Sistemas de Protecci贸n Social LA REFORMA DEL SISTEMA PREVISIONAL EN LA ARGENTINA
Dr. C. E. Filgueira Lima Buenos Aires, Junio de 2005
REGÍMENES PREVISIONALES
Se conceptualiza la seguridad social en un sentido amplio, como “el conjunto de recursos de distinta naturaleza, organizados por el Estado y que tienen como fin satisfacer distintas necesidades que se les generan a las personas en una sociedad, como consecuencia de la serie de contingencias sociales que las afectan”. Sin duda existe una zona fronteriza entre lo jurídico y lo sociológico, con las dificultades lógicas y razonables derivadas de la complejidad de las funciones requeridas para dar satisfacción a la multiplicidad de necesidades posibles. Alemania introduce por primera vez, en 1883, el concepto de “seguro de salud” con inscripción compulsiva y que tiene como antecedente las leyes de seguros sociales de Bismarck, como el seguro legal de enfermedad para los trabajadores (1883), el seguro de accidentes (1884) y el de invalidez y jubilaciones (1889), a los cuales se agrega el seguro de desempleo (1927). Los mismos se financiaban con aportes obligatorios de empleadores y empleados. De esta forma se intentó así dar alguna respuesta para paliar la multiplicidad de problemas surgidos de la miseria y la explotación de los obreros industriales, cuya vida social se desarrollaba en condiciones de gravedad e indigencia. En Francia (1894) se dicta la ley de jubilación para mineros, en 1895 la ley de asistencia a ancianos inválidos y en 1910 la ley de jubilaciones de obreros y agricultores. En Estados Unidos se sanciona en 1935 la ley de Seguridad Social que cubría riesgos de vejez, muerte, invalidez y desempleo. El término Seguridad Social fue luego tomado por la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) y difundido mundialmente.
En Gran Bretaña, luego de financiada la Segunda Guerra Mundial los problemas surgidos de la misma referidos a la invalidez de los excombatientes, los inconvenientes de un sistema de salud con grandes limitaciones en su capacidad
de
respuesta,
otros
problemas
sociales
como
viudez,
discapacidades y los derivados de los problemas sociales en un país devastado por la guerra, se elabora el informe de Beveridge. En el mismo, se plantea que todo miembro de una sociedad tiene derecho legal a estar cubierto por los beneficios de la Seguridad Social y el Estado, mediante una adecuada asignación de los recursos, con la pretensión de impedir – o en su caso morigerar - que alguno de sus ciudadanos se viera limitado en su accesibilidad a los servicios de salud por situaciones de pobreza, desempleo, enfermedad o vejez. En el mismo se planteó la financiación en forma básica, a través de rentas generales mediante el aporte de impuestos, bajo los principios de: Comprensibilidad: Con lo que se pretendía la proporcionalidad en los aportes obviamente en función de los ingresos, mientras que las prestaciones se brindarían en función de las necesidades. Adecuación: Se estableció un nivel básico de servicios, sin restringir la voluntad de aquellos que pretendieran un nivel mayor de servicios, por los cuales debían hacer otros aportes adicionales o pagarlos con sus ahorros. Universalidad: Con este principio se incorporó a todo el universo poblacional con iguales derechos para todos. Todas estas
ideas que luego se extendieron a otros campos, aportaron
basamento para lo que luego se desarrolló adoptando las características de lo que fuera conocido como : “Estado de Bienestar”. REGIMEN NACIONAL DE PREVISION. Si bien la Seguridad Social, como quedó dicho, abarca situaciones más amplias y complejas en las que intervienen una multiplicidad de factores,
trataré de abordar aquellas relacionadas a la vejez,
invalidez, muerte y
sobrevivencia de las personas, tal como ha sido encarado en nuestro país. En la Argentina coexisten el Régimen Nacional (Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones - S.I.J.P.), con regimenes provinciales ( para agentes y empleados provinciales ), municipales, profesionales, policiales, de las fuerzas armadas y de seguridad, regímenes especiales, etc... En el caso específico de los regimenes provinciales, es importante señalar que en agosto de 1993 se firmó entre el Estado Nacional y las Provincias el “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”, que además de otras cuestiones establece que el estado Nacional acepta la transferencia de las Cajas Provinciales ( no incluye las cajas Profesionales ) en la medida que las provincias adhieran al nuevo régimen previsional que adopte la Nación. En este sentido es importante señalar que fueron transferidas las cajas de Jubilaciones y Pensiones de San Juan, Santiago del Estero, Salta, Tucumán, Río Negro, San Luis, La Rioja, Catamarca, Jujuy, Mendoza y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El concepto general de los regimenes previsionales en nuestro país, fue prácticamente desde sus orígenes sustentado sobre la base de la relación laboral. Además, tiene como fundamento el restar una parte del consumo corriente para destinarlo como ahorro al consumo futuro. Un porcentaje del salario pasa al fondo de pensión o jubilación para ser utilizado en el futuro cuando las personas dejen la actividad laboral, por vejez, invalidez o muerte. Aunque existieron regimenes provisionales anteriores, (en 1867-Caja para Empleados Públicos de Santa Fe, por ejemplo) la primera caja de tipo contributivo es la Nacional de Jubilaciones y Pensiones Civiles que fue creada en 1904 para los empleados estatales.
En el ámbito privado, se crea en 1915 la Caja de Trabajadores Ferroviarios. Luego de ésta, la creación de cajas sectoriales se multiplica (bancarios, seguros,
periodistas,
gráficos,
marina
mercante,
etc.)
dando
como
característica hacia la mitad del siglo XX, una gran atomización institucional, organizada por sectores laborales, de naturaleza contributiva, y en general estructurada sobre el método de capitalización colectiva. Este hecho trajo aparejado una gran heterogeneidad (en lo referente a edades y años de servicios, tasas, beneficiarios de supervivencia, etc.) y baja cobertura poblacional. Hasta el año 1943, se cubrían cuatrocientos treinta mil (430 mil) afiliados, que representaban el 7 % de la población económicamente activa. En 1944 se crea la Caja de Empleados de Comercio, y en 1945, la del Personal de la Industria y se da un gran impulso por esos años a la política provisional, alcanzando en 1949, a cubrir dos millones trescientos mil (2.300.00) afiliados que significaba el 35% de la PEA. En 1954 1955 se crean, respectivamente, las Cajas de Trabajadores Rurales y para Trabajadores Independientes, Profesionales y Empresarios. En general, para la financiación de los distintos regimenes provisionales sectoriales se propiciaba una combinación de capitalización y reparto, con fuerte presencia del principio de solidaridad intergeneracional. A pesar de su estructura una multiplicidad de factores posibilitan que a partir del año 1954, los beneficios superen la posibilidades financieras, con prescindencia del esfuerzo contributivo y además disminuyen las reservas provisionales por efecto de la inflación. Esta situación trae como resultado, la imposibilidad de sostener un sistema de capitalización y se acelera el paso hacia uno de reparto, y a
mediados de la década del sesenta el déficit de las cajas de jubilaciones y pensiones resulta imposible de sostener. Sin democracia, ya en 1955 y roto el orden constitucional, los pasos instituidos no consolidaron un sistema basado en los principios que lo fundamentaron, pero fundamentalmente ninguno de los cambios propuestos y llevados adelante previeron la sustentabilidad del sistema. En 1966 se aceleran los cambios y se modifica el esquema previsional argentino a través de la Ley 18.037, para trabajadores en relación de dependencia, agrupándolos en:
Estado por un lado y Comercio, Industria y
Actividades Civiles, por el otro y se sanciona la ley 18.038, para los denominados trabajadores autónomos. La
característica
fundamental
fue
la
unificación
de
aportes,
contribuciones, edades y era exclusivamente de reparto. Esta transformación, posibilitó la subsistencia del sistema durante la década del setenta, pero indudablemente, al seguir conceptualizando el haber provisional como un remuneración sustitutiva del salario, tomar el salario de la última etapa de al vida laboral activa y estructurar el sistema para garantizar la cúspide del status laboral en la vida pasiva, sin vincularlo con la viabilidad para llevarlo a cabo, no se posibilitó generar una solución estructural definitiva. En la década del ochenta se ensayaron distintas alternativas para incrementar los recursos del sistema previsional, ya que vale como ejemplo que en 1979 era necesario menos del 5% como aporte financiero por parte del Estado para solventarlo y ya en 1987 fue necesario más del 25%. En 1990 la crisis de financiamiento se agrava, con la eliminación de algunos impuestos que tenían empresas luego privatizadas ( pulsos telefónicos y consumo de gas ), con el objetivo de presentar una situación mas favorable para concretar las privatizaciones de las empresas estatales.
En 1992, el poder ejecutivo Nacional presenta en el Congreso un proyecto para la creación de un nuevo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. Este proyecto, aprobado con algunas modificaciones no tuvo en cuenta proyecciones financieras y se desnaturaliza con la asignación compulsiva ante la “no opción” – al sistema de capitalización, lo que desfigura aún más el discutible sistema propuesto y convertido finalmente en la ley 24.241. Lo anterior culmina en parte un proceso de deterioro del sistema provisional vigente hasta 1993 y que finalmente conlleva a la crisis del sistema provisional argentino. De todos modos, es importante tratar de analizar los factores que determinaron la crisis provisional hasta 1994, para luego cotejar si el nuevo sistema soluciona u origina situaciones de crisis, similares o de nuevo origen. Las causas más importantes - entre otras - fueron los bajos niveles prestacionales, otorgamientos no totalmente transparentes, endeudamiento con beneficiarios que traía aparejado un alto y profuso grado de litigios no resueltos, además de la alta evasión, la importante cantidad de trabajadores informales, los incumplimientos del Estado, las jubilaciones de privilegio y el aumento de la inflación, todo lo cual hizo su aporte para que la deuda previsional consolidada – a 1994 - llegara a ocho millones (u$s 8.000.000) de dólares. Toda esta situación fue conduciendo a que el Poder Ejecutivo Nacional planteara la modificación del sistema, como un recurso supuestamente ineludible para su solución. El envejecimiento poblacional es otro de los aspectos importantes a considerar, no solo en nuestro país, con una población mayor de sesenta y cinco años que en 1970 era el 7,6%; en 1990 llegó al 9,4% y hoy alcanza al 12.6%.
Este hecho encuentra fundamento en la disminución de la tasa de natalidad por una parte y en un aumento de la expectativa de vida por otro. Las proyecciones estimadas por el INDEC son que para el año 2050 tendremos cuarenta cuarenta y siete mayores de sesenta años cada cien adultos de veinte a sesenta años. También la relación “años de aporte - edad cronológica”, se manejó con conceptos permisivos y flexibles, como así también los medios probatorios de servicios, las moratorias, etc. La metodología del anticipo jubilatorio para concretar supuestas y discutibles “reformas del Estado”, fue un elemento presente en las políticas de reducción de empleos públicos. La evasión previsional, nunca eficazmente combatida, fue la constante a través de los años, que además de verse potenciada por la no declaración laboral (empleo “en negro” ) o por la actividad autónoma, fue también producto del mal funcionamiento de los entes otorgantes de beneficios, muchas veces no transparentes en los casos de invalidez y con las jubilaciones de privilegio. Estos temas, son de gran importancia, pues muy pocos de los que han actuado, legislado, dictado políticas o sentencias previsionales se encuentran exentos, personal o familiarmente, de no haberse beneficiado con esa situación. Parecía así evidente que el funcionamiento como tal del sistema operado hasta 1993, no podía seguir. En el imaginario colectivo se instaló el sustento del pensamiento hegemónico del momento: la ineficacia del Estado y la necesidad de introducir reformas privatizadoras en el sistema provisional. Se planteó entonces como necesario avanzar en este sentido para atender factores críticos, como por ejemplo solucionar la evasión y lograr el equilibrio del sistema, un digno nivel de prestaciones con equidad horizontal,
otorgar beneficios con transparencia, eliminar los privilegios y estructurar una gestión calificada desde el punto de vista profesional, moderno y acorde a las nuevas tendencias. Lamentablemente, luego de diez años de vigencia de la ley 24.241, no se produjeron avances significativos dada la posición de los organismos financieros internacionales – que sostuvieron las reformas en función de una sustitución radical del Sistema Público – lo que agravó además las inequidades existentes y no resolvió ninguno de sus problemas. Resulta preocupante además que, a partir de la nueva legislación e implementación del sistema previsional surgieron nuevos vicios que lo ponen en serios riesgos. El sistema integrado de jubilaciones y Pensiones es de naturaleza mixta, no solamente por la existencia de los regimenes de reparto y capitalización, sino también porque a los afiliados de ambos regimenes del Sistema Previsional Público les otorga y abona la Prestación básica Universal (PBU) y la Prestación Compensatoria (PC) El régimen de reparto es administrado por el Estado a través de la Administración
Nacional
de
la Seguridad
Social
(ANSES),
y el de
capitalización, por las Administraciones de Fondos de jubilaciones y Pensiones (AFJP). Es decir, la naturaleza mixta del sistema es doble, por el método y por la naturaleza jurídica de los entes, y ofrece una relativa posibilidad de opción por parte de los afiliados. La recaudación del sistema es unificada y a cargo de la Administración Federal de Ingresos públicos (AFIP), quien separa los aportes con destino al régimen de capitalización y los entrega a las AFJP y a la ANSES los que corresponden al régimen previsional público.
El sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones comprende en forma obligatoria, a los trabajadores mayores de dieciocho años que se desempeñen como trabajadores independientes o trabajadores en relación de dependencia del sector público o privado. Su financiación tiene como base los aportes personales obligatorios, a cargo de los trabajadores y opera con descuentos del 11% de los salarios, y las contribuciones patronales, que en un principio fueron fijadas en el orden del 16% y luego reducidas, con el supuesto objetivo de favorecer el empleo, (lo cual como se sabe, no respondió a las supuestas expectativas), a un promedio del 11%. En el caso de los trabajadores independientes existe un sistema tarifado de aportes. A estos aportes y contribuciones se agregan los aportes del Estado Nacional en base a impuestos que, si bien son tomados en forma parcial, suman una considerable e importante masa del financiamiento. (Como por ejemplo: impuesto a las ganancias, impuesto a los bienes personales, impuesto a los combustibles, impuesto al valor agregado (IVA) e, impuesto a los cigarrillos, la mayoría en su peso relativo con importantes características regresivas). De todos modos, con ese importante aporte se alcanza a cubrir el total de los fondos que demanda la Seguridad Social y se recurre hasta la actualidad, a aportes del Tesoro Nacional y al endeudamiento, para el sostenimiento del sistema. Además de los aspectos antes señalados como deficitarios del sistema previsional, debemos agregar un aspecto fundamental que implica atravesar la etapa de transición entre el anterior y el actual en vigencia. El anterior sistema de reparto, permanece endeudado pues debe abonar a la población que cubría al momento de la reforma, pero contando ahora con
menos recursos, pues del total de aportes y contribuciones la mayor parte va al sistema de capitalización, o sea a las AFJP (75% aproximadamente). Este es uno de los problemas importantes a considerar, pues en definitiva el Estado se quedó con el pago de los haberes a los pasivos y las AFJP con el cobro de los aportes y contribuciones de los activos. El costo de transición es y ha sido muy elevado, y se necesitan en mayor medida recursos (además de los aportes y contribuciones) como los mencionados, u otros. En ese sentido se tomaron colocaciones de las AFJP en forma de títulos que endeudaron aún más al Estado; títulos que ahora están en default y que constituyen un grave problema también a resolver. Cuando nos referimos a la “limitada opción” de elección, es que quienes no expresaron en forma fehaciente su preferencia por quedar dentro del sistema de reparto, fueron pasados compulsivamente al de capitalización y adjudicados a alguna de las AFJP. En este aspecto, muy importante por cierto, el objetivo fue favorecer a las AFJP y engrosar gratuitamente el número de cotizantes, algunos de los cuales se enteraron de su paso al sistema de capitalización, al cabo de varios años, cuando la AFJP a la que habían sido adjudicados en 1994, le comunica sus saldos y aportes, claro que luego de la finalización de la opción de regreso al sistema de reparto operado en julio de 1996. Esto, de por si, constituye de alguna manera un avance sobre la voluntad de las personas, que fruto de una información defectuosa, no conocían los plazos ni el alcance que tenían estas medidas para su futuro, la no jerarquización de la toma de decisión en tiempo y forma. Incluso, gran cantidad de aportantes preexistentes a la reforma de 1994, entendían erróneamente el mecanismo de opciones y suponían que si no
comunicaban en forma expresa su deseo de incorporarse al sistema de capitalización quedaban automáticamente en el de reparto. Esta forma de analizar y entender el mecanismo, sería desde un punto de vista lógico el adecuado, es decir, la persona que expresa fehacientemente su voluntad de cambio, será respetada en su decisión y no a la inversa, incorporando masivamente a los que no tenían suficiente información y no comprendieron correctamente o incluso, olvidaron realizar la comunicación de que deseaban continuar. Todo lo anterior resultó finalmente una maniobra, instalada por grupos de interés que se vieron beneficiados de acuerdo al pensamiento imperante: el retiro del Estado (su papel subsidiario) y por lo mismo las privatizaciones con sus consecuencias en un tema de alta sensibilidad. El sistema además de agravar el endeudamiento del Estado, no resolvió problemas de equidad - en especial “vertical” – ni la redistribución intergeneracional, ni las inequidades de los regímenes especiales, la legislación vigente sostiene estas situaciones, se sostiene el privilegio de los grupos de altos ingresos y por lo mismo no ha existido – como se expresó para justificar las reformas – un adecuado equilibrio entre eficiencia y equidad. El modelo actual así planteado no resulta totalmente eficiente y mucho menos equitativo. Es seguro que el régimen anterior ha tenido graves ineficiencias e inequidades, pero el actual no las ha corregido en gran medida y por el contrario debe contabilizarse que si favoreció grandes grupos financieros. Seguramente hubieran sido posibles reformas de otra naturaleza que corrigieran las distorsiones del régimen anterior, pero ello hubiera requerido claras posiciones ideológicas y resistir el discurso circunstancialmente hegemónico sostenido por diversos grupos de interés – políticos y económicos -, que maniobraron a su favor, posibilitando una legislación acorde. Desde otro análisis el fondo es “propiedad” de los afiliados y está separado del patrimonio de la empresa gestora, con el objetivo de obtener una
situación económico-financiera independiente, de tal manera que la quiebra de la misma no implica la quiebra del fondo. Es decir que las AFJP son entes públicos o privados cuya función es administrar los fondos previsionales y otorgar los beneficios. Pero en realidad desde el punto de vista jurídico son Sociedades Anónimas y sus accionistas pueden ser privados (bancos, compañías de seguros, sindicatos) o públicos (bancos provinciales, y el Banco de la Nación Argentina). El fondo previsional de toda AFJP conformado por aportes, depósitos convenidos y capitales integrados por las compañías de seguros de vida, debe ser invertido y garantizar rentabilidad a sus afiliados, que pueden cambiar dos veces por año de ente administrador. La inversión de las AFJP debe darse en un marco normativo que incluye: títulos públicos, obligaciones negociables, depósitos a plazo fijo, acciones, títulos, valores, cédulas hipotecarias, etc., en proporciones y requisitos que deberían lograr una adecuada combinación de rentabilidad y seguridad. Cuestión esta no garantizada en lo que se refiere a inversión en títulos públicos defaulteados en la crisis del 2001. En este punto la responsabilidad de las Administradoras es evidente por un lado, dados los riesgos de la situación económica y financiera del país. Pero por otro, no queda exenta la responsabilidad del Estado Nacional, por cuanto desde el Gobierno, se impulsó y casi obligó a la AFJP a invertir en títulos públicos. Todas las previsiones en materia de rentabilidad no pudieron sostenerse ante la magnitud de la crisis, que algunos economistas indican como la mas importante de la historia argentina. Hoy, esos títulos representan una gran parte de la deuda del Estado Nacional. En la actualidad el Gobierno propone una quita, también importante, y efectuar el pago con nuevos bonos y a largo plazo.
Los títulos defaulteados son el ahorro capitalizado por los afiliados de las AFJP a lo largo de los años desde 1994 y constituyen la base de su remuneración previsional. La mala inversión de los Administradores, la responsabilidad del Estado en los aspectos antes señalados, configuran un cuadro que da un resultado lamentable, dónde los perdedores son – como siempre - los afiliados del sistema de capitalización previsional. Es importante recordar aquí, las influencias ejercidas casi en forma explicita por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional para que se implemente la reforma previsional de 1994, lo que se condice con su postura posterior de falta de involucramiento ante las pérdidas operadas a futuro para los cotizantes por capitalización provisional, ante las quitas que seguramente se darán. De alguna manera, es aún más criticable esta actitud, basando el razonamiento en un dato objetivo de la realidad: el FMI y el BM no tendrán pérdidas en sus capitales por cuanto cobrarán sin quitas sus acreencias y las AFJP trasladarán las pérdidas a sus afiliados cotizantes (finalmente los únicos perdedores). También, creo necesario deslizar algunas opiniones, en este punto sobre la propuesta del Poder Ejecutivo Nacional que otorga un status intocable a la deuda con los organismos multilaterales de crédito y otro distinto y oneroso para los aportantes de las AFJP. El Congreso Nacional pareciera no estar tampoco a la altura de las circunstancias en una cuestión que tiene que ver con el futuro de cientos de miles de argentinos que, con gran desesperanza ven como nuevamente se encuentra comprometido su futuro jubilatorio. Indudablemente, y si se continúa en este sentido, la disminución en el monto de las prestaciones, la visualización de la continuidad de las
ineficiencias e inequidades, conducirá a una pérdida de confianza en el sistema y a la necesidad de implementar nuevas reformas que constituyan reales soluciones.
Prestaciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. En general, podemos dividir a las prestaciones en contributivas y no contributivas. Éstas, a cargo del Estado, se otorgan a personas que alcanzaron una edad avanzada y no realizaron aportes suficientes. Las contributivas se otorgan en ambos sistemas a quienes cumplen requisitos de edad y aportes regulares durante una cantidad establecida de años de servicios. Cubren las situaciones de vejez, invalidez, fallecimientos y sobrevivencia. a) Vejez: son prestaciones integradas por distintos componentes, dos de ellos comunes a los regimenes de reparto y capitalización, son a cargo del Estado y se denominan Prestación Básica Universal (PBU) y Prestación Compensatoria (PC). El tercer componente es distinto en cada uno de los regimenes y son: la Prestación Adicional por Permanencia en el sistemas de reparto y la Jubilación Ordinaria (JO) en el sistema de capitalización. - Prestación Básica Universal (PBU): Es un prestación mínima, universal y de un monto único que otorga el Estado a las mujeres de sesenta años y a los varones de sesenta y cinco años que acrediten haber realizado aportes previsionales durante treinta años. Es para ambos sistemas. -
Prestación Compensatoria (PC): También la otorga el Estado a todos lo afiliados de cualquier régimen, que hubieran hecho aportes previsionales al antiguo sistema por un período de hasta treinta y cinco años. En lo demás, los requisitos son iguales que en las PBU. Comprende solamente a quienes aportaron, como se ha dicho, al antiguo sistema y desaparecerá al final de la transición.
-
Prestación Adicional por Permanencia (PAP): La otorga el Estado a los afiliados del régimen de reparto que reúnen las condiciones para obtener la PBU. Se calcula igual que la anterior por un porcentaje del promedio de remuneraciones y rentas en los últimos diez años.
-
Jubilación Ordinaria (JO): Además de la PBU y la PC los afiliados del régimen de capitalización, obtienen una prestación llamada jubilación Ordinaria, que se determina por el saldo acumulado en la cuenta individual al momento de acceder al beneficio y de acuerdo a la expectativa de sobrevida del beneficiario y su grupo familiar. Acceden los varones a los sesenta y cinco años y las mujeres a los sesenta años sin límite de años de aporte.
b) Invalidez: Acceden los que se incapacitan totalmente en su etapa laboral. La incapacidad es total si supera el 66% la capacidad para realizar tareas. Para determinar el grado de incapacidad están las comisiones médicas dependientes de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. Los dictámenes son de carácter transitorio y definitivo so es ratificado luego de un período de tres años. El haber es del 70% del promedio de las remuneraciones durante los cinco años previos a la declaración de invalidez, y si no es aportante regular que conserva derecho se le reconoce el 50%. c) Fallecimiento-sobrevivientes: Son indistintas las prestaciones tanto se traten de afiliados a uno u otro régimen (reparto o capitalización). La pensión por fallecimiento del trabajador en actividad se calcula por el promedio de las remuneraciones de hasta los cinco años anteriores, y es del 70% para los aportantes regulares y del 50% para los aportantes irregulares que conserven derechos. Los sobrevivientes reciben porcentajes diferentes, según la relación que los unía al beneficiario. La escala es: 70% para el cónyuge supérstite o conviviente cuando no hay hijos con derecho a pensión, y del 50% para cuando los haya, y en este caso se otorga el 20%
para cada hijo. Los porcentajes aludidos se otorgan sobre el 70% o el 50% antes mencionado y la suma de todos los beneficiarios no podrá exceder el 100% de la prestación total.
A.N.S.E.S. Tiene a su cargo la administración del Régimen Previsional Público y el manejo de los juicios del sistema. Su origen es la fusión de distintos organismos de Previsión Social y de subsidios u Asignaciones Familiares (Instituto Nacional de Previsión Social, Casfec, Casfpi, Caspymar) y desde el inicio de sus actividades (01/01/92) ha visto modificar sus funciones en distintas oportunidades, por incorporación de nuevas tareas y transferencia de otras. Opera como organismo descentralizado dentro de la órbita del Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación Profesional y tiene a su cargo a la administración del Sistema Único de Seguridad Social (SUSS). No es, en definitiva, un organismo sólo previsional, sino que actúa como ente que provee Seguridad Social, ya que no atiende solamente lo relativo a las prestaciones de vejez, invalidez y muerte (jubilaciones y pensiones) sino que brinda además prestaciones de Desempleo y del Sistema de Asignaciones Familiares. Participa también, en el pago de los Programas de Empleo (Jefes y Jefas de Hogar), abona Pensiones No Contributivas e interviene en el cambio de las Obras Sociales Nacionales. En la República Argentina el Sistemas Integrado de Jubilaciones y Pensiones es mixto, no solamente por la presencia de dos regimenes (reparto y capitalización) sino porque a los afiliados de ambos, el Sistema Previsional Público les otorga y abona la Prestación Básica Universal (PBU) y la Prestación Compensatoria (PC). La primera no solo a los antiguos afiliados, sino también a los que paulatinamente ingresan al Sistema. Ello continúa de esta manera, pues en el decreto de necesidad y urgencia numero 1306/00 se
mantiene la opción que pueden realizar los trabajadores por el Régimen Previsional Público y la PBU sustituida por la prestación Suplementaria a cargo del Sistema Previsional Público. La ANSES tiene además del otorgamiento de las prestaciones a quienes optaron u opten en el futuro por el régimen de reparto, el pago de jubilaciones y pensiones pre-existentes a la reforma, que son aproximadamente 3.200.000 beneficiarios. La creación de la Administración Nacional de Seguridad Social, unificando en un solo organismo la administración de gran parte de los servicios que brinda la Seguridad Social, es una posición aceptada como positiva por numerosos países. De cualquier manera, esto no significa que sea necesario un importante mejoramiento en su funcionamiento. Fundamentalmente en lo que hace a mecanismos de control, profesionalizar con criterios de especialización su personal, aplicación de normativas de modernización en materia de gestión y capacitación, y actualización de los sistemas utilizados. La
ANSES,
como
toda
organización,
para
poder
funcionar
correctamente en las múltiples tareas que desempeña, requiere una modernización de sus estructuras, el logro de compromisos y capacitación en todos los niveles de gestión. Ello posibilitará cohesionar los equipos de trabajo, eliminar la corrupción y lograr que todos los esfuerzos se orienten hacia los mismos objetivos. CONCLUSIONES Al cabo de diez años, el nuevo sistema y su funcionamiento brindan información suficiente como para realizar un análisis de la situación tal como lo expresara antes.
Quienes
observan
desde
un
óptica
crítica,
entienden
que
es
insatisfactorio el nivel de las prestaciones previsionales, que es muy elevado el endeudamiento por juicios con sentencia y juicios en trámite, que es reducida la cobertura poblacional alcanzada, que el déficit previsional se ha incrementado, que importantes recursos son llevados por las AFJP y que éstas cobran además comisiones de elevadas. Con respecto al nivel insatisfactorio de las prestaciones previsionales, éste es indudablemente bajo, por cuanto sobre un total de casi 3.200.000 beneficiarios (jubilados y pensionados), cerca del 85% de los mismos perciben menos de quinientos pesos ($ 500.- ) lo que evidencia las distorsiones e inequidades del sistema (en la actualidad ese importe no alcanza a cubrir la denominada “canasta básica de alimentos”). Es cierto también que uno de los problemas de mayor entidad es la reducida cobertura poblacional que abarca el sistema. Esto, tiene una asociación muy estrecha con la evasión. Según estudios de los últimos años, sólo tendrá cobertura en vejez, invalidez y muerte por el Sistema integrado de Jubilaciones y Pensiones, el 40% de la población en condiciones de cotizar, el resto no aporta regularmente o se encuentra en condiciones de evasor. Por supuesto que los índices de desocupación elevados, que conviven con nuestra realidad social, agravan aún más la situación antes mencionada. Esta realidad, tiene en la actualidad, pocas perspectivas de cambio en lo inmediato, aún con un crecimiento del PBI mayor al 5% anual acumulativo deberíamos esperar hasta el 2010 para que la desocupación real (sin contar los programas de subsidio por desempleo) disminuya a niveles razonables (aproximadamente un 6%). Finalmente las políticas económicas terminan resultando políticas sociales.
En el caso de los trabajadores autónomos es más importante aún el nivel de incumplimiento de pago. En ese sentido, las últimas modificaciones posibilitando la incorporación como monotributistas con distintas categorías, apunta entre otras cosas a reducir la evasión y a la falta de pago en esta franja. De cualquier modo, se bien la inscripción espontánea realizada fue importante, la experiencia indica que al cabo de un lapso de tiempo, vuelven a caer los niveles de cumplimiento, máxime si el crecimiento económico se ameseta o declina. Otro aspecto que evidencia las inequidades del sistema es el referido a que los aportes de esta franja de aportantes es uniforme (de igual manera que para la Obra Social de elección) e independiente de la categoría de revista, mientras que son diferentes los pagos impositivos según el nivel declarado de ingresos. En la actualidad el promedio de cumplimiento de aportes al sistema jubilatorio es del 45%, lo que pondrá a futuro en nuevas dificultades al sistema. Es evidente que la evasión previsional no es un fenómeno nuevo en la Argentina, pero tiene que ver con la crisis económica general y la poca confianza en la administración del sistema, entre otros aspectos menos. De cualquier manera, la evasión es uno de los aspectos que aporta al déficit del sistema previsional, y en los últimos años se financió en forma creciente con recursos que no provienen del sistema previsional. Los recursos propios provenientes de aportes y contribuciones laborales, eran en 1993 cerca del 70% del total necesario para pagar beneficios y ya en 1999 se redujeron al 35%. La participación de los impuestos tributarios (aportes del Estado) pasó en el mismo lapso de 20% a 41% y los aportes del Tesoro nacional, de 6% al 22%. O sea, que si bien desde un punto de vista estricto, si hubiera habido déficit, no se podrían haber pagado los beneficios, lo que sucede en realidad
es que existe una necesidad de financiamiento del sistema con recursos extraprevisionales. También contribuyó a la disminución de los recursos propios, la decisión de bajar las contribuciones patronales como supuesto e interesado instrumento de política de empleo. Si tomamos datos del año 1997, podemos verificar que la pérdida de recursos por rebaja de contribuciones patronales llegó a ser de 1.347,5 millones de pesos. Otra de las críticas más escuchadas es la que se hace en función de la cantidad de millones de pesos desviados hacia la AFJP desde la implementación del nuevo sistema. Quienes defiendan la reforma, y fundamentalmente, el régimen de capitalización, aseguraban que ese formidable fondo, posibilitaría, vía inversiones financieras, promover el desarrollo económico público y privado. No imaginaban quizá, que gran parte de esos recursos irían a financiar el déficit del Estado Nacional. En definitiva, no sólo no se cumplió la afirmación antes enunciada, sino que como ya se ha dicho, la imposibilidad de devolución por parte del Estado luego de la crisis de 2001, produjo importantes pérdidas a los fondos previsionales. Las comisiones de las AFJP constituyen un elemento importante a considerar, pues se destina una parte significativa de los fondos para pagar la llamadas “comisiones brutas”, que incluyen además de los gastos propios de las gestoras, del costo del seguro de invalidez y muerte. Volviendo a datos del año 1997, según estudios realizados por la Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social, los datos son los siguientes: Recaudación:
3.721,6 millones de pesos
Seguro:
338,3 millones de pesos
Comisión neta AFJP:
812,0 millones de pesos
Capitalización:
2.571,3 millones de pesos
Resulta evidente entonces, que es elevada la incidencia de estos gastos sobre los ahorros de los afiliados. Este es un aspecto que deberá estudiarse y modificarse en lo inmediato, si existe una real vocación de cambio. La disminución de los costos administrativos, la disminución de las comisiones cobradas y la necesidad de que las AFJP cuenten con propietarios y cuerpos gerenciales cuyos marcos referenciales deben ser claros y estar en manos de profesionales honestos que cumplan con seriedad y compromiso social las funciones delegadas, deben ser aspectos a modificar en forma perentoria. Por último, es necesario lograr en un tema importante y sensible para la mayoría de la población, como el que he tratado en este trabajo, dos elementos esenciales: a) el compromiso de la sociedad, a través de caminos con mayor participación comunitaria; b) el cambio de actitud por parte de los representantes de los tres poderes del Estado Nacional, orientados por valores de honestidad, servicio a la sociedad y defensa del futuro de la sociedad con criterios de equidad y solidaridad, con bases en la lógica sustentabilidad del sistema. Bibliografía: •
VAN CAUWLAERT, FELIPPONE, Jorge, “El concepto de Seguridad Social. Necesidades económicas de la vejez”
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Fundación Argentina de Investigaciones de la Seguridad Social (FAISS), “El sistema de previsión social argentino: problemas y soluciones”, “Acerca de los costos de la transición por la reformas de previsión social argentina”, El sistema de los costos de la transición por la reforma del sistema de Previsión social Argentino”.