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Landentwicklung aktuell | 2016
Regelungs- und Steuerungsinstrumente der Landnutzung auf dem Prüfstand
Ländliche Räume in Deutschland und in den europäischen Nachbarländern ent wickeln sich aktuell in einem Spannungsfeld zwischen Metropolisierung und Peri pherisierung. Die räumliche Transformation spiegelt sich im Wandel des Landnutzungsmusters wider, zu dem auch der anhaltende agrarische Struktur- und Funktionswandel beiträgt. Doch nehmen Raumnutzungskonkurrenzen und Flächennutzungskonflikte zu. Sie werden sich mit sich akzentuierenden Anforderungen an die Erhaltung von Freiräumen und den Flächenschutz verschärfen. Damit stehen auch die Instrumente der integrierten Landentwicklung vor neuen Herausforderungen.
Landnutzungswandel und Flächenproblematik Veränderte Ansprüche der Gesellschaft an Wohnen, Freizeit, rbeit, veränderte Lebensstile und Wohnumfeld-Präferenzen einer A seits und der anhaltende Struktur- und Funktionswandel in der Landwirtschaft andererseits verändern die bisherige Landnutzung, schaffen neue Nutzungsmuster und lösen teilräumlich unterschiedliche Flächendynamiken aus. Zusätzliche Impulse erhalten diese durch die drängenden Anforderungen des Umwelt- und Ressourcenschutzes, des Klimawandels und der Energiewende. Bisher wenig beachtete Raumwirksamkeiten entstehen aus sich verändernden gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen, wie die aktuelle Integrationsthematik mit ihren Bezügen zu Städtebau und Wohnungswesen verdeutlicht. Besonders in den engeren und weiteren Stadt-Umlandregionen entfalten sich vielfältige Raumnutzungskonkurrenzen und Nutzungskonflikte: Die Ausweisung neuer Bau- oder Verkehrsflächen und veränderte landwirtschaftliche Strukturen fallen ins Auge. Andere Problemfelder und Konfliktpotenziale in der ländlichen Entwicklung, wie sie z. B. bei divergierenden Flächenansprüchen des Naturschutzes und der Landwirtschaft oder durch flächenwirksame Umstrukturierungen und Verdrängungsprozesse im Agrarsektor selbst auftreten können, sind weniger sichtbar. Sie betreffen jedoch alle ländlichen Raumtypen und sind nicht nur auf die Räume unter Suburbanisierungseinfluss beschränkt. Damit ist im aktuellen Landnutzungswandel die Flächenthematik allgegenwärtig. Zukunftsfähige ländliche Entwicklung wird daran zu messen sein, wieweit sie den damit verbundenen Handlungsanforderungen Rechnung trägt (s. Abb. 1). Im Einzelnen sind dies die Reduzierung des Flächenbedarfes, die Entschärfung von Nutzungskonflikten,
d ie Mobilisierung von Flächenreserven und schließlich die Erfüllung der neuen Anforderungen in der Flächennutzung.
Angesichts der Vielfalt und Komplexität veränderter Herausforderungen stehen die Steuerungs- und Regelungsinstrumente der Landentwicklung auf dem Prüfstand. Eingebettet in die aktuelle Governance-geprägte Planungskultur, schließt dies zum einen formellrechtliche Planungsinstrumente mit ihren gesetzlichen Grundlagen genauso wie informelle Handlungsansätze ein. Doch auch die in der ländlichen Entwicklung wirkenden sonstigen Anreiz- und Förderinstrumente, ökonomisch-fiskalische Instrumente und schließlich Handlungsansätze der Kooperationen, der Information und Beratung dürfen nicht außer Acht gelassen werden (s. Abb. 2). Eignung und Passgenauigkeit der unterschiedlichen Instrumente zu ermitteln, heißt Ziele und Inhalte, Prozesse und Verfahren wie auch methodische Ansätze einer kritischen Reflexion, ja Evaluierung zu unterziehen. Dies ist kein leichtes Unterfangen: Zum einen verlangt die räumlich differenzierte Flächennutzungsproblematik differenzierte Prüfziele. Zum anderen ist die Ausgangslage im System der Steuerungs- und Regelungsinstrumente kompliziert, denn sie ist gekennzeichnet durch eine Mannigfaltigkeit an optionalen Steuerungen, tendierten und nicht tendierten Wechselwirkungen zwischen einzelnen Instrumenten, unterschiedlichen Handlungslogiken beteiligter Akteure, die Mehrebenenproblematik im System der räumlichen Planung und nicht zuletzt durch instrumentenspezifische Raum- und Geltungsbezüge (Weith et al. 2013).
Foto: Grabski-Kieron
Autorin: Prof. Dr. Ulrike Grabski-Kieron