Agente público nas eleições de 2014 - o que pode e o que não pode by Cepam

agente público nas eleições de 2014 o que pode e o que não pode

Governo do Estado de São Paulo Geraldo Alckmin Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional Julio Semeghini Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam Lobbe Neto

agente público nas eleições de 2014 o que pode e o que não pode

3ª edição atualizada São Paulo, 2013

Apoio

Realização

1ª edição – 2010 – 2 mil exemplares Título: Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanha Eleitoral 2ª edição atualizada – 2012 – 2 mil exemplares Título: Agente Público no Período Eleitoral – O que Pode e o que Não Pode Texto: Carlos Roberto de Abreu Sodré e José Carlos Macruz Atualização do Texto José Carlos Macruz, advogado, mestre em Direito de Estado, presidente da Comissão de Direito Eleitoral da OAB – 93ª Subseção de Pinheiros, membro da Comissão de Direito Eleitoral da OAB – Seção São Paulo e coordenador de Assistência Jurídica do Cepam Lígia Marquez Simões, advogada, especialista em Direito Público, membro da Comissão de Direito Eleitoral da OAB – 93ª subseção de Pinheiros, e técnica de Assistência Jurídica do Cepam

Apresentação O Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (Cepam) tem tradição histórica de atuação no processo eleitoral, com o objetivo de contribuir para que as campanhas transcorram da melhor forma possível e dentro da legalidade. A partir de 1º de janeiro de 2014, em função do pleito que acontece em 5 de outubro desse ano, várias condutas são vedadas aos agentes públicos federais, estaduais e, inclusive, municipais, para garantir a igual oportunidade para todos os candidatos. Esta publicação explicita quais são essas vedações, os impactos gerados para a Administração Pública nos âmbitos federal, estadual e municipal e as consequências para os agentes públicos que as desrespeitarem. O texto está dividido em tópicos, visando favorecer a compreensão daqueles que, de alguma forma, podem influenciar no equilíbrio do pleito. Esperamos, assim, que estas orientações subsidiem as ações dos governantes locais no cumprimento do que determina a legislação eleitoral. Lobbe Neto Presidente do Cepam

Sumário Apresentação 1 Bens, Materiais e Serviços

Uso de Bens Públicos 7

Uso de Materiais e Serviços Pagos com Dinheiro Público 9 2 Servidores Públicos

Cessão de Servidor 11

Regular Exercício Funcional 13

Revisão de Remuneração 16 3 Ações Sociais

Distribuição Gratuita de Bens, Valores, ou Benefícios 18

Uso Promocional de Ação Social 21 4 Obras e Serviços Públicos

Transferências de Recursos 22 Participação em Inaugurações de Obras Públicas 24 5 Pronunciamento em Cadeia de Rádio e Televisão 25 6 Publicidade Institucional

Propaganda Institucional 26 Despesas com Publicidade 28 7

Contratação de Shows Artísticos

Glossário

Bens, Materiais e Serviços

Uso de Bens Públicos Segundo o inciso I, do artigo 73, o agente público está proibido de ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta ou indireta da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ressalvada para a realização de convenção partidária. Essa vedação aplica-se ao prefeito, vereador e aos dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista municipais, que não podem ceder ou utilizar os bens públicos dessas entidades em benefício de partido político, coligação ou candidato. Assim, não podem ser cedidos ou utilizados seus prédios ou edifícios públicos, veículos oficiais, linhas

telefônicas, ou qualquer material (mesas, cadeiras, equipamentos de informática), em benefício de candidatos, partidos políticos ou coligações. Pode-se apontar como exemplo a utilização de veículos que se encontram a serviço do governo estadual para ostentar propaganda eleitoral de candidato. A exceção apresentada tem relação com o uso das dependências dos prédios públicos para realizar as convenções dos partidos políticos, que devem ocorrer entre os dias 10 e 30 de junho de 2014. A vedação também não se aplica ao uso, em campanha, pelos candidatos à reeleição de Presidente e vice-presidente da República e de governador e vice-governador de Estado, de suas residências oficiais, com os serviços inerentes à sua utilização normal, para realizar contatos, encontros e reuniões pertinentes à própria campanha, desde que não tenham caráter de ato público.

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Caracterizada a conduta vedada, os prejuízos podem ser enormes, tanto para os responsáveis, com o pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, como para o candidato beneficiado, agente público ou não, que pode ter seu registro de candidatura ou seu diploma cassados, além, claro, de a Justiça Eleitoral determinar a suspensão da conduta, quando for o caso. Não se afasta possível condenação pela prática de ato de improbidade administrativa. Uso de Materiais e Serviços Pagos com Dinheiro Público Segundo o inciso II, do artigo 73, é vedada a utilização de materiais ou serviços, custeados pelo governo federal, estadual, distrital, ou municipal, ou Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembleias Legislativas, ou Câmaras Municipais, que excedam

as prerrogativas consignadas nos regimentos e nas normas dos órgãos que integram. Assim, os materiais e serviços de comunicação social, gráficos, postais, telefônicos e outros, custeados pelo erário, ainda que dentro da quota estabelecida nas normas regimentais e administrativas – como, aliás, sempre devem ser –, não podem ser utilizados para beneficiar partidos políticos, coligações ou candidatos, sejam agentes públicos ou não. É o que ocorre com a utilização de microcomputador e serviço de Internet do Senado Federal para enviar mensagem eletrônica com pedido de votos em benefício de candidato. Uma vez caracterizada a conduta, os responsáveis sujeitam-se ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e o candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação de seu registro ou seu diploma, além de a Justiça Eleitoral determinar a suspensão da conduta, quando for o caso. 10

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Não se afasta possível condenação dos infratores pela prática de ato de improbidade administrativa.

Servidores Públicos

Cessão de Servidor Nos termos do inciso III, do artigo 73, é vedado ceder servidor público ou empregado da Administração direta, ou indireta, federal, estadual ou municipal, do Poder Executivo, ou usar seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor, ou empregado, estiver licenciado. Embora não se refira expressamente ao Poder Legislativo, deve-se entender que a restrição também o atinge, pois é inadmissível supor que as Casas Legislativas possam ceder ou usar os serviços de

seus servidores para comitês de campanha eleitoral durante o horário de expediente normal. Portanto, Presidente da República, governador de Estado, deputado federal, ou estadual, senador, prefeito, vereador, ministro de Estado, secretário estadual, ou municipal, e dirigentes de autarquias, fundações, empresas públicas ou sociedades de economia mista, não podem ceder – ou colocar à disposição –, gratuita ou onerosamente, qualquer servidor público ou empregado, durante o seu período de trabalho, a candidato, partido político ou coligação. Se o servidor público desejar trabalhar, que o faça fora de seu expediente e, para isso, é irrelevante qualquer autorização ou manifestação da entidade à qual ele pertence. Também está proibido usar servidores ou empregados para prestar serviços para partidos políticos, coligações, ou candidatos. É exemplo disso um advogado que,

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durante seu expediente, trabalha no comitê eleitoral de um candidato, cuidando da defesa de sua campanha. Se o servidor ou empregado estiver licenciado, e, por consequência, afastado de suas atividades rotineiras, estará liberado para trabalhar em comitê eleitoral de candidato, partido político, ou coligação. Caracterizada a conduta vedada, os responsáveis pela cessão, ou liberação, sujeitam-se ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, assim como o candidato beneficiado, agente público ou não, podendo, ainda, ter cassado o registro de sua candidatura ou de seu diploma, além de a Justiça Eleitoral determinar a suspensão da conduta, quando for o caso, sem prejuízo de eventual caracterização de ato de improbidade administrativa. Regular Exercício Funcional O artigo 73, V, estabelece que, nos três meses

anteriores às eleições, até a posse dos eleitos – 5 de julho a 31 de dezembro de 2014 –, é vedado nomear, contratar ou, de qualquer forma, admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou, por outros meios, dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público na circunscrição do pleito, sob pena de nulidade de pleno direito. Porém, estão admitidas, como exceções: • a nomeação, ou exoneração, de cargos em comissão e designação, ou dispensa, de funções de confiança; • a nomeação para cargos do Poder Judiciário, Ministério Público, dos Tribunais, ou Conselhos de Contas, e órgãos da Presidência da República; • a nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até 5 de julho de 2014; • a nomeação, ou contratação, necessária à instalação, ou ao funcionamento, inadiável de serviços públicos

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essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo; • a transferência ou remoção ex officio de militares, policiais civis e de agentes penitenciários.

Para 2014, essa regra não se aplica ao município, uma vez que a restrição se dá apenas na circunscrição do pleito, isto é, apenas onde haverá eleições, no caso, federais (União), estaduais (estados) e distritais (Distrito Federal). Mas nem por isso deve-se admitir que a autoridade municipal possa dificultar o exercício de atividade funcional de servidor por razões eleitorais. Qualquer uma dessas condutas não gerará efeitos, sem prejuízo de sujeitar a autoridade ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00 e responder por prática de ato de improbidade administrativa e, se houver candidato beneficiado, deve-se aventar a possibilidade de ver seu registro, ou seu diploma, cassado.

Embora não seja matéria eleitoral, é bom dizer que, a partir do dia 5 de julho de 2014, não será admitido o aumento de despesa com pessoal (LRF, art. 21, parágrafo único). Revisão de Remuneração Os Poderes Executivos e Legislativos federais, estaduais e distritais estão proibidos de fazer, na circunscrição do pleito, a revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, conforme prevê o artigo 73, VIII. A restrição começa a valer em 8 de abril de 2014, data a partir da qual somente pode ser concedida, aos servidores públicos, revisão que reponha a inflação apurada a partir de 1º de janeiro de 2014. Assim, até o dia 7 de abril de 2014, poderá ser concedida reposição salarial com base em qualquer alíquota; de 8 de abril de 2014 a 1º de janeiro de 16

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2015, somente poderá ser feita revisão salarial que não exceda a perda inflacionária ao longo do ano da eleição, ou seja, aquela verificada entre 1º de janeiro de 2014 e a data da concessão do reajuste. Não está vedada a aprovação de leis de reclassificação salarial e reestruturação de carreiras de servidores, com a fixação de nova remuneração. Em 2014, essa disposição não se aplica ao município, uma vez que a restrição se dá apenas na circunscrição do pleito, isto é, apenas onde haverá eleições, no caso, federais, estaduais e distritais. Todavia, não se admite qualquer ação por parte do governante municipal em conceder revisão salarial aos servidores locais com claro intuito de beneficiar candidato, partido político ou coligação. Embora não seja matéria eleitoral, é bom dizer que, a partir do dia 5 de julho de 2014, não será admitido aumento de despesa com pessoal (LRF, art. 21, parágrafo único). 17

Ações Sociais

Distribuição Gratuita de Bens, Valores, ou Benefícios Segundo o § 10, do artigo 73, no ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores, ou benefícios, por parte da Administração Pública direta ou indireta, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência, ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior ao ano das eleições, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. Qualquer programa social que distribua gratuitamente, por exemplo, cesta básica ou leite, à população carente, ficará proibido de ser executado em 2014, se não estiver autorizado em lei e em andamento no ano de 2013. 18

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A norma não faz menção à circunscrição do pleito, a indicar que, mesmo que aconteçam eleições federais, estaduais e distritais, como ocorrerá em 2014, os municípios estão proibidos de distribuir gratuitamente bens, valores ou benefícios, salvo nas hipóteses nela estabelecidas. Entretanto, é razoável admitir que o Poder Público municipal, nas eleições federais, estaduais e distritais, possa instituir programa de caráter eminentemente social voltado a atender às reais necessidades de sua população, sem embutir qualquer conotação de natureza eleitoral. Embora possam ser mantidos, em 2014, os programas sociais em execução no ano anterior, não poderão ser cumpridos por entidade nominalmente vinculada a candidato ou mantida por ele, conforme prevê o § 11, do artigo 73. Não importa a amplitude da relação do candidato com a entidade executora: se é dono, colaborador, mantenedor, já são razões suficientes para a incidência da vedação. 19

É sabido e noticiado que entidades sociais recebem apoio financeiro de agentes políticos, quando eles mesmos não são os seus proprietários, e da própria Administração Pública, e que muitos se utilizam disso em época eleitoral para atrair eleitores. A restrição é exatamente para impedir a prática e, assim, evitar, por que não, que o eleitor vote no candidato apenas porque a sua entidade faz com que lhe cheguem às mãos benefícios, em sentido amplo, oriundos dos cofres públicos. O desrespeito a essas regras pode levar a Justiça Eleitoral a determinar a suspensão da conduta, quando for o caso, e sujeitar os responsáveis ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, assim como o candidato beneficiado, agente público, ou não, podendo, ainda, ter cassado o registro de sua candidatura ou de seu diploma. Não se afasta possível condenação pela prática de ato de improbidade administrativa.

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Uso Promocional de Ação Social O agente público não pode fazer ou permitir que se faça uso promocional de programas sociais de distribuição gratuita de bens e serviços, custeados ou subvencionados pelo Poder Público, em favor de candidato, partido político ou coligação, conforme prevê o artigo 73, IV. É o que ocorreria com o uso de veículo destinado ao transporte escolar ostentando placas e adesivos de propaganda eleitoral de candidatos. Essa regra aplica-se não somente à União, aos estados e Distrito Federal, mas também aos municípios, que, evidentemente, não podem lançar mão desses programas para promover a candidatura de quem quer que seja, nem mesmo de partidos ou coligações. Uma vez caracterizada, a Justiça Eleitoral deve determinar a suspensão da conduta. Quando for o caso, os responsáveis sujeitar-se-ão ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e o candidato beneficiado, agente público, ou não, pode ter cassado o 21

registro de sua candidatura ou de seu diploma, sem se afastar, para todos os envolvidos, possível condenação por prática de ato de improbidade administrativa.

Obras e Serviços Públicos

Transferências de Recursos Nos termos do artigo 73, VI, a, fica vedada, nos três meses anteriores às eleições – a partir de 5 de julho de 2014 –, a transferência voluntária de recursos da União e dos estados aos municípios, exceção feita quando se tratar de recursos repassados voluntariamente ao município, ainda que provenientes de convênio ou outra obrigação preexistente, destinados à execução de obras ou serviços fisicamente já iniciados, ou para atender a casos de emergência, ou calamidade pública. 22

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A transferência de recursos voluntários atinge apenas aqueles que não decorrem de imposição feita por lei, fazendo-se mediante a livre vontade da União e dos estados. Esses recursos – federais ou estaduais –, portanto, não podem ser repassados aos municípios. Neste ano eleitoral de 2014, essa regra atinge todos os governos – federal, estaduais e municipais –, na medida em que a União e os estados não podem repassar recursos aos municípios até a data das eleições, em 5 de outubro, e os municípios não podem recebê-los. O desrespeito à regra pode levar a Justiça Eleitoral a determinar a interrupção da transferência de recursos e a paralisação da obra ou serviço. Além disso, os responsáveis se sujeitam ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e o candidato beneficiado, agente público ou não, pode ter cassado seu registro, ou seu diploma, se tiver sido outorgado. Outro efeito indesejável é a caracterização do ato proibido como de improbidade administrativa. 23

Participação em Inaugurações de Obras Públicas É proibido a qualquer candidato comparecer, nos três meses que precedem o pleito – a partir de 5 de julho de 2014 –, à inauguração de obras públicas, segundo o artigo 77, sob pena de o infrator ter o registro de sua candidatura cassado, ou o seu diploma, caso tenha sido eleito. Tanto faz se o candidato é postulante a cargo no Poder Executivo, incluído o de vice, ou no Poder Legislativo. Não pode, de maneira nenhuma, comparecer ou assistir à inauguração de obras públicas federais, estaduais, distritais, ou municipais. A participação do candidato é vedada e, no caso de sua presença, sofrerá as penalidades eleitorais referidas.

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Pronunciamento em Cadeia de Rádio e Televisão

Nos três meses anteriores às eleições – a partir de 5 de julho de 2014 –, segundo o artigo 73, VI, c, os agentes políticos estão proibidos de fazer pronunciamento em cadeia de rádio e televisão fora do horário eleitoral gratuito, salvo quando, a critério da Justiça Eleitoral, se tratar de matéria urgente, relevante e característica das funções de governo. Essa é outra restrição que não incide sobre os municípios, em 2014, uma vez que está limitada à circunscrição do pleito, isto é, às eleições federais, estaduais e distritais, o que não afastará eventual punição por pronunciamento favorável feito por prefeito ou outro agente político municipal a candidato, partido político, ou coligação, em eventual pronunciamento, a reclamar a aplicação, conforme o caso, do artigo 73, incisos I e II, da lei eleitoral. 25

Não é demais advertir que o pronunciamento deve aterse a questões relacionadas com a gestão pública, não sendo meio para propaganda eleitoral que, se indevida, será punida pela Justiça Eleitoral com a suspensão da conduta e pagamento de multa, pelos responsáveis, no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, sem prejuízo de caracterizar-se como ato de improbidade administrativa, e, conforme o caso, cassar o registro ou o diploma do candidato beneficiado.

Publicidade Institucional

Propaganda Institucional O artigo 73, VI, b, prevê que, com exceção da propaganda de produtos e serviços que tenham concorrência no mercado, é vedado, aos agentes políticos federais, estaduais e distritais, nos três 26

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meses anteriores ao pleito – a partir de 5 de julho de 2014 –, autorizar publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos ou das entidades da Administração indireta, salvo em caso de grave e urgente necessidade pública, assim reconhecida pela Justiça Eleitoral. Quer se evitar que a publicidade institucional sirva de propaganda eleitoral para candidato, partido político ou coligação. A vedação não tem incidência sobre os municípios, pois se atém à circunscrição do pleito e, no caso, não temos eleições municipais em 2014, mas eleições federais, estaduais e distritais. É preciso advertir, porém, que não estará afastada eventual punição por publicidade institucional de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos ou das entidades da Administração indireta favorável a candidato, partido político ou coligação,

passível de configuração de abuso de autoridade, ficando o responsável, se candidato, sujeito ao cancelamento do registro ou do diploma. A prática da conduta vedada pode ser caracterizada como ato de improbidade administrativa, sem prejuízo de ver suspensa a conduta pela Justiça Eleitoral; sujeitar os responsáveis ao pagamento de multa no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00; e, conforme o caso, cassar o registro ou o diploma do candidato beneficiado. Despesas com Publicidade O artigo 73, VII, traz que o governo federal, estadual, distrital ou municipal não pode – a partir de 1º de janeiro até 4 de julho de 2014 – realizar despesas com publicidade institucional de seus órgãos públicos ou das respectivas entidades da Administração indireta, que excedam a média dos gastos nos três últimos anos que antecedem o pleito, ou do último 28

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ano imediatamente anterior à eleição, prevalecendo a que for menor. A publicidade institucional realizada no período vedado enseja a prática de ato de improbidade administrativa, sem prejuízo da suspensão da conduta, pela Justiça Eleitoral, quando for o caso, o pagamento de multa pelos responsáveis no valor de R$ 5.320,50 a R$ 106.410,00, e de problemas que podem atingir o candidato beneficiado, inclusive ver cassado seu registro ou seu diploma.

Contratação de Shows Artísticos

Nos termos do artigo 75, é vedada a contratação de shows artísticos, pagos com recursos públicos, para inaugurações realizadas nos três meses anteriores às eleições – a partir de 5 de julho de 2014.

A pretensão da norma é impedir que os governos federal, estadual e distrital usem os recursos do erário para promover eventos artísticos na inauguração de obras ou serviços públicos em pleno período eleitoral. Se isso ocorrer, o evento pode ser suspenso por ordem da Justiça Eleitoral e, se houver candidato beneficiado, agente público ou não, ficará sujeito à cassação de seu registro ou de seu diploma. A regra não faz menção à circunscrição do pleito, a indicar que, mesmo que ocorram eleições federais, estaduais e distritais, como em 2014, os municípios estão proibidos de contratar shows artísticos pagos com o erário. Todavia, é razoável admitir que o Poder Público municipal, nas eleições federais, estaduais e distritais, possa contratar tais shows, sem embutir qualquer conotação de natureza eleitoral, em prol de candidato, partido político ou coligação.

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Glossário Agente público. Todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente, ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação, ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função, nos órgãos ou nas entidades da Administração Pública direta, indireta, ou fundacional. Ato de improbidade administrativa. Ato praticado pelo agente público, que contraria os princípios da Administração Pública, durante o exercício de mandato, cargo, emprego, ou função pública. Bens públicos. São os bens móveis ou imóveis pertencentes à Administração direta, ou indireta, dos municípios. Programa social. Consiste em atividade do Poder Público, voltada à distribuição gratuita de benefícios, valores, ou serviços, a pessoas necessitadas, carentes ou hipossuficientes. 31

Publicidade institucional. É aquela que divulga ato, programa, obra, serviço e campanhas de governo, ou órgão público, autorizada por agente público e paga pelos cofres públicos. Revisão geral da remuneração. É a recomposição do poder aquisitivo da remuneração dos servidores públicos atingido pela inflação. Transferência voluntária. É aquela que não decorre de lei, que não é cogente, que se faz mediante manifestação de vontade, quer da União quer dos estados.

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