Politireformer av Vanja Lundgren Sørli og Paul Larsson (red.): Utdrag

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 2

13/11/2018 11:37

Innhold Forord................................................................................................................................. 13 Kapittel 1 Reformer i politiet .......................................................................................................... 15 Paul Larsson og Vanja Lundgren Sørli, Politihøgskolen Bokas hensikt og innhold ................................................................................................ 16 Reformer i norsk offentlig sektor .................................................................................. 17 Politireformer i andre land ............................................................................................. 18 Den norske Nærpolitireformen ..................................................................................... 20 Argumenter for reform ................................................................................................... 25 Implisitte årsaker til reform ........................................................................................... 27 Forskning på politireformer ............................................................................................ 28 Bokas bidrag ..................................................................................................................... 29

UTVIKLINGEN AV POLITIREFORMER ............................................................... 35 Kapittel 2 Tidenes politireform? .................................................................................................... 37 Birgitte Ellefsen, Politihøgskolen Nærpolitireformens historiefortelling .......................................................................... 37 Et spørsmål om geografi ................................................................................................. 39 Et spørsmål om makt ...................................................................................................... 43 Et spørsmål om rolle ....................................................................................................... 50 Konklusjon ........................................................................................................................ 53 Kapittel 3 Komparative reformtrender og norsk politireform – strukturelle trekk og kulturelle brudd? ....................................................................................................... 57 Tom Christensen, Universitetet i Oslo Teoretisk utgangspunkt .................................................................................................. 58 Bakgrunn om politiet og Nærpolitireformen .............................................................. 61

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 5

13/11/2018 11:37

6 innhold Hovedtrekk i prosessen .................................................................................................. 62 Diskusjon ........................................................................................................................... 64 Konklusjon ........................................................................................................................ 67 Kapittel 4 Politiet som reformerende organisasjon : Politireformer i Sverige 1965-2015. 73 Anders Ivarsson Westerberg, Södertörn Högskola Et reformteoretisk perspektiv ........................................................................................ 74 Svensk politis reformhistorie ......................................................................................... 78 Politiet som en reformerende organisasjon ................................................................ 85 Kapittel 5 Fornærmet, men ikke rettsløs? ................................................................................... 91 Om politiet og kriminalitetsofre gjennom tre tiår med reformer Erik Nadheim, Universitetet i Oslo Utgangspunkt ................................................................................................................... 92 Det formelle grunnlaget for politiets ansvar for kriminalitetsofre .......................... 93 1990–1999: Kriminalitetsofrene kommer til syne ...................................................... 95 2000–2009: Reformenes tid. Kriminalitets­ofrenes rettssikkerhet styrkes .......... 97 2010–2017: Har vi gjort nok for kriminalitetsofrene nå? .......................................... 102 Oppsummering ................................................................................................................ 104

PÅGÅENDE REFORMPROSESSER I POLITIET ................................................ 109 Kapittel 6 22. juli-rapporten: Et egnet styringsdokument for Nærpolitireformen? .......... 111 Hans Christian Høyer, Jens Petter Madsbu og Bent Sofus Tranøy, Høgskolen i Innlandet Samsvarsanalyse og fortolkningsrammer ................................................................... 111 22. juli-rapporten som styringsdokument ................................................................. 112 De tre fortolkningsrammene ......................................................................................... 116 Empirisk analyse del 1 – innholdsanalysen .................................................................. 120 Samsvarsanalyse ............................................................................................................. 122 Sluttrefleksjon .................................................................................................................. 128

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 6

13/11/2018 11:37

innhold 7

Kapittel 7 Antireformen som politisk prosjekt og autoritær vending i staten .................... 135 Stig O. Johannessen, Nord Universitet og OsloMet-Storbyuniversitetet Innledning ......................................................................................................................... 135 Coup d`état ...................................................................................................................... 136 Den nødvendige volden og statskuppets teater ........................................................ 137 Sammenbruddet .............................................................................................................. 139 Reform og antireform ...................................................................................................... 140 Politiet som reformérbar organisasjon ........................................................................ 142 Fra reform til konform: Ideologi og mentalitet ........................................................... 145 Konformitet og ulikhet .................................................................................................... 146 Den normale unntakstilstanden .................................................................................... 148 Demokratiets akilleshæl ................................................................................................. 150 Kapittel 8 Politiarbeid på stedet .................................................................................................... 155 – fra idé til praksis Jan Ole Vanebo, Politihøgskolen, Rune Glomseth, Politihøgskolen, Nils Moe, Politidirektoratet, Marit Helene Stigen, Avinor Problemstilling og utgangspunkt .................................................................................. 155 Prosessanalyse ................................................................................................................. 158 Prosessanalyse av PPS .................................................................................................... 160 Eksponerings- og erkjennelsesfasen ............................................................................ 161 Forberedelses- og klargjøringsfasen ............................................................................ 161 Omdanningsfasen ........................................................................................................... 164 Effekt-analyse av opplæring .......................................................................................... 165 Selvledelse og autonomi ................................................................................................ 167 Materialisering av handlingspraksis ............................................................................. 172 Oppsummering ................................................................................................................ 173 Kapittel 9 Styringsreformen i politiet og dens innvirkning på service­oppdrag i England og Wales ........................................................................................................... 177 Barry Loveday, Universitetet i Portsmouth Bakgrunn ........................................................................................................................... 178 En ny styringsmodell for politiet ................................................................................... 179 Debatten om ansvar ........................................................................................................ 181 Aktuelle utfordringer i politiarbeidet ........................................................................... 183 Lokal implementering av planer .................................................................................... 186

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 7

13/11/2018 11:37

8 innhold Aktuelle problemer med politiets serviceoppdrag .................................................... 189 Politiets bruk av elektrosjokkvåpen .............................................................................. 190 Nyere saker med feilslått politietterforskning og påtale .......................................... 192 Konklusjon ........................................................................................................................ 193

EFFEKTER OG KONSEKVENSER AV PÅGÅENDE OG GJENNOMFØRTE POLITIREFORMER ................................................................ 197 Kapittel 10 Konturene av en ny politirolle : politiansattes erfaringer med Nærpolitireformen ......................................................................................................... 199 Helene Gundhus, Universitetet i Oslo, Niri Talberg, Fafo, Christin Thea Wathne, AFI, OsloMet Utgangspunkt ................................................................................................................... 199 Politiets institusjonelle logikker som en historisk forståelsesramme .................... 201 Metode .............................................................................................................................. 203 Redefinering av politiets kjerneoppgaver mot kriminalitetskontroll ...................... 204 Politiets etterretningsdoktrine: et nytt kunnskapsgrunnlag .................................... 208 Sterkere styring gjennom operasjonssentralene ....................................................... 211 Sterkere styring gjennom sentralisering og standardisering – fra aktør til brikke. 215 Oppsummering ................................................................................................................ 219 Kapittel 11 Evalueringen av den danske politireformen : ........................................................... 223 Hva ble resultatene – og hvorfor fikk de ingen betydning?

Lars Holmberg, Det Juridiske Fakultet, Københavns Universitet Innholdet i reformen ....................................................................................................... 224 Utdanningsreformen ....................................................................................................... 224 Distriktsreformen ............................................................................................................ 224 Evalueringen og dens resultater .................................................................................... 226 Danmark etter politireformen ....................................................................................... 231 Evaluering med begrenset framtidsverdi ..................................................................... 232 Er en evaluering i det hele tatt brukbar? ..................................................................... 234 Kan evalueringenes nytteverdi økes? ........................................................................... 237 Hva skal vi med evalueringer – de er jo bare til bry? ................................................. 238

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 8

13/11/2018 11:37

innhold 9

Kapittel 12 Sosial ingeniørkunst? En komparativ analyse av oppbygging av nasjonale politistyrker i Skottland og Nederland ...................................................................... 243 Jan Terpstra, Universitetet i Nijmegen, Nicholas R. Fyfe, Skotsk institutt for politiforskning, Universitetet i Dundee Utgangspunkt ................................................................................................................... 244 Reformforslagene ............................................................................................................ 244 Argumenter for reformer ............................................................................................... 247 Politiske prosesser ........................................................................................................... 249 Implementering ................................................................................................................ 251 Evaluering .......................................................................................................................... 254 Avsluttende kommentarer ............................................................................................. 256 Kapittel 13 Nærpolitireformen – hvorfor så stor skepsis i politiets egne rekker? ............... 261 Helge Renå, Universitetet i Bergen Teoretisk utgangspunkt .................................................................................................. 261 Datagrunnlag og metode ............................................................................................... 263 Hvorfor stor skepsis, og har det noen betydning? ..................................................... 269 En politisk detaljstyrt reformprosess ........................................................................... 273 Konklusjon ........................................................................................................................ 275

ERFARINGSLÆRING: Å FORSTÅ ERFARINGER FRA PÅGÅENDE OG GJENNOMFØRTE POLITIREFORMER ........................................................ 279 Kapittel 14 Å takle endring : Hva fremmer og hemmer reformer i organisasjoner generelt og politiet spesielt? ....................................................................................... 281 Rudi Kirkhaug, UiT, Norges arktiske universitet, Rune Glomseth, Politihøgskolen Betingelser for endring og utvikling .............................................................................. 282 Endring ............................................................................................................................... 289 Erfaringslæring ................................................................................................................. 296 Oppsummering ................................................................................................................ 297

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 9

13/11/2018 11:37

10 innhold Kapittel 15 Ledelse og reform av svensk politi – fra sosial ingeniørkunst til postpolitikk. 303 Robert Andersson og Paula Wahlgren, Linnéuniversitetet Politiet som en statlig myndighet ................................................................................. 304 Politiet som kriminalitetsforebygger – fra moralsk danning til forebygging på stedet ............................................................................................................................ 305 Det politiserte politiet: mål- og resultatstyring åpner feltet .................................... 308 Å vise handlekraft – politiet som kriminalpolitisk bulldozer .................................... 311 Et effektivt politi – men hvordan? ................................................................................. 313 Kunnskapsbasert politiarbeid – men hvordan? .......................................................... 315 Reform uten kunnskap – politireformen av 2015 ....................................................... 316 Det postpolitiske politiet ................................................................................................ 318 Kapittel 16 Tillit i reformens tid. Bruk og misbruk av tillit i fortellingen om politiet .......... 325 Marit Egge, Politihøgskolen Hvordan tillit inngår i fortellingen om politiet ............................................................ 325 Tillitsmålinger ................................................................................................................... 329 Hva måler vi når vi måler tillit? ..................................................................................... 333 Tillit og makt ..................................................................................................................... 336 Å snakke eller bygge tillit ............................................................................................... 339 Kapittel 17 Nærpolitiidealet under press ....................................................................................... 341 Helene Oppen Gundhus, Universitetet i Oslo, Paul Larsson, Politihøgskolen, Vanja Lundgren Sørli, Politihøgskolen, Niri Talberg, Fafo, Christin Thea Wathne, AFI, OsloMet De ti grunnprinsipper for norsk politi ........................................................................... 342 Avspeile samfunnets humanistiske idealer ................................................................ 345 Et sivilt preg ...................................................................................................................... 347 Et enhetspoliti .................................................................................................................. 350 Integrert i lokalsamfunnet .............................................................................................. 352 Prioritere mellom oppgaver ........................................................................................... 354 Effektiv kontroll fra samfunnets side ............................................................................ 355 Nærpoliti under press ..................................................................................................... 359

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 10

13/11/2018 11:37

innhold 11

ETTERORD ..................................................................................................................... 367 Kapittel 18 Bare en vanlig jobb? ....................................................................................................... 369 Marie Brunstad Ekeberg, politietterforsker, Øst Politidistrikt Bedre kvalitet .................................................................................................................... 369 «Tør du si ifra?» ................................................................................................................ 370 Rett og plikt til å gjøre som arbeidsgiver sier ............................................................. 372 Lederkabalen .................................................................................................................... 373 Stikkord ............................................................................................................................. 375 Bokas bidragsytere ........................................................................................................ 383

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 11

13/11/2018 11:37

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 14

13/11/2018 11:37

Kapittel 1

Reformer i politiet Paul Larsson og Vanja Lundgren Sørli, Politihøgskolen

Reformer i offentlig sektor har blitt en perpetuum mobile, en evighetsmaskin.

Evigvarende prosesser som bryter ned for så å bygge opp, for siden å følges av atter nye reformer. Denne boka omhandler reformer i én sektor, politiet. De fleste vil nok forbinde temaet med den seneste norske politireformen, Nær­ politi­refor­men, og de politiske prosesser og debattene rundt denne. Reformer i politiet er imidlertid ikke noe nytt1. Ei heller noe særnorsk, slik de utenlandske bidragene i denne antologien tydelig illustrerer. De er heller ikke noe særegent for politiet som deler skjebne med sykehussektoren, skolene og Forsvaret, for å nevne noen.

Reformer er et politisk virkemiddel som iverksettes med mål om å gjennomføre endringer. Årsakene til og begrunnelsene for endringer kommer vi tilbake til i løpet av kapittelet, men vi vil allerede her peke på at det finnes gode grunner for å ønske forandringer i offentlig sektor. Reformer gjennomføres med gode hensikter, mange med noen klart definerte og andre med mer implisitte mål.

Det er viktig å samle forskning rundt politi­refor­mer fordi mye av debattene i media og innen politikken har vært preget av fravær nettopp av evidensbasert og kvalitetssikret kunnskap om slike endringsprosesser. Artikkelsamlingen er derfor ikke bare utviklet som en fagbok, men også som et innspill i den tildels ganske opphetede debatten rundt den pågående norske politireformen, Nærpolitireformen.

De fleste bidragene dreier seg om Nærpolitireformen, selv om boka også dreier seg om og diskuterer erfaringer fra andre land og andre og tidligere politi­ refor­mer. Fellestrekk ved bidragene er ønsket om å komme bak retorikken og idealene for å avdekke de prosesser som pågår, hva som ligger bak dem og hva

1

Se kapittel 2.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 15

13/11/2018 11:37

16 kapittel 1 de resulterer i. Forskjellene handler mest om hvilke sider ved reformene som analyseres og hva som vektlegges som mest sentralt.

Bokas hensikt og innhold Hensikten med boka er å sette utviklingen av politiets rolle og politireformene inn i en større sammenheng, undersøke og diskutere pågående politi­refor­mer og sentrale reformprosesser, identifisere effekter og konsekvenser av pågående politi­refor­mer, og å bidra til kunnskapsproduksjon om de erfaringer som er gjort.

Bokas bidrag tar for seg politi­refor­mer i Danmark, England, Nederland, Norge, Skottland og Sverige, land med sammenliknbare politiorganisasjoner og tradisjoner som ofte betegnes som den anglosaksiske polititradisjon. Anglosaksisk polititradisjon defineres som «civilian policing, with a uniform that was distinctly unmilitary, a decentralised structure and a modicum of independence from the governing power» av Caless og Tong (2015, s. 38). Tradisjonen sidestilles i NOU 2017: 9 pkt 3.1 med en «tilbakeholden polititradisjon». Politiets samfunnsrolle i disse landene har noen fellestrekk, som gjør at man kan sammenlikne erfaringer med landenes politireformer med stort utbytte.

Det boka i mindre grad tar for seg, er forskning som viser om politireformene «virker» eller ei. Reformer i offentlig sektor generelt og i politiet spesielt er resultat av mangfoldige hensyn, interesser og intensjoner, hvor bare noen er eksplisitt formulert. Følgelig er det behov ikke bare for evalueringsforskning som måler resultatoppnåelse basert på de uttalte målsetningene, men også for forskning som ikke er begrenset til å holde seg innenfor reformenes eksplisitte argumentasjon og som setter fokus på hva vi kan lære av de endringene som er satt ut i livet.

Bokas bidragsytere arbeider med politivitenskap i de over nevnte landene.

De har ulik fagbakgrunn og er ansatt ved universiteter og høgskoler. Antologien er slik sett tverrfaglig, selv om den er politivitenskapelig. Politi­refor­mer fortolkes ut fra ulike faginnganger og perspektiv. Ståstedene er forskjellige; fagparadigmene, termene og metodene er hentet fra ledelses- og politifaglig, juridisk, historisk, statsvitenskapelig, sosiologisk og kriminologisk tradisjon2.

Det innebærer at bokas kapitler undersøker, analyserer og drøfter politi­refor­

2

Vi kommer tilbake til kapitlenes konkrete tema avslutningsvis i dette kapittelet. Den enkelte medforfatters fagbakgrunn er redegjort for bakerst i boka.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 16

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 17

mer ved hjelp av ulike stilistiske virkemidler, og at bidragene et utformet på varierte måter.

Siden erfaringer fra reformer i offentlig sektor, og fra politi­refor­mer historisk og internasjonalt også påvirker den norske Nærpolitireformen, setter vi fokus på dette i inneværende kapittel. Vi går deretter nærmere inn på Nær­ politi­reformens nære forhistorie og de rammer den setter for norsk politi, før vi ser på argumenter og implisitte årsaker til politireformer i Norge og andre land. Avslutningsvis introduserer vi forskningen om politi­refor­mer og denne antologiens bidrag.

Reformer i norsk offentlig sektor Det blir ofte hevdet at bakgrunnen for de fleste reformene i offentlig sektor i Norge de seneste tre tiårene kan spores tilbake til det såkalte Hermansenutvalgets innstilling (NOU 1989: 5) En bedre organisert stat. I denne utredningen er premissene at statlige virksomheter kan styres bedre (økt politisk styrbarhet), og at man bør tilstrebe økt styrbarhet i tillegg til økt effektivitet, økt fornyelsesog omstillingsevne samtidig som rettstats- og rettssikkerhetshensyn ivaretas.

God styring handler ifølge Hermansen-utvalget om at man skal kunne velge ut de oppgaver som har særlig prinsipiell og strategisk betydning (s. 13) og dreie organisasjonens virksomhet mot å nå de målene. Politisk ledelse skal styre de overordnede mål, men virksomhetene selv skal «innrette den praktiske virksomheten» (ibid) for å nå målene.

Flere har påpekt at denne NOU-en har fungert som et grunndokument for fremveksten av bruken av såkalt New Public Management (NPM) i Norge.3 Lomell (2010) finner at fellestrekk for denne form for styring er at virksomheten innrettes ut fra en kvantitativ logikk der målbare resultater prioriteres.

Bedre ressursutnyttelse og økt effektivitet er mål i virksomheter som styres etter denne modellen, og måloppnåelse dokumenteres i tallfestede og målbare størrelser. Det resulterer ofte i at virksomheten spisses mot utvalgte målbare områder, for at organisasjonen bedre skal kunne nå disse. Kvalitative effekter som ikke er like målbare blir derved mindre sentrale. På så vis hemmer denne styringsformen ofte en forbedring av kvalitet (Granér og Kronkvist, 2014 s. 74).

Det skjer en innsnevring av virksomheten ved at såkalte kjerneområder prioriteres, mens andre oppgaver lukes ut. Christin Thea Wathne (2018) er en av dem 3

Se kapittel 3 for en grundigere innføring i New Public Management.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 17

13/11/2018 11:37

18 kapittel 1 som har undersøkt og drøfter konsekvensene av NPM i norsk politi. Idealet er at offentlig sektor skal lære av privat sektor, hvor konkurranse anses som et sentralt virkemiddel for økt effektivitet og måloppnåelse. Deler av offentlig sektor, som politiet, er imidlertid ikke i en sammenlignbar konkurransesituasjon. Dette fordi de leverer tjenester de har monopol på og ved at betydningen av rettssikkerhet eller andre prinsipielle verdier som også kan være nedfelt i lov veier tyngre enn effektivitet.

De siste 25 årene har offentlig sektor vært gjenstand for en rekke reformer kjennetegnet av privatisering og sentralisering. Offentlig tjenesteytelse som for eksempel post, telefoni og enkelte helse- og omsorgstjenester har blitt konkurranseutsatt eller privatisert, mens andre tjenester som for eksempel Forsvaret, høyere utdanning og politiet har blitt sentralisert.4 Felles for alle disse reformene er at de er legitimert i et ønske om effektivisering, spesialisering og modernisering. Disse legitimerende argumentene fremstilles som grunnverdier det ikke stilles spørsmål ved. De framstår nærmest som udiskutable. Christensen viser i kapittel 3 hvordan New Public Management har gått over i en «post-NPM-periode», som blant annet innebærer en sentralisering. Sentralisering fremstår på så vis nærmest som en standardløsning for endringsprosesser i den offentlige sektor.

Politireformer i andre land Nick Fyfe m.fl. (2013) tar i sin bok opp hva som ligger i reformbegrepet og understreker at strukturreformer kun er én av flere endringsmodeller som iverksettes. Endringsmodellene kan ligge på et mikronivå eller på makronivå.

De kan bety nye arbeidsmetoder, som 1990-tallets lokalpoliti, problemorientert politi­arbeid (POP5), hot spot-policing, etterretningsstyrt politi­arbeid, innføring av styringssystemer som Compstat, kontrollsystemer, nye nasjonale målstyringssystemer samt forandringer av politiets idealer. Disse kan komme i tillegg til eller i stedet for strukturendringer. Går man tilbake til 1980- og 1990-tallet, var det mest oppmerksomhet rundt å reformere arbeidsmetodikk og kontrollog styringssystemer. I Europa ble det da gjennomført POP-reformer og nær- og lokal­politi­foku­set stod sterkt. Internasjonalt ble styringen av politiets innsats 4 5

Se kapittel 2, som viser sentraliseringsutviklingen av norsk politi i et historisk perspektiv.

Hermann Goldstein ansees ofte som grunnleggeren av POP, med fokus om å arbeide systematisk for å forebygge symptomer på problemer. Hensikten med POP var at politiet skulle arbeide mot gjentagende problemer for å redusere utbredelsen av problemene (Lie 2015, s. 291).

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 18

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 19

dreid i retning av å bruke ressursene på definerte problemer eller bort fra uønsket diskriminerende atferd (Manning 2010, Reiner 2010).

Det som kjennetegner reformene i Nord- og Vest-Europa de seinere årene, er at de med enkelte unntak har vært sentraliseringsreformer (se for eksempel kapittel 2, 4, 11, 12 og 15). Stort ansees som godt og makt samles på færre hender.

Reformene har flere fellestrekk, mange går ut på å fornye teknologiske løsninger, IKT og kommunikasjon. Omfattende problemer med teknologiske løsninger er en gjenganger fra svært mange land. Vanskene med å skape systemer som både er effektive og sikre, er langt fra noe særnorsk problem.

Politi­refor­mer oppstår ofte som politisk respons på en tillitskrise (Terpstra, Fyfe m.fl. 2013). Norsk og til dels nordisk politi er i en situasjon hvor den samfunnsmessige tilliten til politiet har holdt seg relativt stabil (Strype, Egge og Thomassen 2012), selv om det kan være grunn til å frykte at publikums reelle tillit til at framtidas politi evner å levere på noen områder, kan være i endring nå, se kapittel 10, 12, 16, 17 og 18. I flere vestlige land er situasjonen en ganske annen.

Politiet har mistet mye av sin status som «hellig institusjon», sier Fyfe m.fl. (2013), politiet anklages for ineffektivitet, manglende service og har ofte kommet dårlig ut av kriselignende situasjoner, enten de kommer i form av avsløringer eller i form av at politiet ikke responderer i henhold til samfunnets forventninger i forbindelse med ulykker eller terrorangrep. I Storbritannia kom de på 1990tallet som svar på Scarman og McPearson rapportene som avdekket strukturell rasisme i politiet etter alvorlige voldssaker. New York politiet hadde flere kriser i forbindelse med utbredt korrupsjon som medførte reformer. Gjørv-kommisjonens rapport kan sies å ha noe av den samme rollen i Norge, se kapittel 6.

Flere steder har samfunnsøkonomiske behov og etterfølgende politiske krav om økonomiske besparinger og nedskjæringer vært en sentral bakgrunn for reformene. Fyfe m.fl. (2013) og van Dijk m.fl. (2015) peker på at reformer ofte initieres etter fiskale eller økonomiske kriser. En sentral rapport fra Her Majesty’s Inspectorate of Constabulary’s har den talende tittelen Policing in Austerity6. Det er ofte snakk om betydelige kutt og direkte nedskjæringer i bevilgninger. I de nordiske land har ikke dette vært så påtrengende, og politiet har ofte vært en budsjettvinner, se kapittel 15. Likevel er kravene om effektivisering også tydelige i de nordiske landene.

Spenningen mellom sentralmakt og lokalstyring er merkbar i mange land, kanskje tydeligst i England og Skottland, der det oppfattes som en selvfølge at

6

Vår oversettelse: Polisiære virksomheter under innstramminger.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 19

13/11/2018 11:37

20 kapittel 1 politiet skal være lokalt og lydhøre til befolkningen, også når det gjelder priori­ tering av ulike oppgaver. Dette har medført at bevegelsene mellom sentralisering og desentralisering har gått frem og tilbake i forbindelse med de senere års politi­refor­mer. Som foreløpig siste etappe har man innført en ny post ved valg, Police and Crime Commissioners, som har vist seg å ha mer vidtrekkende makt enn selv politimestre, se kapittel 9. I de nordiske landene har desentralisering knapt vært berørt i nyere tids reformer, selv om det har vært vektlagt i tidligere norske reformer, som kapittel 2 viser. Dette kan ha sammenheng med den sterke statsmakten som finnes i de nordiske landene (Lægreid og Rykkja 2017), som kan medføre at velgerne har en tiltro til statens evne til å forvalte også lokale verdier.

Denne tiltroen er betydelig mindre på kontinentet og de britiske øyer.

Den norske Nærpolitireformen Nærpolitireformen ble vedtatt av Stortinget i juni 2015 (Prop. 61 LS (2014–2015)).

Senere er den iverksatt i to «delreformer». Den overordnede strukturendringen, den såkalte strukturreformen, har innebåret at politi-Norge fra 1. januar 2016 ble redusert fra 27 til det som etter politisk tautrekking ble tolv politidistrikter.

Antall tjenestesteder gikk fra 354 til 221, se kapittel 2 for en grundig oversikt.

Den pågående kvalitetsreformen har som hovedformål å utvikle et effektivt og kunnskapsbasert politi. Nevnte stortingsproposisjon og politianalysen (NOU 2013:9) skisserer fire suksesskriterier for at politiet skal drives effektivt og med kvalitet i sin praksis: Kunnskapsbasert arbeid, standardiserte verktøy og rutiner, god organisering, kompetanse og ledelse.

Hva er bakgrunnen for at Stortinget vedtok Nærpolitireformen? Ofte fremstilles reformen som en konsekvens av terrorhandlingene 22. juli 2011 og som et svar på de problemer og behov som formidles i Gjørv-kommisjonens rapport (NOU 2012:14). At denne rapporten har betydd mye for den videre utviklingen av norsk politi er utvilsomt, noe som også tydeliggjøres i kapittel 6 og kapittel 7.

Dagens reform er imidlertid også et barn av prosesser som strekker seg enda lenger tilbake i tid, som kapittel 2 viser. Her skal vi derimot nøye oss med å belyse sammenhenger tilbake til forrige norske politireform.

Med «Politireform 2000 – et tryggere samfunn» ble antall politidistrikt redusert fra 54 til 27 (Stortingsmelding 22 (2000–2001). Politidirektoratet ble opprettet som organet som skulle gjennomføre reformen og være en støtte og veileder for politi­distrik­tenes utvikling (Ot. Prop. Nr 7 1999–2000). Målene med reformen var primært å fornye norsk politi, styrke distriktenes ledelse

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 20

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 21

og effektivisere organisasjonen. Ønsket om mer synlig politi ute blant folk var også sentralt, noe som skulle oppnås gjennom å «frigjøre ressurser».7 Da, som nå, ble norsk politi beskrevet som ineffektivt og gammeldags. Politiet var ute av takt med samfunnsutviklingen og kriminalitetsbildet.

Det ble understreket et behov for reduksjon av antall lokale enheter. Dette skulle skje i en fase to.8 Det er verdt å merke seg at det ikke ble igangsatt forsk­ ning eller grundig konsekvensutredning av denne reformen, man har kun Agendas evaluering fra 2006 (Agenda, 2006). Den tar for seg politiets erfaringer med reformen. Undersøkelsen har flere interessante funn. Rapporten avdekker betydelig uro og misnøye nedover i organisasjonen, mens den øvre ledelse uttrykker mer ambivalens, med både positive og negative erfaringer med reformen. I oppsummeringen og presentasjonen av funnene har bare de positive blitt trukket frem fra sentralt hold, det vil si toppledelsens erfaringer av å ha fått et politi som er lettere å styre og lede.

I 2009–10 undersøkte Riksrevisjonen politiets ressursbruk i forbindelse med arbeidet mot organisert kriminalitet. Riksrevisjonen leverte en rapport, Dokument 3:10 (2009–2010) i 2010, der de blant annet (s. 16) peker på at deres undersøkelser […] viser at det mangler en helhetlig og overordnet strategi for arbeidet med organisert kriminalitet. Selv om det har vært utarbeidet flere handlingsplaner og dokumenter som omhandler deler av den organiserte kriminaliteten, har disse i liten grad forpliktet politi­distrik­tenes ressursmessige prioriteringer. […] Undersøkelsen viser at departementets styringsdialog med politiet er mangelfull, og at dette påvirker politiets prioriteringer av innsats og ressurser.

Riksrevisjonen pekte deretter på mangler i styringsdialogen knyttet til samordning og informasjonsutveksling mellom politiet og direktoratet. Ifølge rapporten er det også vesentlige mangler ved politiets IKT-verktøy som ville gjøre det vanskeligere å bekjempe organisert kriminalitet. Daværende justisminister Knut Storberget varslet en fremtidig resultatreform, og påla Politidirektoratet i oppdragsbrev av 28.4.2010 å utrede ressursbruken og dokumentere denne gjennom årlige resultatrapporteringer. Av Politidirektoratets svar på dette, datert 11.11.2010, framgår det at Politi-Norge skulle reformeres ved:

7 8

Disse ideene er ganske like i de nordiske reformene, særlig punktet om å frigjøre ressurser til mer utepoliti. Den siste målsetningen har man så langt ikke maktet å nå noe sted.

Fase to ble flere ganger tatt opp, men det virker som man fra sentralt hold, Justisdepartementet, holdt tilbake på grunn av manglende politisk ryggdekning. Se også kapittel 2.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 21

13/11/2018 11:37

22 kapittel 1 • effektivisering av innkjøpsordningen i politi- og lensmannsetaten • endringer9 i distriktsstrukturen i politi- og lensmannsetaten • sentralisering av lønns- og regnskapsfunksjonen i politi- og lensmannsetaten • økt bruk av sivil kompetanse i politi- og lensmannsetaten • internadministrative funksjoner i politi- og lensmannsetaten Resultatreformen startet derved som en innsparingsreform utløst av et statlig behov for bedre styring av Politidirektoratet og politiet. Av Politidirektoratets svar framgår det at det var betydelige innsparinger ved å (1) kutte antall politidistrikter, (2) redusere antall ansatte, (3) fornye bruken av digitale verktøy, (4) sentralisere administrasjonen og (5) sentralisere innkjøpsordninger.

Da terrorangrepet 22. juli 2011 ble gjennomført, ble det langsiktige arbeidet mot en resultatreform avløst av et hastevedtak om nedsettelse av et politianalyseutvalg. Mye av tankegodset i utvalgets analyse stammer fra Politidirektoratets arbeid mot en resultatreform. Av de fem effektiviserings- og innsparingsområdene nevnt over, er det utelukkende økt bruk av sivilt ansatte medarbeidere som i liten grad er gjennomført som ledd i Nærpolitireformen.

Gjørv-kommisjonens rapport (NOU 2012:14) og politianalysen (NOU 2013:9) kom etter terrorangrepet 22. juli 201110. Gjørv-kommisjonens rapport (NOU 2012:14) konkluderte med at norsk politi hadde sviktet på flere punkter og nivå under terroraksjonen og summerte opp hva som burde forandres. Rapporten fikk en nærmest ikonisk status (Finstad 2012 og Halvorsen 2013), se også kapittel 6 for en nærmere analyse. Mye av skylden for svakhetene ved innsatsen 2011 ble koblet til politiets ledelse, men man fremhevet også (noe vagt) det en kan kategorisere som dysfunksjonelle kulturelle trekk i etaten.

I hælene på denne rapporten kom politianalysen (NOU 2013:9) sommeren 2013. Utvalgets mandat var […] å vurdere politiets ressursbruk, prioriteringer, kompetanse, ledelse og organisering. [Utvalget] må vurdere om sentrale administrative ressurser kan omdisponeres for å gi mer politikraft ute i distriktene. Den skal også vurdere hvilke endringer som kan gjøres for at politiets oppgaver kan løses bedre og mer effektivt11.

9 10

11

Reduksjon av antall politidistrikter til 23, 18 eller 15.

Terror hadde vært et tema også før 2011, i særdeleshet var fokuset styrket siden 2001. Scenariene med terror på norsk jord var altså definitivt ikke noe man var ukjent med. Den type aksjon man opplevde denne dagen var likevel ikke blant de politiet vanligvis så for seg eller hadde erfaringer med.

Pressemelding Justis- og beredskapsdepartementet 8. november 2012.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 22

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 23

Mandatet var forbløffende likt det man hadde hatt i 2000-reformen, men et politisk vedheng var inkludert. «En forutsetning for analysen er at nærpolitiet styrkes. Lensmannskontorene og lokale politistasjoner og politiposter skal fortsatt være nervetrådene i det kriminalitetsforebyggende og trygghetsskapende arbeidet», sa daværende justisminister Grete Faremo i en pressemelding om gjennomføringen av politianalysen 8. november 2012. Den ferdige politianalysen kom ikke til å forholde seg til disse ordene fra Faremo, nærpolitimodellen er tvert imot svekket, ifølge kapittel 17.

Et underliggende premiss for analysen var at antallet politiutdannete i politiet skulle holdes lavt. Gjørv-kommisjonens rapport var tydelig på at politiet ikke trengte økte ressurser, men å utnytte hva man hadde bedre. Også resultatreformen og riksrevisjonens konklusjoner fra 2010 bidro til dette bildet.

Derved ble spørsmålet hvordan man kunne utnytte bestående mannskap best mulig, reist, og svaret på det ble en struktur- og en kvalitetsreform. Ut av politianalysen kom visjonen om et strømlinjeformet (enhetlig), sentralisert og spesialisert politi. Parallelt oppstod diskusjonene om bevæpning av norsk politi (NOU 2017:9). De ti grunnprinsippene, ofte kategorisert som grunnidealene, for norsk politi som ble knesatt i NOU 1981:35 (Politiets rolle i samfunnet), var utelatt.

Den politiske prosessen rundt innføringen av reformen ble preget av politiske hestehandler som medførte en dreining tilbake til noen av de «gamle» idealene. Politiske konfliktlinjer løp særlig mellom spørsmålene om sentralisering og by versus land-problematikken på den ene siden, og idealer om effektivisering og spesialisering på den andre. Politianalysen hadde da også møtt betydelig kritikk (Ellefsen 2013 og Larsson 2013) fordi den hadde «hoppet over» de grunnleggende idealene for norsk politi, som per definisjon forutsetter et desentralisert politi. Venstre og Senterpartiet var blant dem som tok fatt i argumentene og brakte dem inn i drøftingene rundt gjennomføringen av reformen.12 Stortingsbehandlingen av reformen bidro til at de ti grunnprinsippene fikk stortingsflertallet bak seg som fortsatt gyldige for norsk politi,13 og Venstre og Frp/Høyre-regjeringens forlik våren 2015 ga reformen et nytt navn, Nærpolitireformen (Stortingsmelding LS 61 (2014–2015), (Larsson 2017). Hva som kom ut i andre enden var et utpreget politisk kompromiss med budskapet «ja takk, begge deler»; man ønsket en effektivisering og sentralisering, men også 12 http://www.sfj.no/fylkesordfoeraren-opproert-over-politianalysen-og-tilraadingane-til-politidirektoeren.5671677-345570.html 13 Innst. S. nr. 306 (2014-2015).

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 23

13/11/2018 11:37

24 kapittel 1 at idealene om et nært politi14 skulle opprettholdes. I praksis presset dette frem en ny betydning av begrepet nærpoliti, se også kapittel 2, 10 og 17.

Når Proposisjon LS 61 (2014–2015) tydeliggjør hvordan politiet skal reformeres, blir stortingsflertallets vedtak at nærpolitiet likevel skal styrkes. Den norske nærpolitimodellen skal styrkes ved at politiet får færre oppgaver gjennom fokus på kjerneoppgaver, og ved et forbedret samarbeid mellom kommune og politiet i politiråd og via politikontakter sikres i de nye «robuste» og «kompetente» politi­distrik­tene (Larsson 2017). Tiltakene som skisseres i stortingsproposisjonen trekker i ulike retninger, men de overordnede målene skal ifølge proposisjonen nås via seks delmål: 1. Et mer tilgjengelig og tilstedeværende politi med god lokal forankring og samhandling 2. Et mer enhetlig politi som leverer likere polititjenester med bedre kvalitet over hele landet 3. Et politi med mer målrettet innsats på forebygging, etter­forsk­ning og beredskap 4. Et politi med bedre kompetanse og kapasitet, som deler kunnskap og lærer av erfaringer 5. Et politi som skaper bedre resultater i en kultur preget av åpenhet og tillit, gjennom god ledelse og aktivt medarbeiderskap 6. Et politi som arbeider mer effektivt ved å ta i bruk bedre metoder og ny teknologi Delmålene innebærer fire hovedtiltak, for det første at politiet skal organiseres på en ny måte, for det andre at ledelse og styring i politiet skal styrkes, for det tredje at politiet skal utvikle nye og bedre måter å arbeide på, og for det fjerde, det kanskje mest sentrale tiltaket sett i lys av riksrevisjonens rapport, at politiets arbeid skal støttes av nye og bedre teknologiske arbeidsverktøy.15

14

15

Formulert i de ti grunnprinsipper for norsk politi, som justiskomiteens innstilling viste at fortsatt skulle betraktes som gyldige. Dette hadde et flertall bestående av Arbeiderpartiets, Høyre og Fremskrittspartiet bak seg (Innst. S. nr 306 (2014-2015).

Hovedtiltakene er igjen, av Politidirektoratet, konkretisert og operasjonalisert ved det som har vært omtalt som seks «drivere» for omorganiseringen og kvalitetsforbedringen norsk politi skal gjennomgå.

Nå karakteriseres driverne som «prioriterte funksjoner» i plandokumenter. Disse er etterretning, felles straffesaksinntak (FSI), politipatruljen med innføring av politiarbeid på stedet (PAPS), operasjonssentralen (OPS), politiråd og politikontakt. Hentet fra: https://www.politiet.no/om/narpolitireformen/ prioriterte-funksjoner/

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 24

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 25

Argumenter for reform Man kan stille spørsmål ved motivene for reformiveren i offentlig sektor generelt, og i politiet spesielt. Mens Westerberg i kapittel 4 gir en grundig gjennomgang av reformteori, og analyserer den pågående svenske reformen i tråd med disse perspektivene, fokuserer vi i dette kapitlet snarere på de eksplisitte og implisitte politiske begrunnelsene for reform. Reformers eksplisitte eller uttrykte hensikt er vanligvis effektivisering, bygget på antakelsen om at offentlig sektor er ineffektiv, og at modernisering dermed trengs. Offentlig sektor beskrives som «gammeldags» eller «henger etter» (NOU 1989:5, NOU 2013:9). Reformer kommer ofte som respons på tillitskriser, økonomiske innstrammingsbehov eller at lovgivers syn på sentralisering av organisasjon og makt er endret. Men hvilke uttrykte argumenter for politi­refor­mer finner vi?

Generelt kan vi si at dersom en ser europeiske og engelsktalende lands politi­ refor­mer under ett, blir det tydelig at man bruker ulike argumenter for å ta like virkemidler i bruk. Tiltakene, for eksempel å endre politiets struktur eller bedre politidekningen,16 modernisere verktøy i det forebyggende eller reaktivte politi­arbeidet,17 kan være de samme på tvers av landegrensene, mens bruken av dem begrunnes på ganske ulikt vis. Dette blir tydelig dersom vi sammenlikner reformer som iverksettes samtidig i ulike land, men også dersom en ser på politiske partiers begrunnelser for reformtiltak i ett land (Fyfe, Terpstra og Tops 2013). Christensen og Lægreids (2013) poeng om at reformer både bør sees som resultater av internasjonale reformideer, men også som begrunnet ut fra de ulike landenes særlige strukturelle, kulturelle og miljømessige særpreg, blir tydelig illustrert av politireformene i sammenliknbare europeiske politi­orga­ni­sa­sjo­ner. I mange land er hovedargumentet for politi­refor­mer å kutte kostnadene forbundet med politiet (Fyfe, Terpstra og Tops 2013, van Dijk, ­Hooge­woning og Punch 2015). Man ønsker bedre politidekning og et mer effektivt politi, men ikke kostnadene forbundet med det. Dette har vært uttrykt også i Norge, dersom man tar utgangspunkt i Politidirektoratets svar til Justis­ minis­teren fra 2010. Imidlertid er hensynet ikke gjort eksplisitt i forbindelse med Nær­politi­refor­men, det framkommer mellom linjene via argumentasjonen for effektivitet. Man kan spørre seg om det at Norge ikke ble særlig rammet av finanskrisen i 2007/2008 kan være en medvirkende årsak til at argumentet er nedtonet i norsk sammenheng.

16 17

Se blant annet kapittel 15.

Se kapittel 8.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 25

13/11/2018 11:37

26 kapittel 1 Behov for en mer effektiv ledelse innad i politiorganisasjonen er et annet vanlig argument for politi­refor­mer. I norsk sammenheng er det ikke framsatt som noen eksplisitt begrunnelse for Nærpolitireformen, men følger av Justis­ departe­men­tets oppdragsbrev om resultatreformen, av Gjørv-kommisjonens rapport (2012:14), av politianalysen (NOU 2013:9) og igjen av Stortingsproposisjon LS 61 (2014–2015). Selv om et økt behov for styring og kontroll uttrykkes i de fleste pågående politi­refor­mer i Vest-Europa, er det store variasjoner landene mellom med tanke på hvem som skal ha makten i og over de reformerte organisasjonene. De nordiske land preges av sterke stater; et godt utbygd samarbeid mellom stat og det sivile samfunn og mellom det private næringsliv og staten; samt lite korrupsjon (Lægreid og Rykkja 2017, s. 108).

Svaret i disse landene har ofte vært å samle makten mer, i et sentralt direktorat underlagt en justisminister (Norge) eller hos rikspolisstyrelsen (i Sverige), som rapporterer direkte til hele (den svenske) regjeringen (se også kapittel 4).

Samtidig innvendes det at styringen ikke lenger er politisk i svensk sammenheng (se kapittel 15). I norsk sammenheng kan man spørre om ikke vesentlig beslutningsmyndighet siden 2001 er flyttet fra politi­distrik­tene, kommunene og Justisdepartementet til Politidirektoratet, se kapittel 2. I England og Skottland har pendelen nå snudd, og de siste politireformene innebærer en styrking av den lokale forankringen og styringen av politiet, se blant annet kapittel 9 og 12.

I norsk, svensk og dansk sammenheng ønsker man på den annen side et mer sentralisert politi med større avdelinger og økt spesialisering, og tydeliggjør at det ansees som mest effektivt. I Norge ønsker man samtidig et politi som skal være ute på patrulje, løse konflikter og starte etter­forsk­nin­gen «på stedet», se kapittel 8. De skal også forholde seg til politiloven (1995) §1 som framhever forebygging som en viktig oppgave, og til de ti grunnprinsippene for norsk politi som fastslår at forebyggende arbeid skal prioriteres, se kapittel 10 og 17. Noen typer kriminalitet er utpekt som særlig viktige å prioritere den reaktive innsatsen mot, se kapittel 10. Andre lovbruddsformer og -ofre får mindre oppmerksomhet, se kapittel 5. Det uttrykkes ønske om et bedre styrt politi fra toppen18 og kutt i antall ledd fra topp til bunn, samtidig som de store enhetene ofte utvikler seg til systemer med enda flere lederledd, se kapittel 18.

18

For Politidirektøren var lenge et av argumentene for et betydelig kutt i antall politidistrikt at han skulle kunne ha oversiktlige møter med lederne av distriktene og særorganene – «alle i ett rom».

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 26

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 27

Reformer begrunnes også ut fra interne problemer i politiet. Både innen forskning og analyser av politiet pekes det på flere aspekter ved den «interne kulturen» og ledelsen av etaten som man er kritisk til, se for eksempel Johannesen (2015) og Valland (2015). Norsk politi har blitt fremstilt som en organisasjon som i liten grad makter å lære av sine feil (NOU 2012:14 og NOU 2009:12).

Etaten er lite tilpasningsdyktig og fleksibel. Den beskrives som preget av en fryktkultur eller ukultur. Politiledelsen og politidirektoratet har måttet tåle betydelig kritikk for sin håndtering av flere problemer, ikke bare i media eller fra politisk hold, men også fra Riksrevisjonen. Flere av reformene har hatt som mål å bedre disse forholdene. Politietterforsker Ekeberg peker i kapittel 18 på at det ikke manglet gode hensikter bak Nærpolitireformen, den skulle blant annet bedre kommunikasjonen og åpne opp for tilbakemeldinger for å kunne lære bedre av egne erfaringer. Hennes bidrag vitner om at ambisjonene var gode, men at mye synes å svikte i gjennomføringen.

Implisitte årsaker til reform Ut over dette er det tydelig at det finnes latente eller implisitte årsaker til det stadige presset i retning av reformer. Det viktigste er nok kriminalpolitikkens plass innen moderne politikk og massemedier hvor politiet har en helt sentral rolle, se for eksempel kapitlene 7 og 15. Politiet antas å kunne skape trygghet og bekjempe kriminalitet, noe mye politi­forsk­ning stiller avgjørende spørsmål ved om er mulig. Det har ikke bare medført at politiet har vært en budsjettvinner, men at politiet også ansees som ansvarlige når det skjer noe som ikke skulle ha skjedd. Slikt hender nærmest hele tiden, og ofte må politiet tåle kritikk, særlig i saker som får mye medie­opp­merk­som­het. Kritikken kan være berettiget, men ofte bygger den på et urealistisk bilde av virkeligheten. Norsk politi gikk raskt fra å være verdens beste til å bli ansett som håpløse i forbindelse med medie­ dek­nin­gen av politiets håndtering av terrorangrepet 22. juli 2011.

Reformer lover å rette på problemer. Reformer kan derfor, i tillegg til å skulle endre offentlige organisasjoner til bedre å samsvare med uttrykte politiske føringer og offentlig behov, ansees som symbolske øvelser fordi de viser at man gjør noe (Reiner 2010). Man tar ansvar. Rydder opp, som også politidirektør Odd Reidar Humlegård hevdet å gjøre da Politidirektoratet la ned lokalkontorer på vegne av regjeringen. Man kvitter seg med fortidens synder og skaper en skinnende ren organisasjon. At målene for reformen sjelden blir realisert fordi det er mye annet innen organisasjonene, ellers i samfunnet og politikken som trekker

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 27

13/11/2018 11:37

28 kapittel 1 i andre retninger,19 gir ofte reformene et skinn av hykleri eller av «double-talk», ifølge Brunsson (2006). I kapitlene 3 og 4 diskuteres det om Nærpolitireformen og de svenske politireformene bærer preg av dette.

At det oppstår konflikter i begrunnelser og at iverksettelsen av politiske vedtak om reformer trekker i ulike retninger, burde neppe komme som noen stor overraskelse. Politiet er en av de etatene som har bredest samfunnsmandat (Bittner 1970), se også § 1 i politiloven (1995). Forskningen viser at politiet nærmest per definisjon har et åpent mandat til å kontrollere, men skal også hjelpe, yte service og bistand til befolkningen (Reiner 2010). Motsetningene innad i politiet er også betydelige, særlig mellom utepoliti og lederpoliti (Reuss-Ianni og Ianni 1983). Det finnes også et sprik mellom kravet om at all innsats skal hvile på legalitet, samtidig som rommet for skjønn i utøvelsen av yrket er betydelig (Granér 2004, Finstad 2000).

Forskning på politireformer Med de store og gjennomgripende politireformene som pågår, burde man kunne forvente et stort omfang av solid forskning på temaet. De fleste reformene fremstilles som bygget på kunnskap og evidens. «Kunnskapsstyrt» er en hedersbetegnelse som benyttes om flere av dem. I et slikt lys er det kanskje overraskende at det frem til nylig har vært begrenset med forskning på feltet.

Det mest solide vitenskapelige arbeidet på feltet i Norden er den danske forskningen som har pågått siden 2006, hvor Lars Holmberg har vært sentral.

Det har resultert i en rekke rapporter og boken Verdens beste politi av Balvig, Holmberg og Nielsen (2011). De siste årene har det også i Norge blitt igangsatt en ikke ubetydelig forskning på tematikken. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har fått hovedansvaret for evalueringen av reformen, og har flere pågående prosjekter (Difi 2017). I 2017 kom et spesialnummer av tidsskriftet Nordisk politi­forsk­ning (nr. 2) viet forskning på reformer. Det pågår også forskning, som man kan se i denne boka, i flere fagmiljøer og innen ulike disipliner.

Det finnes en del rapporter og artikler som gir en oversikt over allerede produsert forskning. Granér (2017) går gjennom skandinavisk forskning på politi­refor­mer fra de senere årene. Han deler forskningen inn i tre kategorier.

Den første er mer spesifikke studier av aspekter ved reformene. Den andre er evalueringer av reformene, oftest utført av myndighetene selv, som det ­svenske 19

Se også kapittel 7.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 28

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 29

Statskontorets analyser eller Difis evalueringer. Den tredje er bøker med utgangspunkt innen organisasjonsstudier som tar for seg reformene, eksempelvis Johannessens Politi i krise (2015). Inndelingen viser bredden i forskningen som har vært gjort, at ganske ulike forskningsmiljøer, med ulike perspektiver og tradisjoner, står bak.

Det er utgitt flere antologier og artikler internasjonalt som oppsummerer funnene fra forskningen. En klassiker er Savages bok fra 2007, Police reform: Forces for Change. Fra de senere årene er Fyfe m.fl. (2013) og van Dijk m.fl. (2015) sine bøker nevnt. Mendel, Fyfe og Heyer utga i 2017 en artikkel som oppsummerer internasjonale erfaringer med sammenslåinger og strukturendringer i politiet.

Det er et åpent spørsmål hvilke effekter denne forskningen har fått på de pågående prosessene. Den har med noen få unntak pekt på at de målsetningene som har blitt gitt for reformene, sjelden har blitt møtt. Ofte har forsk­ningen dokumentert ganske alvorlige sideeffekter av reformen, som slitasje og stress hos politiet og svekket tillit til politiet i befolkningen. Disse funnene har i liten grad blitt tatt hensyn til, noe som Holmberg drøfter i kapittel 11. Det aktualiserer forsk­ningens rolle, men også spørsmålet om hva kunnskap er, hvem sin kunnskap og hvilke fakta det blir lyttet til (Larsson 2015). Det er neppe noen overdrivelse å hevde at kritisk forsk­ning som stiller spørsmål ved bakgrunnen for reformene, hvorfor reformene har tatt den formen de har og hva som har kommet ut av dem, ikke har hatt høy kurs hos politiledelsen og sentrale myndigheter. Grunnspørsmålene – hva slags politi ønsker vi? og hva slags politi får vi? har forsvunnet i diskusjonene om gitte målsetninger. Grunnspørsmålet har dermed blitt redusert til subjektive virkelighetsbilder man ofte har tatt for gitt at andre deler, til tross for at effektiv styring i henhold til en NPM-logikk forutsetter at de overordnete målene er klare og likt forstått av de som styres og skal levere.

Bokas bidrag Bokas kapitler har som mål å belyse ulike sider ved pågående og historiske reformer av politiet og offentlig sektor som er relevant for utviklingen av politiets oppgaver og rolle på tvers av tid og sammenliknbare politiorganisasjoner.

For det første vil vi sette utviklingen av politiets rolle og politireformene inn i en større sammenheng, og slik bidra til at reformene blir mer forståelige.

Her er særlig kapittel 2 til 5 sentrale, de skal bidra til en forståelse av historisk,

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 29

13/11/2018 11:37

30 kapittel 1 demokratisk eller forvaltningsmessig utvikling av politi­refor­mer eller politiets oppgaver, rolle og funksjon i forbindelse med skandinaviske politi­refor­mer.

Mer spesifikt bidrar Birgitte Ellefsen i kapittel 2 til forståelse av organiseringen av norsk politi fram til og med Nærpolitireformen. Hva slags historiefortelling ligger til grunn for reformen, og hvilke alternative narrativer kan reformen forstås i lys av? Hvordan man kan forstå den politiske prosessen fram mot Nærpolitireformen og prosessene omkring den da den ble iverksatt blir diskutert av Tom Christensen i kapittel 3. I kapittel 4 setter Anders Ivarsson Westerberg søkelys på reformteori og analyserer organisasjonsendringer i svensk politi fra 1965, en politiorganisasjon som etter 2015-reformen har blitt sentralisert i enda større grad enn den norske. Utviklingen innen kriminalpolitikken, som også påvirker politi­refor­mer, bidrar til at enkelte fenomen fremheves, mens andre nærmest forsvinner. Utviklingen innen voldsofrenes situasjon og rettsstilling i etterkrigstidens politi­refor­mer tematiseres i kapittel 5 av Erik Nadheim.

For det andre ønsker vi å undersøke og bidra til diskusjon av pågående politi­refor­mer og sentrale reformprosesser. Hvordan forstår og konseptualiserer vi pågående reformprosesser i politiet på en god måte? I kapittel 6 drøfter Hans Christian Høyer, Jens Petter Madsbu og Bent Sofus Tranøy Gjørv-kommisjonens rapport som styringsdokument for norsk politi. Stig O. Johannesen diskuterer Nærpolitreformens iscenesettelse i kapittel 7. Hans analyse hviler på perspektiver om den suverene staten, statskuppet og unntakstilstanden. Politi­ arbeid på stedet fremstilles ofte som en av Nærpolitreformens «drivere» og som en suksess. Om det er slik tar Jan Ole Vanebo, Rune Glomseth, Nils Moe og Marit Helene Stigen opp til behandling i kapittel 8. Barry Lovedale drøfter i kapittel 9 hvordan politiet og politiets oppgaver styres i England og Wales etter de siste reformene. Ordningen med folkevalgte kommisærer («Police and Crime Commissioners») er omstridt og har medført betydelige forandringer og en maktforskyvning innen styring av politiet som gjøres rede for.

Gjennom å høste erfaringer fra pågående og gjennomførte politi­refor­mer i ulike land, ønsker vi for det tredje å identifisere effekter og ulike konsekvenser reformene vil kunne få. I kapittel 10 gir Helene Gundhus, Niri Talberg og Christin Thea Wathne oss et innsyn i polititjenestepersoners vurdering av Nærpolitireformen og de institusjonelle logikker som blir nye rammer for framtidas norske politi. Fra Danmark settes det fokus på reformevalueringer, Lars Holmberg tydeliggjør i kapittel 11 til dels hva de viser, og diskuterer også hvorfor evalueringsresultatene ikke tas i bruk. Nick Fyfe og Jan Terpstra poengterer i kapittel 12 at det til tross for store forventninger til politi­refor­mer i Skottland

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 30

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 31

og Nederland, blir forventningene i liten grad nådd. Finnes det alternativer til reformer? I kapittel 13 setter Helge Renå søkelys på den store skepsisen Nærpolitireformen møtes med i politiets egne rekker, og diskuterer hva det kan innebære.

For det fjerde ønsker vi å bidra til kunnskapsbasert erfaringslæring. Hvordan kan vi forstå de erfaringer vi har med politi­refor­mer? Hva må til for at politi­ refor­mer skal kunne innebære effektiv endring? Hva kan vi lære av pågående og gjennomførte politi­refor­mer, og hvordan påvirker politi­refor­mer politiets rolle og oppgaver i framtida? De muligheter og begrensninger som politi­refor­mer og utviklingsprosesser har i norsk politi, blir satt fokus på i kapittel 14 av Rudi Kirkhaug og Rune Glomseth. I svensk sammenheng ser vi noe ulike argumenter og prioriteringer for sentraliseringsreformens tiltak, selv om tiltakene i den svenske «2015-reformen» ligner Nærpolitreformens hovedtiltak. Derfor diskuterer Robert Andersson og Paula Wahlgren i kapittel 15 det svenske politiets sentraliseringsreform av 2015 både ved tilbakeblikk på etterkrigstidens politi­ refor­mer og som et postpolitisk fenomen. Marit Egge viser i kapittel 16 hvordan fortellingen om tillit til politiet blir konstruert og blir en politisk begrunnelse for politireform, og diskuterer blant annet om tillitens utfordringer og grenser i tilstrekkelig grad inkluderes i politiets og politikernes forståelse av begrepet.

Kapittel 17 er en oppsummering av noen av reformenes konsekvenser for norsk politi. Grunnspørsmålet, hva slags politi vi får, er knapt reist i prosessen forut for Nærpolitireformen. Helene Gundhus, Paul Larsson, Vanja Lundgren Sørli, Niri Talberg og Christin Thea Wathne diskuterer derfor hva som skjer med politiet og hva slags politi Nærpolitireformen vil gi oss.

Boka avsluttes av politietterforsker Marie Brunstad Ekeberg fra Øst Politidistrikt som beskriver hvordan det er å stå midt oppe i de omfattende forandringene som pågår i politiet. De fleste polititjenestepersoner er dedikerte, yrket er et kall og anses ikke som en jobb som alle andre. Hennes kapittel 18 har den betegnende tittelen: Bare en vanlig jobb?

Litteratur Agenda (2006): Sluttevaluering Politireform 2000. Politidirektoratet. Sandvika: Agenda.

Hentet fra: https://evalueringsportalen.no/evaluering/sluttevaluering-politireform-2000/ Politireform%202000%20%20hovedrapport2006endeligversjon.pdf/@@inline Balvig, F., Holmberg, L., Højlund Nielsen, M.P. (2011): Verdens bedste politi. Politireformen i Danmark 2007–2011, København: Jurist- og økonomforbundets forlag.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 31

13/11/2018 11:37

32 kapittel 1 Bittner, E. (1970): The functions of the police in modern society: a review of background factors, current practices, and possible role models. Chevy Chase, Md.: National Institute of Mental Health, Center for Studies of Crime and Delinquency.

Bjørkelo, B., og Gundhus, H. O. (2015): Å forbedre en etat: om læring gjennom eksisterende systemer i politiorganisasjonen. Magma, Econas tidskrift for økonomi og ledelse, 2 /2015 s. (34–46) Brunsson, N. (2006): The Organization of Hypocrisy. Talk, Decisions and Actions in Organizations. Copenhagen, Liber / Universitetsforlaget.

Caless, B. og Tong, S (2015): Leading Policing in Europe: An Empirical Study of Strategic Police Leadership. Bristol: Policing Press.

Christensen, T., og Lægreid, P. (2013): Contexts and administrative reforms: a trans­ formative approach. Context in Public Policy and Management: The Missing Link?

Difi (2017): Evaluering av Nærpolitireformen Statusrapport 2016, Difi rapport 2017:2.

Hentet fra: https://www.difi.no/sites/difino/files/evaluering_av_naerpolitireformen._ statusrapport_2016._difi_rapport_2017_2.pdf Egge, M., Strype, J. og Thomassen, G. (2012): Tillit til politiet etter 22. juli. PHS Forskning 2012:5 Oslo: Politihøgskolen.

Ellefsen, B. (2013): Det politianalysen ikke sier noe om. Dagsavisen 2. juli 2013.

Finstad, L. (2012): Berget som fødte et skred. Om 22. juli-kommisjonens rapport.

Materialisten. Tidsskrift for forskning, fagkritikk og teoretisk debatt.

Finstad, L. (2000): Politiblikket. Oslo: Pax Forlag.

Greve, C. og Ejersberg, N. (2014): Moderniseringen af den offentlige sektor. København: Akademisk forlag.

Fyfe, N. R., Terpstra, J. og Tops, P. (2013): Centralizing Forces? Comparative Perspectives on Contemporary Police Reform in Northern and Western Europe. The Hauge, Eleven International Publishing.

Granér, R. og Kronkvist, O. (2016): «Kontroll av og i politiorganisasjonen». Innføring i politivitenskap. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Granér, R. (2004): Patrullerande polisers yrkeskultur, Phd Disertation, Lund.

Granér, R. (2017): Literature on Police Reforms in the Nordic Countries, i Nordisk politiforskning nr. 2, 2017.

Greve, C., Lægreid, P og Rykkja, L.H. (2017a): Introduction: the Nordic Model in Transition. I Greve, C., Lægreid, P. og Rykkja, L.H. (2017). Nordic Administrative Reforms: Lessons for Public Management. London: Macmillan.

Greve, C., Lægreid, P og Rykkja, L.H. (2017b): The Nordic Model Revisited: Active Reformers and High Performing Public Administrations. Greve, C., Lægreid, P. og Rykkja, L.H.(eds.). Nordic Administrative Reforms: Lessons for Public Management.

London: Macmillan.

Hammerschmid, G. m.fl. (eds.) (2016): Public Administration Reforms in Europe: The View from the Top. Cheltenham: Edward Elgar.

Holmberg, L. (2017): Editorial. Nordisk Politiforskning nr. 2, 2017.

Halvorsen, V. (2013): To katastrofer, to rapporter. Gjørv-kommisjonen i et komparativt og historisk perspektiv. Materialisten 41 (1/2).

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 32

13/11/2018 11:37

reformer i politiet 33

Innst. S. nr. 306 (2014–2015): Innstilling fra justiskomiteen om endringer i politiloven m.v. (trygghet i hverdagen – Nærpolitireformen). Hentet fra: www.stortinget.no/no/Sakerog publikasjoner/ Publikasjoner/Innstillinger/Stortinget/2014-2015/inns-201415306/?lvl=0#a1.2 Johannessen, S.O. (2015): Politi i krise: spillet om norsk politi etter 22. juli 2011. Bergen: Fagbokforlaget.

Larsson, P. (2013): Ett politi – nært eller fjernt?. NRK Ytring 10.07.13.

Larsson, P. (2015): Utfordringer for Nordisk politiforskning. I: The Past, the present and the future of police research: Proceedings from the fifth Nordic Police Research seminar, 60–80. Polisutbildningen, Linnéuniversitetet.

Larsson, P. (2017): From Integration to Contact. A Community Policing Reform? Nordisk Politiforskning, nr. 2. 2017.

Lie, E.M. (2015): I forkant. Kriminalitetsforebyggende politi­arbeid. (2.utg.) Oslo: Gyldendal Akademisk.

Lomell, H. (2010): The Politcs of Numbers: Crime Statistics as a Source of Knowledge and a Tool of Gpvernance. I Shoham, Shlomo G., Knepper, P. og Kett, M. (red): International Handbook of Criminology. New York: Taylor og Francis Group.

Lægreid, P og Rykkja, L.H (2017): Administrative Reform: Processes, Trends and Content. I Greve, C., Lægreid, P. og Rykkja, L.H. (2017). Nordic Administrative Reforms: Lessons for Public Management. London: Macmillan.

Manning, P.K. (2010): Democratic Policing in a Changing World. Boulder: Paradigm Publishers.

Mendel, J., Fyfe, N.R. og den Heyer, G. (2017): Does police size matter? A review of the evidence regarding restructuring police organisations. Police, practice and research: An international journal. 18(1): 3–14.

NOU (2017:9): Politi og bevæpning — Legalitet, nødvendighet, forholdsmessighet og ansvarlighet. Oslo: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon.

NOU (2013:9): Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer. Oslo: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon.

NOU (2012:14): Rapport fra 22. juli-kommisjonen. Oslo: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon.

NOU (1989: 5): En bedre organisert stat (Hermansenutvalget). Oslo: Forbruker- og administrasjonsdepartementet.

NOU (2009: 12): Ett ansvarlig politi – Åpenhet, kontroll og læring. Oslo: Justis- og beredskapsdepartementet.

Justis- og beredskapsdepartementet (2012): Regjeringen vil gjennomføre en politianalyse.

Pressemelding av 8.11.2012. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/ regjeringen-vil-gjennomfore-en-politiana/id707515/ Prop 61 LS (2014–2015): Endringer i politiloven mv. (trygghet i hverdagen – Nærpolitireformen). Oslo: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon.

Reiner, R. (2010): The Politics of the Police, Oxford: Oxford University Press. 4th ed.

Reuss-Ianni, E, og Ianni, F. (1983): Street cops and management cops, the two cultures of policing. I: Punch, M. (ed.): Control in the police organization. Cambridge, Mass: MIT Press.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 33

13/11/2018 11:37

34 kapittel 1 Savage, S. (2007): Police Reform: Forces for Change. Oxford: Oxford University Press.

Stortingsmelding 22 (2000–2001): Politireform 2000 – et tryggere samfunn. Oslo: Det Kongelige Justis- og politidepartement.

Valland, T. D. (2015). Lojalitet og profesjonell standard. En studie av mellomledere i politiet.

Hentet fra: https://oda-hioa.archive.knowledgearc.net/handle/10642/2916 Lesedato: 23. juni 2018 Wathne, C. T. (2018): Målstyring i politiet. Teori og praksis. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

100625 GRMAT Politireformer 180101.indd 34

13/11/2018 11:37