臺灣社會福利學刊編輯委員會名單 第十三卷第一期（2013-2016年） 國內編輯委員 發 行 人
吳明儒（國立中正大學社會福利學系）
主任編輯
官有垣（國立中正大學社會福利學系）
編輯委員
丁炯先（韓國延世大學保健學系） 王永慈（國立臺灣師範大學社會工作學研究所） 王振寰（國立政治大學國家發展研究所） 王德睦（國立中正大學社會福利學系） 王篤強（東海大學社會工作學系） 李妙純（國立中正大學社會福利學系） 洪惠芬（東吳大學社會工作系） 翁毓秀（靜宜大學社會工作與兒童少年福利學系） 陳孝平（國立中正大學社會福利學系） 張世雄（國立中正大學社會福利學系） 張苙雲（中央研究院社會學研究所） 謝世民（國立中正大學哲學系） 鄭文輝（國立中正大學社會福利學系） 藍忠孚（國立陽明大學衛生福利研究所）
編輯助理
高德馨
編 輯 者
臺灣社會福利學刊編輯委員會 地址：621嘉義縣民雄鄉大學路一段168號 網址：http://swat.welfaretaiwan.org 電話：(05)2720411轉22115 傳真：(05)2720810
臺灣社會福利學刊資訊詳見臺灣社會福利學會網頁， 網址為：http://swat.welfaretaiwan.org/ 訂購資訊 零售：個人 250元；機構 800元 訂閱：每年二期，個人、機構九折；兩年四期，個人、機構八五折 郵政劃撥帳戶：巨流圖書股份公司；郵政劃撥帳號： 01002323 地址：802高雄市苓雅區五福一路57號2樓 電話：(07)2265267轉236、237；傳真：(07)2233073
中華民國一○四年十二月出版
編輯室的話
本期（13卷1期）共接受刊登四篇文章，其中「特稿─論壇活動 紀實」一篇，「研究論文」三篇。在特稿方面，臺灣社會福利學會於 2015年11月12日至12月24日期間的四個週日，假台北市的臺灣大學校友 會館，辦理一系列攸關我國社會福利制度修改和相關政策制定的議題研 討及策略倡議的論壇活動。該政策論壇的主題有四，分別是「窮忙人生 補破網？非典型就業與社會安全」、「危機的真實與虛幻：臺灣年金改 革的選擇與出路」、「高齡社會來襲：長期照顧之服務在哪裡？」， 以及「高齡社會來襲：長期照顧之錢從哪裡來：保險、稅收或其他路 徑？」。在各個場次中，社福學會邀請了產、官、學代表和專家一起進 行討論、分析與辯論。因此，學刊主編特商請中正大學社會福利學系教 授張世雄、同系博士候選人劉侑學，以及博士生王兆慶共同整理與撰 寫，依序摘要報導各場次與會者的問題解析和建議分享，並適度增加幫 助讀者閱讀的編註說明。 在「研究論文」方面，首篇刊登的是〈邁向老人福利國？臺灣社 會安全支出結構的分析〉，作者關注臺灣社會支出結構組成的樣貌， 試圖解析政府在社會福利建構的偏好。為了能與OECD國家社會支出發 展形貌進行比對，作者採用我國主計處依循聯合國「國際勞工組織」 （ILO）社會安全支出的定義及OECD SOCX的架構，編制2000-2009年 「社會安全支出統計資料庫」。研究結果發現，相較於OECD國家，我 國在老人以外之新社會風險相關福利政策建構明顯不足，而在高齡支出 結構的分析中，更突顯了不同方案間資源分配不均的現象。
第二篇是〈新世代臺灣母親的處境與挑戰：就業母親在照顧與工作 之間的文化矛盾〉，本文篇幅較大，內容字數接近五萬，頁數超過六十 頁，相當於兩篇論文的份量。作者指出女性參與勞動市場的趨勢，讓 「母親」這個社會角色出現很大的轉變。女人工作後，女人作為母親不 再只是「孩子照顧者」，同時也是「工作者」。作者強調當代資本主義 社會對於「母親作為照顧者」以及「工作者」均設有一套規範性標準， 這兩套規範性標準本質上相互矛盾。但過去透過家庭內部的性別分工作 安排，這兩套截然對立的規範性標準被巧妙地「分隔」在兩個空間與不 同性別的個體身上。但女人進入職場工作後，這樣的「分隔」被瓦解 了，亦即，同時具工作者與母親身分的女人都得面對兩套規範性標準所 構成的「文化矛盾」困境。作者透過13位就業母親的深度訪談，就「微 視」層面去探究女人在文化矛盾困境底下的母職經驗。最後一篇是〈童 年剝奪及其成因〉，有三位作者。該研究強調應用模糊集合方法估計育 兒家庭的社會弱勢指數，包含必需品共識程度、社會排除及社會剝奪， 再以彷彿無相關迴歸探析影響必需品共識程度、排除程度及剝奪程度的 成因。
臺灣社會福利學刊 主編 官有垣 敬上 2015年12月
目錄 編輯室的話………………………………………………………………… i
特稿 當前我國社會福利的制度挑戰和變動中的生命歷程通道： 臺灣社會福利學會2015年「社會福利政策論壇」系列活動紀實 張世雄、劉侑學、王兆慶…………………………………………… 1
研究論文 邁向老人福利國？臺灣社會安全支出結構的分析 鍾宛真、呂建德…………………………………………………… 37 新世代臺灣母親的處境與挑戰：就業母親在照顧與工作之間的文化矛盾 洪惠芬……………………………………………………………… 87 童年剝奪及其成因 呂朝賢、陳柯玫、陳琇惠………………………………………… 151
臺灣社會福利學刊 第十三卷第一期 2015年12月 頁1-35 DOI:10.6265/TJSW.2015.13(1)1
特 稿
當前我國社會福利的制度挑戰和變動 中的生命歷程通道： 臺灣社會福利學會2015年「社會福利 政策論壇」系列活動紀實*
張世雄 中正大學社會福利學系教授
劉侑學** 中正大學社會福利學系博士候選人
王兆慶 中正大學社會福利學系博士生 * 作者張世雄是中正大學社會福利學系教授、臺灣社會福利學會監事；劉侑學是中 正大學社會福利學系博士候選人、臺灣社會福利學會副祕書長；王兆慶則為中正大 學社會福利學系博士生與長期照顧論壇場次籌劃小組成員。本文內容為臺灣社會福 利學會舉辦之系列論壇的活動報導，與談人發言均經由三位作者詮釋解讀，若有錯 誤或疏漏之處，文責自負。另業已將所有場次的全程錄影上線至Youtube之臺灣社會 福利學會頻道，以供觀看回顧。 ** 為通訊作者。通訊地址：62102嘉義縣民雄鄉大學路一段168號中正大學社會福利 學系。電話：（05）2720411轉22101。E-mail: youshiue@gmail.com。
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壹、前言 搶在2016年元月的總統大選前夕，臺灣社會福利學會利用11月12日 至12月24日期間的四個平日，假鄰近臺北車站的臺灣大學校友會館，辦 理系列攸關我國社會福利制度修改和相關政策制定的議題研討及策略倡 議活動。政策論壇的主題，首先由造成多數家庭陷入高風險主因的「窮 忙人生補破網？非典型就業與社會安全」（11月12日）領頭開跑，接續 提出政府在回應正擴大且加速發展中的人口結構老年化時，國家責任的 構成，或者是要如何地範定領取資格的權利與義務關係，才能適切地同 時面對老年經濟生活（多半是特定地指稱各類老年年金的領取資格，而 不包括社會安全網最後底線的社會救助）和失能生活（即長期照顧服務 提供）的「現金與照顧連結」（cash-care nexus）之挑戰；雖然這挑戰 多半被硬生生地切割成為兩個相對且獨立的問題，這才呈現出一種類似 雙重挑戰的樣貌。老年經濟生活以「危機的真實與虛幻：臺灣年金改革 的選擇與出路」（11月27日）為題來接棒；老年失能照顧生活就對應著 我國目前將服務和財源分離的作法和立法1，分別在「高齡社會來襲： 長期照顧之服務在哪裡？」（12月17日）和 「高齡社會來襲：長期照顧 之錢從哪裡來：保險、稅收或其他路徑？」（12月24日）兩場討論中呈 現。眼尖的讀者應該一眼就看出來，這是沿著「從出生到死亡」這一人 類生命歷程的發展通道來進行的，即使這裡只涵蓋了「從就業到退休」 的後半段人生歷程。 在各個場次中，我們都邀請了產、官、學代表和專家齊聚，進行討 論、解說、分析並爭辯。臺灣社會福利學會大力地支持、規畫和贊助這 1
於2015年5月15日已經立法院三讀通過的《長期照顧服務法》和遺留下來持續爭議
中的長照基金財源規畫問題。
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項關乎我們所有公民（也包括國民與合法居民如外配，及受到影響的移 工）未來福祉和尊嚴生活的公民對話與民主參與行動，顯得特別有意 義。而本活動也是臺灣社會福利學會繼2015年元月推出「好厝邊福利 社」電子報後又一社會倡議行動，試圖推廣如何認識和檢視當前我國社 會福利的制度挑戰。特別是在社會快速變動和運轉下的生命歷程中，個 人面臨著繁複但相對彈性化的通道和軌道選項組合，制度要如何來增強 個人自我成長和慎思明辨的選擇能力，以因應和解決個人及其家庭所處 的日常遭遇暨生計維持等切身困擾。而這需要的正是一種「社會學想 像」。如同Mills（1959）曾指出，「社會學想像」的主要任務就是「探 詢個人困擾，轉化成公共議題」的一種社會問題根源探尋和實用主義的 研究行動。 無論是非典型就業或非典型家庭，當代對各種「非典型生命樣 態」的提出、討論，甚至是抗拒或焦慮，且經常帶有著回到過去「典 型的」、「正常化狀態」的懷舊情結，自然是起源於20世紀後葉的社 會經濟和科技結構重大變遷，從而使得第二次世界大戰後逐步形成和 擴散的民主福利資本主義體制「再度」失去了穩定性。之所以是「再 度」，當然是指戰後政治經濟體制的建構，乃是回應著第一次世界大 戰前資本主義民族國家間的激烈國際衝突。時髦地說，那就是19世紀 末舊版的全球化競爭，或Karl Polanyi（1944）所稱的「劇變」（Great Transformation）。我們所熟知的福利國家或福利資本主義可以簡化地 說，是建立在John M. Keynes（1936）的總體經濟管理行政和充分就業 社會的基礎上，輔以William Beverdige（1942）所倡議的社會福利體系 （1942年的貝佛里奇報告書：《社會保險及其相關服務》）作為失業和 貧窮的社會最後安全網。最後可以再加上被政治妥協了的不平等，從而 穩住了現代資本主義巨獸的三害：貧窮、失業和不平等。英國Thomas
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H. Marshall（1950）的公民地位理論和社會權主張，分離並和緩了（公 民）社會平等和（階級）經濟不平等間的緊張關係；或者是美國個人 式自由主義版的John Rawls（1971）正義論和社會正義原則。充分（低 失業）的「就業社會」在這裡扮演了樞紐性的角色，以安定個人及其家 庭的基本經濟生活，或簡單地說，安居樂業的過活。對非典型勞動的焦 慮，則是一種對「就業社會」消逝以及凱恩斯主義經濟體制瓦解的擔 憂。 在「就業社會」（Employment Society）體制下的個人生命歷程與 家庭生活週期，從兒童期、成年期到老年期，依序呈現為養育和教育、 就業和成家、到退休的生命事件順序，以及制度化的功能機制和轉銜過 程。由家庭的生養功能、學校的教育功能、勞動市場的制度化管制、福 利部門退休和長期照顧制度的建置，再加上健康部門的醫療照護服務， 「從搖籃（出生）到墳墓（死亡）」的生命成長和最後終結，讓民主國 家主人翁的公民產生了生活的可預期性和高度穩定性，也建立了政府的 正當性和人民的信任。然而，這樣的「就業社會」和其制度化的管制力 量，在經驗現實上和規範理想上都有其缺失。例如對「男性養家模式」 的依賴，不只是造成性別不平等和經濟權力的霸權作用，現實上也逐步 地受到「雙養家模式」的競爭和抗衡。更為嚴重地，生命歷程的去制度 化和去標準化則呈現在教育與就業間青年轉銜的斷裂，或是中高齡失業 或低度就業所呈現的就業到退休安養理想的落空；而擠壓在就業工作與 家庭照顧間的婦女和不斷延後的婚育選擇，更讓人口結構失衡和家庭生 活週期難以持續。相對的，醫療科技不斷進步造成「活得更老卻逐步失 能」的「照顧赤字」，生產自動化讓未來更多的就業機會消失的「就業 赤字」，以及從青年低度就業到老年無所依靠的「財務赤字」，都威脅 著既有「就業社會」典型化生命歷程的穩定性和可欲性，甚至是掏空了
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社會保險制度（基於大數法則才能有效風險分攤的團結互助）的風險管 理功能。 就在「高齡化社會」逐步進逼著我們曾經習以為常的「就業社會」 之際，直接衝擊著我們現有社會福利制度基礎的問題，就是教育到就 業，以及就業到退休的舊有模式。前者的主要挑戰包括除了失業率外， 就是非典型就業等低薪、少保障的低度就業不斷擴大問題。後者則是受 到工作世代低度就業影響，大幅降低了世代財務移轉能力，而構成了退 休世代經濟收入和生活起居照顧的挑戰，凸顯為政府的財政稅收問題。 這個系列研討活動便是依序對以上這些議題展開公共討論和公民參 與推廣。以下我們將依序摘要報導各場次與會者的問題解析和建議分 享，並適度增加幫助讀者閱讀的編註說明外，也會在5月份上場的年度 研討會：2016年臺灣社會福利學會年會「高齡世代的社會福利轉型─科 層治理、政黨與公民運動的交織對話」中，有更充分的學術討論和社會 對話。
貳、窮忙人生補破網？非典型就業與社會安全 非典型工作逐漸成為許多人就業的選項之一，無論是自願或非自願 加入非典型勞工的隊伍，非典型就業在臺灣社會已經日趨普遍。根據主 計總處最新發佈的《人力運用調查》指出，2015年我國就業人數1,117 萬人當中，從事部分時間、臨時性或人力派遣工作者等非典型就業共計 78.1萬餘人，約占全體就業者之6.98％，創下歷年新高，許多學者甚至 認為官方數據嚴重低估實際狀況，其中光就勞動派遣的人數來看就超過 百萬之眾。 非典型工作通常被認為是低薪、不穩定就業與缺乏福利保障的同義
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詞，衍生的爭議事件也日漸在臺灣社會發酵，譬如國道約聘雇收費員的 就業安置與退休金的抗爭仍未落幕，公務機關大量聘雇低薪派遣勞工， 或者大專院校運用兼任助理的法律問題，均飽受社會輿論的指責批評。
一、非典型就業發展現況與勞動處境：先求有再求好的辛 酸 在11月12日上午的場次，學會邀請到實務工作者來分享臺灣非典型 勞工的艱難處境。她／他們分別談到臺灣的派遣員工、兼任教師、學生 兼任助理、清潔工與青少年打工族的個案經驗。主持人為政治大學勞工 研究所劉梅君教授。引言中，她先以2002年秋鬥2中，勞工抗議「生不 起、養不起、讀不起、病不起、老不起和住不起」等「六不起」開場， 並指出非典型就業是許多社會問題的根源。同時，低薪和非典型就業的 現象也非來自於產業的利潤低瀰，不得已要求勞工共體時艱。相反的， 在中華經濟研究院舉辦的一場會議中，有報告指出去年（2014年）平均 工資最低的餐飲業，卻同時是平均利潤最高的產業。顯然，雇主沒有能 善盡社會責任當然是問題的一部分。 首先，臺灣通信網路產業工會副理事長邱曉彤就以過去自身從事派 遣工作的經驗，說明派遣勞工不僅薪水只達基本工資、無法獲得任何法 定的生理假、產假、病假等，甚至微小到年節日曆的發放，都可以被公 然地排除。一旦向公司反應，就會被以解雇威脅，她個人也因為派遣工 2
2002年秋鬥主題為「活不起！反貧窮！工人訐譙」大遊行，並提出六不起的生存
困境。秋鬥起源於1988年解嚴後的「兩法一案」大遊行，每年固定於11月12日走上 街頭抗爭，連續14年直到2005年停辦；2009年再度復出，匯流更多工運團體以外的 社會團體，擴大關心議題層面。
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作的不穩定性而不敢生小孩。直到2011年工會法修改 3，終於派遣工們 在一些正職員工的協助下成立了自己的工會，以組織的力量向事業單位 爭取他們在法律上應得的權益，包括可領半薪的生理假。然而在積極地 參與勞工組織活動同時，通常幹部們也得付出相當的代價，特別是管理 階層的打壓。未來要如何消除派遣勞工制度，已是政府的重要挑戰和企 業人資部門應該學習的功課4。 接著，臺灣高等教育產業工會組織部主任林柏儀，則以大專校院內 的兼任教師為例，闡述臺灣非典型勞工的生活困境。兼任教師因為成本 便宜（1位專任大學教師可以聘任4位兼任教師），又加上過去大學無須 為其負擔勞健保費用，所以近年來大學校園內的兼任教師大幅上升。截 至上一學年度，兼任教師人次已超過43,500人，逼近大專全體教師人數 的五成，甚至在不少學校內，兼任教師人數比重甚至高達65％。越來越 多找不到專任教職的流浪博士，開始將兼任教師作為專職工作，每天在 各校之間流轉授課、南北奔波，1個月才勉強有4萬元可以餬口的薪資。 同時，大學兼任教師在健保規定上卻出現不公平的現象：由於每週工時 低於12小時，其雇主得免除強制投保健保義務的規定，兼任教師只能以 「地區人口」在區公所保健保，或以眷屬身分加保在配偶、父母名下， 3
政府基於兩項國際公約與憲法自由結社精神，新修正之《工會法》規定，自2011
年5月1日起，所有電信相關產業（不同公司）勞工，可以成立產業工會。 4
對於是否從《勞動基準法》增訂〈勞動派遣保護〉專章，工會和勞工團體有著兩
派不同意見：一是禁止派遣，一是立法嚴格管制。2014年2月6日勞委會通過已延宕 多時的《派遣勞工保護法》草案，明訂要派公司、派遣公司、派遣勞工三方間的權 利義務關係，並作「派遣工應與正職員工同工同酬及待遇均等」、「7項職類禁用派 遣工」、「其餘公私部門使用派遣工不得逾總雇用人數的3%」等規範，盼能讓企業 減少派遣工，並取代了2010年7月通過的《勞動基準法》增列「派遣」專章的修正草 案。
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加上二代健保課予的保費，舉例1位兼課12學分的兼任教師，1個月的薪 資大約是32,000元，其繳交的健保費用為：區公所投保749元、補充保費 650元，共1,399元，但月繳1,399元的健保費用，卻是相當於月薪92,100 元的一般受雇者的健保費用。這些不公平的現象，後來在積極爭取後才 獲得改善。他強調未來要爭取兼任教師納入《勞動基準法》，而非典型 工作者也應該比照一般勞工享有年終獎金。 另外，從校園兼任助理和校外打工族的工作並無實質的差別出發， 臺灣高等教育產業工會執行祕書胡清雅指出，大專院校內龐大的學生兼 任助理，協助教師進行研究計畫或行政單位業務運作，卻因為不被視為 勞工身分，而失去許多專屬於勞工才有的保障，例如勞工保險、就業保 險、勞工退休金、就業保險等權益，一旦發生職災根本無法獲得給付保 障，還有退休給付的年資損失。從實際統計來看，目前校園有6萬多名 兼任助理，但真正有勞保的只有8百多位。由於當前青年教育年限的延 長，所以有越來越多學生有自己賺取生活費用的需要和壓力。而當就業 市場情況不佳時，就會有更多延畢學生繼續留在校園之中。2013年的問 卷調查（3百多位）顯示，經濟考量仍然是主要的兼職理由，而非與個 人學習有關。她進一步以勞基法的勞雇之間從屬關係來肯定兼任助理是 一種雇用關係，而非學習關係。從工會成立迄今，目前已有23起經勞動 檢查後認定助理和校方是有雇用關係的案件5。目前教育部是以學習型 5
司法院大法官釋字456號文指出：對於參加勞工保險為被保險人之員工或勞動者，
並未限定於專任員工始得為之。《勞工保險條例》第6條第1項第1款至第5款規定之 員工或勞動者，應以其雇主或所屬團體或所屬機關為投保單位，全部參加勞工保險 為被保險人；第8條第1項第1款及第2款規定之員工亦得準用同條例之規定參加勞工 保險。同條例施行細則於中華民國85年9月13日修正前，其第25條第1項規定：「依 本條例第6條第1項第1款至第5款及第8條第1項第1款、第2款規定加保者，以專任員 工為限」。前揭施行細則第25條第1項規定就同條例所未限制之被保險人資格，逾越
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和勞動型雇用作為因應策略。 政大學生勞動權益促進會、種子社代表林奕志則分享政治大學清潔 工的組織經驗。政大清潔工近10年來發生數次勞資爭議，而且每幾年就 換一次承包廠商，造成清潔工年資無法累積，連帶壓縮享有特休的機 會。當然這只是當前政府公共服務大量「契約外包」（Outsourcing or contract out）的局部縮影，在公共服務採購和服務提供的分離之下，將 原來由政府提供的公共服務大量外包給承攬單位，進而因減少政府原先 的負擔而提高了所謂的「效率」。但「契約外包」多半藉由更換承攬單 位名義，來達到縮減甚至消除那些其實一直都在原單位工作員工的積累 年資和權益。 臺灣少年權益與福利促進聯盟祕書長葉大華則分享問卷調查的結 果，發現人數至少12萬的15歲到19歲學生家境弱勢未升學或「半工半 讀」打工族，特別是在當下的餐飲業中，因對於勞動法令的不熟悉，遭 受到雇主剝削卻不自知。十二年國教（「排富條款」下所謂的「免學 費」）的開辦，延伸到高度商業化的高等教育，讓許多後段班私立大學 至少有三分之一是弱勢家庭孩子被迫以「背負學貸」的方式，加入了一 場學歷競爭大賽，卻又看不到高等教育帶來的實質好處。而是更多的非 典工作在20到24歲階段等著他們：至少有二成的社會新鮮人是處在長期 失業狀態（指1年以上的失業），也是成立就業培訓班時成員的主要來 源。在這過程中，教育部成了最大的合法詐騙集團。臺灣少年權益與福 利促進聯盟所做的一項3千多份問卷調查顯示，這些平均時薪107元工讀 生的時薪很多都沒有到達法定標準：低於法定115元6有二分之一，更有 法律授權訂定施行細則之必要範圍，限制其適用主體，與《憲法》第23條規定之意 旨未符，應不適用。 6
2015年7月1日起，每月基本工資由新臺幣19,273元調整為20,008元，每小時基本工
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四分之一不到100元。他們多半先求有再求好的經濟壓力，權利的被剝 奪也只能無奈，而不會去用現有不少保護專線去申訴，被動地期待主管 機關主動調查。現在，童工起薪比照基本工資的倡議成功7，建教生將 是主要獲益團體，可因此獲得公平的對待和保障。 另外，主辦單位適時提供最新資訊。針對勞動部欲修改《勞動基準 法施行細則》第23條，刪除7天勞工國定假日的爭議。將於2015年上半 年立院會期修正的《勞動基準法》將法定工時從雙週84小時改為每週40 小時。因此只要在40小時的範圍內，雇主仍可自由調整員工上班時數， 規定他們在假日必須出勤。就此來說，原本一年有19天國定假日可領雙 倍時薪，未來僅剩12天，這將構成了實質上的減薪。
二、非典型就業與社會安全制度：「彈性安全」會安全 嗎？ 11月12日下午開始的第二場次，由學者專家從理論與實務的角 度，來談非典型勞工在社會保險制度中的待遇保障。主持人中正大學 社會福利學系張世雄教授先行介紹勞動市場去管制的「彈性化策略」 （Flexibilization）和所謂「彈性安全」（Flexicurity）概念與制度的起 源。著名的丹麥學者Gosta Esping-Andersen首先提出在全球化暨知識經 濟轉型競爭中的「歐洲動脈硬化症」議題，認為以團結、高保障當做基 礎的歐洲勞動體制，不利於新經濟條件下的發展和永續。也因此所謂的 資由115元調整為120元。 7
勞動部已預告修訂《勞動基準法施行細則》，刪除童工基本工資不得低於基本工
資七成規定。施行細則規定15歲以上、未滿16歲的受雇者屬於童工。此前，雇主多 以此為給付低薪的藉口。
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「新福利國家」（New Welfare State）必須建立在勞動市場的去管制， 或者如丹麥和荷蘭所發展出來的「彈性安全」制度：用全民化的最低保 障來換取勞動市場的去管制。架構在生命歷程的轉銜發展階段，這些高 度彈性化、因此成為「非典型」的工作，也被用來當作失業者過度、邁 向就業參與的活化就業政策工具。實證上，荷蘭的資料顯示即使非典工 作3年者，也很少能有機會轉銜到正職工作。臺灣的勞動成本削減競賽 雖然起步稍晚，但問題嚴重性絕對不會低於已開發國家。 中山大學社會學系教授楊靜利以學生兼任助理的爭議事件為例，指 出學生兼任助理與在外的打工性質不同，無論薪資水準或工作內容均有 差異，所以應重新將學生定位為特別身分，適用的社會保險也應與一般 勞工有所區隔，認為是較為合理的思維與可行作法，更可消除令人詬病 的「低保高領」。同時，可以以勞工職災保險取代勞工普通事故保險， 除了後者多了生育給付之外，前者保費低外，且只要由雇主繳費即可。 除了落實雇主責任之外，也可以從11,100元的最低投保額提高到基本工 資（現行20,008元）來投保，使勞工更有保障。有了健保和職災保險， 年齡25歲以上還有國民年金保險，有生育需求夫妻雙方應該不會都低於 11,100元。因此，社會保障不會少，也維持了社會保險和社會救助的合 理分工。 臺灣大學社會工作學系教授古允文則從產業轉型、機器自動化生產 的角度、海外就業等新發展，說明未來勞動市場可能比當前更為嚴峻， 我國既有的俾斯麥（或更確切的說「勞動」）社會保險模式雖然不是最 適合的保障制度，但目前卻看不到其他的可能。而當前社會保險模式的 主要挑戰，一方面來自人口結構改變和家庭組成不同，特別是「人口紅 利的結束」，另方面則是所得來源多元（資本利得的攀升和薪資所得差 距的擴大）、生產方式進步和全球分工效應。這些實施環境條件上的變
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遷和差異，凸顯為世界主要國家「工作貧窮」的日趨嚴重。在我們還無 法拋棄俾斯麥社會保險模式之前，在政策思維上要採取多層次的政策回 應來紓解問題：從個人層次、家庭層次、勞動市場層次到全球層次。 勞動部勞動保險司石基發司長接下來的發言，部分回應了楊靜利老 師的不同意見。從保護勞工（或更根本是關於背後的就業或常說的工作 倫理）出發，司長強調只要有工作，就應該要參加保險，不會因為是學 生在校園內而有不同。最低投保11,100元也不可能再降低，否則應有的 保障不足。許多大學校長向勞動部反應勞保雇主負擔過大的問題，但他 反駁認為若放寬勞工保險投保級距，譬如收入2千元就以2千元投保計算 保費，而非以現行最低投保級距11,100元，會嚴重影響到被保險人一旦 發生普通事故時的給付水準。其次，學生助理若只投保職災保險，明顯 地低估了問題的嚴重性，特別是職災並不給付非工作原因的意外事故。 若是可以只投保職災，臺灣雇主都會想辦法只繳這一低費率的保險。最 後，即使是學生助理也可以加入就業保險，在非自願性離職事故發生 時，包括一年契約到期被迫失業，符合職業輔導的相關規定後，領取失 業給付。他指出，大學當前以教育部最高指導原則區隔學習型和雇用 （勞動）型的雇用，不可避免地會有更多司法的介入和判決。 政治大學法律學系副教授林佳和則說明德國2003年在紅綠執政聯 盟下，開始推動的「微薄工作」（Mini-jobs）等非典型工作，以及其如 何適用社會保險的問題。哈茨四號法案8開創了「微薄工作」作為處理 8
德國社會民主黨推動的福利改革方案，已經實施超過10年，其結果有得有失。有
人稱讚它帶來了高就業率，另一些人則指責它是一部「製造貧窮」的法律。一方 面，德國的青年失業率為歐洲最低，另一方面工作貧窮率卻在歐洲躍居前茅。政府 不得不先以巨額補貼低薪者的第二種失業保險給付，以維持糊口的生活。2015年更 在占勞動人口五分之一的工作貧窮問題壓力下，首度通過了《最低工資法》。推動 改革的社民黨總理施洛德（Gerhard Fritz Kurt Schröder）更因此在黨內失勢和分裂，
當前我國社會福利的制度挑戰和變動中的生命歷程通道：臺灣社會福利學會2015年「社會福利政策論壇」系列活動紀實 13
（長期）失業的手段，不是拿來作為雇主任意降低成本的方法。微薄工 作並非可以完全免除雇主支付社會保險費用的責任，雖然德國用了非常 複雜的制度設計，容許雇主可以不必像一般雇用關係的完全責任。如雇 主仍須繳一筆工資總額31％的保費給「微薄工作中心」，分配給不同的 社會保險機構。注重實際上需要的保障，而非只看保險的繳費貢獻，是 德國和我國很大的不同。以德國的經驗，需要的是更多勞動法和社會保 障之間的細膩設計，而不是全有和全無的二分選項。最後，他摘要公部 門勞務提供的一些發展趨勢：從公法關係走向更多的勞動關係；特別權 力關係走向一般權利關係，更走向一般的勞動關係。同時，學校教育場 域走向更多的法律化，以及更多的對等思維，更少的單方關係。而學生 和學校的法律關係必須重建，不用再談師生倫理。再上一層，我們要去 思考的是非典型工作的必要性，是否讓雇主濫用契約自由。不過臺灣缺 乏強有力的工會組織，將難以參照學習德國經驗。 臺灣大學工會前祕書長林凱衡自承以捅出「校園學生兼任助理問 題」的身分出席，說明運動的目標並表示負責。首先，他提到校園學生 兼任助理薪資長年凍結和帶來兼職多種計畫及分割收入源頭的「無保障 工作」後果。國家把過去獎助學金的預算刪除，改由學校自行承擔；再 藉由各種競爭型的計畫爭取，做為學校約雇聘用額外但不穩定人力的財 源。對這群體而言，長期薪資不漲造成的樣態，只能大量兼職；在研 究、教學和行政三類工作中，或有多個兼任，混合的收入來源卻總無法 成為一個可以納保的穩定保障。在校務預算減少，執行計畫增加，大學 不斷精簡人力，卻對兼任助理需求愈來愈高。其次，這運動從「單純地 爭取加薪」轉向「勞雇關係承認」的關鍵，起於以學生身分爭取加薪被 教育部否認其「勞工身分」開始，所以就只能先尋求確立自己的勞雇關 提前2005年大選失利而下台。社會民主黨迄今仍力圖擺脫這項惡名。
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係。接著會以爭取勞工保險做訴求，是因為容易理解和動員：「就是一 群沒有勞工保險的工讀生」。但這個訴求的代價是來自於被批評「低薪 高保」的不公平問題，但這實際上是長年兼任助理低薪的結果；而勞工 保險因為人口結構造成的危機，並非兼任助理加保就會造成。對其他勞 工確實不公平，但年資的承認是一回事，如何和部分工時勞工一樣，採 用比例的處理方式是可以再討論。最後他提出兩種選擇，以及三種不推 薦的方法。全面承認勞雇關係是優先，次佳是由特別法來規範，合併零 碎工時為一完整工作。不推薦的三個方法分別是做為《勞動基準法》下 的技術生、以職災保險，學校以特殊危險工作另外加保。從國家整體角 度來看，政府應該以人才培育的觀點來投資學校和培養學生。
三、非典型就業社會保障之政策遠景：政治理念和承諾 最後場次則由林佳和副教授主持，並由三位不同政黨的成員提出對 非典型就業的看法和政策回應。民主進步黨立法委員鄭麗君、綠黨組織 部主任陳婉娥、時代力量代表劉祐龍，分別針對非典型就業的勞動保 障 9，提出未來的政策理念與承諾。三黨代表都認為臺灣目前勞動派遣 過於氾濫10，尤其是政府作為最大的派遣雇主最該受到批評，將來要逐 漸減少政府使用派遣的數量。諷刺地，2015年為止，政府部會的派遣人 力使用，前幾名分別是農委會、衛福部、勞動部以及教育部，甚至經建 會還將之列入新興服務業的發展項目。除了立法院已決議公部門派遣人 9
值得特別說明的是，臺灣社會福利學會皆有針對國內各主要政黨發出邀請函，而
依照各政黨的時間方便，自行決定是否指定代表參加。 10
賴士葆立委在評論《派遣勞工保護法》草案的必要性時，曾以血淚派遣工為題，
指出勞動派遣工是造成臺灣低薪的元凶之一。
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力不得增加，且應該逐年減少11。不過在是否制訂勞動派遣專法的立場 上，各政黨代表看法並不一致。其中綠黨社會民主黨聯盟代表堅持全面 禁止我國使用勞動派遣，並特別關注政府對雇主團體的過度傾斜，無論 是在稅賦上或勞動規範上。民進黨和時代力量代表則分別承認在全球經 濟競爭下的彈性勞動必要性外，必須要建立起相對應的社會保障改善和 制訂勞動派遣專法，同時要避免勞動部的《派遣勞工保護法》草案中的 一些弊病，如採負面表列的過度寬鬆規定和派遣公司成立報備制而非許 可制。立法目標要朝向派遣人員有權利要求轉為正職的就業安定、平等 對待原則、雇主責任適用和正面表列的管理12。時代力量的劉祐龍最後 指出，我們同時要注意到公立機構約聘雇人員的大量使用現象，從平等 尊嚴和保障的原則來看，其問題嚴重性絕不下於派遣人員。 在回答與會者政府公務禁用派遣人力有何困難的提問時，鄭麗君立 法委員指出，公部門的派遣人力使用氾濫問題是「政府組織再造」帶來 的災難，並放任部會便宜行事。實際上，部會絕對不會用人事費用編 列，要不是用業務費方式聘用約聘雇或派遣人員，就是更乾脆不編列在 預算內，完全跳過國會的監督範圍。他們以「勞務採購」的方式，以代 11
參見行政院統整的〈立法院審議通過103年度中央政府總預算案所提決議、附帶
決議和注意辦理事項辦理情形報告表〉。 12
於民進黨執政，陳菊任勞委會主委時，大力推動勞動派遣法的立法，後來胎死
腹中。民進黨執政時期派遣業開始氾濫，國民黨時期也沒有扼止：公私部門都用低 薪、可拋棄式的勞工去做非核心的庶務工作，雇主不必負擔退休、保險等成本；違 反《勞動基準法》時，則由派遣公司出去扛。2012年底達57萬人，並已超過外勞人 數總數。從民進黨執政直到現在，受制於《中央政府機關總員額法》所限制的公務 員員額，臺灣每10個派遣工就有1人在政府機關工作，而日本、德國都禁止政府使用 勞動派遣。但我國人事總處仍表示公部門派遣人力應維持適當規模，即對於派遣人 力要有總量管制。