artigo19 Boletim
Edição nº 5 - dezembro de 2010
Editorial Os atrasos na regulamentação do direito à informação p. 2
Atualizações · Senado argentino aprova lei de acesso p. 3 · Atualizado mapa mundial do acesso à informação p. 4
Temas · Falta informação sobre violência contra a mulher p. 5 · ONU cria Relatoria Especial para a liberdade de reunião p. 7
Debates · Regulação da radiodifusão: construindo o modelo brasileiro p. 8 · A nova mídia e o vazamento de informações oficiais p. 11
Os atrasos na regulamentação do direito à informação A ARTIGO 19 tem acompanhado de perto a tramitação no Congresso Nacional de um projeto de lei que vai regulamentar o direito de todas as pessoas de acessar informações que estão em posse de autoridades públicas. Essa proposta foi enviada pela Casa Civil à Câmara dos Deputados no início de 2009 e, desde então, foi analisada em audiências públicas, adaptada a padrões internacionais e tornou-se alvo de mobilizações de apoio por parte da campanha “A informação é um direito seu!”. O projeto de lei está sendo apreciado no Senado desde o início de 2010 e tramita com lentidão. Após aprovação sem oposição na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, os senadores Eduardo Suplicy (PT-SP) e Eduardo Azeredo (PSDB-MG) fizeram separadamente requerimentos para que o projeto também fosse apreciado pela Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional. A Presidência da Casa aprovou a inclusão, e ela será a quarta comissão no Senado que estudará o projeto, que passará também pela Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa e a Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática (CCT). Qualquer alteração no texto obrigará seu retorno à Câmara dos Deputados, adiando ainda mais a regulamentação do direito à informação no
Brasil. No início de outubro, o senador José Bezerra (DEM-RN) foi definido relator do projeto de lei na CCT. O senador era suplente de José Agripino (DEM-RN), que retornou ao Senado em 16 de novembro, obrigando a designação de nova relatoria. Logo a seguir, o senador Antônio Carlos Magalhães Júnior (DEM-BA) foi designado o novo relator. No entanto, o mandato de ACM Jr. expira em 31 de janeiro de 2011, e nenhuma ação sobre o projeto ainda foi tomada. Até agora, o Senado preservou a redação aprovada pela Câmara dos Deputados em abril de 2010. Em setembro, a organização Transparência Brasil, com o apoio da Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo e da ARTIGO 19, enviou ofícios a candidatos ao Senado questionandoos sobre suas posições em relação ao PL e se pretendem alterar a redação. Entre os senadores eleitos, 18 se comprometeram com a aprovação integral do projeto de lei e 31 não se manifestaram. A ARTIGO 19 defende a aprovação integral da proposta enviada pela Câmara dos Deputados e avalia o projeto como um grande avanço para o direito à informação no Brasil. O projeto em si, porém, parece avançar muito pouco.
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A lei de acesso à informação pública na Argentina Enquanto o Senado brasileiro postergava a discussão do projeto de lei de acesso à informação, o argentino aprovou um projeto em 29 de setembro. Agora, a proposta precisa ser analisada para a Câmara de Deputados. Na Argentina, o acesso à informação é regulado pelo Decreto 1.772/2003, que se aplica apenas ao Executivo, e por leis provinciais. Uma lei federal abarcaria também o Legislativo e o Judiciário. O debate em torno da lei não tem sido fácil. Neste ano, 25 projetos diferentes de lei de acesso disputavam espaço na Câmara e no Senado. A falta de coordenação entre as duas casas foi uma das razões para que o Senado não votasse em 2005 um projeto de lei de acesso à informação aprovado pela Câmara em 2003, obrigando o reinício das discussões.
oportuna. Um pedido de informação deve ser respondido em até 10 dias úteis. O projeto cria Unidades de Ligação em cada órgão obrigado e um Centro de Acesso à Informação Pública (CAIP) que, juntos, são responsáveis pelo cumprimento e implementação da lei, assim como pela difusão e publicidade do direito à informação pública como um direito fundamental. O CAIP também funciona como um órgão de recursos a pedidos de informação denegados. Na América do Sul, Chile (2008), Colômbia (1985), Equador (2004), Peru (2003) e Uruguai (2008) já aprovaram leis de acesso à informação pública, seguindo uma tendência mundial no sentido da regulamentação do direito à informação.
O projeto aprovado garante expressamente a toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, o direito de requerer, difundir, acessar e receber informação pública de forma completa, verdadeira, adequada e
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Novo mapa: a situação do direito à informação no mundo A regulamentação do direito à informação é uma tendência mundial. O primeiro país a adotar uma lei de liberdade de informação foi a Suécia em 1766, seguida
por
Finlândia
(1953) e EUA (1966). Em 1990, eram 13 os países com
leis
de
acesso
à
informação. Hoje, mais de 90 países já adotaram algum tipo de regulamentação do direito à
informação.
David
Banisar,
autor
do
levantamento e do mapa, é Escuro: com lei de acesso à informação Verde: com alguma norma de acesso à informação Amarelo: com projeto de lei de acesso Branco: sem peça legislativa
consultor jurídico sênior da ARTIGO 19.
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Falta informação sobre violência contra a mulher A Plataforma de Ação de Beijing, aprovada durante a IV Conferência Mundial sobre a Mulher em 1995, declara que a falta de informação adequada pode levar à elaboração de políticas públicas inadequadas ou insuficientes, ocasionando problemas na prevenção da violência contra a mulher. Apesar disso, a dificuldade de acesso a informações públicas, especialmente sobre violência contra mulher, é uma queixa frequente entre ativistas. No Brasil, existe a previsão de duas fontes nacionais de informações com recorte de gênero: um sistema nacional de informações unificado, criado pela lei Maria da Penha (LMP, lei nº 11.340 de 2006) para possibilitar uma avaliação periódica de políticas e leis de combate à violência contra a mulher, e o Relatório Anual Socioeconômico da Mulher (criado pela lei nº 2.227 de 2010), que agregaria dados de uma série de instituições públicas pertinentes à formulação e implementação de políticas públicas de interesse para as mulheres. Enquanto esses regimes de informação não são postos em prática, ativistas do direito das mulheres enfrentam desafios apresentados pela ausência de uma regulamentação nacional para o acesso à informação. Entre os principais problemas estão a morosidade em dis-
ponibilizar informações nos sítios eletrônicos, a ausência de resposta a requisições específicas, bancos de dados que não “conversam entre si”, a inexistência de dados confiáveis de abrangência nacional e a falta de preparo de funcionários públicos para a prestação de informações. Os problemas são encontrados nos diversos setores responsáveis pela coleta e disponibilização de informações relacionadas à violência contra mulher: saúde, assistência social, segurança e judiciário. É provável que os responsáveis pela execução do sistema previsto pela LMP e do relatório anual encontrem as mesmas dificuldades na coleta de dados que as ativistas. Listamos aqui alguns. Falta de padronização de procedimentos: embora haja um modelo de protocolo de registros de atendimento para as Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher (DEAM), esse modelo não é aplicado, dificultando a coleta de dados e o monitoramento da política pública. Ausência de recorte analítico: as informações produzidas sob as DEAM acabam num banco de dados gerais da polícia, não propiciando o recorte por gênero. A falta de treinamento do oficial público no registro da ocorrência também prejudica o monitoramento. Não há sistematização no Ju-
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diciário, nem é possível acompanhar o andamento dos processos nos Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher. Ausência de análises globais: a maioria das informações existentes vem de estudos de caso, pontuais no espaço e no tempo. Além disso, informações do Judiciário não batem com dados da Secretaria de Justiça, criando uma colcha de retalhos pouco confiável da situação geral do país.
que por sua vez prejudica a própria capacitação dos servidores. A falta de coleta de informação agregada afeta a detecção de um problema, significando a ausência de uma política pública específica para aquele problema.
Limites estruturais: algumas redes de atendimento limitam a divulgação do serviço por temerem não dar conta de uma demanda excessiva, além de aplicar filtros informais no ato do registro da ocorrência. No Judiciário, a falta de pessoal é um fator que dificulta a sistematização dos processos.
O projeto de lei de acesso à informação pública que tramita no Senado pode contribuir para a reversão desse quadro ao criar, no âmbito de cada órgão, um serviço de informação. A lei comprometeria os órgãos a fornecer “informação primária, íntegra, autêntica e atualizada” e dados sobre “implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos”. Prevê-se também o “treinamento de agentes públicos no que se refere ao desenvolvimento de práticas relacionadas à transparência na administração pública”, além de sanções por violação ao direito à informação.
Essas dificuldades não se esgotam em si, mas são transversais no cenário de carência de informação sobre violência contra a mulher. A falta de padronização e treinamento nas atividades de atendimento pode prejudicar a identificação de situações de violência, gerando um número de casos incompatível com a realidade e limitando os recursos para políticas públicas na área, o
Os desafios estruturais, contudo, não podem ser ignorados e são um alerta para a implementação da lei de acesso à informação. Após a aprovação da lei, o esforço de ativistas dos mais diversos setores de atuação é essencial para que, em cada área, a informação circule de forma satisfatória e adequada à luta pelos direitos humanos, inclusive com um recorte de gênero.
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ONU cria Relatoria Especial para liberdade de reunião Em 30 de setembro, o Conselho de Direitos Humanos (CDH) das Nações Unidas criou a Relatoria Especial para os direitos de liberdade de reunião e associação pacíficas. Relatorias são mecanismos do sistema da ONU para examinar, monitorar e divulgar relatórios sobre a situação de direitos humanos em um determinado tema. A ARTIGO 19 defendeu a criação dessa Relatoria Especial e saúda sua aprovação. A resolução que a criou foi apresentada por EUA, Indonésia, Lituânia, México, Nigéria, República das Maldivas e República Tcheca – indicando amplo apoio interregional. Apesar de certa oposição de Rússia, Egito e China, a resolução foi adotada por consenso. Retiraram-se da votação China, Paquistão, Cuba e Líbia. As funções do mandatário incluem a detecção e recomendação de práticas, tendências e desafios da promoção do direito à liberdade de reunião e associação; buscar, receber e responder a pedidos de informação; reportar violações de direitos; entre outras. O texto da resolução ficou enfraquecido durante a negociação, excluindo, por exemplo, a exigência da Relatoria Especial se reportar à Assembleia Geral da ONU.
A ARTIGO 19 apoia a nova relatoria por haver uma lacuna no sistema de proteção de direitos humanos, mais especificamente no direito de reunião e associação. Outros direitos humanos, como a liberdade de expressão, já contam com relatorias especiais, e tal inclusão aprimora significativamente os mecanismos internacionais de proteção. A ação da relatoria será importante contra retrocessos legislativos e políticos contra a sociedade civil, como ataques e assassinatos de defensores de direitos humanos. Tais violações costumam ser precedidas por restrições ao financiamento estrangeiro à sociedade civil. Uma relatoria especial poderá examinar, monitorar, aconselhar e reportar publicamente esses desafios globais e fazer recomendações sobre como países em particular deveriam lidar com a situação. Os direitos à liberdade de reunião, associação e expressão são interdependentes, essenciais para a garantia de outros direitos humanos. Associações precisam se expressar livremente para tornarem conhecidos seus objetivos, atividades e opiniões. Ao mesmo tempo, indivíduos e grupos precisam se associar para se comunicarem e discutirem ações coletivas em resposta a políticas e práticas estatais.
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Regulação da radiodifusão: construindo o modelo brasileiro Em 16 de novembro de 2010, ARTIGO 19, com UNESCO no Brasil, Fundação Ford e Fundação Konrad Adenauer, realizou a reunião Regulação da radiodifusão: construindo o modelo brasileiro, em Brasília. Durante o evento, 29 participantes debateram sobre os padrões de regulação ao redor do mundo e como eles poderiam servir de referência à realidade brasileira. O encontro reuniu especialistas internacionais sobre o tema e representantes das principais partes interessadas no Brasil, como organizações da sociedade civil, associações empresariais, governo e acadêmicos, para um diálogo sobre um marco regulatório para a radiodifusão alinhado com normas de direitos humanos. Organizações brasileiras apresentaram pesquisas em desenvolvimento. João Brant, do Intervozes, apresentou conclusões de um estudo comparativo sobre órgãos reguladores em 10 países. Guilherme Varella, do Instituto de Defesa do Consumidor, apresentou uma avaliação sobre as agências reguladoras nacionais, em especial Anatel (agência para as telecomunicações). Ricardo Corredor, da Agência de Notícias dos Direitos da Infância, apresentou indicadores de sustentabilidade da mídia em debate pela Global Reporting Initiative.
Especialistas internacionais abordaram padrões internacionais de liberdade de expressão. Eva Salomon (consultora da UNESCO) e Eduardo Bertoni (Universidade de Palermo) apresentaram princípios gerais sobre a regulamentação da radiodifusão e tendências regionais. Peter Schiwy (Speyer University) descreveu o sistema dual alemão. Katrin Nyman-Metcalf (Tallinn University of Technology) destacou que não há um modelo adequado que sirva para todos os países, apenas princípios gerais de direitos humanos que devem ser respeitados. No encontro, os participantes, que se reunirão de novo em 2011, destacaram que os principais desafios a serem enfrentados pelos órgãos reguladores são a regulação de conteúdos e questões concentração de mídia. Para a ARTIGO 19, a regulação da radiodifusão deve ser impulsionada pelo interesse público e protegida contra interferência comercial e governamental, seguindo princípios de independência e pluralismo. Além disso, a regulamentação pode contribuir para a ética e diversidade da mídia. A tarefa exige diálogo, participação e propostas concretas para promover a verdadeira liberdade de expressão no país. Conheça um pouco mais de nossa proposta na próxima página.
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Com base em estudos anteriores da ARTIGO 19 sobre legislações de diversos países e padrões internacionais de direitos humanos, apresentamos algumas propostas: • A regulação da radiodifusão deve ter por finalidade proteger a liberdade de expressão, promovendo a diversidade, repelindo a censura, garantindo a independência editorial. • O conteúdo da emissão nunca deve estar sujeito à censura prévia, nem pelo governo nem por órgãos reguladores. • Quaisquer sanções por desrespeito aos regulamentos em vigor devem ser aplicadas apenas depois do material em questão ter sido transmitido. • O Estado tem a obrigação de tomar medidas positivas para promover o crescimento e desenvolvimento da radiodifusão e para garantir que esse processo ocorra de uma forma que garanta a máxima diversidade. • Quando se trata de radiodifusão, identificam-se três tipos principais de pluralismo e diversidade: de meios, de fontes (relacionadas à propriedade) e de conteúdo. • O Estado deve promover o acesso universal e fácil aos meios de comunicação. • Deve ser criado um plano para as frequências
destinadas à radiodifusão, de forma a ser promovida sua ótima utilização para garantir a diversidade. As frequências de onda são um recurso público que deve ser utilizado de maneira a servir o interesse público. • A fim de buscar a diversidade, o espectro de frequências deve ser partilhado equitativamente pelos três setores de radiodifusão (público, comercial e comunitário), pelos dois tipos de radiodifusores (rádio e TV) e pelos radiodifusores que transmitem para diferentes áreas geográficas (nacional, regional e local). • As normas regulando o setor devem ser aplicadas por um órgão regulador independente (ver quadro). • O processo de licenciamento de rádios e TVs é um meio importante para implementação de regras relacionadas à propriedade, inclusive como forma de se evitar a concentração. Quanto ao conteúdo, esses processos podem também criar critérios que levem em consideração a diversidade de conteúdo para a concessão de direitos de uso e exploração. • Os processos de licenciamento e renovação devem ser detalhadamente previstos em lei, com estipulação de prazos, oportunidade para que o requerente seja ouvido, e participação pública efetiva. Tais processos não devem ser desnecessariamente burocráticos. Os critérios para análise dos pedidos de licença e de renovação das mesmas devem ser prévia e claramente previstos. Qualquer recusa deve ser expressamente justificada e sujeita a revisão
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judicial. As licenças devem ter termos e condições relevantes à radiodifusão, em geral previstas no edital de convocação. • Um regime de regulação do conteúdo pode ser legítimo se debatido amplamente com radiodifusores e com o público. Esse regime não deve ter por objetivo policiar os radiodifusores, mas proteger o interesse público por meio da garantia de que o setor opere na promoção da radiodifusão diversa e de qualidade, com respeito ao direito do ouvinte/telespectador contra eventuais abusos. Esse regime visa, por exemplo, proteger os direitos das crianças e coibir o discurso de incentivo à discriminação racial, assim como a proteção da reputação e da privacidade. • Esse regime deve recair sob a responsabilidade de um regulador efetivamente independente. Quaisquer sanções apenas podem ser aplicadas em caso de clara violação a requisito legal ou condição de licenciamento, garantido o devido processo legal, com oportunidade de defesa e ampla publicação da decisão. As sanções devem ser proporcionais ao dano causado e preferencialmente aplicadas de forma gradual.
O que caracteriza um órgão independente? 1. Independência - Órgãos reguladores devem ser livres de influências governamentais e comerciais. Autonomia orçamentária, autonomia operacional e autonomia nos processos decisórios demonstram o grau de independência desses órgãos. 2. Natureza legal - O órgão deve ter especialidade temática e aplicar normas estabelecidas em lei. Sua própria criação deve ser definida por lei, inclusive no que tange às suas responsabilidades
e
poderes.
3. Poderes - Responsabilidade sobre os processos de licenciamento para rádios e TVs, observado um plano de frequências; receber e analisar queixas do público; aplicar recomendações
e
sanções
previstas
em
lei.
4. Responsabilidades - Prestação de contas formal, preferencialmente a um órgão multipartidário; relatório anual detalhado de atividades e orçamento; respeito ao direito de acesso a informação, seguindo processos claros e justos. 5. Composição - Conselheiros atuam em sua capacidade individual, nomeados de forma democrática e representativa; apenas o órgão nomeado pode ter o poder de demitir seus membros, sujeito a decisão judicial; critérios e condições de participação dos membros e suas responsabilidades devem ser estipulados em lei e nenhuma condição posterior deve ser imposta; os membros devem ser proibidos de receber quaisquer fundos relacionados às suas funções, com exceção daqueles previamente estabelecidos em lei. 6. Financiamento - Os órgãos reguladores devem ser adequadamente financiados por fontes que os protejam de interferências arbitrárias em seu orçamento ou que busquem influenciar suas
decisões.
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A nova mídia e o vazamento de informações oficiais A internet pode ser um mecanismo para ampliar e democratizar as fontes de informação, sendo uma extensão poderosa do papel da mídia de receber informações de fontes sigilosas e torná-las públicas. O recente debate em torno do WikiLeaks reforça a necessidade de um suporte legal para que pessoas de todos os países possam buscar, receber e disseminar informação como garantido pela Declaração Universal de Direitos Humanos e outros instrumentos internacionais, regionais e nacionais de direitos humanos. Isso inclui o reconhecimento do direito à informação, a proteção a denunciantes e a necessidade da mídia de obter e publicar informações sem impedimentos. Antes de tudo, deve-se reconhecer que o WikiLeaks não é o único site de disponibilização de denúncias. Páginas como Cryptome.com e FAS.org prestam há anos um importante serviço público ao divulgar informações do tipo. A ARTIGO 19 identificou os seguintes aspectos que devem ser considerados a respeito do papel da nova mídia: 1. Garantia do Direito do Público à Informação É sabido que o direito das pessoas às informações detidas por órgãos governamentais é essencial para a
garantia da democracia. Apesar de mais de 90 países terem adotado leis de liberdade de informação, o acesso à informação ainda é inadequado em muitos deles, incluindo os Estados Unidos da América. Pela lei internacional, governos devem mostrar que qualquer restrição ao acesso à informação deve estar prevista em lei e ser necessária para proteger o interesse nacional de uma sociedade democrática. Os limites devem ser aplicados apenas a informações que o governo possa provar que causarão danos específicos e relacionados. 2. Processos Legais pela Liberação de Documentos Sigilosos Em 6 de dezembro, o Serviço de Pesquisa Congressual dos EUA emitiu um bem-vindo parecer afirmando que o fundador do WikiLeaks Julian Assange não pode ser processado a partir da Lei de Espionagem, já que ela pode engloba apenas agentes públicos responsáveis pelo sigilo. Ameaças de processos podem acabar em censura em assuntos os quais a transparência e o direito de saber devem ditar as relações do governo com a mídia e com o público. Jornalistas ou meios de disseminação como WikiLeaks jamais podem ser responsáveis legalmente por publicar informações vazadas, a menos que ela tenha sido
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obtida por meio de fraude ou outro crime. 3. Proteção de Denunciantes A ARTIGO 19 acredita que aqueles que fornecem informação ao WikiLeaks não devem ser processados se houver um forte interesse público na liberação da informação, como denúncias de crimes, abusos, mágestão e outras questões importantes. Apesar do servidor público legitimamente poder ser obrigado a manter sigilo, isso não deve conflitar com a obrigação maior de servir ao interesse público. Se a liberação da informação puder prejudicar um interesse protegido, não deve haver pena se os benefícios da abertura sobrepujarem os danos. 4. Obrigações Éticas da Mídia A ARTIGO 19 acredita que a nova mídia deve ser ética para que a disponibilização de informação seja precisa, apresentada de forma justa e não prejudicar substancialmente outras pessoas. Os códigos de ética de jornalista existentes podem servir de base para um código próprio da nova mídia.
Expediente Textos: Arthur Serra Massuda (acesso à informação), Laura Tresca (liberdade de expressão) e Paula Martins (revisão) A ARTIGO 19 é uma organização não governamental de direitos humanos que trabalha na promoção e defesa da liberdade de expressão e do acesso à informação. Contatos: comunicacao@artigo19.org +55 11 3057-0042/0071 www.artigo19.org www.livreacesso.net Imagens sob licença Creative Commons. Mapa do Acesso de David Banisar.
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