa que ha renunciado a aplicar soluciones exclusivas o sectoriales y ha optado por buscar y desarrollar, en su caso, soluciones que sirvan para cualquier otra Administración. Con ello se pretende que los mecanismos de relación que perciba el administrado sean siempre los mismos. A título de ejemplo se citan en este trabajo dos supuestos: los mecanismos de identificación por una parte y el domicilio electrónico único por otra. Como ya se ha mencionado, la identificación a distancia puede conseguirse de tres maneras: 1. A través de lo que uno sabe y cuyo conocimiento comparte con la otra parte para que ésta pueda reconocerle. Éste sería el cado de una palabra clave. Se trata por tanto de un secreto compartido que sólo posibilita relaciones entre dos partes. No es, por tanto, una solución horizontal. 2. A través de lo que uno tiene y pone a disposición de cualquier otra parte. Debe ser algo que sólo puede tener la parte que se identifica. Éste es el caso de los certificados de identidad electrónica. Está previsto que estos certificados electrónicos sean incluidos en un futuro próximo en el Documento Nacional de Identidad expedido por el Ministerio de Interior. Ésta es la solución que utiliza la AEAT. Actualmente la AEAT reconoce los certificados expedidos por hasta quince autoridades de certificación. 3. A través de lo que uno es. Son los sistemas biométricos como el iris de los ojos, las huellas dactilares. Son sistemas que exigen que el usuario disponga de hardware y software cuyo uso aún no está extendido. La AEAT aún no los utiliza. La posibilidad de que la Administración pueda notificar a través de Internet constituye un elemento activador de la Administración Electrónica y permite desarrollar cadenas de servicios, al permitir que la relación telemática sea bilateral. Junto a la identificación electrónica es uno de los proyectos horizontales más importantes. El valor añadido que proporciona es que permite que sea la Administración quien inicie la relación telemática. Algunas notas características de la notificación telemática en el caso español son las siguientes: 1) Se exige consentimiento del interesado. El señalamiento deberá efectuarse para cada Administración y procedimiento. N°. 5 - Marzo 2010

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2) Se establece el término genérico de dirección electrónica, que debe ser única para todas las notificaciones telemáticas de la Administración. 3) La recepción del contenido del acto se entenderá producida a todos los efectos legales en el momento en que se produzca el acceso a su contenido en la dirección electrónica. Es decir, requerirá que el destinatario descifre el mensaje. En caso de que, existiendo constancia de la recepción de la notificación en la dirección electrónica, transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada por lo que se tendrá la misma por efectuada a todos los efectos legales. El principio de recepción efectiva cede en este supuesto ante el principio de puesta a disposición si transcurridos diez días desde la misma no se ha accedido a su contenido. Para que sea una solución válida para cualquier Administración, la dirección electrónica reside en un tercero de confianza, que es el organismo público de Correos, que actúa como depositario de las direcciones electrónicas administrativas. Otro aspecto que los procedimientos deben reconocer es la posibilidad de intensificar la cooperación interadministrativa a través de soluciones informáticas. Existen dos modalidades de cooperación electrónica. La primera permite la cooperación en la instrucción de un procedimiento y consiste en que una Administración u órgano que se denomina peticionario solicita por medios telemáticos un determinado contenido a otra que se convierte en Administración u órgano suministrador del contenido informativo solicitado. Así sucede, por ejemplo, en la tramitación de una solicitud de ayuda ante una Administración. La Administración que tramita la concesión de una ayuda obtiene de la Agencia Estatal de Administración Tributaria los contenidos informativos necesarios para conocer si el solicitante está o no al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. Para ello, la normativa española dispone que, siempre que el interesado así lo autorice, los certificados administrativos en soporte papel podrán serán sustituidos por certificados telemáticos o por transmisiones de datos. Otorga plena validez a los intercambios electrónicos de mensajes que contienen la información que necesita la Administración que instruye el procedimiento, al prever que "la aportación de certificados previstos en las vigentes normas reguladoras de procedimientos y actuaciones administrativas se entenderán sustituidas a todos los efectos y con plena validez y eficacia, por las transmisiones de datos que se realicen de acuerdo con lo dispuesto en este artículo". Se trata de cesiones de datos de carácter personal, por lo que la citada normativa establece que: "Toda transmisión de datos se efectuará a solicitud del órgano o entidad tramitadora en la que se identificarán los datos requeridos y sus titulares así como la finalidad para la que se requieren. En la solicitud se hará constar que se dispone del consentimiento expreso de los titulares afectados, salvo que dicho consentimiento no sea necesario"

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Las Administraciones Tributarias son Administraciones que emiten gran número de certificaciones administrativas, en particular certificaciones de estar al corriente en el cumplimiento de obligaciones tributarias para que sean utilizadas por otras Administraciones que resuelven la concesión de becas, subvenciones y ayudas. Es por ello por lo que la AEAT ofrece a estas Administraciones la posibilidad de proporcionar a ciudadanos y empresas la obtención de estas certificaciones en su nombre mediante intercambios electrónicos de datos. Durante 2004 se evitaron a los contribuyentes a través de este sistema casi 5.000.000 de desplazamientos a las oficinas de la AEAT. Otra modalidad de funcionamiento cooperativo consiste en que el administrado se dirija a un única Administración para presentar una solicitud que debería presentar en varias, encargándose la primera de realizar la tramitación con las demás. Se trata de una modalidad de funcionamiento conocida como ventanilla única. Un tipo de ventanilla única son las ventanillas únicas electrónicas. Lo que se persigue en este caso es que con un único clic se puedan realizar trámites con varias Administraciones u órganos de una misma Administración. Así, por ejemplo, la AEAT está trabajando junto a otras Administraciones para que sea posible comunicar el cambio de domicilio a una única Administración, que trasladaría la comunicación a otras Administraciones por medios telemáticos. Se trata de encomendar a una Administración u órgano que traslade una solicitud de la que tenga conocimiento a otras Administraciones u órganos que resulten afectadas. Utilizando la transmisión telemática de mensajes desde la primera a las demás se evita que el particular tenga que desplazarse a otros órganos administrativos para presentar otras tantas solicitudes. Cada una de estas solicitudes o mensajes quedarán registradas en el correspondiente registro telemático, que debe generar y devolver un código de aceptación para cada una de las solicitudes recibidas que sirve además como número de registro. Este sistema de funcionamiento exige a los órganos receptores de la solicitud telemática que acusen recibo de forma inmediata y por tanto de forma automatizada. Esto no significa que deban atender la solicitud forma instantánea. Se deben limitar a registrar el mensaje recibido generando un código de aceptación. El órgano que transmitió la solicitud deberá dar traslado de este código de aceptación al peticionario, pudiéndoselo mostrar por Internet. 5. LAS TIC Y LA INFORMACIÓN La Administración Tributaria realiza una actividad muy intensa en información. La información se considera como condicionante de éxito tanto en la lucha contra el fraude como en el desempeño de actividades de asistencia al contribuyente. Desde su inicio, hace ya más de 20, años el sistema de información en la Administración Tributaria Española fue concebido para ofrecer una visión integral de un obligado tributario. Se apostó por la estructura de base de datos y se evitó cualquier parcelación de la información por razón de contenido o de función: Un único sistema de información para todos los impuestos, para todos los contribuyentes y para todos los procedimientos.

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La AEAT considera no sólo que la información disponible sea accesible por sus empleados con las debidas medidas de seguridad que garanticen el uso debido de la misma sino que determinado tipo de información sea consultable directamente por el titular de la misma. Éste sería el caso, entre otros supuestos, del acceso a la información de un contribuyente durante el plazo de presentación de las declaraciones del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas que pueda tener trascendencia para la confección de las mismas. En el Sistema de información de la Administración Tributaria española se pueden distinguir dos tipos de información. El primero corresponde a los datos. Se trata de información en formato estructurado. Los datos se almacenan en ficheros informáticos en forma de registros. Dentro de cada registro cada tipo de dato ocupa unas posiciones determinadas. Se parte de una estructura preestablecida. Ello permite que los programas que gestionan la información puedan localizar la información que necesitan. La información en formato estructurado puede ser definida como datos que han sido procesados en una forma tal que son tratables directamente por los programas de aplicación, por ejemplo atendiendo al lugar en el que están localizados en la base de datos o a determinadas etiquetas que explican su significado. En el primer caso su ubicación explica su contenido y por tanto un programa puede interpretar su significado sin intervención humana. Éste ha sido el primer paso en todos los sistemas de información. Las fuentes de este tipo de información en un Sistema de Información Tributario son principalmente dos: z

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las declaraciones de los obligados tributarios. Los datos incluidos en sus declaraciones pueden ser propios o ser imputaciones de información. En este caso se trata de datos que afectan a terceros: Compras y ventas efectuados a proveedores y clientes, retribuciones satisfechas a empleados y sus correspondientes retenciones, dividendos pagados por una entidad mercantil a sus accionistas y sus correspondientes retenciones... Cuánto más imputaciones de información existan en el sistema de información mejor puede contribuir a las tareas de asistencia y de control fiscal; la propia actividad de la organización. Si la toma de decisiones que sustenta la actividad administrativa se realiza mediante aplicaciones informáticas y los documentos en los que se formaliza esta actividad son producidos por el sistema informático el sistema de información se enriquece con los datos de esta actividad.

La actividad que realiza la Administración con un contribuyente determinado se basa en la información disponible que le afecte. Un aspecto relevante es, por tanto, la calidad de la misma. Si ésta no es la adecuada se le molestará indebidamente. Los atributos que determinan la calidad son su fiabilidad, actualidad, accesibilidad y adecuada presentación. El segundo tipo de información corresponde a los documentos recibidos o emitidos, cualquiera que sea su soporte, que contienen los datos almacenados en formato no estructurado. Se trata de disponer en forma de documento electrónico una representación simbólica de los contactos mantenidos con los particulares. Así, por ejemplo, en el caso de un recurso de reposición la información en formato estructurado serían los siguientes N°. 5 - Marzo 2010

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datos: identificación del recurrente, fecha de interposición, identificación del acto recurrido, si solicita o no la suspensión del acto recurrido. La información en formato no estructurado sería la imagen del escrito de interposición del recurso. Puede tratarse de solicitudes o comunicaciones recibidas o realizadas por medios telemáticos (documentos electrónicos en formato texto), de imágenes de los documentos en papel que hayan sido recibidos o emitidos (documentos electrónicos en formato imagen) o incluso ficheros en formato audio de conversaciones telefónicas cuya grabación haya sido autorizada, lo que permite a los administrados realizar determinados trámites por teléfono siempre que consienta la grabación de estas conversaciones, que son almacenadas en formato binario en un archivo informático. Este archivo almacenado en soporte informático también es un documento electrónico. La AEAT considera aconsejable contemplar un supuesto llamado a cobrar gran relevancia en la actuación de la Administración, que es el caso de las imágenes digitalizadas de los documentos originales en soporte papel, los cuales se almacenan separadamente de los expedientes. Los procedimientos y los funcionarios utilizan únicamente estas imágenes. En estos casos lo que se almacena electrónicamente no es el documento "original" sino una "imagen". Actualmente, no se digitalizan todas las declaraciones recibidas sino sólo las declaraciones que son utilizadas en un determinado expediente. Los restantes documentos que se reciben y los que se generan en un procedimiento administrativo sí que son objeto de digitalización. La AEAT digitaliza estos documentos para: z z z z z

garantizar el acceso a la imagen de los documentos aunque éstos no sean accesibles por estar en otro lugar; conocer quién accede a la información contenida en los documentos; permitir la consulta por más de una persona; permitir la consulta al interesado en determinadas condiciones; asegurar la conservación e integridad de los originales.

En el caso de las presentaciones telemáticas de declaraciones se reciben documentos que son desde su inicio documentos electrónicos, en los que hay deducir el contenido de las partidas que deben almacenarse en formato estructurado. Para este tipo de declaraciones no es necesario efectuar ningún proceso de digitalización. El sistema contiene desde el momento de su presentación la declaración en soporte electrónico. Otro tipo de documento electrónico lo constituyen los ficheros audio. La Agencia Estatal de Administración Tributaria, a través de su Centro de Atención Telefónica, permite a los administrados realizar determinados trámites por teléfono si el interesado consiente la grabación de estas conversaciones, que son almacenadas en formato binario en un archivo informático. Entre otros trámites cabe citar la confirmación y rectificación del borrador de declaración del Impuesto sobre la Renta o la solicitud de cambio de domicilio. Este tipo de archivo almacenado en soporte informático también es un documento electrónico. También constituyen una modalidad de documento electrónico los mensajes SMS recibidos para confirmar un borrador de declaración. Los mensajes de aceptación de la confirmación del borrador pueden ser consultados por el interesado a través de Internet. N°. 5 - Marzo 2010

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Al disponer de un repositorio de documentos electrónicos la AEAT está en condiciones de poder ofrecer a sus contribuyentes cualquier canal de relación. 6. LAS TIC Y LOS EMPLEADOS PÚBLICOS Por una parte los empleados públicos deben resultar beneficiados por la utilización de las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones, ya que contribuyen a que se consiga un equilibrio entre las necesidades, los valores y habilidades individuales con los objetivos de la organización de una Administración Tributaria. Las TIC deben permitir la realización de los tres tipos de actividad que deben realizar los empleados de toda organización: trabajar, aprender y compartir su conocimiento. La informatización de los procedimientos internos contribuye a que su rendimiento sea mayor. La automatización de los procedimientos, la disponibilidad de la información o conocimiento que necesita para realizar su trabajo y la redefinición de procedimientos administrativos para aprovechar las posibilidades que ofrecen las tecnologías deben contribuir a que el resultado obtenido por la Administración del esfuerzo de sus empleados sea mayor. También contribuye a aumentar el grado de objetivización de las actuaciones y a detectar cualquier margen de arbitrariedad al registrar toda decisión adoptada. La Dirección de la AEAT considera relevante el hecho de que el Sistema de Información puede ofrecer información de la actividad realizada por cada empleado. Ello permite además el establecimiento de un sistema de incentivos basado en variables objetivas que evalúan el rendimiento en el puesto de trabajo. También constituye un elemento de incentivación la oferta de servicios al exterior basados en el uso de las nuevas tecnologías. La valoración positiva que realiza el usuario de estos servicios contribuye a mejorar el nivel de identificación con la organización a la que prestan sus servicios. El empleado público se siente orgulloso de prestar sus servicios en una organización bien valorada. Un aspecto relevante es el cambio cultural que las TIC introducen en las relaciones entre administrados y Administración y que los empleados públicos deben asumir. Entre otros elementos se deben destacar: 1. La mayor participación de los ciudadanos en la definición de los planes de actuación de la Administración Tributaria. 2. La evaluación permanente de los servicios prestados por parte de los destinatarios de los mismos. 3. La mayor transparencia en la actuación administrativa. Los interesados deben poder conocer en qué estado de tramitación se encuentran sus expedientes, cuales son los problemas en su tramitación, tiempos de tramitación.... 4. La necesidad de romper las barreras físicas entre unidades de una misma Administración y entre distintas Administraciones. El lema "no wrong door" introducido por la Administración canadiense debería ser un referente. No basta con decir "esta cuestión no es de mi competencia"; habría que decir cuál es la unidad competente y ofrecer la posibilidad de dar traslado del expediente a la misma. N°. 5 - Marzo 2010

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7. CONCLUSIONES La AEAT considera a las TIC como uno de los factores de éxito en la consecución de sus diversas actuaciones y en particular en las actividades de asistencia. Intervienen tanto como facilitadores directos como indirectos, en la medida que permiten a los restantes factores cumplir con las funciones de asistencia que se le encomiendan. La participación de las TIC empieza con la definición y diseño de las actividades a realizar, permitiendo a la sociedad aportar sus ideas y comentarios en un particular proceso de información pública, a través de mecanismos como buzones de sugerencias dónde además se pueden recoger opiniones de los resultados percibidos en su aplicación práctica. Las TIC permiten potenciar las posibilidades de los restantes factores administrativos permitiendo alcanzar mecanismos de colaboración que sin ellas no serían posibles, hacer realidad la reingeniería en los procedimientos para mejorar los servicios de asistencia, como es el caso de la colaboración ínter administrativa, sacar el máximo rendimiento a cualquier tipo de información para asistir al contribuyente y conseguir que los empleados públicos se identifiquen y se sientan orgullosos de pertenecer a una Administración que discrimina favorablemente al contribuyente que quiere cumplir con sus obligaciones tributarias.

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