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ISSN: 2248 - 5864 CONTENIDO 1. Editorial 2. El seguimiento legislativo como herramienta de ajuste entre el comportamiento y la norma 3. ¿Qué es la rendición de cuentas? 4. El seguimiento legislativo: una herramienta para la rendición de cuentas
Editorial Antioquia Visible, a través de su boletín No. 8, ofrece algunos resultados parciales de las dinámicas de investigación emprendidas durante este año 2014. Por un lado, presentamos un análisis del comportamiento de los Representantes a la Cámara por el departamento de Antioquia durante el cuatrienio 2010-2014. Por otro, algunas de las reflexiones abordadas en el semillero “Legislación y política” y emprendidas este año gracias al apoyo recibido por Colciencias y por la Dirección de investigación de la Universidad EAFIT. Durante estos casi cinco años de funcionamiento del observatorio, han sido claves las preguntas que han guiado nuestra agenda de investigación: ¿Qué es rendición de cuentas? Y ¿en qué sentido el seguimiento legislativo es una de las manifestaciones de esa práctica de vigilancia y control al poder político?
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El segumiento legislativo se puede emprender a partir del análisis del comportamiento parlamentario, y este a su vez mediante el abordaje de las autorías y coautorías en proyectos de ley, de los tipos de iniciativas que se presentan, de las citaciones a debates de control político, invitaciones o audiencias públicas; también mediante el análisis de las votaciones nominales de los congresistas (si, no, abstenciones), y de la disciplina partidista, entre otros aspectos. Todo lo anterior, nos permite conocer el es del comportamiento parlamentario y en ese sentido, la actividad legislativa tal y como se manifiesta. Sin embargo, el análisis del comportamiento de los congresistas debe inevitablemente incluir las reglas mediante las cuales se permiten o se prohiben ciertos comportamientos, de lo que se deriva que la actividad legislativa hace parte de un conjunto más amplio de nuestra realidad, tal es nuestro sistema político y de partidos. De acuerdo con lo anterior, cobra pleno sentido la vocación del seguimiento legislativo como un ejercicio que promueve la inserción de la sociedad en las instituciones políticas. Los centros de pensamiento especializados como Congreso Visible, Valle Visible, Caribe Visible, y quien promueve la presente reflexión, Antioquia Visible, hacen posible reflexionar, para este caso, en la desarticulación entre la normativa que rige el comportamiento de los partidos en el Congreso y el mandato de que sea la Cámara de Representantes la llamada a la defensa de los intereses regionales.
Antioquia Visible Boletín del programa Antioquia Visible Centro de Análisis Político Departamento de Gobierno y Ciencias Políticas Universidad EAFIT Dirección: Alejandra Ríos Ramírez Voluntarios:
Estefanía Bolívar Echeverri, Juan Esteban Garro, María Fernanda Moncada, Cindy Suaza Lotero.
antioquiavisible@eafit.edu.co Teléfono: (4) 261 95 00 ext. 8774 Medellín / Colombia
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lamentario hace posible la construcción de instrumentos para que la ciudadanía tome decisiones informadas y haga un seguimiento continuo del cumplimiento de la agenda programática que se le ha prometido. Lo anterior contribuye a fortalecer el debate público ciudadano y a asumir una actitud crítica frente a los políticos que prometieron representar los intereses regionales, pero una vez llegados al capitolio están anclados a directrices más exigentes que el propio mandato de sus electores.
Este tipo de reflexiones alrededor del comportamiento legislativo y la representación regional, es posible gracias al análisis y la sistematización de la conducta parlamentaria, pero también, gracias a la discusión sobre las razones normativas, al deber ser que subyace a las reglas institucionales que, finalmente, producen ciertos incentivos para que los congresistas actúen de una manera y no de otra. Finalmente, el seguimiento legislativo permite la creación de mecanismos de rendición de cuentas alternativos, ya que examinar el desempeño par-
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El seguimiento legislativo como herramienta de ajuste entre el comportamiento y la norma Luego de la transición de las dictaduras a las democracias durante las últimas décadas del siglo XX, los regímenes políticos en América Latina han tenido como uno de sus principales propósitos alcanzar amplios márgenes de representación e inclusión social. La forma en que las instituciones estatales operan al interior de las democracias, determina en gran medida el éxito o el fracaso de las políticas públicas que buscan ejecutarse, así como el de los programas de gobierno y el desempeño de los representantes encargados de gestionar las necesidades de quienes los han elegido. Debe advertirse, sin embargo, que esas instituciones y sus funcionarios no pueden actuar a discreción, según afanes particulares. Cada acción emprendida debe estar supeditada a las directrices que promulga y defiende la Constitución Política de una nación, por lo que las leyes que regulan el quehacer público son un asunto de trascendental relevancia para el mantenimiento del principio de legalidad y transparencia. El Estado colombiano no ha sido ajeno a esa pretensión de expansión democrática y regulación formal del actuar político, hecho que se enmarca claramente en las formulaciones defendidas en la Constitución Política de 1991. El Congreso de la República es una de las entidades estatales más importantes para el funcionamiento de la democracia. Su presupuesto nor2
mativo consiste en defender el bien común y por ello, es responsable de formular las normas que regularán el actuar estatal y social, y el encargado de gestionar efectiva y responsablemente las necesidades de la sociedad civil que representa mediante iniciativas legislativas, reformas y cambios constitucionales. La carta política de 1991 reconoció la importancia del organo legislativo para el mantenimiento y la consolidación de la democracia nacional, por ello, el centro del debate sobre el fortalecimiento del Congreso giró en torno a la necesidad de darle mayor peso a los partidos y movimientos políticos que lo compondrían en adelante. Así, el nuevo conjunto de reglas a propósito del sistema político y de partidos, buscó remediar aquellos comportamientos que venían afectando significativamente el sistema democrático, a saber: bipartidismo, alta fragmentación y polarización partidista, baja representación política y gestión de intereses relacionados profundamente con prácticas clientelares, parroquiales y regionalistas (Wills, 2009). La solución a estas problemáticas se presentó vía participación, es decir, la carta del 91 amplió los escenarios de participación política, pero también amplió la comprensión del sujeto de la participación permitiendo con ello que multiplicidad de actores políticos pudieran entrar en igualdad de condiciones en la competencia electoral por la Boletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 5864
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ocupación de curules en el Congreso. De allí que para finales del siglo XX en Colombia existieran múltiples actores políticos, pero al tiempo, que las prácticas del personalismo, propias de la era bipartidista, se hubiesen heredado más allá de los cotos que la constitución imponía a los partidos. Ungar sostiene que: En los comicios de marzo de 2002 se mantuvo la proliferación de listas inscritas y de aspirantes al Senado. Aquellas pasaron de 143 en ese año, a 251, 319 y 323 en 1994, 1998 y 2002, respectivamente. Entre 1991 y 2002, en el Senado hubo un aumento cercano al 45% (2004: 125126).
La excesiva presencia de nuevas fuerzas políticas, hizo que la fragmentación y polarización antes presentada se volviera un problema de gobernabilidad de gran envergadura. Problema, entre otros aspectos, relacionado con la falta de legitimidad del sistema político, profunda desconfianza en las instituciones del Estado y poca credibilidad en los partidos. El desarrollo de esta problemática desemboca, para el caso del Congreso de la República, en que actualmente es una de las instituciones más desprestigiadas de Colombia1. Ante este panorama de la primera década del siglo XXI colombiano, se llevaron a cabo dos grandes reformas conducentes al mejoramiento del sistema de partidos y de las organizaciones partidarias, también, al incremento de la capacidad de representación en las corporaciones públicas de elección popular, mediante una reglamentación más ambiciosa relacionada con el correcto funcionamiento del Congreso y el sistema electoral colombiano. Así pues, dos actos legislativos fueron los más relevantes para reformar el funcionamiento de nuestro sistema de partidos y para regular el comportamiento de los partidos mismos al interior del sistema: el Acto legislativo 01 de julio de 2003, y el acto legislativo 01 de julio de 20092. A estos actos legislativos se suma la Ley de Bancadas del año 2005. Tres eran los objetivos perseguidos por las nuevas reglas: mejorar la representatividad política de los cuerpos colegiados a través de una mejor organiBoletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 5864
zación del sistema de partidos, unificar los partidos y movimientos políticos, y finalmente, alcanzar una mayor disciplina partidista (Ungar & Arévalo, 2004). Disciplina que indiscutiblemente buscaba cohesionar los partidos en su ejercicio político al interior de las corporaciones públicas, especialmente en el Congreso de la República. El llamado resultaba entonces claro: los partidos, entendidos como organizaciones políticas que compiten en la arena electoral para obtener mayorías significativas en las votaciones (Panebianco, 2009; Peters, 2003), debían definir en adelante, según reza la constitución y las reformas, objetivos legislativos y electorales claros. Dichos objetivos los llevarían a la construcción de una agenda programática nacional, menguando así la naturaleza de partidos y congresistas adscritos exclusivamente a un actuar parroquial y en extremo regionalista.
Representación regional: el caso de los representantes a la Cámara por Antioquia Durante el cuatrenio 2010-2014, el número efectivo de partidos (NEP) y movimientos políticos en el Congreso de la República fue de 14 (Giraldo, 2014). Catorce partidos que, según los preceptos normativos y constitucionales, deberían representar a sus electores y mantenerse cohesionados y disciplinados en torno a sus idearios y agendas programáticas. La composición de nuestro parlamento es bicameral, la cámara alta (Senado) está integrada por 102 curules y la cámara baja (Cámara de Representantes) compuesta por 1663. La primera es elegida
1 Según la Encuesta de Cultura Política de 2013, publicada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) aplicada a ciudadanos colombianos de 18 años o más, el 41% de los encuestados No confía en el Congreso de la República, el 32,1% no confía ni mucho ni poco, y solo el 20% afirma confiar en esta institución, el 5,5% restante no sabe o no informa. 2 Para más información: http://congresovisible.org/proyectos-de-ley/por-medio-de-la-cual/5801/; http://congresovisible.org/proyectos-de-ley/por-medio-de-lacual/3430/
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por una sola circunscripción nacional, es decir, sus integrantes son electos gracias a los votos obtenidos en todas las regiones del país. La Cámara de Representantes, en cambio, se constituye a partir de la elección en circunscripciones departamentales, por lo que los aspirantes a esta deben competir por los votos solo al interior del departamento que buscan representar. De manera que la realidad identificable en el Congreso, como el espacio por excelencia para la toma de decisiones políticas y normativas, integra al mismo tiempo la representación de intereses nacionales y regionales; esto es, los congresistas, en términos formales, y por el carácter bicameral de nuestro Congreso, deben gestionar los intereses de sus electores, sean regionales o nacionales, en Cámara y Senado respectivamente (Pachón, 2011).
para lograr ganar la competencia electoral identifican los intereses y necesidades de sus electores en términos territoriales y prometen comportarse en el Congreso de acuerdo a esas promesas.
Ahora bien, siendo los partidos las unidades constitutivas del Congreso, encargadas a su vez de competir en la arena electoral por conseguir votos y decidiendo finalmente qué candidatos avalar para que integren sus listas; siendo claro también que según el ideal perseguido por las reformas políticas y electorales, esos mismos partidos deberían pensar en el establecimiento de una agenda programática de corte nacional y velar porque sus miembros actúen de manera disciplinada según los intereses fijados por la organización que los avala, nos surge una pregunta: ¿En qué medida pueden hacerse efectivos los intereses y las promesas de representación regional, si quienes son elegidos por los ciudadanos de un distrito particular deben responder y alinearse con los preceptos defendidos por un partido político con objetivos de carácter nacional?
Para el cuatrienio 2010-2014, el 85% de las iniciativas legislativas en las cuales participaron los representantes a la cámara por Antioquia5 fueron de alcance nacional, el 12% de alcance local, y sólo el 3% de alcance regional6.
La pregunta se justifica por estar circunscrita a un ámbito más amplio de reflexión, esto es, la reflexión sobre la idea de representación. En el caso del Senado no es identificable disonancia alguna, ya que la cámara alta, como se ha visto, es elegida por circunscripción nacional y debe gestionar efectivamente los intereses de todo el país. La Cámara de Representantes, en cambio, es elegida con el anhelo de representar los intereses de una región que, al emitir su voto, posicionó a una serie particular de candidatos en el capitolio. Candidatos que 4
Una forma mucho más clara de hacer evidente la confusa relación entre el supuesto de que “[e]n Colombia, la Cámara de Representantes es la que actualmente cumple las funciones de la representación regional, con un mínimo de dos representantes por departamento” (Pachón, 2011, p. 79), y la materialización efectiva de dicho ideal, es revisando algunas de las siguientes cifras a propósito del comportamiento legislativo de los representantes a la Cámara por Antioquia4.
Alcance de las autorías y de las citaciones a debates de control político
3 Debe agregarse que además de las dos circunscripciones resaltadas, en Colombia existen tres circunscripciones especiales para Afros, indígenas y colombianos residentes en el exterior. 4 Para este caso el comportamiento legislativo se entiende a partir de dos dimensiones básicas: presentación de proyectos de ley y realización de citaciones a control político. El comportamiento legislativo como dimensión de análisis es relevante en la medida en que se entiende que estas son dos de las principales funciones que formalmente asigna la Constitución Política de 1991 y la ley 5ta de 1992 (Reglamento del Congreso) a los congresistas. 5 Para el cuatrienio 2010-2014 los representantes antioqueños participaron como autores o coautores en 208 iniciativas de ley. 6 Debe entenderse “alcance” como la clasificación hecha por Congreso Visible en su base de datos para discriminar el impacto que los proyectos de ley pueden tener en las distintas dimensiones: local (municipal), regional (departamental) y nacional. Boletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 5864
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Gráfica 1: Alcance de las autorías de los Representantes a la Cámara 2010-2014
Gráfica 3: Temas de iniciativas de ley de los representantes a la Cámara por Antioquia para el cuatrienio 2010-2014
12% 3%
85% Nacional
Regional
Local
En lo que respecta a las citaciones de debate a control político realizadas por los antioqueños7, el 92% de ellas fueron de alcance nacional, el 6% de alcance regional, y el 2% de alcance local. Gráfica 2: Alcance de las citaciones de los Representantes a la Cámara 2010-2014 6% 2%
92% Nacional
Regional
Local
Temas de las autorías y de las citaciones a debates de control político Ahora bien, como puede evidenciarse en la gráfica que sigue, el grueso de iniciativas legislativas que lideraron y a las que se adhirieron los parlamentarios antioqueños en el pasado cuatrienio, tuvieron por tema las celebraciones, honores y monumentos. Es decir, iniciativas de ley cuyo propósito es que el Gobierno Nacional incorpore dentro del Presupuesto General de la Nación partidas presupuestales para la financiación de obras públicas en el municipio al cual está dirigida la ley. Así las cosas, estas iniciativas parlamentarias de corte local, son la concreción de la función de intermediación o gestión de intereses locales que asumieron los representantes a la Cámara por Antioquia en el último cuatrienio. Boletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 5864
Celebraciones, Honores y Monumentos Seguridad Social y Salud Rama Legislativa Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología Tránsito y Transporte Familia Derechos Fundamentales Economía Organización Electoral Minas y Energía Laboral Partidos y Movimientos Medio Ambiente Servicios Públicos Seguridad, Defensa y Fuerza Pública Recreación y Deporte Rama Ejecutiva Organismos de Control y Ministerio Público Justicia TIC'S Bienestar y Pobreza Ordenamiento Territorial Mujer Estampillas Comercio, Industria y Turismo Agropecuario y Agrícola Administración Pública Vivienda Profesiones Presupuesto Participación Ciudadana Infraestructura Conflicto Armado Rama Judicial Política Internacional Impuestos Derechos de Autor
27 17 17 12 10 10 9 8 7 7 7 5 5 4 4 4 4 4 4 4 4 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 0
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No obstante, frente a esto es importante considerar que de los 27 proyectos de ley presentados en la materia de celebraciones, honores y monumentos, 22 de ellos fueron de autoría individual, es decir, hubo una tendencia a la ausencia de alianzas políticas entre los legisladores antioqueños, en pro de gestionar los intereses regionales. En lugar de ello, se constata que hubo una propensión de carácter personalista a la intermediación entre la región y el Centro por parte de los Representantes a la Cámara en la que más que gestionarse los intereses de toda una región como “bancada antioqueña”, se gestionaron los intereses de unos determinados municipios.
7 Para el cuatrienio 2010-2014 los representantes antioqueños realizaron 258 citaciones a debates de control político.
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8 En lo atinente a los temas que concentran un importante bloque de iniciativas de ley lideradas por, y a las que se adhirieron los Representantes a la Cámara por Antioquia durante el cuatrienio 20102014, se encuentran Seguridad Social y Salud con 17 iniciativas, Rama Legislativa 17; Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología con 12 iniciativas; Tránsito y Transporte, y Familia con 10 iniciativas cada una. En síntesis, proyectos de ley de corte e impacto nacional que parecen corresponderse con las prioridades fijadas en la agenda del Ejecutivo para el cuatrienio 2010-2014; salvo para los temas de Rama Legislativa y Familia. Por otro lado, en lo referido a las citaciones a debate de control político con liderazgo y participación de los Representantes a la Cámara por Antioquia, se encuentra que los temas de mayor prioridad fueron los siguientes: Seguridad Social y Salud (27); Presupuesto (17); Infraestructura (12); Economía (11) y Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología (9). Gráfica 4: Temas de las citaciones a debate de control político de los representantes a la Cámara por Antioquia para el cuatrienio 2010-2014 27
Seguridad Social y Salud Presupuesto Infraestructura Economía Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología Seguridad Defensa y Fuerza Pública Agropecuario y Agrícola TIC's Administración Pública Justicia Desastres y Calamidades Tránsito y Transporte Medio Ambiente Comercio, Industria y Turismo Bienestar y Pobreza Minas y Energía Vivienda Política Internacional Recreación y Deporte Servicios Públicos Laboral Impuestos Familia Derechos Humanos Derechos de Autor Celebraciones, Honores y Monumentos Asuntos Administrativos
17 12 11 9 8 8 7 7
5 5 5 5
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Ahora bien, considerando lo establecido por la Constitución Política a propósito de la función de la Cámara de Representantes, a saber, gestionar los intereses de las circunscripciones departamentales que los eligieron, se esperaría que un mayor porcentaje de las iniciativas de ley presentadas por los representantes a la Cámara por Antioquia fueran de alcance regional; aunque puede también argüirse que dichas iniciativas y citaciones a debates de control político de alcance nacional, pueden tener impacto relevante en el departamento antioqueño. Ahora bien, es difícil y entrañaría un esfuerzo ingente trata de conocer objetivamente si la ciudadanía se ve en efecto representada a través de estos resultados. Es decir, si los temas y el alcance de las iniciativas que promovieron y en las que participaron los representantes a la Cámara por Antioquia, tienen relación con las razones o motivos por los cuales los ciudadanos delegaron su voluntad y su confianza en los candidatos que los representaron durante cuatro años.
El panorama que se ha presentado deja dudas sobre la manera como los Representantes a la Cámara por Antioquia cumplen realmente con una de las aspiraciones principales que dicta la Constitución Política nacional, esto es, responder a los intereses del territorio que representan.
4 3 3 2 1 1 1 1 1 1 1 1 5
De esta manera, el seguimiento legislativo con base en información objetiva y como herramienta para observar el comportamiento parlamentario, nos permite ver en esta ocasión que los legisladores antioqueños han apoyado prioritariamente iniciativas de carácter nacional más que de carácter regional, en lo que a proyectos de ley y citaciones a debates de control político respecta.
El seguimiento legislativo como herramienta para cualificar la representación
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La cuestión no es simple, y Antioquia Visible como observatorio parlamentario regional hace un llamado al análisis de la misma. Ya que, si se parte del supuesto ampliamente aceptado de que son los Representantes a la Cámara los encargados de gesBoletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 5864
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8 trato real y simbólico entre el sufragante y el candidato a quien ha elegido. La dificultad estriba en reconocer la forma en que dicho contrato puede ser evaluado por los electores y en qué grado se hace efectivo.
tionar los intereses del departamento que los ha elegido, es de crítica importancia entender desde qué punto y a través de qué medios puede evidenciarse la materialización de dicho ideal. La revisión de la Constitución Política de 1991 y la normativa ligada a ella, deja claro el propósito de promover instituciones políticas y partidistas disciplinadas con objetivos nacionales claros. Sin embargo, no ilustra de la misma manera la forma en que los legisladores deben rendirle cuentas a sus electores a propósito de su comportamiento, y mucho menos, cuáles son las dimensiones institucionalmente formalizadas que hacen posible afirmar cómo y en qué medida se materializa el ideal de representación regional.
Como observatorio parlamentario, proponemos paliar un poco esta dificultad vinculándonos con la idea de una representación política ampliada que no se limite sólo al análisis de la normativa institucional. El seguimiento y análisis parlamentario emprendido desde organizaciones de la sociedad civil, centros de pensamiento y universidades, es una forma de llenar los vacíos normativos a propósito de la evaluación del desempeño de los congresistas, es una manera de emprender procesos mediante los cuales la ciudadanía bien informada pueda exigir que el comportamiento legislativo se ajuste a la normativa que lo regula.
Así mismo, el voto, como mecanismo privilegiado por las democracias modernas para la elección de los representantes, implica la realización de un con-
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¿Qué es la rendición de cuentas? Alejandro Cortés Arbeláez
Según el politólogo Andreas Schedler (2008), hoy en día todos los actores relevantes de la política – funcionarios públicos, ciudadanos, líderes de partido, etc.– hablan de las bondades de la rendición de cuentas para el desarrollo y fortalecimiento de las democracias. Sin embargo, este académico de origen austríaco explica que no hay una total claridad respecto al uso y significado del término, por lo que cobra sentido una reflexión conceptual sobre la rendición de cuentas. En primer lugar, debe hacerse claridad sobre la obligatoriedad de la rendición de cuentas. En nuestro contexto político, se asume por lo general que quien rinde cuentas lo hace de manera voluntaria; es decir, la rendición de cuentas es vista como un acto de transparencia de un representante virtuoso. Pero en la discusión académica sobre la rendición de cuentas (sobre lo que los anglosajones denominan accountability), se entiende que esta no es un acto que puedan llevar a cabo –o no– los políticos y funcionarios públicos de manera voluntaria. Por el contrario, como señalan Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas (2011), la rendición de cuentas es considerada un acto de obligatorio cumplimiento para quienes ocupan cargos de poder estatal. Dicho esto, surge otra pregunta: ¿qué se requiere para que se dé realmente la rendición de cuentas? La literatura especializada sobre la materia explica que la rendición de cuentas está compuesta por dos elementos: el answerability y el enforcement. El primer elemento hace referencia a la necesidad de que los funcionarios públicos estén obligados a dos cosas: a informar sobre las decisiones que toman y a justificar públicamente los motivos que les llevaron a decidir en uno u otro sentido. El segundo elemento nos indica que debe existir la posibilidad de que los funcionarios públicos sean objeto de sanción en caso de que incumplan con sus deberes como miembros del aparato estatal. 8
Por otra parte, existe una distinción fundamental – formulada originalmente por el politólogo Guillermo O’Donnell (2004)– entre dos tipos de rendición de cuentas: la vertical y la horizontal. La rendición de cuentas vertical tiene lugar cuando se desarrolla una relación de control que se da desde la sociedad hacia el Estado, es decir, cuando es la ciudadanía la que pone un límite o controla el accionar de los funcionarios públicos. Esto ocurre por ejemplo cuando en el desarrollo de unas elecciones democráticas, la ciudadanía decide no favorecer en las urnas a un candidato o partido determinado, debido a que considera que este no ha actuado de la manera correcta. También tiene lugar cuando la sociedad civil de diversas maneras posibles (como marchas de protesta o movilizaciones sociales, por medio de ONG, a través de la denuncia en medios de comunicación, etc.) busca ponerle freno a un comportamiento estatal considerado inadecuado o ilegal. La rendición de cuentas horizontal hace referencia a la situación en la que es el Estado el que se controla a sí mismo, es decir, cuando se desarrollan relaciones de control entre las diferentes instituciones pertenecientes al aparato estatal. O’Donnell diferencia entre dos clases de rendición de cuentas horizontal: de balance y asignada. La rendición de cuentas horizontal de balance es el clásico control entre los tres poderes del Estado: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Esta tiene lugar cuando una institución busca controlar el accionar de otro órgano estatal, porque considera que este se puede estar extralimitando en sus funciones. Un ejemplo de ello es cuando el Congreso realiza un debate de control político al gobierno, señalando que este está asumiendo competencias que no le corresponden o se ha extralimitado en sus funciones. La rendición de cuentas horizontal asignada es ligeramente diferente a la horizontal de balance, Boletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 5864
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8 de las obligaciones institucionales que tiene cada agencia estatal.
puesto que si bien ambas remiten a relaciones de control interinstitucional, la primera es más especializada y constante que la segunda. Esto porque la rendición de cuentas horizontal asignada hace referencia a una situación en la que existen una serie de instituciones estatales cuya función principal y específica es vigilar y controlar que otras agencias del Estado no abusen de los poderes que constitucional y legalmente les han sido conferidos. Esto puede verse reflejado, por ejemplo, en el control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República y en el control disciplinario que está a cargo de la Procuraduría General de la Nación.
Sin embargo, a pesar de que la rendición de cuentas es una práctica exigente, también es una con objetivos modestos. Esto porque, como señala Schedler (1999), no pretende controlar totalmente al poder político, inmovilizándolo; únicamente busca disciplinarlo. Lo anterior puesto que la rendición de cuentas se basa en la paradoja que convive al interior de los órdenes democráticos: el hecho de que la democracia requiere del poder político para poder existir, pero de un poder político que no sea tan fuerte como para acabar con la democracia misma. En suma, la rendición de cuentas entiende que “[s]in poder, ni siquiera puede existir la posibilidad de hablar de democracia; con poder desbordado o absoluto, ningún orden social puede denominarse democrático” (Ríos, Cortés, Suárez, & Fuentes, 2014). Por ello, es mediante la rendición de cuentas que podemos mantener el delicado equilibrio entre la ausencia de poder y la presencia de un poder omnipotente.
Como se evidencia, el término rendición de cuentas entraña una serie de prácticas mucho más complejas que la simple presentación de informes de gestión por parte de los funcionarios públicos que deseen hacerlo. La rendición de cuentas remite a una serie de procedimientos institucionales y prácticas democráticas, que además implican un ejercicio activo de la ciudadanía y un serio despliegue
Bibliografía Hernández, A., & Arciniegas, E. (2011). “Aproximación conceptual. El accountability desde una perspectiva comparada en América Latina: estudios de caso”. En: A. Hernández & E. Arciniegas (Eds.), Experiencias de Accountability Horizontal y Social en América Latina. Estudios de caso comparados en São Paulo, México DF, Caracas y Bogotá Bogotá Colombia: Ediciones Uniandes. O´Donnell, G. (2004). “Accountability horizontal: la institucionalización legal de la desconfianza política”. En: Revista Española de Ciencia Política, 11-31. Ríos, A., Cortés, A., Suárez, M. C., & Fuentes, L. (2014). “Accountability: aproximación conceptual desde la filosofía política y la ciencia política”. En: Colombia Internacional (82), 261-288. Schedler, A. (1999). “Conceptualizing Accountability”. En L. Diamond, M. F. Plattner, & A. Schedler (Eds.), The Self Restraining State. Power and Accountability in New Democracies (pp. 13-28). Colorado, United States of America: Lynne, Rienner. Schedler, A. (2008). ¿Qué es la rendición de cuentas? México DF.: Instituto Federal de Acceso a la Información Pública.
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El seguimiento legislativo: una herramienta para la rendición de cuentas Kelly Valencia Uribe
En el contexto de las democracias representativas y más específicamente en las democracias del siglo XXI, la rendición de cuentas se ha establecido como uno de los mecanismos más recomendados para la promoción de la transparencia en la gestión pública. En tanto la mayoría de los ciudadanos somos representados por una minoría que tiene la labor de defender nuestros intereses, el acto de rendir cuentas por parte de los administradores de lo público es un ejercicio que contribuye al mantenimiento y fortalecimiento de la democracia. Una efectiva rendición de cuentas posibilita la interlocución y diálogo entre representantes y representados; interlocución que supone un flujo de información continua entre los actores, y la garantía para la ciudadanía de ejercer control social sobre las corporaciones públicas. Con estos supuestos cumplidos, la rendición de cuentas se convierte en sinónimo de transparencia y confianza entre los sujetos de la política. En la Constitución colombiana de 1991 se establece que es posible conformar, ejercer y controlar el poder político (art 40), por ejemplo, mediante el mecanismo de la tutela (art 86), las acciones de cumplimiento (art 87), la acción popular (art 88), el derecho a hacer peticiones a las autoridades públicas (art 23) y el derecho a acceder a los documentos públicos (art 74). Con estos artículos constitucionales se pretende hacer clara y transparente la función pública a los ojos de la sociedad que se administra (Constitución Política, 1991). En el año 2010 el gobierno nacional publicó el Conpes 3654, esto es, la Política Pública de Rendición de Cuentas, la cual se expidió con el fin de comprometer a la rama ejecutiva a una rendición de cuentas continua y recíproca con la ciudadanía (Conpes 3654, 2010). Teniendo en cuenta los artículos arriba mencionados, este documento Conpes también se realizó con base en el artículo 10
259 de la Constitución Política que predica: “Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato al elegido el programa que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará el ejercicio del voto programático” (Constitución Política de 1991, art. 259). Como podemos observar, la normatividad colombiana se ha ido nutriendo de mecanismos e instrumentos participativos a través de los cuales se permite y promueve que exista una rendición de cuentas efectiva, lo que a su vez ha permitido que se desarrollen ejercicios y herramientas más especializadas para la intervención y comprensión de realidades complejas como la de nuestra sociedad. El seguimiento legislativo, aunque no reglamentado por la constitución, es en efecto, una herramienta de control al poder político. Senadores y Representantes a la Cámara son algunos de esos actores que deben estar en diálogo continuo con la ciudadanía que representan y quienes tienen la responsabilidad de dar respuesta a los programas o propuestas establecidos por ellos antes de ser elegidos. No obstante, tal interlocución muchas veces no se da, no es recíproca o no llega a todos los ciudadanos; es aquí donde la importancia de una herramienta como el seguimiento legislativo se hace evidente. El seguimiento legislativo consiste en conocer y dar a conocer la actividad legislativa de los congresistas que fueron elegidos democráticamente. Esta actividad se compone de debates de control político, de autorías en proyectos de ley, ponencias, citaciones, y de las votaciones que realizan nuestros representantes en cada una de las sesiones a las que asisten. Tales actividades son las funciones legislativas que, entre otras, posibilitan la creación de las leyes mediante las cuales se rige nuestra vida en sociedad. La relevancia de estas Boletín Antioquia Visible, Vol. 1 N° 8 noviembre 2014 ISSN: 2248 - 5864
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8 comportamiento de un congresista elegido democráticamente.
actividades para la vida social e individual hace que el seguimiento legislativo sea una herramienta que promueva la participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuentas a sus elegidos. Es decir, al conocer qué están haciendo nuestros representantes, tenemos la posibilidad de reclamar de una manera informada el cumplimiento de las agendas y los programas con los que los candidatos se comprometieron en su momento, al igual que exigir que su actividad legislativa dé respuesta a las demandas y necesidades que la sociedad considera importante ser tenidas en cuenta para su buen funcionamiento.
Dicho de otro modo: mediante el seguimiento legislativo y su difusión a la ciudadanía se ponen en movimiento mecanismos de accountability que permiten, por un lado, que los representados puedan evaluar la gestión de las personas por las que votaron, y en ese sentido lo premien con la renovación de su vínculo mediante el voto en las próximas elecciones; que no renueven su vínculo y por ello no entreguen su voto por considerar, con evidencias, que su representante no los representó. También, mediante la labor de difusión de los resultados del seguimiento legislativo, los ciudadanos pueden estar al tanto de la actividad de sus respresentantes y en ese medida, ver qué tan activos y propositivos son en relación con los intereses sectoriales, gremiales y regionales que representan. Ello, posibilita que la gestión de lo público esté bajo la lupa de la ciudadanía y por lo mismo, el poder político esté más abierto al escrutinio y a la injerencia de los ciudadanos en él. Finalmente de lo que se trata con el seguimiento legislativo y los procesos de rendición de cuentas que pone en marcha, es domesticar el poder político y acotarlo a los límites de donde procede: los ciudadanos mismos.
El seguimiento a la labor legislativa exige una tarea ardua, seria y rigurosa: recolectar, sistematizar, verificar y describir la información que se recaba en el recinto democrático día a día. Además, exige que esta información sea analizada y comunicada de tal forma, que las personas no especializadas en temas de congreso o de política en general, entiendan la importancia de la labor legislativa y su impacto en la vida diaria de los ciudadanos. Es decir, si bien el seguimiento legislativo genera insumos para formular proyectos de investigación y análisis de gran envergadura académica, su función social es hacer claro y evidente el impacto que tiene en la vida de las regiones y la sociedad en general el
Bibliografía Colombia (2010) Constitución Política de 1991. Legis. Bogotá (24ª Ed.) Departamento Nacional de Planeación (2010) Conpes 3654: Política de Rendición de Cuentas de la Rama Ejecutiva a los Ciudadanos. Recuperado el 24 de septiembre de 2014 del sitio web Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones: http://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-3651_documento.pdf
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