3.1 Antecedentes

Puntos Claves

‡ La evidencia nacional e internacional muestra que una proporción importante de proyectos de infraestructura presenta sobrecostos y retrasos en su ejecución.

Respecto de sobrecostos, en el caso internacional existen organismos públicos con un 10% de proyectos con sobrecostos; en el caso de Chile es un 50% (la magnitud promedio de sobrecosto, no obstante, es similar entre países). Respecto a plazos, la proporción de ocurrencia de retrasos es similar entre la evidencia nacional e internacional (alrededor del 80% de los proyectos presentan retrasos), sin embargo, en el caso internacional el retraso es de 19% respecto a lo estimado, mientras que en el caso de Chile un 50% duplica el plazo recomendado. ‡ La evidencia muestra que el gasto de preinversión y diseño representa entre el 1% el 7% del costo total del proyecto (dependiendo de la tipología), aunque para proyectos más complejos puede alcanzar el 10%. En el caso de Chile las estimaciones muestran que se gasta entre 2% y 3% del costo total del proyecto, incluso en proyectos complejos como los hospitales. ‡ Aproximadamente, el 35% de las modificaciones de contrato que se llevan a cabo durante el año en el Ministerio de Obras Públicas se debe a actividades de preinversión o diseño deficiente. ‡ Se evidencia implementación de buenas prácticas a nivel nacional como internacional mediante el uso de distintas herramientas de gestión que apoyan el adecuado desarrollo de un proyecto, como, por ejemplo: 1. Sistema de clasificación de estimación de costo de capital; 2. Sistema de clasificación de cronograma de trabajo; 3. Utilización de indicadores que miden nivel de madurez de los proyectos; 4. Integración temprana de perfiles con experiencia constructiva.

179

capítulo 3. la preinversión y el diseño en los costos y plazos de un proyecto

3.1. Antecedentes

Los proyectos de inversión en infraestructura comprenden una serie de fases progresivas, cada una de las cuales cumple roles esenciales para el buen desarrollo de las obras. Generalmente, estas fases se agrupan en dos grandes etapas sucesivas: la preinversión y la inversión. La primera, compuesta por las fases de perfil, prefactibilidad y factibilidad tiene como propósito definir el alcance1 del proyecto, evaluar posibles alternativas e identificar cuál de estas es la más factible de implementar. Para ello es necesario considerar criterios técnicos, legales, de relación con la comunidad y económicos. Por otro lado, la etapa de inversión, que comprende las fases de diseño y construcción,2 busca lograr un grado de definición3 adecuado del proyecto y que la obra sea llevada a cabo de manera óptima, es decir, “cumpliendo los objetivos establecidos”, “a un costo similar al estimado” y “en un plazo similar al estimado”. Cada fase tiene impacto sobre el desarrollo de la siguiente, y en consecuencia sobre la ejecución misma de la obra. Por tanto, solo una adecuada preinversión y diseño permiten una ejecución expedita, ordenada y a los costos previstos. Esto implica también que no todas las dificultades en la fase de construcción se deben exclusivamente a descuidos, u otras ineficiencias ocurridas durante el diseño, puesto que errores previos en la preinversión, pueden arrastrarse en lo sucesivo. En consecuencia, el impacto en costos y plazos por causa del diseño dimensiona las ineficiencias de todo el proceso previo a la ejecución. Además, como se verá más adelante, las fases previas a la construcción se interpretan como distintos grados de madurez4 del desarrollo de un proyecto. Por tanto, las mejoras que acá se proponen para alcanzar una adecuada madurez en el diseño pueden extrapolarse a las fases previas.

1 Entiéndase, definir qué objetivos se desea alcanzar con el proyecto. En el caso de un hospital, por ejemplo, el alcance (de manera sencilla) sería la construcción de una infraestructura que permita una atención sanitaria adecuada a la ciudadanía. 2 La evidencia nacional e internacional muestra que para varias industrias donde se realizan proyectos de infraestructura de manera rutinaria, el hito donde se aprueba la inversión es al final de la etapa de factibilidad. Ver también “Factores Condicionantes del Éxito en Proyectos de Inversión. Experiencia y Lecciones Chile.” (2012) del Instituto de Ingenieros de Chile. 3 El grado de definición de un proyecto es el nivel de detalle (especificidad) de los distintos productos (estudios de ingeniería, legal, medioambiental, etc.) y recursos (tipo de material, estándar a cumplir, etc.) asociados al desarrollo de un proyecto. Para cada fase existe un grado de definición, el cual depende de la especificidad solicitada a cada uno de los productos en dicha fase. 4 El nivel de madurez de un proyecto se interpreta como el nivel de avance y certeza que da este respecto a su ejecución (costos y plazos) y alcance (objetivo). Por tanto, mayor madurez implica mayor certeza o menos imprevistos. Entonces, a medida que los productos necesarios para llevar a cabo el proyecto alcanzan una mayor definición (detalle), se cuenta con más y mejor información, y, por ende, mayor madurez y certeza sobre la ejecución.

181