臺灣社會福利學刊 第十二卷第二期 2015年6月 頁1-13 DOI:10.6265/TJSW.2015.6(2)1
特 稿
浮濫徵收與土地正義
徐世榮* 政治大學地政學系教授、臺灣第三部門學會理事長
*
E-mail: srshiu@nccu.edu.tw
2 臺灣社會福利學刊
壹、前言：國際難民與國內難民 在有關於基本人權遭受到侵害的議題上，我們時常聽到「國際難 民」（refugee）的相關報導，那是否有「國內難民」呢？有的，而且 這也是一個非常受到關注的重要議題，學術上的英文文獻非常多（如 Cernea & Mathur, 2008; Cernea, 1996; De Wet, 2006; Downing & GarciaDowning, 2009; Oliver-Smith, 2009; Penz, Drydyk, & Bose, 2011; Phuong, 2010），一般所使用的詞彙為「因發展所導致的迫遷」（Developmentinduced Development, DID）、或是「國內受迫遷的人們」（Internally Displaced Persons, IDPs），可將其解釋為：「許多以增進國家利益或公 共利益為名的開發計畫，強迫許多人離開他們賴以維生的土地及住家， 致使其生活及生命皆遭致嚴重衝擊。」但是，非常讓人遺憾，這個嚴重 議題在國內卻是被嚴重輕忽了。 在臺灣，「國內難民」有許多發生的原因，其中最主要的乃是來自 於政府的浮濫土地徵收。眾所皆知的個案包括了苗栗大埔、灣寶、機場 捷運林口A7場站、中科四期相思寮、臺南鐵路地下化東移、桃園航空城 等，另外還有新竹竹東二重埔、新竹竹北璞玉計畫（現改名為臺灣知識 經濟旗艦園區）、新北淡海新市鎮、新北八里臺北港……等眾多土地徵 收案，皆引起民眾相當激烈的抗爭，並有多人因此而喪失生命，浮濫土 地徵收已成為臺灣社會嚴重關注的課題（請見本文附錄，由臺灣農村陣 線所整理的「全國浮濫徵收地圖」及「全國浮濫徵收總表」）。
貳、為什麼土地徵收會那麼多？ 作者淺見，大概是三點，分別為歷史因素、財政因素、及政治因素。
浮濫徵收與土地正義 3
一、歷史因素 1949年到1953年，我國實施土地改革，尤其是在「實施耕者有其 田」政策中，共約徵收了14萬多甲的農地，後來國家政策雖然改變，從 農業社會朝向工商業社會發展，經濟政策也由進口替代轉變為出口導 向，但是採用土地徵收的習慣並沒有改變，例如許多的工業區、加工出 口區、科學工業園區等，大抵都是透過土地徵收的手段來設置的；另 外，新擬定的都市計畫區或是都市計畫區的變更與擴大，也有許多都是 採取土地徵收來實現的。也就是說，在過往的威權體制之下，政府擁有 了絕對的權力，執行了許多土地徵收；然而，國家縱然已經在1987年解 除戒嚴，表面上已經回歸憲政，但是政府對於土地徵收的觀念與作為並 沒有改變，即政府行政官員長久以來已經養成了壞習慣，非常恣意地就 啟動土地徵收手段來實現政策的目標。
二、財政因素 我國政府財政問題極為嚴重，但它不僅不敢對大型資本課予重稅， 竟還給予減稅、免稅及其他的優惠。那麼，所需的建設經費要從何而 來？答案乃是進行農地變更及以土地徵收為本質的土地開發。地方政府 的主要稅源為土地相關稅目，如地價稅、土地增值稅、房屋稅等，因此 如何增加這些稅收便成為施政重點。由於農地不用繳稅，因此各地方政 府藉由土地開發，千方百計地要把農地變更為都市土地。此外，行政院 特別於1990年發佈行政命令「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區 變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」，這使得被徵收的農地 倍增。透過區段徵收，政府還可以無償取得大面積的可建築用地（俗稱
4 臺灣社會福利學刊
配餘地），經由配餘地的讓售及標售，賺進大筆鈔票。此外，透過土地 開發，主政者也可藉機收編地方政治勢力，可謂是一舉數得。
三、政治因素 由於土地隱藏龐大利益，可以透過政治力予以創造，因此，地方 政治菁英過半數以上皆是從事於與土地相關的行業，地方政治（Local Politics）從某一方面來看，其實就等同於土地政治（Land Politics）。 地方的發展受到了促進土地開發的政治菁英人士所掌控，其視土地為獲 利的商品，強調的是交換價值，反對使用價值。地方政府首長及行政官 員、地方派系與資本利益集團皆是其中的主要份子，這可以由臺灣都市 計畫的擬定、擴大及變更來予以印證。學者指出，隨著臺灣的政治經濟 發展，臺灣的政經結構是愈來愈走向一個由國家菁英、地方派系與資本 利益集團所形成的「新保守聯盟」，另有學者將此聯盟稱之為「新政商 關係」或是「新重商主義」，彼等在立法院和正式的政策制訂上，都有 相當大的影響力；相對地，勞工、環保團體或民間社會的組織則是被排 除於此聯盟之外，土地政策主要是為此聯盟服務。
參、土地徵收需具備嚴謹必備要件 土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權， 經由法定程序予以剝奪謂之（司法院釋字第四二五號）。然而，土地徵 收所影響者，非僅是被徵收土地權利人之財產權，往往亦及於其生存權 及工作權。人民之財產權、生存權及工作權既為憲法保障之基本人權 （《憲法》第十五條），則國家因公用或因其他公益目的之必要，雖得
浮濫徵收與土地正義 5
依法徵收人民之財產（司法院釋字第五一六號、第六五二號解釋），但 仍應符合《憲法》第二十三條規定之意旨。再者，土地徵收之立法，乃 至法之運用或解釋，均應在著眼增進公共利益之徵收目的之外，亦有必 要同時顧及保障人民財產權、生存權及工作權之內涵，意即應考量公益 與私益之衡平，始能與憲法規定（司法院釋字第四○九號）意旨相符 （陳立夫，2011）。立基於此，許多行政法院的相關判決，土地徵收的 要件大抵包含了：法律規定、公共利益、必要性、比例性、最後手段及 完全補償等六大項，這六項皆需吻合，而且是缺一不可。 土地徵收的首要要件是法律規定，這是所謂的法律保留原則，即一 定要有法律條文的規定。再者，非常重要的，即是它必須符合公共利益 的要求。所謂的公共利益是個抽象的詞彙，是個不確定法律概念，它必 須經由非常嚴謹的行政程序予以體現。也就是說，公共利益的定義及其 內涵，並非是由政府、行政官僚、或是學者專家單方面就可以決定，而 是要開放給土地所有權人及民眾共同參與，彼此透過誠心的對話及溝 通，踐行公平公開的法律程序，來共同形塑公共利益的內容，不過，我 國現行的行政體制卻完全缺乏這個民主參與的管道。 大法官在釋字第四○九號解釋明白指出「法律就徵收之各項要 件……有欠具體明確，徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢 討修正。」後來政府雖制定《土地徵收條例》予以回應，但卻是虛晃 一招，只作表面功夫，土地法學者陳立夫教授（2007：228）即明白指 出，「我國之土地徵收程序，並不因《土地徵收條例》新增上開特點， 而得以實踐大法官釋字第四○九號解釋所宣示關於土地徵收之正當程 序；質言之，事實上土地徵收條例欠缺被徵收人陳述意見之規定。」 陳立夫進一步指出，「有關土地徵收時之公益、私益衡量機制，乃 為落實《土地徵收條例》第一條，乃至《憲法》第十五條所定『保障私
6 臺灣社會福利學刊
人財產權』之精神所不可或缺者。於是關於此點，如何強化改進，以建 構足以確保土地徵收公共利益之法制度，是為重大課題，且為急務。」 （2007：276）但是，多年以來，言者諄諄，聽者藐藐，土地法及政策 學者之言就如同是狗吠火車，我國土地徵收制度並未有根本的變革。 另一方面，土地徵收一定要有其必要性，並且是要以其興辦事業之 所需為限。當我們的工業區及科學園區內仍然有許多土地閒置時，再次 的徵收私人土地來興辦工業區或科學園區即明顯違背了土地徵收所需的 必要性原則。再者，比例性即是應以損害最小而為之，土地徵收的面積 倘能夠減少，就應該盡可能地減少，同時也應該儘可能以使用公有土地 為優先，而不是將公有土地保留，反過來進行土地徵收。另外，土地徵 收絕非是公共事業用地取得的優先手段，更非唯一的手段，換言之，它 應該是最後、非常不得已的手段。但是，長久以來，我國各級政府部門 承繼了過往威權時代的陋規，對於公共事業用地的取得，習慣輕易採用 徵收手段為之；晚近，由於政府財政拮据，更多方祭出區段徵收，將其 視之為土地開發的手段，這使得我國土地徵收之件數為數甚多，而這也 是各先進民主國家根本看不到的怪異現象。土地徵收的最後要件，乃是 必須給予完全的補償，而非相對的補償，其實，除補償之外，也應該要 包括相關的安置，但我國現在就連補償也離完全補償有了一段非常大的 差距，更如何侈言安置？
肆、結論：停止浮濫土地徵收，回歸民主憲政體制 土地的意涵是相當豐富、複雜及多元的，例如，它可以是經濟生產 要素，用來作為提供工業興辦人的設廠用地，進而促進國家的經濟成 長；它也可以是獲利的重要資產，透過不動產或是房地產的商品買賣，
浮濫徵收與土地正義 7
為個人或團體賺取超額的利潤；另一方面，它也可以被視之為環境生態 的永續資源，是我們生存不可或缺的重要元素；另外，更為重要的，土 地是我們主觀認同的空間，它是我們的家，是我們心靈連結及依靠的處 所，它除了是非賣品外，更是我們的根。 但是，在以經濟發展掛帥為主軸的發展路徑上，權力的擁有者卻是 獨尊上述經濟生產要素及獲利資產的狹隘面向，彼等透過意識型態的灌 輸及法律制度的設計，將許多其他面向的土地意涵排除在外，不允許其 被納入為公共政策的考量內容。這也就是說，所謂的公共利益是純然 由經濟成長的狹隘面向來予以界定，凡是與其思維相同者必然是「理 性」、「客觀」、及「中立」；倘若不同，則是被冠以「不理性」、 「主觀」、及「民粹」等負面形象，這完全不符合土地正義的要求。 真正實施民主憲政的國家，其土地徵收的數量往往是遠低於我國的 徵收件數，為何如此？那是彼等將土地徵收視為是人權保障的議題， 必須嚴謹對待。1789年法國大革命，提出了重要的《人權和公民權宣 言》，特別指出「財產權是神聖不可侵犯的權利」，這成為當時最重要 的主張之一，並為後來民主立憲國家所援用。我國《憲法》第二章「人 民之權利義務」即受其影響，有類似規定。 財產權為什麼這麼重要？除了金錢衡量部分之外，它更是與生存權 與人格權緊密連結，無法分離。也就是說，個人的生存及人格是與其財 產的擁有與自由支配使用，有著絕對的關係，因此，對於財產權的侵 害，就涉及了對於生存權與人格權的剝奪。大法官相關解釋文就不斷強 調這個理念，例如釋字第四○○號與釋字第五九六號。因此，土地徵收 的補償多寡問題雖然重要，但，是否符合人權保障更是關鍵。 符合人權保障的公共政策應該是讓前述多元的土地意涵皆能夠公平 公開地納入決策的機制，在訊息正確、充分提供及不扭曲的情況下，透
8 臺灣社會福利學刊
過住民及行動者的對話、傾聽、及討論，由此來共同決定公共利益的內 容。但是，我們目前的土地徵收制度完全缺乏這樣的設計，與民主憲政 的常規有所抵觸，這使得農民及社會弱勢者的意見完全被輕忽，彼等的 基本人權也被剝奪，遂造成許多激烈的街頭抗爭活動，並有人因此而犧 牲了寶貴的生命，對於社會和諧產生了極大的衝擊。可悲的是，在21世 紀的臺灣，卻依舊在實施過時的土地徵收制度，這是我國未來亟需趕快 予以改正之處。
浮濫徵收與土地正義 9
附錄一：2014年全國浮濫徵收地圖
資料來源：臺灣農村陣線。
10 臺灣社會福利學刊
附錄二：全國浮濫徵收總表 各反徵收區
地點
開發案
徵收區面積
備註
竹北璞玉自 新竹竹北、芎林 臺灣知識經濟旗 447公頃 救會 艦園區（前身為 「璞玉計畫」）
特定農業區面積 占全區之94%。
竹東二重里 新 竹 竹 東 頭 重 變更新竹科學工 441公頃 三重里地主 里、二重里、三 業園區特定區主 要計畫（第二次 權益自救會 重里、柯湖里 通盤檢討）
訴求：終止 30 年來的限制遷 建，立即解編恢 復農地，保留所 有耕地（440公 頃），維護竹東 大圳與生態湧 泉、地景，世代 傳承，把良田、 古厝留給後代子 孫。
竹南大埔自 苗栗竹南大埔 救會
竹南科技園區
154公頃
大埔四戶爭議未 決。
廢 除 R 1 行 新竹市香山區 動聯盟
新竹市茄苳接西 濱聯絡道路新闢 工程（新竹市中 華路五段至玄奘 路）
全長4.3公里， 連接西濱快速道 路與茄苳景觀大 道。
預估節省道路使 用者2.8分鐘旅 行時間及0.84公 里路程，造價46 億，平均每公里 成本10.7億，比 北二高還高。
航空城反迫 桃園縣大園鄉11 桃園航空城特定 4,771公頃 遷聯盟 村、蘆竹鄉9村 區計畫案
臺中后里自 臺中后里 救會
臺中科學園區三 255公頃 期
反彰南產業 彰化溪州 園區自救會
彰南產業園區
98.28公頃
計畫範圍4,771 公頃，採區段徵 收方式開發面積 3,121公頃。 對當地農業造成 嚴重的環境污 染。
浮濫徵收與土地正義 11
各反徵收區
地點
開發案
徵收區面積
彰化二林相 彰化二林 思寮自救會
臺中科學園區四 6 3 1 . 0 9 6 1 公 頃 期二林基地 （其中80公頃為 私有民地，其餘 為台糖地。）
彰化田中高 彰化田中 鐵自救會
臺灣高鐵彰化站 183.26公頃
看守土城愛 新北市土城 綠聯盟
擴大土城都市計 162公頃 劃案 （興建司法園 區）
備註
納入都市計畫面 積162公頃；實 質規劃與區段徵 收面積56公頃。 目前於內政部區 委會審議中。
變更龜山、桃園 500公頃（其中 4 , 0 0 0 多 戶 、 桃園縣地鐵 桃園、中壢、 促進協會 平鎮、龜山、八 市、縱貫公路桃 農地322公頃， 20,000居民面臨 園內壢間及中壢 拆 除 建 物 2 . 7 多 房 屋 拆 除 的 命 德 運，目前園林大 平鎮都市擴大都 公頃。） 道縮小規模，農 市計畫案 地免於徵收，但 鐵路高架化或地 下化尚未定案。 中科大雅自 臺中大雅 救會
中部科學工業園 範圍共2,969.74 大雅是全臺灣著 區臺中基地附近 餘公頃，臺中縣 名 的 麥 鄉 ， 臺 約佔1,743.43公 中縣市合併後， 特定區計畫 頃 ， 臺 中 市 約 目前本案進度暫 1,226.31公頃。 停。
淡海二期反 新北淡海 徵收自救聯 盟
淡海新市鎮特定 655.24公頃 區第二期
機 場 捷 運 桃園縣龜山鄉 A7站自救 會
機 場 捷 運 A 7 站 180公頃 產業專用區
1994年動工之淡 海新市鎮一期 人口達成率僅 10％，土地閒置 率約為85％，但 政府又於2012年 中啟動二期計畫 案。
12 臺灣社會福利學刊
各反徵收區
地點
開發案
徵收區面積
備註
竹南崎頂自 苗栗縣竹南鎮崎 苗栗縣竹南鎮崎 112公頃 救會 頂里 頂產業園區 珍 愛 浮 圳 – 臺中市神岡區 搶救浮圳自 救會
神岡豐洲科技工 業園區聯外道路 （浮圳路拓寬改 善工程）
石岡反隧自 臺中市石崗區 救會
東勢–豐原生活 2 . 2 公 里 石 岡 隧 貫穿石岡區南部 圈快速道路 道 地質脆弱的村 莊，當地有順向 坡與車籠埔斷 層，山頂是公老 坪，底下是豐原 給水場，如發生 災害將影響大臺 中地區200萬人 供水，石岡地區 居民也可能遭滅 頂。
反臺南鐵路 臺南市區 東移自救會
臺南市區鐵路地 全長為7.55公里 下化計畫 的鐵路改為地下 化，徵收5.1公 頃、拆遷戶407 戶。
後龍反殯葬 苗栗縣後龍鎮 園區自救會
苗栗縣後龍鎮福 24公頃 祿壽殯葬園區
資料來源：臺灣農村陣線。
道路全長1,659.4 公尺，原路寬3 公尺，將拓寬至 15公尺。
需破壞並移動 近300年歷史、 採用特殊工法的 水圳「神岡浮 圳」。
浮濫徵收與土地正義 13
杄參考文獻 陳立夫（2007）。《土地法研究》。臺北：新學林。 陳立夫（2011）。《土地法研究（二）》。臺北：新學林。 Cernea, M. M., & Mathur, H. M. (eds.) (2008). Can Compensation Prevent Impoverishment? Mumbai: Oxford University Press. Cernea, M. (1996). Bridging the Research Divide: Studying Refugees and Development Oustees. In Allen, T. (ed.) In Search of Cool Ground: War, Flight & Homecoming in Northeast Africa. London: Trenton. De Wet, C. (ed.) (2006). Development-induced Displacement: Problems, Policies and People. New York; Oxford: Berghahn Books. Downing, T. E., & C. Garcia-Downing. (2009). Routine and Dissonant Cultures: A Theory about the Psychosociocultural Disruptions of Involuntary Displacement and Ways to Mitigate Them without Inflicting Even More Damage. In Oliver-Smith, A. (ed.), Development & Dispossession: The Crisis of Forced Displacement and Resettlement. Santa Fe: School for Advanced Research Press, pp. 225-254. Oliver-Smith, A. (ed.) (2009). Development & Dispossession: The Crisis of Forced Displacement and Resettlement. Santa Fe: School for Advanced Research Press. Penz, P., J. Drydyk, & P. S. Bose. (2011). Displacement by Development: Ethics, Rights and Responsibilities. New York: Cambridge University Press. Phuong, C. (2010). The International Protection of Internally Displaced Persons. New York: Cambridge University Press.