Examen Políticas Educativas y Sociales Camila Gottlieb
Uruguay Crece Contigo Este trabajo tomará la política “Uruguay Crece Contigo” y será analizada en tres dimensiones: paradigma, descentralización y transferencias monetarias. Por otro lado, se encontrará una reflexión acerca de Estado y mercado y un análisis de la política educativa uruguaya. Ambos son pertinentes para el estudio de esta política y colaboran a entender en qué marco político y social se enmarca la misma.
Uruguay Crece Contigo Uruguay Crece Contigo es un programa que está a cargo de Presidencia de la República a través de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y trabaja conjuntamente con el Ministerio de Desarrollo Social y el Ministerio de Salud Pública. Cuenta con la ayuda de todas las Intendencias Municipales, INAU, MEC, etc. Su objetivo principal es brindar óptimas condiciones sociales y sanitarias (cuidados y protección) a embarazadas y a niñas y niños de hasta 4 años de edad que se encuentren en una situación de vulnerabilidad. Se espera un desarrollo integral de las niñas y niños, así como un embarazo controlado y seguro. Empoderando las capacidades de las familias para una óptima crianza en términos de nutrición y salud. Uno de los aspectos interesantes del programa, es que cuenta con acciones universales y focalizadas. El programa nace a partir de dos experiencias exitosas, una a nivel internacional, y otra a nivel local: “Chile Crece Contigo”, y “Canelones Crece contigo” respectivamente. El programa cuenta con 3 componentes principales: acompañamiento y trabajo de cercanía, acciones socio-educativas sanitarias universales y fortalecimiento de capacidades institucionales.
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La población atendida por los equipos de cercanía será seleccionada a través del MIDES y del trabajo en red que se realice con las instituciones de salud a nivel local en cada región.
Fundamentación de la elección He decidido elegir esta política porque estoy muy interesada en la primera infancia. Si bien no estudio Educación Inicial, mis prácticas laborales siempre apuntaron a niños en edad preescolar. Me interesa mucho trabajar además con sus padres y sus abuelos. Esta política me interesó ya que creo que puede generar impactos muy positivos en los niños, así como en sus familias. Además, como sabemos los primeros años de vida son capitales para el desarrollo de la persona, así que creo que atender, apoyar e invertir en aquellos más desfavorecidos social y económicamente es sin duda una apuesta a la igualdad de condiciones y derechos. Es, a la vez, una forma de intentar cortar el círculo de reproducción de la pobreza.
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Paradigmas A partir de los textos de Franco y Lasida intentaré discriminar a qué paradigma Uruguay Crece Contigo corresponde. Analizaré esta política en base a un cuadro que realiza Franco sobre los paradigmas de las políticas sociales en su texto, aunque vale la pena destacar que utilizaré el término de paradigma de la Oferta, para referirme a lo que Franco plantea Dominante, y paradigma de la Demanda para lo que dicho autor denomina Emergente, ya que se consideran términos más actualizados y correctos. Además, considero importante resaltar, como se plantea en el texto de Lasida, que las políticas sociales no son totalmente homogéneas en términos de paradigmas, si bien generalmente uno de los dos paradigmas predominará. La primera característica que plantea Franco es la de Institucionalidad, que refiere a quién tiene la responsabilidad del programa, y en este caso vemos que corresponde al paradigma de la Oferta, ya que es el Estado quién no solamente financia, sino que asume su ejecución contratando técnicos y profesionales especializados a atender la población objetivo en todo el país. La segunda característica refiere al Proceso de Decisión, y nuevamente nos encontramos frente al paradigma de la Oferta, ya que es nuevamente el estado quién toma las decisiones. La siguiente característica refiere al Financiamiento, y aquí podemos decir que este Programa pertenece al paradigma de la Oferta, ya que la inversión es estatista. Es válido recordar que si bien la inversión corresponde al paradigma de la Oferta, su gasto concierne al paradigma de la Demanda, ya que la mayor inversión se utiliza para el trabajo con una población focalizada. La próxima característica, y de las más importantes a mi criterio, es el Objetivo, es decir, si refiere al “universalismo de la oferta, o universalismo de la satisfacción”. Aquí 3
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considero que Uruguay Crece Contigo corresponde más al paradigma de la demanda, aunque a decir verdad hay un poco de ambas dentro de este mismo punto. Uno de los pilares de este programa apunta a atender a las poblaciones más vulnerables de nuestro país con el fin de mejorar las condiciones de salud y nutrición, y desarrollar buenas prácticas de crianza. Considero que este punto “pesa” más que realizar una campaña universal de concientización de los controles de todos los embarazos en Uruguay y obsequiarles un kit a las futuras mamás, por tal motivo, creo que aquí nos encontramos frente al paradigma de la Demanda. La quinta característica refiere al Criterio de prioridad en la expansión del sistema. Me encuentro frente a una situación similar al punto anterior, pero recordando que el trabajo más “profundo” con técnicos y especialistas lo realizan con una población vulnerable, realizando una focalización. Como al comienzo del trabajo nombré, este Programa cuenta con acciones universales y focalizadas. Lo principal del programa es apaliar la pobreza desde la primera infancia, intentando cortar con su reproducción. De esta forma, se trabaja con familias, que son previamente seleccionadas, y se realiza un trabajo con el equipo de cercanía. Las acciones universales corresponden a trabajos publicitarios que intentan concientizar a la población y también la entrega de los “kit de bienvenida” a todos los niños que nacen dentro del territorio nacional. Podemos afirmar que esta característica corresponde al paradigma de la Demanda, ya que lo sustancial del programa es atender a una población focalizada. La sexta característica es la Población beneficiaria. Aquí tenemos una población vulnerable atendida específicamente, y campañas publicitarias que son universales. Retomando el análisis del punto anterior, podemos decir que esta característica corresponde al paradigma de la Demanda. Otra característica es el Enfoque. Uruguay Crece Contigo está centrado en los fines, ya que busca el desarrollo óptimo de los niños en su primera infancia, así como también embarazos controlados. Intenta generar un impacto significativo en el modo de vida de 4
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los beneficiarios, promoviendo saludables métodos de crianza, como también a nivel más macro: reducir la mortalidad infantil, universalizar el real acceso a la salud (apoyando a centros locales de Salud), fortalecer un sistema de protección integral para la primera infancia, reducir el número de niños prematuros, reducir el porcentaje de niños con anemia, entre otros. Por último, el Indicador utilizado es la última característica del cuadro planteado por Franco. Considero que hay componentes de los dos paradigmas, ya que existe un gasto público social destinado a las campañas universales y a los set de materiales, pero al mismo tiempo ya se han producido estudios del impacto de este programa, que intentan, cómo se expresa en el texto de Franco (1996) “maximizar impactos al menor costo posible”(p.20). Por tal motivo, considero que estamos frente al paradigma de la Demanda. Considero que es una política muy interesante de analizar en términos de paradigmas, pero que es al mismo tiempo complejo de hacerlo. En suma, creo que es una política con más características del Paradigma de la Demanda, pero cuenta con algunas correspondientes al paradigma de la Oferta.
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Descentralización Funciones
Captación
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Administración y Planificación.
Financiamiento
Supervisión
Evaluación
Actores
Tercer piso
Objetivos y lineamientos generales
Presidencia de La República, Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Segundo piso MIDES, MSP, MEC, INAU, ASSE.
A través del MIDES se elegirá a los hogares
Por redes territoriales
Decisiones técnicas e institucionales
Oficina de Planeamiento y Presupuesto: Área Políticas Territoriales
Basado en informes que realizan facilitadores, supervisores y base de datos recopilada por operadores
Facilitador coordinará con gobiernos locales, centros de salud y supervisores
Supervisores y Facilitadores regionales Supervisores monitorearán a los operadores (equipos de cercanía)
Primer piso Equipos de cercanía integrados por duplas de técnicos en el área social y de salud.
Por medio de trabajo de campo se seleccionarán
Realizan informes y sistematización de datos de las familias beneficiarias (con Xo que se les brinda y capacita)
Beneficiarios:
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Examen Pol鱈ticas Educativas y Sociales Camila Gottlieb Mujeres embarazadas y hogares con ni単os y ni単as menores a los 4 a単os.
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Teniendo en cuenta el informe de Infocus y el trabajo de Alberti – Lasida se pueden sugerir algunos aspectos de esta política en cuanto a la descentralización. Como se puede observar en la matriz, Uruguay Crece Contigo es una política que está mayormente centralizada en lo que se denominó “segundo” y “tercer piso”. Desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto se elaboran los objetivos y lineamientos generales del programa, se financia y se evalúa. Los actores del segundo piso, específicamente los supervisores y los facilitadores, pueden captar beneficiarios y coordinar con centros locales de salud para un trabajo en conjunto con familias y equipos de cercanía. Cada región trabajará de distintos modo ya que las funciones de los facilitadores regionales son las mismas pero las modalidades y las realidades y necesidades de los beneficiarios pueden ser muy dispares aún dentro de situaciones de contexto vulnerable. La coordinadora del Programa, la Dra. Cristina Lustemberg, afirmó en una nota publicada en la página web de Presidencia de la República: “Si bien están identificadas con determinadas características de vulnerabilidad no todas las familias requieren el mismo tipo de acompañamiento ni la misma intensidad”, explicó. Existen tres modalidades: “de acompañamiento”, “puente” y otra “de cercanía” (para las más vulnerables).”1 Lo que estaría mostrando que existe una descentralización en cuánto a que los equipos de cercanía junto con sus supervisores y bajo ciertos lineamientos de los facilitadores de área, podrán elaborar sus propias estrategias en cuánto al área de la política que es focalizada. Ya que recordemos que este programa cuenta con acciones universales y otras focalizadas. En cuanto a las acciones universales, que se basan en información y campañas que apelan a la concientización de la importancia en esta primera etapa de la vida, y con la novedad que se implementó en esta segunda mitad del año de regalar un “kit de bienvenida” a todos los niños y niñas recién nacidas en Uruguay, podemos decir que son meramente centralizadas en el “tercer piso”.
1 http://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/uruguay-crececontigo-ucc-equipos-cercania-capacitacion-hogares-familias
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Transferencias Monetarias ¿Existe alguna modalidad de TM en la política que estudias? Si existe como opera: ventajas, desventajas, qué mejorarías. Uruguay Crece Contigo no brinda directamente ninguna transferencia monetaria a sus beneficiarios. Si bien muchos de ellos son captados a través del MIDES, por ser beneficiarios de Asignaciones Familiares, el programa Uruguay Crece Contigo no tiene ninguna modalidad de transferencia monetaria. Existen una serie de convenios por ser beneficiario del programa, como ser obtener atención oftalmológica y odontológica para los niños y madres por medio del BPS, así como la prestación de lentes en el caso de ser necesario. Si no existe: ¿sería conveniente incorporarle o vincularla? ¿cómo funcionaría? Ventajas y riesgos. Recordando los tres componentes principales de la política que son: acompañamiento familiar y trabajo de cercanía,
acciones socio-educativo-sanitarias universales, y
fortalecimiento de capacidades institucionales, considero que no sería conveniente incorporar transferencias monetarias. El primer componente corresponde al paradigma de la demanda, y además sus beneficiarios son mayoritariamente captados por medio del MIDES por ser beneficiarios de Asignaciones Familiares. Es decir, la gran mayoría de los beneficiarios de Uruguay Crece Contigo cobra una asignación, y los que son captados por medio del trabajo de campo de los equipos de cercanía y/o vía redes institucionales pueden comenzar a tramitar, si cuentan con los requisitos, el beneficio de asignaciones familiares. Por tal motivo, considero que a esta política no sería conveniente sumarle un componente de transferencia monetaria, su accionar en cuanto a lo focalizado es acompañar e informar a las familias sobre la importancia de los controles médicos, y los métodos de crianza. También, los equipos de cercanía ayudan a tramitar la cédula
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de identidad y seguramente informen sobre otros programas sociales que existen actualmente del cual podrían ser beneficiarios. La única forma de transferencia monetaria que considero viable para este programa serían unos “vouchers” que equivalen a dinero para gastar en objetos lúdicos y estimulantes para los niños beneficiarios. Las madres podrían tener la capacidad de elegir qué juguetes tener para sus hijos. El voucher se podría gastar en una serie de casas de juguetes y estimulación temprana. Actualmente se le entrega un “kit de bienvenida” a todos los niños y niñas que nacen en hospitales públicos y privados que tiene un libro, un cd musical, y un juguete. Es una acción que el programa distingue entre sus “acciones universales”, la idea que propongo sería una acción focalizada, ya que el voucher se entregaría a las madres beneficiarias del acompañamiento familiar y trabajo de cercanía.
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Estado y Mercado ¿Qué es el estado y qué es el mercado? ¿Son dos ámbitos distintos de una misma sociedad? ¿O son dos dimensiones diferentes de la misma sociedad o realidad? Estado y Mercado son instituciones que forman parte fundamental de las sociedades, están estrechamente vinculadas y no pueden concebirse una sin la otra en la realidad social. El Mercado es una institución económica que permite el intercambio de mercancías para la satisfacción de diferentes necesidades. Todas las personas se encuentran dentro del mismo, ya sea vendiendo o comprando, es el lugar donde ambas partes se encuentran. Si bien ha sufrido modificaciones en sus formas ya que las sociedades han ido evolucionando, lo más rudimentario, es decir, lo fundamental sigue intacto: intercambio de bienes y/o servicios. El Estado puede conceptualizarse como una expresión institucionalizada del poder político. “Institucionalización implica rutinización de reglas y comportamientos, y abarca procesos como despersonalización y formalización de las relaciones sociales” (Aznar , De Luca, 2006, p.83). El Estado, como otro aspecto que lo define y lo distingue, tiene el monopolio de la violencia en su territorio (Weber, 1919). Procura el bienestar de su población. ¿Hay casos de mercado sin estado? ¿Cómo valoras los casos de estado sin mercado? En un mismo país ¿hay ámbitos sin estado? ¿Hay ámbitos sin mercado? Todas las personas estamos inmersas en un Estado y es por eso que se hace inconcebible la posibilidad de mercado sin estado. El estado es el encargado de regular el mercado generando normas, tratados, leyes que creen un marco legal de forma de proteger tanto a compradores como a vendedores. La realidad es que hay lugares en que parecería existir mercado sin estado, ya que le mismo no tiene injerencia y me refiero al mercado negro o ilegal. Por ejemplo, los que apoyan la regulación de la marihuana por parte del estado argumentan que es un mercado ilegal a manos del narcotráfico en el cual se mueven cerca de 30 millones de dólares al año y se realiza al
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margen de la regulación estatal. Pudiendo ser regulado por el estado, ese dinero podría utilizarse para fines sociales, educativos, etc. El estado debe procurar la satisfacción de las necesidades de su población, y para ello, dentro de los estados posmodernos en que vivimos regidos por el capitalismo, debe asegurar una variada oferta de productos y servicios. Existen casos particulares de estados con mercados con una altísima regulación, como es el caso de Cuba, que tiene estrictas normas que generan que la oferta sea única, y que se importe una cierta cantidad de productos, etc. Considero que en todos los ámbitos dentro de un territorio hay estado, si bien este puede estar presente con menor o mayor intensidad. En cuanto a ámbitos sin mercado, tampoco creo que existan ya que recordemos que es el lugar del intercambio de bienes y servicios, cotidianamente somos participantes del mercado, ya sea de una forma más concreta y tangible como ir al supermercado a comprar los productos que necesito para comer, o también tomarme un ómnibus, asistir a clase, entre otros. ¿Las políticas sociales son un espacio de “desmercantilización”? Las políticas sociales tienen el objetivo de permitirle a la población beneficiaria un producto o servicio que no podrían acceder sin la ayuda de la misma. No considero que las políticas sociales sean un espacio de desmercantilización, ya tienen como cometido disminuir la brecha de las desigualdades sociales pero bajo el marco del estado y el mercado. Pensemos en el tipo de política social de transferencia monetaria, dónde el beneficiario tiene una mayor capacidad de elección, el mercado juega un rol fundamental ya que será quién le proveerá en muchos casos las diferentes opciones a tomar.
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Política educativa uruguaya
Conclusiones a partir de la lámina 6 que cruza a desvío estándar de PISA con índice Gini Para poder analizar la lámina que cruza el desvío estándar de PISA con el índice de Gini primero debemos saber a qué se refieren ambos conceptos. El informe PISA se realiza a partir de una evaluación que se hace a estudiantes de secundaria de 15 años de edad en más de 60 países cada tres años. Busca obtener resultados sobre las competencias de los jóvenes en términos de matemática, lectura, ciencia, y compararlos. El desvío estándar muestra la distancia que hay del promedio de los resultados de PISA. Por otro lado, el índice de Gini muestra la desigualdad de ingresos a la interna de los países. Es un índice que fluctúa entre el 0, máxima igualdad, y 1, máxima desigualdad. En este gráfico el índice se ha multiplicado por cien a fin de hacer más claro los números.
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Analizando este gráfico podemos observar como el grupo que integra Finlandia (mejor dicho el que está muy próximo al mismo) tiene la mejor distribución de ingresos y de aprendizajes. Ya que presentan las cifras más pequeñas en el índice de Gini, esto significa que tienen una mayor igualdad en términos de ingresos, y también su desvío estándar de PISA se acerca al promedio. Mostrando que existe también una igualdad en términos de aprendizajes. En una situación distinta se observa países como Japón y Austria que aún presentando cifras similares en el índice de Gini que Finlandia, presentan una desigualdad en los aprendizajes mayor a este país. En una situación más desfavorable se encuentra Argentina y Brasil, con un desvío estándar de PISA similar al óvalo de Austria, pero con un índice de Gini más elevado, mostrando una doble desigualdad en términos de ingresos y de aprendizajes. Aquí vale la pena cuestionarse si una mala distribución en los aprendizajes consecuentemente genera una inequitativa distribución de ingresos. Es decir, si una desigualdad en términos educativos reproduce una desigualdad en términos económicos, al menos para algunos países de América Latina. Por otro lado tenemos el caso de Chile, que presentando un similar índice de Gini que Brasil y Argentina, tiene una mejor distribución en los aprendizajes ya que se acerca al promedio. De igual forma para los países que integran ese óvalo, como ser México y Perú. Estos tres países generan un aprendizaje más equitativo que Brasil y Argentina, y ponen en cuestionamiento mi cuestionamiento del párrafo anterior, ya que aún con aprendizajes más distribuidos tienen una mala distribución de ingresos. En cuanto a nuestro país, podemos decir que presenta una mejor distribución de ingresos que todos los países de América Latina que se encuentran en la gráfica, pero una muy mala distribución de aprendizajes, la peor en este estudio comparativo. Uruguay tiene una mayor igualdad en términos de ingresos por persona, pero presenta el desvío estándar de PISA más alejado del promedio. Lo que implica que los aprendizajes dentro del país son muy desiguales, habrá adolescentes que aprenden mucho y de calidad, y otros dentro del mismo territorio nacional que aprenden muy poco. Lo preocupante es que este informe de PISA es aplicado para estudiantes activos 14
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en secundaria de 15 años de edad, y tomando en cuenta que un tercio de los matriculados abandona antes de llegar a tercero de ciclo básico (el año que se aplican las pruebas), podemos decir, aún sin saber cifras exactas, que la verdadera distribución de aprendizajes en Uruguay es aún peor que la que muestra el desvío estándar.
Conclusiones generales de la presentación, diferencias, coincidencias, complementos Considero que Uruguay está en una situación muy crítica en cuanto a su sistema educativo. A pesar de que los medios y algunas personas de influencia consideren que nuestro problema está únicamente en Secundaria, la presentación muestra una situación más compleja. Muchos no asisten a educación inicial, y por otro lado, hay un 23% que repite algún año de primaria, y la cifra es aún mayor si tomamos en cuenta solo el primer año escolar. En segundo lugar debemos considerar que, como bien dice la presentación, el motivo principal de asistencia en muchos casos no sea aprender, sino mantener otras cuestiones que implica el asistir como el cobro de asignaciones familiares, el acceso al comedor, etc. Luego de este panorama, no debería llamar la atención las cifras que presenta secundaria, con un tercio que abandona antes de tercero de ciclo básico, y sólo un tercio termina bachillerato. En los estudios que muestran el abandono educativo, sin tomar en cuenta que ciclo se haya abandonado, las cifras más altas muestran que el motivo fueron razones educativas. Y si a esta situación le sumamos que la currícula uruguaya está cuasi nulamente influenciada por el mundo empresarial, no es de sorprendernos que los estudiantes no encuentren una motivación que les permita poder estudiar para poder tener un buen trabajo (ya que ambas esferas parecen no vincularse en Uruguay). Otras problemáticas que sin duda acentúan el bajo rendimiento y la deserción en secundaria son el ausentismo docente, el fenómeno de los profesores “taxis”, la centralización, entre otros. Si bien se han hecho algunas reformas educativas, como la ley de educación del 2008, y otras reformas para intentar apaliar esta situación, la realidad es que no se ha revertido la misma. 15
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Es claro que en Uruguay el problema es educativo ya que nuestro índice de Gini muestra una relativa igualdad en términos de ingresos. Creo que se deben generar profundos cambios a nivel de políticas, que no intenten mejorar un sistema obsoleto, sino renovarlo por uno que realmente transforme nuestra realidad educativa.
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Fuentes consultadas: •
Alberti & Lasida (2000). Los institutos públicos de formación profesional. Transición hacia nuevas modalidades de intervención del Estado en la formación para el empleo.
•
Aznar, L., De Luca, M. (2006) Cuestiones y problemas. Buenos Aires: Emecé Editores S.A.
•
Diapositivas de clase. Asignatura: Políticas Sociales y Educativas. Docente: Javier Lasida. Universidad Católica del Uruguay, Facultad de Ciencias Humanas.
•
Entrevista a la coordinadora de Uruguay Crece Contigo. http://www.youtube.com/watch?v=yL-bW8t_FQE
•
Franco, R. (1996). Los paradigmas de la política social en América Latina. Revista de la CEPAL. 58.
•
Lasida, J. (2002). Los Cambios en las Políticas Sociales. Montevideo: Universidad Católica del Uruguay.
•
Página de Uruguay Crece Contigo: http://www.crececontigo.opp.gub.uy/
•
Página Presidencia de la República: Noticias http://www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/uruguaycrece-contigo-ucc-equipos-cercania-capacitacion-hogares-familias
•
Página Convenio UCC-BPS: http://www.subrayado.com.uy/Site/noticia/23072/acuerdo-uruguay-crececontigo-y-bps-suma-beneficios-a-usuarios
•
Página regulación responsable de la marihuana: http://www.regulacionresponsable.org.uy/
•
PISA IN FOCUS (2011). “Autonomía y rendición de cuentas en los centros educativos: ¿están relacionadas con el rendimiento de los estudiantes?”.
•
Primer Librillo de clase. Asignatura: Poder y Estado. Docentes: Luis Senatore y Adolfo Garcé . Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales. 17
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Primer Librillo de clase. Asignatura: Problemas del Desarrollo. Docente: Reto Bertoni. Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales.
•
Síntesis de Uruguay Crece Contigo, descargado en http://www.crececontigo.opp.gub.uy/Inicio/Documentos/
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