DO NO HARM - MARY ANDERSON by angelica saenz

ACCIÓN SIN DAÑO CÓMO LA AYUDA HUMANITARIA PUEDE APOYAR LA PAZ O LA GUERRA

Mary B. Anderson Publicado por Lynne Reinner Publishers, London 1999

Traducido por Jacques Mérat

Bogotá, 2008 1

ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra

Anderson, Mary B., 1939Acción sin daño: cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra / Por Mary B., Anderson. Traducido al español por Jacques Mérat — Bogotá: Ediciones Ántropos Ltda., 2009. 56 p. il., byn. ; 17 x 24 cm. ISBN: 978-9581. Acción sin daño 2. Ayuda humanitaria 3. Conflicto armado 4. Guerra y Sociedad I. Tit. Do no harm, humanitarian aid, armed conflict, war and society. DDC 21.: 361.2 Catalogación en la Publicación – CEP, Universidad Nacional de Colombia - Bogotá

Segunda edición; Bogotá D.C., 2009

Apoyo financiero: Traducción: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, Cosude.

Título original: Do no harm: how aid can support peace or war

Revisión, edición y publicación: Convenio tripartito Universidad Nacional de Colombia, Cosude y GTZ.

© Copyright 1999 Lynne Reinner Publishers, Inc. Esta edición es publicada en acuerdo con los editores de Lynne Rienner, Inc © Universidad Nacional de Colombia Facultad de Ciencias Humanas Departamento de Trabajo Social Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia – PIUPC Calle 44 No. 45 – 67 Unidad Camilo Torres bloque 1 oficina 601 Tel. (57) 1 3165000 ext. 10261 – 10265, Bogotá D.C.

ISBN: 978-958Traducido por: Jacques Mérat Revisión de textos: Ana Lucía Rodríguezpuentes Raquel Rojas Impresión: Ediciones Ántropos Ltda. www.edicionesantropos.com

Presentación de la traducción

Tabla de contenido

Presentación de la traducción .................................................................................. 5 Prefacio ..................................................................................................................... 9 Introducción ............................................................................................................ 13 Primera parte Las guerras y los impactos de la ayuda1 1

Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia ...............................

Las características de las áreas de conflicto ............................................

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos .........................................................................

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos .......................................................................

Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto ...............

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Segunda parte Las capacidades locales para la paz Introducción ..........................................................................................................

Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán ..............

1- En adelante la palabra ayuda (traducida literalmente del inglés, AID) se utiliza indistintamente para referirse a la ayuda humanitaria -y de desarrollo-, la asistencia internacional o la ayuda externa.(Nota del traductor)

Los niños en la guerra civil: Planear la paz en el Líbano ........................

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Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi .......................................................

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El proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India .........................

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La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia ...........................................

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9 10

Tercera parte Conclusiones Reflexiones sobre el papel de la ayuda ................................................................ 155 Ensayo bibliográfico .............................................................................................. 159 Acerca del libro ...................................................................................................... 161

Presentación de la traducción

La larga duración del conflicto armado interno en Colombia y la cruda vulneración de los Derechos Humanos de millones de personas en el país han obligado la intervención de múltiples agentes y entidades, varios de ellos en procura de contribuir de manera efectiva no sólo a superar las dramáticas crisis humanitarias, sino a construir condiciones para transformar las situaciones que han dado lugar a la violencia. Por muchos años se han realizado proyectos que han requerido la acción de profesionales y la inversión de cuantiosos recursos. Los financiadores han privilegiado la llamada asistencia directa, bajo el argumento de evitar burocracias y garantizar que las ayudas y los programas lleguen a quienes corresponden. Algunos han privilegiado la ayuda humanitaria sin comprometerse con las causas que generan las crisis. Durante estos años se han rescatado los principios que en otros contextos y épocas fueron construidos con el fin de orientar esas intervenciones bajo algunos criterios éticos y normativos. Aunque se han planteado largos y complejos debates al respecto, en escasas ocasiones se ha debatido sobre la pertinencia de la «ayuda» y la «intervención» y menos aún, sobre sus impactos y consecuencias negativas, pues tiende a asumirse que son buenas y necesarias per se. En el contexto colombiano este debate resulta de especial importancia ya que cada vez son más evidentes los equívocos, las incoherencias y las impertinencias que cometen las agencias en nombre de la acción humanitaria, la paz y el desarrollo. En ocasiones estos impactos se producen por el desconocimiento de los contextos sociopolíticos y culturales por parte de quienes intervienen; por el empleo de estrategias y metodologías inapropiadas; y en algunos casos, los impactos negativos que sufren las comunidades surgen de la implementación de proyectos, que bajo discursos ambiguos, defienden, protegen y reproducen intereses contrarios a los de las comunidades donde se adelantan. Con el propósito de asumir una reflexión crítica y reflexiva que permita a los proyectos humanitarios y de construcción de paz, revisar sus prácticas y ser coherentes con la dignificación de las víctimas, la construcción de paz y la implementación 5

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de proyectos alternativos acordes con los referentes culturales, sociales y espirituales, vienen adelantándose desde hace varios años procesos de formación. Estos procesos pretenden aportar al ejercicio sistemático de revisión de los principios y los métodos que orientan los proyectos a fin de «no hacer daño» y contribuir a la optimización de los recursos y las condiciones de construcción de escenarios de paz y calidad de vida incluyentes y sostenibles. La complejidad de los temas y su reflexión, así como los enormes retos y dilemas que a diario enfrentan los profesionales y sus organizaciones, nos ha llevado a plantear procesos de formación más sistemáticos que viabilicen la discusión, la investigación y la sistematización rigurosa de estos temas para producir y socializar un conocimiento emanado de la larga experiencia de este país, y enriquecido por la reflexión construida en otros contextos. Desde este propósito se consolidó la alianza del Programa de Iniciativas Universitarias para la Paz y la Convivencia (PIUPC), de la Universidad Nacional de Colombia, con la Agencia Suiza para la Cooperación y la Ayuda Humanitaria (COSUDE) y la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Estas tres entidades coinciden en la necesidad de buscar alternativas para que la intervención de los profesionales y de las mismas agencias, aporte en la superación de las crisis que provocan las guerras y los desastres, y en la construcción de la paz, la inclusión y la justicia sobre la base del respeto a la dignidad humana, la autonomía y la libertad. La traducción del texto de Mary Anderson es sin duda, una contribución para hacer asequible esta reflexión y apoyar el debate sobre los nexos entre la política, la ética y las acciones humanitarias y de desarrollo. Consideramos que este texto es uno de los pocos documentos rigurosos que nos ilustran sobre la necesidad y el modo de escudriñar acerca de los posibles daños provocados por las acciones externas para prevenirlos e indagar al mismo tiempo, por los factores que contribuyen a reconocer y aprovechar las capacidades locales a fin de ponerlas al servicio de la construcción de la paz. Con este texto queremos seguir animando los debates en torno a preguntas que la urgencia del día a día, no debe desplazar o invalidar y que resultan imprescindibles en nuestro contexto: ¿Cómo puede realizarse la ayuda humanitaria o la cooperación al desarrollo en contextos de conflicto, de tal manera que en lugar de nutrirlo y exacerbarlo ayude a los actores locales a retirarse y establecer sistemas alternativos de resolución de los problemas que causaron el conflicto? ¿Es posible mantener posiciones de neutralidad en sentido estricto cuando se busca incidir no solamente para aliviar el sufrimiento sino para influir positivamente sobre las causas que ocasionan los conflictos violentos? Son cuestionamientos de orden ético pero también político, puesto que se pregunta sobre los valores que subyacen al planteamiento de la intervención externa y además, por las consecuencias de las acciones y las omisiones que siguen a las deci6

Presentaciรณn de la traducciรณn

siones sobre cรณmo hacer las intervenciones. Mantener activas estas preguntas y orientar procesos metodolรณgicos que aporten en la coherencia de nuestros propรณsitos y apuestas, es el objetivo que perseguimos al traducir este texto.

Martha Nubia Bello Profesora Asociada Universidad Nacional Directora Convenio Tripartita UN- COSUDE-GTZ

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Prefacio

Prefacio A menudo me acusan de ser optimista e ingenua, y simplista con relación a las guerras recientes. De hecho, soy optimista -afortunadamente en medio de la violencia, la más desmoralizante y degradante, aún hay algunos seres humanos capaces de mantenerse con buen ánimo- porque con regularidad he encontrado generosidad, sacrificio, valor y fe en la naturaleza humana. Estas cualidades siguen determinando las ideas y los comportamientos de muchas personas, quienes debido a sus experiencias hubieran podido caer en el egoísmo, el odio, el temor y la indiferencia. En realidad, este libro ha sido escrito por esas personas. Algunas son miembros de organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG) locales que han brindado apoyo humanitario y de desarrollo en zonas de conflicto. Otras, son las llamadas víctimas de la guerra, personas que viven en sociedades con conflictos internos posteriores a la Guerra Fría. Este libro, a través del Proyecto de Capacidades Locales para la Paz (Local Capacities for Peace Project), refleja las experiencias vividas por muchas personas que han distribuido o recibido ayuda humanitaria en zonas de conflicto. El proyecto, ejecutado por la organización Collaborative for Development Action, Inc., demuestra el esfuerzo conjunto de varias ONG, agencias internacionales de cooperación, agencias de Naciones Unidas y otros actores involucrados en el desarrollo de políticas y programas de asistencia internacional. Como directora del proyecto tengo el privilegio de escribir este documento en representación de todas las personas que han colaborado en su producción. El enfoque del libro pretende partir de las experiencias vividas para aprender a hacer asistencia humanitaria de manera efectiva en el futuro. Esta meta ha reunido a un conjunto grande (más bien diverso) de personas que han sido involucradas tanto en la recolección de la información como en la reflexión y el debate en torno a diferentes propuestas de interpretación de los hechos, y en general, al intento de aprender lo que debe aprenderse respecto a la asistencia humanitaria y los conflictos. No todos hemos estado de acuerdo sobre cada cosa que ha quedado plasmada en el libro. Sin embargo, es una ventaja e igualmente un reto para mí, poder resumir lo 9

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que creo que ha sido nuestro esfuerzo colectivo hasta ahora. Todas las personas involucradas en este esfuerzo tienen crédito en las ideas y los enfoques que suenan ‘acertados’ para el lector. Y si el lector descubre nuevas maneras de pensar que cuestionan algunas ideas planteadas en el libro (o de pronto, comprueba que son equivocadas), quienes hemos trabajado en este documento estaremos contentos. No hemos sido y todavía no somos doctrinarios en nuestra presentación del contenido. El espíritu del proyecto sigue siendo exploratorio, investigativo y basado sobre experiencias personales de individuos que proveen asistencia humanitaria en terreno. En la medida que estas experiencias cambien y se tenga más reflexión, discusión y debate, seguramente aprenderemos más. Así, esta publicación se ofrece desde y para la comunidad internacional de asistencia humanitaria, como un paso en el proceso constante de aprender a hacer mejor nuestro trabajo. Son tantas las personas que merecen agradecimientos y reconocimiento, que con sólo mencionarlas se duplicaría el tamaño del libro. Por esta razón, solamente voy a mencionar a los más involucrados y a quienes me han inspirado en la selección de las ideas y las palabras aquí incluidas. El primer agradecimiento es para el grupo de agencias que dieron apoyo financiero a los estudios de caso y los talleres de retroalimentación, durante los cuales el personal humanitario en zonas de guerra y las ONG examinaron sus propias experiencias y las de otros con el fin de extraer lecciones. También brindaron apoyo para la gestión de la totalidad del proceso. Estas agencias son la Agencia Internacional Canadiense de Desarrollo, el Ministerio Danés de Asuntos Exteriores, la Iglesia Evangélica para la Ayuda al Desarrollo E.V., la Cruz Roja Finlandesa, la Oficina para la Atención de Desastres en el extranjero de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, el Ministerio Royal de Asuntos Exteriores de Noruega, la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional y la Cooperación, la Cruz Roja Sueca y el Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Refugiados. Adicionalmente, más de cincuenta agencias de Naciones Unidas, gobiernos donantes y ONG que han dado tanto recursos en dinero como en especie para apoyar la redacción de los estudios de caso, la organización de los talleres y el desarrollo de consultorías. Debido a la importancia de su trabajo deben mencionarse dos grupos específicos. Al primero corresponden las personas y las agencias que han contribuido con estudios de caso en la fase inicial del proyecto. Ellos son: Joe Bock, Kenny Gluck, Kate Malversen, Greg Hansen, Helene Hula-Pedersen, Stephen Jackson, Tom Lent, Sue Lycke, Larry Minear, Lena Salin y Willet Weeks. Y entre las agencias: Agence Internationale Contre la Faim (Agencia Internacional Contra el Hambre), Catholic Relief Services (Caritas), Danish Refugee Council (Consejo Danés para los Refugiados), International Catholic Migration Commission (Comité Internacional Católico para las Migraciones), International Committee of the Red Cross (Comité Internacional de la Cruz Roja), International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (Federación Internacional de la Cruz Roja y Sociedades de la Media Luna Roja), International Rescue Committee (Comité International de Rescate), Jerusa10

Prefacio

lem Link (Vínculo de Jerusalem), Médecins Sans Frontières (Médicos Sin Fronteras), Norwegian Church Aid (Ayuda de la Iglesia Noruega), Norwegian Refugee Council (Consejo Noruego para los Refugiados), Pakrac Reconstruction Project-Croatia (Proyecto de Reconstrucción de Pakrac-Croacia), Redd Barna, Research and Training Institute-Karachi, Pakistán (Instituto de Investigación y Capacitación-Karachi, Pakistán), Save the Children Federation (Fundación Salvar a la Niñez), St. Xavier’s Social Service Society-Ahmedabad, India (Sociedad de Servicio Social de San Javier-Ahmedabad, India), Trocaire, United Methodist Committee on Relief (Comité Unificado de Rescate de los Metodistas), United Nations High Commissioner for Refugees (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados) y United Nations Volunteers (Voluntarios de las Naciones Unidas). El segundo grupo incluye a las personas encargadas de organizar y facilitar los numerosos talleres de retroalimentación. Una mención especial merece Greg Hansen por haber organizado veinticuatro de estos talleres durante un año y haber contribuido a su desarrollo. Otros facilitadores y agencias que apoyaron son: Inger Björk (Swedish Red Cross), Joe Bock (Catholic Relief Services), Bob Burke (World Vision/International), Sam Engelstadt, Laura Frost, Kenny Gluck, Wolfgang Heinrich (Association of the Churches’s Development Services), Stephen Jackson, Wolfgang Jamann (World Vision/Canada), Mark Janz (World Vision/International), Pia Jertfelt (Swedish Red Cross), Jorgen Kristensen (Danish Red Cross), Manis Lindsteadt (Catholic Relief Services), Per Midteide (Norwegian Church Aid) y Willet Weeks. Finalmente, un pequeño grupo de personas leales leyeron el manuscrito entero e hicieron sugerencias muy valiosas para mejorarlo. Ellos son: Everett Mendelsohn, quien aportó con su talento habitual tanto en la forma como en el contenido; Kenny Gluck, quien apoyó desde su amplia experiencia y comprensión de las realidades políticas de esta tarea; y Marshall Wallace, quien brindó excelentes consejos editoriales y organizativos, así como aclaraciones de contenido. Otras personas ya mencionadas, como los escritores de los estudios de caso y facilitadores de talleres, brindaron otro tipo de aportes, hicieron correcciones y en general, posibilitaron como a pocos autores el tipo de ‘prueba’ de los hechos y las interpretaciones. Para ellos los agradecimientos son insuficientes. En consecuencia, el lector tiene una deuda con todas las personas mencionadas por los méritos de este libro. Yo también estoy en deuda con ellos por su apoyo, ayuda y fraternidad. Respecto a aquellos que cuestionan mi optimismo, precisamente su compromiso con acciones que no generan daño y un trabajo correcto en materia de asistencia internacional, son en parte responsables de ese optimismo. A ellos les rindo honor y les agradezco. Mary B. Anderson

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Introducción

Introducción Cuando la ayuda humanitaria se realiza en el contexto de un conflicto violento se vuelve parte de ese contexto y en consecuencia, parte del conflicto. A pesar de que las agencias buscan a menudo ser neutrales o evitar tomar partido frente a los ganadores y perdedores de la guerra, el impacto de su ayuda no es neutral respecto a empeorar o mitigar el conflicto. La ayuda humanitaria en el marco de un conflicto, puede reforzar, exacerbar y prolongar el conflicto; pero también, puede ayudar a reducir las tensiones y fortalecer las capacidades de las personas para retirarse del combate y buscar opciones pacíficas de resolución de los problemas. Con frecuencia, un programa de ayuda humanitaria produce ambos efectos: de alguna manera empeora el conflicto y de otra, apoya el fin del combate. Pero en ambos casos, no puede mantenerse apartada del conflicto. Este es un libro acerca de cómo interactúan la ayuda humanitaria y el conflicto. Está basado sobre una amplia experiencia práctica de la ayuda humanitaria en contextos de conflicto, y por tanto no es teórico ni especulativo. Los datos son extraídos de hechos y acciones ocurridas y lo aprendido sobre la acción. Los siguientes capítulos relatan experiencias y ejemplos de numerosos proyectos y programas de ayuda humanitaria en todo el mundo. Estos ejemplos han sido recolectados en el marco del Proyecto de Capacidades Locales para la Paz, como parte de un esfuerzo conjunto que involucra a organizaciones no gubernamentales internacionales y locales (ONG), agencias de las Naciones Unidas y agencias gubernamentales donantes de Norteamérica y Europa. El objetivo del proyecto buscó responder a la siguiente pregunta: ¿Cómo realizar ayuda humanitaria o cooperación al desarrollo en contextos de conflicto, para que en lugar de nutrir y exacerbar el conflicto, ayude a los actores locales a retirarse y establecer sistemas alternativos de resolución de los problemas que causaron el conflicto? La metodología se ha basado en recolectar estudios de caso de experiencias de ayuda humanitaria en zonas de conflicto y consultar de manera extensa, a través de talleres de retroalimentación y reuniones, a numerosas personas, funcionarias y be13

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neficiarias en varios lugares, a fin de conocer las experiencias vividas y aprender de ellas2. Numerosas personas y agencias han aportado en las ideas planteadas en este libro. Al emprender nuestros esfuerzos por aprender de experiencias tan diseminadas y diversas, fuimos desbordados por las diferencias que encontramos. Cada guerra es única; cada sociedad tiene su propia historia, cultura, personajes, valores y tensiones. Cada lugar de intervención es local y específico. Tanto el personal de los proyectos de asistencia humanitaria como la población local describen su situación en detalle y enfatizan en su carácter único y particular. Sin embargo, en la medida que las historias se acumulan surgen temas comunes, tendencias repetidas y patrones constantes. A pesar de que cada sitio y población son únicos, cada uno comparte también rasgos comunes con los otros. Las interacciones entre la ayuda externa y el funcionamiento local de sociedades específicas producen resultados repetidos. En tanto tales patrones emergen es posible anticiparlos. Esto permite evitar los efectos negativos de la ayuda sobre el conflicto y reforzar los positivos. Muchas personas critican la asistencia internacional, y mencionan de manera precisa ejemplos en los cuales esta ayuda ha ocasionado más daño que bien. Sin desconocer estos ejemplos, no condenamos la ayuda por sus fracasos. Es un engaño moral y lógico condenar la ayuda porque puede hacer daño y concluir que la decisión de no brindarla evita el daño. Por tanto, retirar la ayuda a personas que la necesitan tiene fundamentos negativos inaceptables. Creemos que la ayuda internacional es positiva. Pensamos que el mundo es mejor en la medida que si hay personas sufriendo, otras que están en capacidad de ayudar lo hacen. El desafío para los trabajadores humanitarios -y para el gran número de personas generosas que los apoyan financiera o materialmente- es definir cómo las acciones que emprenden pueden llevarse a cabo sin afectar las capacidades locales ni promocionar la dependencia o dejar que los recursos terminen al servicio de la continuación de la guerra. La premisa de este libro —lo repetimos, basado en las experiencias de muchas personas activas en zonas de conflicto alrededor del mundo— es que las agencias de ayuda tienen una oportunidad para definir su trabajo de asistencia humanitaria y cooperación al desarrollo, de manera que alcancen la meta de aliviar el sufrimiento humano y contribuir a un sistema económico y social que promueva una paz justa y duradera. La oportunidad es nueva porque las situaciones en las cuales se encuentra el personal humanitario por lo general, son totalmente diferentes a las del pasado incluso reciente. Y también es una oportunidad importante porque estas diferencias dan a la acción asociativa, comparativamente con los esfuerzos diplomáticos de alto nivel, un 2- Quince estudios de caso fueron llevados a cabo en catorce países. Esto implicó veinticuatro talleres de retroalimentación con la participación de veinte a cuarenta personas en cada uno y su realización en terreno o en las sedes de las agencias. Un total de mil personas fueron involucradas directamente en la tarea de proponer ideas e innovaciones al proyecto.

Introducción

papel más relevante que en el pasado frente a la resolución de los conflictos. Las organizaciones no gubernamentales -el brazo operativo primario de la empresa de ayuda al desarrollo- están y pueden estar en posición de apoyar la paz y rechazar la guerra como nunca antes. Esta premisa será explicada e ilustrada en cada capítulo del libro. Esta premisa no implica que las agencias de ayuda deban convertirse en agencias de construcción y mantenimiento de la paz. De hecho, argumentamos que la ayuda humanitaria y para el desarrollo es tan importante, y que las destrezas requeridas son tan especializadas, que las agencias deben mantenerse fieles a sus mandatos de origen y continuar en lo que saben hacer mejor. Pero como la experiencia lo demuestra, estas agencias tienen oportunidades para orientar su trabajo hacia la promoción de la paz en vez de la guerra. Nuestro objetivo es mejorar la ayuda. Es un objetivo práctico. Escuchar a muchos trabajadores humanitarios describiendo sus dificultades en situaciones de conflicto nos motivó a emprender este proyecto. En sus relatos, ellos constataban que la ayuda brindada alimentaba el conflicto y buscaban maneras de evitarlo. Por esta razón, hemos querido recoger experiencias e identificar patrones comunes para ofrecer a los trabajadores humanitarios una base sólida de aprendizaje colectivo y así, tomar mejores decisiones frente a la ayuda para evitar el daño y alcanzar un fin caritativo. Este libro está organizado en tres partes. La primera presenta las lecciones aprendidas desde la experiencia e ilustra cómo en ciertos casos la ayuda ha hecho daño y en otros, lo ha evitado mediante el reforzamiento de las capacidades locales para la paz en áreas de conflicto. El último capítulo de esta parte, reúne las lecciones en un marco analítico, el cual se constituye en un instrumento práctico de planeación y evaluación para el personal humanitario. La segunda parte presenta una selección de estudios de caso de experiencias de ayuda humanitaria en áreas de conflicto, que ilustra las lecciones aprendidas en tiempos y lugares específicos. Estos casos representan una pequeña muestra de los datos brutos sobre los cuales provienen las ideas planteadas en este libro. Son testimonios poderosos a los ojos de muchas personas que han estado en terreno porque la ayuda era necesaria, pero al mismo tiempo mantienen una actitud de autocrítica y apertura al cuestionamiento frente a los impactos de la ayuda, así como de responsabilidad frente a lo que se hace. La última parte contiene una breve conclusión que señala las áreas que requieren más investigación. A pesar de que falta mucho por aprender, se ha avanzado bastante. Si las lecciones reportadas aquí fueran integradas a las acciones diarias del personal humanitario, los impactos de la ayuda sobre el conflicto mantendrían, promocionarían y fortalecerían las capacidades de la gente en las sociedades afectadas por los conflictos para poner fin a los combates y encontrar caminos diferentes hacia los cambios buscados. 15

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Introducci贸n

PRIMERA PARTE Las guerras y los impactos de la ayuda

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Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justiciaNormas de la conducta humanitaria

1 Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justicia A lo largo de todo el documento afirmamos la idea que la ayuda internacional en contextos de conflicto no debe alimentar ni exacerbar el conflicto. Esta posición a menudo es cuestionada por varios sectores que piensan que el conflicto puede ser saludable. Consideran equivocado evitar el conflicto porque las personas combaten por razones importantes y por tanto, no brindar apoyo a los que combaten por la justicia, es favorecer situaciones de injusticia. Plantean que las ONG deben estar del lado de los pobres y marginados, de los discriminados por la sociedad. Y sus ayudas deben promocionar cambios sistémicos hacia la justicia, en vez de mantener solamente con vida a quienes continúan sufriendo situaciones de injusticia. Estamos de acuerdo con estos principios. Sin embargo, nuestro conocimiento sobre numerosos conflictos durante los últimos años nos ha llevado a concluir que si bien la paz no puede existir sin justicia, no es menos cierto que la justicia ha sido irrespetada o negada por los objetivos o los métodos (o ambos) propios de muchas guerras contemporáneas. Asumir que los combatientes combaten siempre por razones dignas de nuestro apoyo es simplemente equivocado. En este capítulo describiremos lo que hemos visto y escuchado en muchas sociedades en conflicto y que nos ha llevado a hacer este tipo de planteamiento. Antes es importante hacer una distinción: el tipo de conflicto que cuestionamos es violento y destructivo. Algunas personas utilizan el término conflicto para referirse a oposición de intereses y luchas sanas. En nuestro caso, en aras de facilitar el discurso utilizamos este término para describir interacciones negativas, malsanas, usualmente violentas. Este capítulo se subdivide en cinco partes. Primero, examinamos las motivaciones de la guerra y mencionamos ejemplos que cuestionan la hipótesis en la cual las causas de las guerras siempre son nobles. Cuestionamos igualmente la hipótesis que postula que segmentos importantes de la población consideran la guerra como un instrumento eficaz. Luego, tomamos una serie de características de guerras recientes que nos llevan a revaluar el uso de la violencia para alcanzar resultados justos. Después, hacemos un análisis sobre quién obtiene beneficios y quién sufre pérdidas en las guerras contemporáneas, así como una reflexión sobre por qué y cómo las gue19

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rras continúan, pese a ser manipuladas y no tener apoyo popular. Y terminamos enfatizando por qué es importante que el personal humanitario comprenda estos planteamientos y evalúe de manera cuidadosa y precisa, las fuerzas activas en las situaciones de conflicto donde brinda ayuda.

¿Por qué se hace la guerra? La guerra se hace por buenas y malas razones, y la mayoría de las veces por una mezcla de ambas. Comprender que la guerra se hace por razones que compiten entre ellas -oscilando entre razones altamente morales y aspiraciones personales y egoístas-, es fundamental para el personal humanitario que aspira a deshacer el nudo de cómo su ayuda influye e interactúa con el conflicto.

La guerra como persecución de un objetivo La mayoría de la gente cree que “la guerra es un infierno” y debería ser evitada, pero no a cualquier costo ya que vale la pena luchar y morir por ciertos objetivos. Piensan que para alcanzar el fin deseado, las sociedades deberían usar los mecanismos diplomáticos y políticos disponibles. Sin embargo, si estos mecanismos fracasan, la guerra en últimas puede ser un instrumento eficaz para lograr aquello que no puede obtenerse de otra forma. Por esta razón, usamos la expresión: las causas de fondo de la guerra. Con esto intentamos identificar verdaderamente por qué y para qué está combatiendo la gente; qué explica su sacrificio. Por medio de la guerra se ha logrado poner fin a regímenes opresivos y agresores, así como cambiar patrones de tenencia de la tierra y alcanzar mayor justicia política y económica. Las guerras de liberación, las revoluciones campesinas y la victoria de las Fuerzas Aliadas contra Hitler, son ejemplos de guerras justas.

Una mirada diferente de la guerra La gente también combate, muere y mata -o manda a otros a hacerlo- en función de objetivos innobles e injustos. En muchas partes alrededor del mundo encontramos civiles así como numerosos combatientes, que acusan a sus líderes de involucrarlos en guerras sin justificación. Una mujer croata nos dijo en Zagreb, en 1994: “Tenemos problemas aquí, claro, pero la guerra no tiene que ver con estos problemas. Esta guerra es manipulada por ciertas personas que quieren el poder y la riqueza para ellos mismos. Se enriquecen y el pueblo sufre. Estos no son ‘líderes’ admirables. No representan el tipo de sociedad a la cual aspiramos”. Este tema se repite de un país a otro cuando la gente trata de explicar la guerra. Las palabras manipulación, codicia y poder siempre aparecen. En Afganistán, Soma20

Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justiciaNormas de la conducta humanitaria

lia, Liberia, Ruanda, Tayikistán y Bosnia-Herzegovina -para citar solamente algunos ejemplos-; las personas expresaron que los procesos a través de los cuales fueron llevadas a combatir, en vez de resolver los problemas de sus sociedades empeoraron la injusticia y la pobreza, y afectaron de manera profunda las estructuras socio-económicas. Numerosas guerras en la actualidad y el pasado se han caracterizado por la ausencia o la erosión de una causa de fondo, así como de un compromiso popular amplio con una causa o un sentido claro que justifique la razón para combatir. Muy pocas de las guerras actuales han sido iniciadas por gente pobre y marginada, unida bajo un combate que exprese una lucha de fondo hacia una sociedad justa.

Las causas inmediatas son más importantes que las causas de fondo Con frecuencia, podemos lograr una mejor comprensión de las guerras analizando sus causas inmediatas más que sus causas de fondo. ¿Qué hemos encontrado analizando las causas inmediatas de las guerras recientes? Numerosas guerras posteriores a la Guerra Fría tuvieron sus orígenes en la ruptura de las relaciones de poder y las incertidumbres subsecuentes en términos políticos, sociales y económicos, que siguieron al fin de la Unión Soviética y los sistemas internacionales e internos de control, existentes después de la Segunda Guerra Mundial. Lo anterior, porque la ruptura de la Unión Soviética abrió el campo para nuevas actividades políticas o nuevas alineaciones en países previamente vinculados a este bloque, o porque la competencia por la hegemonía entre los Estados Unidos y la Unión Soviética terminó sobre la escena de otros países. Así colapsaron las previas y usuales estructuras de gobernabilidad en muchas partes del mundo. En estos espacios abiertos a aspiraciones políticas internas, aparecieron individuos y grupos impacientes por establecer nuevos sistemas y estructuras. Empezó una lucha política por el liderazgo, un proceso que fue facilitado por la desaparición de los controles e intereses externos. En vez de buscar plena legitimidad por medio de la formulación de un conjunto de principios para definir a futuro una sociedad mejor, muchos de los aspirantes al poder escogieron identificarse y buscar apoyo en subgrupos de la sociedad. Analizaron sus historias nacionales y seleccionaron características que los diferenciaban. Hicieron (a veces de manera precisa y otras, con exageraciones equivocadas) que la gente recordara las divisiones históricas basadas en las identidades de los subgrupos. Como en ciertos casos existían antagonismos entre subgrupos desde hacía tiempo, la desaparición del Estado u otros mecanismos de control de esos antagonismos, sirvieron de abono para su renovación. En ese contexto, de manera determinante los que buscaban el poder convencieron a la gente de que no existían formas de compartirlo con otros grupos. Propusieron una visión en la cual un grupo domina o es dominado. Rechazaron de manera conciente todo sistema de coexistencia, cooperación y distribución del poder. 21

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Y para comprobar su filosofía de “dominar o ser dominado” provocaron de manera intencional crisis entre los grupos y espirales de violencia. Así describió la gente la manera como fueron manipulados para entrar en la guerra.

La mezcla de motivaciones Ciertas personas mencionan objetivos morales y causas de fondo como justificación a toda guerra. Los “líderes” siempre hablan de una causa justa. Los conflictos generalmente, tienen motivaciones justas y egoístas. A veces, la razón inicial de la guerra evoluciona y la guerra en sí se vuelve la razón para combatir. Un colega afgano, reflexionando sobre la guerra en su país, anotaba que ésta había tenido varias etapas. Describía la guerra contra la Unión Soviética como un jihad (una guerra santa), con un objetivo justo (la libertad frente a un invasor externo), el cual era inalcanzable por otros medios. Con el retiro de las fuerzas soviéticas, identificó la continuación de los enfrentamientos como una “segunda guerra”, sin otro motivo aparente que el de satisfacer el apetito de poder de los líderes y ‘señores’ que competían en la guerra. Para él, esa guerra “no era santa porque era equivocado que los musulmanes se enfrentaran entre sí”. La situación cambió de nuevo cuando la re-emergente milicia de los talibanes emprendió su campaña ideológica a fin de controlar y reconfigurar el país. Pese a que esta guerra tuvo su origen en un objetivo moral, se deterioró al imponerse las ansias de poder personal. Este conflicto ha sido criticado por muchos afganos porque ha inflingido costos muy altos a la población sin aportar a la paz. También, porque ha establecido un sistema socio-político que restringe la igualdad de las mujeres y la libertad personal, así como los Derechos Humanos tanto de hombres como de mujeres. Este régimen ha impuesto un rango estrecho de valores a través de la violencia y la humillación en público. A pesar de las motivaciones religiosas y políticas de sus líderes, su concepción de justicia es ampliamente rechazada por la población que busca gobernar. Varias guerras que empezaron durante la Guerra Fría aún perduran. A pesar de haber desaparecido el contexto de los poderes hegemónicos que causaron esas guerras, las facciones guardan vestigios de las posiciones ideológicas. Las tensiones continuas en Angola, Guatemala y El Salvador conservan algo de los motivos históricos que las originaron. En numerosos casos sin embargo, los analistas locales reportan que con frecuencia los incidentes ocurridos son causados por grupos de delincuentes que reclaman pertenecer a un grupo ideológico para “aparentar” tener un motivo diferente al propio enriquecimiento. En Nicaragua y Tayikistán nos dijeron que miembros de los grupos que operan en el campo son personas que antes se enfrentaban entre sí y en la posguerra han mantenido una comunión de intereses como bandidos que aspiran a escapar de toda persecución judicial, y continúan la violencia porque se ha vuelto su modo de vida. La mayoría de las personas estarán de acuerdo que las guerras son motivadas por causas justas. El conflicto entre palestinos e israelíes, las luchas de Timor Oriental en 22

Las guerras contemporáneas y la búsqueda de justiciaNormas de la conducta humanitaria

Indonesia, los enfrentamientos entre irlandeses del Norte e Inglaterra, los tamiles en Sri Lanka, y los kurdos en Turquía e Irak -para nombrar algunos ejemplos-, representan luchas históricas por los derechos políticos y por acabar relaciones de opresión. Sin embargo, en estas luchas también se escuchan voces civiles a favor de acuerdos negociados. Muchas personas de ambos lados, rechazan las posiciones rígidas del pasado y expresan su disposición por encontrar acuerdos sobre temas políticos, de territorio y tierras. Dicen estar dispuestos a dejar atrás las matanzas incesantes, los ciclos de revancha y desquite, y los desplazamientos continuos de comunidades, que son contrarios al objetivo de establecer un mundo justo y en paz en el cual aspiran a vivir. En razón de nuestras experiencias, junto con lo que hemos aprendido escuchando a muchas personas en las zonas de conflicto durante los últimos años, concluimos que las guerras no siempre son llevadas a cabo por causas de fondo. Una mezcla de motivos y compromisos fluctuantes caracterizan la mayoría de las guerras. Y con frecuencia, hay un vínculo frágil entre la guerra y la justicia.

Otras características de las guerras recientes Además, existen otras características de los conflictos recientes que cuestionan el vínculo entre guerra y justicia.

Guerras civiles La mayoría de las guerras contemporáneas tienen lugar dentro de las fronteras nacionales en vez de ocurrir entre Estados y naciones. Son guerras entre grupos que tienen una historia de convivencia y comparten un idioma, una religión y una cultura común. Se dan entre personas que han trabajado y han sido educadas juntas, y a veces, que se han casado entre ellas. Los combatientes de hoy enfrentan a sus antiguos amigos, vecinos, colegas de trabajo, compañeros de culto y hasta familiares. Es ampliamente aceptado que la lucha en Sudáfrica fue inspirada por un deseo de justicia e inclusión por parte de la mayoría de la población negra. Para sorpresa de algunos, cuando la Comisión de la Verdad en Sudáfrica realizó audiencias sobre los crímenes perpetrados durante los años del Apartheid, recibió testimonios de combatientes negros que a pesar de considerar su causa justa, sentían sus acciones en búsqueda de la justicia como “crímenes”. Cuando mataron niños por la causa, sabían que sus medios crueles no correspondían al fin que perseguían. Estos individuos se pusieron en evidencia al confesar sus crímenes a la nación y pedir clemencia por sus actos.

ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra

Las guerras civiles tienen lugar en los espacios de la vida cotidiana. El café del frente, el transporte de bus local y la plaza de mercado del sábado, se transforman en campo de batalla porque son los lugares donde viven y trabajan los civiles. Los mayores y los niños son absorbidos por la guerra como víctimas o combatientes. En muchas aldeas de las sociedades en guerra hoy en día, los jóvenes cargan armas casi tan grandes como ellos. Las guerras contemporáneas también generan grupos que aprovechan el estado de ausencia o vigencia de las leyes para amenazar, robar, violar y matar a la gente del común. A pesar de que los grupos combaten del lado de una parte del conflicto, rara vez están bajo el control de las estructuras de la guerra, de tal manera que resulta difícil predecir si van a acatar las órdenes de los comandantes que son sus superiores jerárquicos formales. Estos grupos se organizan y demuestran lealtad ante todo a su grupo inmediato y en general, operan con impunidad e irresponsabilidad. También, en los conflictos motivados por la búsqueda de la justicia, en los cuales se ha negado a ciertos grupos el estatus de ciudadanía o los derechos civiles, los métodos empleados se caracterizan de manera creciente por la pérdida de coherencia frente a esa búsqueda. Cuando los combatientes por la libertad ponen bombas en la plaza de mercado donde las mujeres hacen sus compras; cuando los ejércitos obligan o convencen a niños de ocho años a cargar y hacer uso de las armas; cuando la brutalidad, las torturas y el terror (degollamientos, mutilaciones, violación de niños o exposición de cuerpos despedazados de las víctimas) son los métodos empleados para perseguir la causa justa, termina afectándose la legitimidad de esa causa. Puede parecer purista argumentar la existencia de un vínculo obligado entre los medios y los fines, pero no somos los únicos que pensamos de esta manera. Hemos escuchado de parte de tamiles y cingaleses, irlandeses e ingleses, palestinos e israelíes y otros más atrapados en los combates, que las técnicas empleadas a veces en las luchas llevadas a cabo bajo sus nombres causan repugnancia y horror. Parece acertado plantear que los impactos socio-económicos de las guerras reflejan la mezcla de motivos que las causaron y los métodos terribles empleados para satisfacer esos motivos. Si los códigos de conducta y honor hacen que las guerras sean menos brutales y más justas, en la realidad han sido seriamente erosionados por el accionar de las facciones enfrentadas, que ignoran e irrespetan esos códigos de manera rutinaria. Varias guerras contemporáneas han estallado repentinamente. Más que un último recurso después de haber intentado otras alternativas para conseguir el cambio, la gente se ha precipitado hacia la guerra con las ansias de tomar el poder antes que otros. La profusión de armas portátiles que se esconden fácilmente, y también, pequeñas armas letales y “livianas”, soportan igualmente el carácter repentino y fácil del recurso a la violencia. Gran parte de las guerras contemporáneas no han sido precedidas por el fracaso de los esfuerzos diplomáticos o intentos de mediación. La vinculación de civiles y de la vida civil en la guerra como combatientes y ‘blancos’ prioritarios, cuestiona el argumento de que las guerras promocionan la 24

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justicia. Los métodos empleados por muchos de los combatientes afectan todo vínculo intrínseco entre los medios violentos y las causas justas. La aparente facilidad con la cual la gente recurre a las matanzas por una causa, en vez de buscar el bien común y soluciones aceptables de mutuo acuerdo, debilita la conexión entre el uso de la violencia y el alcance de la justicia. Estas características comunes a muchos conflictos contemporáneos los alejan de la búsqueda de la justicia. Este es nuestro juicio basado en numerosas observaciones, pero más importante todavía es el juicio de numerosos individuos que hemos encontrado y que son actores de los conflictos.

¿Quién gana y quién pierde en la guerra? La relación entre la guerra y la búsqueda de la justicia es todavía más cuestionada cuando se examinan los beneficios y las pérdidas causadas en los conflictos. Sólo un número restringido de personas se benefician de la guerra, en contraste con los costos que son soportados de manera amplia y profunda por la mayoría. Los ‘señores’ de la guerra son los que disfrutan de las ganancias económicas. Sus cofres son alimentados por las conquistas territoriales, los robos y el levantamiento de impuestos. Los guerreros y las bandas de atracadores utilizan también el poder de las armas para enriquecerse. Los traficantes de armas se benefician más en la medida que duran las guerras, especialmente los productores y distribuidores de pequeñas armas y otro tipo de armas destinadas a aterrorizar a los civiles en las guerras contemporáneas. Los gobiernos de los países productores de armas han apoyado los esfuerzos de mercadeo de sus firmas privadas para evitar el desempleo sectorial y mantener la capacidad de producción ante la eventualidad de una guerra. Como se desarrollará en el capítulo 4, los ingresos y las ganancias también son aprovechados por personas que atienden a las víctimas de las guerras. El número de las agencias de ayuda humanitaria y de cooperación, y su dependencia como canales vía transferencia de recursos, a veces masivos, ha aumentado de manera dramática desde los años setenta. En los períodos de posguerra, en Colombia y Guatemala, la representación en los consejos locales de mediación estuvo totalmente controlada por los movimientos guerrilleros y el gobierno. Esto significó que las comunidades indígenas que no se aliaron con uno u otro lado (a pesar de haber sido blanco de ataque y a veces, protagonistas de la violencia), no tuvieron ninguna voz en la planeación posconflicto. Según algunos relatos, las decisiones de incluir solamente a representantes de la guerrilla y el gobierno, debilitó posiciones más moderadas y conciliadoras presentes en la sociedad civil local. Por ejemplo, la exclu-

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sión de miembros de la comunidad en los foros de planeación implicó que los programas fueran diseñados para reinsertar a los combatientes en la sociedad, sin prestar ninguna atención a la forma como las comunidades locales podían ayudar en la reintegración, lo cual hubiera sido una estrategia mucho más efectiva para lograr la desmovilización.

Las personas presentes en las áreas de conflicto, quienes controlan los recursos o tienen las destrezas requeridas por los donantes humanitarios, pueden beneficiarse de las inyecciones de fondos para la ayuda humanitaria. Mientras las riquezas obtenidas a través de la guerra se concentran en unos pocos grupos, las pérdidas son asumidas por las mayorías. La destrucción de propiedades afecta a muchas familias, comunidades enteras y naciones. Las muertes, las mutilaciones y la pérdida de salud arrojan costos directos e indirectos. La pérdida de la capacidad productiva y de generación de ingresos, tiene consecuencias indirectas para las familias y la producción nacional que duran años. La pérdida de cultivos, la destrucción de equipos, los daños a la infraestructura, el abandono de tierras cultivables, hogares y otros lugares de producción, así como la ruptura de empresas y procesos productivos y la interrupción de los mercados, es una lista larga de pérdidas inducidas por la guerra. También hay ganancias y pérdidas sociales y políticas en la guerra. En todas las guerras el poder político se identifica con el poder militar, por lo menos durante un tiempo. El grupo o el individuo que domina militarmente, también domina política y socialmente. Una guerra de liberación exitosa puede establecer un sistema democrático e incluyente, pero como fue planteado anteriormente, tales guerras son escasas. Los grupos de combatientes con frecuencia señalan el alto grado de compañerismo que experimentan entre ellos. La valentía, la importancia del sacrificio y el riesgo, así como la interdependencia que surge por el hecho de combatir juntos, proveen un sentido de pertenencia que puede ser visto como una ganancia social disfrutada por los protagonistas de la guerra. Cuando estas “ganancias” se viven en un grupo que impone el terror sobre la población en general, los costos pueden ser muy elevados. Si la dominación militar es mantenida por individuos o grupos que persiguen su propio interés por encima del establecimiento de sistemas justos e incluyentes, las ganancias políticas y sociales de la guerra son desviadas y excluyentes. Los ‘señores’ de la guerra acumulan poder sobre la tierra y la población, y pueden ganar un reconocimiento internacional a través de entrevistas en la BBC y la CNN, y de invitaciones a mesas de negociación en las capitales europeas. A menudo, este reconocimiento refleja exactamente el grado de violencia que estos líderes han sido capaces de promover, más que la legitimidad o popularidad de sus causas. La “política” puede llegar a reducirse a un conteo de resultados sobre el campo de batalla. 26

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Cuando ninguna de las partes logra una ventaja militar, las guerras pueden extenderse durante años, fragmentando profundamente los sistemas sociales y causando múltiples sufrimientos. La ausencia de la aplicación de la ley y el dominio de la barbarie conducen a una pérdida de cohesión social en el seno de la sociedad. Aún cuando uno de los lados opuestos logra ganar la guerra y en consecuencia, disfrutar ganancias sociales y económicas, igualmente se sufren pérdidas sociales. Numerosos individuos quedan con traumas, depresión y disfuncionalidades. Como lo mencionamos anteriormente, las guerras que se han llevado a cabo por motivos cuestionables o a través de medios brutales, tienen desenlaces que no necesariamente conducen al establecimiento de sistemas justos. Herencias constituidas a base de desconfianza y odio entre grupos, caracterizan los sistemas sociales de muchas sociedades que han pasado por conflictos civiles recientes. El hecho de determinar el poder más por la fuerza de las armas que por la justicia, junto con los legados de desconfianza, temor, odio y traumas, controvierte todas las afirmaciones que pretenden ligar directamente al conflicto con la justicia.

¿Por qué perduran las guerras? Si lo que hemos planteado es cierto, si tantas personas no son fieles a las causas de fondo de sus guerras, o en el caso de ser fieles, no por ello desinteresadas en encontrar alternativas no violentas al alcance de sus objetivos, ¿por qué perduran entonces las guerras? Otra vez, nos corresponde reportar lo que hemos visto y nos ha sido contado en numerosas sociedades que viven en conflicto.

Las guerras condicionan su propia continuación Una vez empieza una guerra, es difícil concluirla debido a varios procesos. Cuando la gente tiene una experiencia directa y personal de guerra con quienes eran sus vecinos; cuando sufre una atrocidad de parte de personas con las cuales vivió e interactuó anteriormente, empieza a suscribirse en la filosofía excluyente promovida por sus “líderes”. Se pregunta cómo pudo tener confianza en “esa gente” y concluye que nunca más podrá confiar en ella.

“Personas sin armas, sin poder alguno fuera de su autoridad personal, tuvieron que hacerse a un lado… Se mantuvieron allí porque los ‘irreconciliables’ podían hacer cualquier cosa. Los ‘irreconciliables’ sabían que si las autoridades federales lograban establecer el control, entonces serían llamados a responder por sus actos. Por eso no les quedó otra solución que seguir combatiendo”.

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“Pienso que los militantes no van a dejar estos pueblos. (Otros)… Los van a destruir…. Y los ‘irreconciliables’ probablemente van a provocar una explosión o un ataque de artillería”. —Entrevistas con chechenos por Joan Beecher, reportero de Voice of America, archivado en un informe desde Chechenia el 26 de Febrero 1996.

Un factor igualmente importante que contribuye a la continuación de una guerra civil es la experiencia demasiado frecuente de cometer una atrocidad en contra de un antiguo amigo, vecino o colega. A veces la atrocidad consiste tan sólo en no hacer nada cuando alguien es amenazado o atacado; otras veces, implica una violencia directa, cara a cara. En ambos casos, el sentimiento de culpa es fuerte. Si gente buena comete actos que nunca pensó cometer en contra de algún conocido, se siente obligada a justificar su acción: si son capaces de hacernos cosas tan horribles, no podemos confiar más en “ellos”. En consecuencia, actuar contra “ellos” puede ser interpretado como necesario. La guerra en sí misma, especialmente cuando los civiles son involucrados, produce un ciclo de acciones que se repiten. Acción, reacción, violación y recompensa, alimentan un ciclo que se torna cada vez más difícil de romper. El experimento de la guerra se convierte en una causa de fondo que conduce a futuras guerras. Las guerras que se extienden por varios años pueden llevar a una generación de gente joven a no conocer otra vocación más que la guerra y a no tener ninguna competencia para la vida civil. No pueden encontrar empleo y por consiguiente, siguen combatiendo. Para la sociedad es difícil reintegrarlos, y su falta de respeto a la ley y la delincuencia causan desconfianza y una sospecha sistemática que crea tensiones generalizadas. Además, ciertos grupos e individuos aún sin disfrutar ganancias económicas, sociales o políticas, pueden sin embargo contribuir a la continuación de la guerra. Son personas que se identifican fuertemente con una causa y hacen tantos sacrificios por ella, que el fin de la guerra representa una amenaza a su identidad. Desde un comienzo han sido motivados por la nobleza de la causa, tanto que rechazan toda posibilidad de evolución positiva. En ocasiones cometen acciones que rechazan sus filas, pero que alimentan la necesidad de venganza más que alcanzar una paz justa. Un grupo que rechazó previamente una solución al conflicto, finalmente se involucró en diálogos de paz con su enemigo de largo tiempo. Pocas horas antes de comenzar los primeros diálogos, una bomba explotó en un mercado. Ninguno de las partes acusó a la otra; ambas se encontraron a la hora convenida.

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Un analista informado sobre la situación fue entrevistado por la radio internacional ese mismo día y señaló el significado del momento y la importancia de mantener un ambiente favorable a la paz frente al atentado de la bomba. Luego el reportero le preguntó: “¿Que podría deshacer este esfuerzo hacia la paz?” y el experto le contestó: “Otra bomba seguramente”. Señaló así que dos atentados serían suficientes para lograr lo que el primero no pudo provocar.

La guerra también provoca situaciones en las cuales la reconciliación no es posible. A veces la gente que sufre sólo desea infligir sufrimiento a cambio del que ha experimentado. La gente ha cometido tal gravedad de crímenes durante la guerra que si la paz llegara serían enjuiciados. Para ellos, la terminación de la guerra representa la verdad sobre sus crímenes; y la continuación de la misma, es la única posibilidad para sobrevivir. Aunque numéricamente representan un grupo pequeño, los opositores y los antagonistas son impedimentos grandes para la paz. La experiencia muestra que a medida que se avanza en la negociación, estos grupos con frecuencia se sienten amenazados y optan por vías directas de hecho para afectar el alcance de los logros. En la mayoría de las sociedades en transición, de un periodo de guerra a uno de cese al fuego y negociación, se presentan uno o varios intentos por deshacer los acuerdos de paz. El asesinato de un líder involucrado en las negociaciones de paz o algún acto violento que reavive la desconfianza intergrupal, son hechos capaces de promover el miedo entre la opinión pública, e incluso, que las conversaciones sean canceladas y se reasuman las hostilidades. Estos actos son predecibles y por consiguiente, deberían ser infructuosos. Sin embargo, es común que los constructores de paz terminen sorprendidos por la violencia opositora – antagonista y permitan que ésta interrumpa los pasos que han sido cuidadosamente construidos para alcanzar un acuerdo mayoritario. Si esto pasa, tales actos tienen éxito. Cuando los constructores de paz muestran a los opositores que sus acciones minan los esfuerzos hacia la paz, refuerzan su resolución para continuar con esas acciones. Cada vez que un acto violento tiene éxito en acabar con un proceso de paz, otros opositores son alentados a cometer sus propios actos de terrorismo. Es un ciclo de auto-reforzamiento.

Diáspora Otro grupo que a veces perpetúa la guerra y dificulta la paz, incluye a aquellas personas que tienen relación con las áreas donde se desenvuelve el conflicto, pero que viven de otra parte, son las comunidades en diáspora. Varias de estas personas huyeron al empezar la guerra y se establecieron como grupo de exiliados (por ejem29

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plo, los tuareg en Noruega y los tamiles en Europa). En otros casos, nacieron por fuera de las zonas en conflicto (por ejemplo, los irlandeses nacidos en Estados Unidos y los judíos que viven por fuera de Israel), pero fueron educados con un fuerte sentido de identidad frente a la causa del conflicto regional. Dos mujeres judías fueron entrevistadas por un periodista estadounidense en el momento en que la autoridad palestina sobre la franja de Gaza empezó a hacer seguimiento a los acuerdos de paz de Oslo. Una vivía en la ciudad de Nueva York y la otra, en un asentamiento al norte de la franja de Gaza. La primera estaba indignada: “Los judíos en Gaza deben quedarse. Ellos deben insistir para que Israel envíe tropas para defenderlos. Ellos deben permanecer aferrados al sueño. ¡Conquistamos esa tierra, debemos conservarla!”. La segunda rió: “¿Por qué deberíamos continuar viviendo en una parte del territorio de Gaza que ha sido negociada para pertenecer a los palestinos, sólo porque alguien en Nueva York piensa que así debe ser? Es fácil para ella decir que continuemos. Yo estoy lista para regresar a Israel y criar a mis hijos. Si alguna vez vamos a vivir en paz tenemos que hacer algunos compromisos. Claro que amé mi hogar en Gaza, y lamento ser una de las que tenga que irse, pero si ese es el camino para la paz, entonces colaboremos para que así sea”.

Estos grupos utilizan sus posiciones/reconocimiento para recaudar fondos y apoyar la guerra. También convocan a la opinión pública y la acción política internacional en nombre de su causa. Y en ocasiones, son más estrictos en sus demandas y condiciones para la paz que los compatriotas que viven en medio de la guerra. Aún cuando los grupos locales pueden estar listos para negociar, quienes están por fuera de la amenaza diaria de la guerra suelen asumir posiciones puristas e insistir en una paz que imaginan como la mejor.

Los hábitos de la guerra, la mentalidad de la guerra Hábitos y mentalidades por sí mismas no pueden hacer que la guerra continúe, pero con regularidad hacen que las personas pierdan oportunidades para alejarse de ésta.

En Líbano, durante los primeros meses de cese al fuego en los que la gente empezó a creer en la paz, los miembros de una ONG local y un consultor externo consideraron la forma de reformular el programa de la ONG para pasar de una provisión de ayuda a una para el desarrollo. El desánimo general afectó al grupo, el cual encontró poca inspiración en el nuevo trabajo y no respondió a las motivaciones del consultor.

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Finalmente, el director del equipo dijo: “Yo sé qué anda mal. Sé por qué estamos teniendo problemas con esta cuestión. Cada día, durante los últimos quince años, nos levantamos y fuimos a trabajar sin saber si ese podía ser nuestro último día. Varios de nuestros amigos y colegas fueron asesinados. Sabíamos que en cualquier momento podíamos quedar atrapados en medio del fuego cruzado. Aprendimos a vivir el momento sin pensar en la próxima hora, ni mucho menos en la próxima semana o año. Ahora en medio de la paz tenemos que planear hacia adelante. Tenemos que pensar de forma totalmente diferente. Dar pequeños pasos para construir a largo plazo el desarrollo. ¡No sabemos cómo planear ni trabajar por la paz!”. Algunas personas en sociedades en guerra reflejan la manera como la violencia permea las relaciones sociales. Ellos mencionan que en contextos donde es común la violencia casual o deliberada, la vida es subvalorada y la gente recurre con frecuencia a las armas en lugar de discutir o negociar para “resolver” las disputas. En particular, son notorios los valores que aprenden los niños cuando crecen en contextos de conflicto. En Afganistán, por ejemplo, padres y promotores sociales locales señalan la influencia de la “cultura de la violencia”, que moldea las expectativas sobre las interacciones personales. Algunas ONG locales están implementando programas que desafían directamente esa cultura e intentan reeducar en valores y procesos propios de la interacción social pacífica. Además, en muchos escenarios en conflicto, voluntarios y promotores sociales se han visto envueltos en procesos donde también terminan por aceptar la guerra. Desde una admirable introspección y honestidad, algunos han descrito la emoción de trabajar por una buena causa en medio del fuego. Mencionan el espíritu animado por el peligro y cómo las personas se cuidan y relacionan entre sí de manera significativa. La mentalidad de la guerra puede impedir que los voluntarios y promotores sociales aprovechen oportunidades importantes para que la gente local logre desembarazarse del conflicto. Los voluntarios -y sus agencias humanitarias-, algunas veces valoran más el trabajo que hacen en medio de la guerra que en sociedades en paz. El prestigio, el poder de prevalecer, e incluso los ascensos y las promociones de personal, algunas veces están más vinculados con el trabajo en tiempos de guerra que con aquel que se hace en tiempos de paz o posconflicto. En Sarajevo, cuando las tropas de las Fuerzas de Implementación de Paz (IFOR, sigla en inglés) asumieron posiciones a lo largo de Bosnia y Herzegovina, un visitante entrevistó a un asistente humanitario que había estado en la ciudad durante dos años, y había visto lo peor del asedio. El 31

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entrevistador le preguntó: “¿Cómo se siente ahora que los combates han terminado?”, y el asistente respondió: “A decir verdad, no sabemos qué hacer con nosotros mismos. Cuando llegan nuevos asistentes, nos sentimos superiores a ellos. Nosotros vivimos todo lo que pasó aquí y ellos no pueden entender. Contamos historias de guerra como si esa fuera la ‘vida real’ y la paz imposible y menos importante. Contamos nuestras ‘historias de guerra’ cuando estábamos en los refugios antibombas y casi olvidamos lo asustados que nos sentíamos. No podemos encontrar ninguna emoción en el trabajo actual. Es muy extraño tomar consciencia de esto”.

Por qué es importante para los asistentes humanitarios entender la guerra Porque la ayuda se vuelve parte del contexto de las guerras en donde se proporciona y por consiguiente, los asistentes humanitarios necesitan entender los motivos y los propósitos de los conflictos donde intervienen. Ellos necesitan escuchar las voces diversas de las personas pertenecientes a sociedades en guerra y evaluar la fuerza del (o en su defecto, la falta de) compromiso con una causa, así como la validez y autenticidad histórica (o su ausencia) de estas motivaciones. ¿Cómo se siente la gente de una sociedad en conflicto? ¿Se siente comprometida con una causa por la justicia o manipulada por los líderes en su búsqueda de poder? ¿Qué personas expresan cierto tipo de actitudes? ¿Quién gana y quién pierde en el contexto de este conflicto? ¿Están todos envueltos en la guerra o hay partes del país que viven en una paz relativa? Estas son algunas de las preguntas que los asistentes humanitarios deben considerar, basados en lo que hemos encontrado en áreas de conflicto durante los últimos años. Involucrarse en un conflicto bajo la presunción de un ideal de justicia es arriesgarse a tener y seguir un programa erróneo. El conocimiento previo de las características comunes y las diferencias importantes, abordadas anteriormente, señala un punto de inicio para escuchar las opiniones locales e identificar oportunidades que refuercen las conexiones entre las personas antes que sus divisiones. Las oportunidades de ayuda para reforzar la guerra o su superación, varían con el tiempo. Sin embargo, un cierto número de guerras civiles parece tener tres etapas. Estas etapas no son estáticas ni necesariamente secuenciales, debido a que el curso de la guerra algunas veces puede causar un cambio sorpresivo en las actitudes en torno a ella, y también, a que algunas personas de una zona en guerra pueden estar en lo que creemos que es la etapa 1, mientras que otras están en las fases 2 o 3. De cualquier forma, a continuación presentamos las tres etapas observadas en algunas guerras. Pensar en ellas puede alertar a los trabajadores humanitarios sobre las diferentes oportunidades en el tiempo para que la ayuda pueda tener un impacto óptimo. 32

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Un grupo de asistentes humanitarios al sur de Sudán estaba analizando la guerra que allí se desarrollaba y concluyó: “En realidad hay tres guerras. La guerra ‘real’ es la que hay entre el norte y el sur. Esta es una guerra importante porque se trata de la libertad de dos grupos diferentes por vivir dentro de las mismas estructuras políticas. Esto requiere una solución política y tenemos poca capacidad de incidencia al respecto, a menos que presionemos a nuestras agencias para que asuman posiciones de apoyo. Pero también hay una guerra entre las facciones del sur, un conflicto sur-sur. Esto tiene mucho que ver con la competencia entre los diferentes líderes que quieren estar en el poder, más que con los problemas de base de la guerra entre el norte y el sur. Y además, existen robos de ganado entre las aldeas e incluso, verdaderos asaltos entre ellas. Para la gente es fácil pensar que toda la lucha está directamente relacionada con el conflicto norte-sur y que no puede hacer nada sobre los otros problemas hasta que la guerra termine. Muchas personas creen que el conflicto del sur e incluso los asaltos, hacen parte de la misma guerra. Pero realmente, hay tres guerras y la ayuda las refuerza y alimenta. El conflicto sur-sur y los robos de ganado están ocurriendo en nuestro espacio -los lugares donde damos ayuda-, y frecuentemente, tienen que ver con los recursos que estamos proveyendo. Podemos cambiar esto, encontrar nuevas formas de brindar ayuda sin reforzar estas guerras”. El ejercicio del grupo por separar los diferentes conflictos ayudó de inmediato a sus miembros a encontrar las formas para cambiar y hacer más efectivos sus programas. En sesiones posteriores, los asistentes humanitarios que trabajaban en Sudán lograron formular propuestas programáticas para manejar los problemas propios de la guerra entre norte y sur. Por ejemplo, retomaron los vínculos existentes entre el norte y el sur dentro de los sistemas regulares de comercio de ganado. Los cambios en las alianzas significaba que personas de ambos lados compartían filiaciones tribales y religiosas, y un amplio número de personas de la tribu Dinka estaba presente en ambos lados. Los programas de asistencia fueron diseñados para fortalecer esas conexiones y promover la estabilidad de un acuerdo político futuro.

En la primera etapa, cuando recién empieza la violencia muchas personas suelen decir: “¿Qué nos estamos haciendo a nosotros mismos? Hemos vivido juntos durante años. Esto es una locura. Seguramente esto tiene que parar”. Pero después de algunos meses en guerra, las experiencias personales de horror y sufrimiento crecen. En la segunda etapa, muchas personas se convencen de no poder confiar en los del otro bando y por tanto, en la necesidad de ganar la guerra. En muchos conflictos, incluso en esta segunda fase cuando la gente está comprometida con vencer, 33

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algunos reconocen abiertamente que la guerra es conducida por líderes políticos que buscan ganancias personales. Están comprometidos con ganar, pese a ser conscientes que la victoria y la justicia no son equivalentes. Finalmente, en la tercera etapa puede escucharse a la gente decir: “Esto es absurdo. ¿Qué nos estamos haciendo a nosotros mismos? Ya vivimos juntos antes, podemos volver a estar juntos de nuevo. Nada es mejor que eso”. Las personas están exhaustas de la guerra y reconocen que ésta ha perdido sentido desde todo punto de vista ideológico. No vale la pena el sacrificio por la guerra. No hemos encontrado un patrón ni la manera para predecir por qué algunas guerras civiles continúan durante muchos años mientras otras sociedades alcanzan la paz en corto tiempo. Como se mencionó anteriormente, en algunas partes o ciertas personas de un mismo país pueden estar en etapas diferentes. Son diferentes las formas como los asistentes humanitarios pueden encontrar a quienes están listos para desvincularse del conflicto y ayudarlos a buscar maneras para hacerlo. Quizás es más obvio durante la primera y tercera etapas, que en la segunda (en todas las fases los asistentes deben prestar mucha atención a las formas en que la ayuda pueda reforzar las tensiones o divisiones entre los grupos y por tanto, alimentar el conflicto). Observar la actitud de las personas en torno a la guerra es importante, en la medida que los asistentes pueden identificar oportunidades para apoyar su desvinculación.

Las características de las áreas de conflicto

2 Las características de las áreas de conflicto Las situaciones de conflicto se caracterizan por tensiones y divisiones intergrupales. Cada quien sabe esto, lo anticipa y lo focaliza. Más interesante es el hecho que las situaciones de conflicto también se caracterizan por capacidades locales para la paz y conectores que relacionan entre sí a las personas que combaten. Esto sorprende a mucha gente y de hecho, nos sorprendió cuando estábamos conociendo numerosas situaciones de conflicto. El personal humanitario internacional en zonas de conflicto tiende naturalmente a enfocarse sobre el conflicto. Han sido advertidos por familiares y amigos, y se han capacitado para preservar su seguridad personal. Si están bien preparados, pueden manejar el estrés y el trauma, ya que cuando llegan a los lugares perciben la violencia y sus manifestaciones, que son inmediatas y poderosas. La población local en áreas de conflicto también tiende a enfocarse sobre las divisiones y las tensiones. La novedad de la violencia y el peligro constante que ésta crea, la invade. Pese a mantener comportamientos “normales” (lo que constituye conectores como lo veremos más adelante), ve todo como “anormal” en razón del conflicto. Y con frecuencia, pasa por alto la posibilidad de darse cuenta de numerosas modalidades de actuar y pensar de manera pacífica. La lección más importante aprendida a través del Proyecto de Capacidades Locales para la Paz (LCPP en inglés) es la existencia y la fuerza de las capacidades para la paz, así como de los conectores. En todas las sociedades existen cosas que conectan a la gente que combate entre sí, y también, capacidades para la paz. Con cierta regularidad, quienes brindan asistencia internacional al llegar a un área de conflicto se encuentran tan desbordados por la violencia que no logran darse cuenta de la existencia de capacidades para la paz. Los términos dramáticos y fatales de la guerra -violencia, peligro y las expresiones de odio- son aceptados como una realidad. En consecuencia, la ayuda es dirigida más en función de los divisores existentes en la sociedad que de apoyo a los conectores. Por tanto, la ayuda puede reforzar el conflicto de manera involuntaria y perder grandes oportunidades para apoyar a la población a redescubrir y fortalecer los aspectos de sus vidas que los conectan a unos y otros. 35

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En este capítulo examinaremos tanto las capacidades locales para la paz como las divisiones existentes en las sociedades en conflicto. A modo de contraste con una distorsión dominante que concentra la atención sobre las causas y las manifestaciones de la guerra (sistemas de alerta temprana, evaluación de necesidades), examinaremos de entrada las capacidades locales para la paz.

Capacidades para la paz y conectores Aún en medio de una guerra virulenta, son más los que no combaten que aquellos que lo hacen. Hay más individuos que evitan asesinar a sus vecinos que los que asesinan. También hay más sociedades que evitan la guerra que las que adelantan una. Son más numerosos los supuestos líderes que fracasan en su intento por llevar a la población al conflicto que quienes lo logran. Son más numerosas las personas que intentan corregir los sistemas sociales de marginación e injusticia por medio de métodos pacíficos que los que buscan lograrlo a través de la guerra. Las personas tienden más a evitar y prevenir la violencia que a buscarla. Aún en el mundo agitado de hoy, la paz está más presente que la guerra. El Proyecto de Capacidades Locales para la Paz ha encontrado que aún en las sociedades en guerra civil, que rompe los patrones cotidianos, varios aspectos de la vida siguen conectando a la gente y no los divide. La historia, la cultura, el lenguaje y las experiencias comunes; las instituciones y los valores compartidos; la interdependencia económica y política; y la manera parecida de pensar y actuar existen en todas las sociedades, incluso en las que sufren la guerra civil. Además, todas las sociedades poseen sistemas para manejar las diferencias y las tensiones sin violencia. A menudo, se designa una categoría especial de personas como los ancianos o las mujeres, para actuar como mediadores y conciliadores. Todas las sociedades tienen sistemas para limitar y acabar con la violencia si ésta surge, y todas cuentan con individuos que afirman la paz aunque domine la guerra. Sin embargo, asumir estas posiciones es impopular y peligroso. Todos estos elementos constituyen capacidades locales para la paz; existen previamente a la guerra y con frecuencia, previenen la violencia abierta. Obviamente, no siempre son suficientes para evitar la guerra. Pero si ésta estalla, las capacidades existen y de hecho, algunas surgen de la experiencia de la guerra. Las capacidades para la paz son importantes porque proveen la base a partir de la cual la paz puede y debe ser construida a futuro. Son los ladrillos existentes y potenciales de los sistemas de interacción política y económica que pueden sostener futuros estables, pacíficos y justos para las sociedades en conflicto. Hemos identificado cinco categorías de capacidades para la paz y conectores (más adelante examinaremos estas categorías): sistemas e instituciones, actitudes y acciones, valores e intereses compartidos, experiencias comunes, y símbolos y cere36

Las características de las áreas de conflicto

monias. No son categorías mutuamente excluyentes, sino más bien entrelazadas. Incluimos las cinco para ilustrar el rango de conectores que hemos encontrado. Esperamos sensibilizar al personal de apoyo humanitario sobre dónde buscar capacidades para la paz y cómo identificar oportunidades para apoyarlas.

Sistemas e instituciones En todas las sociedades donde estalla la guerra, los mercados continúan conectando a la población por encima de las líneas de enfrentamiento. A veces un sistema de comercio entre enemigos logra formalizarse por medio de contratos y cuentas bancarias en otro país. En ocasiones, el comercio tiene lugar en la tradicional plaza de mercado del sábado por la mañana, donde las mujeres se reúnen para vender los productos de sus huertas. Los mercados pueden representar los lugares donde la población dividida por la guerra se encuentra e interactúa, manteniendo relaciones que ellos mismos valoran. O solamente, representar un método organizado de distribución de bienes necesarios y a veces, obtener ganancias. En todos los casos, siempre existen los mercados.

Un hombre que tenía un negocio de té en el mercado a las afueras de Sarajevo fue entrevistado: “Este mercado funcionó durante toda la guerra”, dijo. “Claro, preparaba té y me sentaba con ‘ellos’ durante el día y recibía su dinero, pero era posible que por la noche ‘ellos’ nos dispararan”. La infraestructura también continúa conectando a la población durante las guerras civiles. Los sistemas de electricidad, acueducto, comunicación y carreteras, conectan a la población durante la guerra porque ésta depende de ellos y por esa razón, los preserva aún en medio del conflicto. Pese a estar combatiendo, para los actores de un lado u otro, ciertas instituciones continúan teniendo importancia en diferentes aspectos. Los sistemas de comunicación por ejemplo, en la guerra pueden crear vínculos entre personas. En muchas zonas de conflicto nos han dicho que para las partes, la BBC representa una fuente de verdad acerca de lo que está pasando. La gente aprecia saber que tanto ellos como los del “otro lado” escuchan las mismas noticias. En Tusla un grupo ocupó un salón con computadores para mantener contacto vía correo electrónico con colegas y amigos del lado serbio mientras el combate los dividía. Los sistemas y las instituciones pueden generar contactos directos entre las personas (como en el caso de los mercados y las comunicaciones personales), o pueden conectar a las personas virtualmente (como la BBC y las redes eléctricas). En ambos casos, proveen conexión y continuidad aún cuando la población esté dividida por el conflicto. 37

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Estaba en la frontera entre el Sur de Tayikistán y Afganistán y vi encima de mí una enorme y compleja red de cables eléctricos. Alrededor mío había cráteres profundos en el suelo, creados por los obús que cayeron durante el último enfrentamiento. Pregunté cómo se había reconstruido la infraestructura de electricidad tan rápidamente. “La electricidad nunca fue destruida”, respondieron. Me reí. “Así que la puntería no fue muy buena”, dije bromeando, pensando que simplemente los obús habían fallado en su blanco verdadero. “Para nada”, dijeron, “nunca intentamos destruir la electricidad. Todos estábamos de acuerdo que la necesitábamos”. Más tarde, mientras conducía desde Split hacia Sarajevo, también vi un pueblo destruido -completamente quemado- y por encima, los cables de electricidad. Sin mencionar mi experiencia en Tayikistán, hice la misma pregunta acerca de cómo habían logrado reconstruirlos tan rápidamente y recibí la misma respuesta: “No, nunca los hemos destruido; todos estamos de acuerdo que necesitamos la electricidad”.

“Cuando oí el informe de la BBC sobre lo que había hecho mi gobierno a los tamiles, perdí mi entusiasmo por la guerra. Empecé a buscar otros caminos para resolver este horrible problema. —Mujer cingalesa en entrevista privada—

Actitudes y acciones Una segunda categoría de conectores son actitudes y acciones no violentas de la gente. En medio de la guerra, algunas personas y grupos continúan expresando tolerancia, aceptación y aprecio por la gente del bando contrario. Ellos rechazan demonizar o estereotipar a los “otros”, y reconocen las fallas y equívocos de su propio grupo. En Bosnia, algunos hombres que estuvieron juntos al comienzo de la guerra, conversaron acerca de ésta y estuvieron de acuerdo que no podían soportar las divisiones étnicas promovidas por sus líderes. Ellos promovieron un foro ciudadano y convocaron al público para ver si pensaba como ellos. Cerca de 2 mil personas asistieron al primer encuentro y tan sólo en un año, aumentó la concurrencia a 15 mil personas. En Somalia, un hombre joven se pronunció a tiempo cuando empezaron los enfrentamientos entre los clanes. Él y sus amigos dijeron que 38

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no querían tomar parte en el conflicto porque lo consideraban sin sentido y anunciaron que conformarían un tercer grupo que no estuviera en guerra ni con los unos ni con los otros. Lo lograron en parte porque por años ha habido matrimonios entre los clanes, lo cual da a los casados membresía a varios clanes. Eso posibilitó cambiar de clan para evitar una guerra sin sentido. En todos los conflictos algunos individuos y grupos siguen actuando de manera pacífica y haciendo cosas que van en contravía de la guerra. Se unen con personas del lado contrario y forman asociaciones. En algunos lugares, los profesores toman distancia de los enfrentamientos intergrupales y continúan publicando en revistas académicas o asistiendo a encuentros anuales. A veces algunas personas crean nuevas formas asociativas o instituciones para mantener una conexión y contrarrestar las divisiones creadas por el conflicto. En Etiopia, Israel, Palestina y muchos otros lugares, las mujeres han constituido asociaciones que involucran a todas las partes del conflicto en acciones para el bien común. En ocasiones, estos grupos se focalizan exclusivamente en la construcción de la paz y otras veces, reúnen a la gente alrededor de temas que no están relacionados con la guerra. En Afganistán, un hombre joven atropelló a un niño con una bicicleta. El hombre joven pertenecía a un clan y el niño a otro. Dado el ambiente de antagonismo y venganza que prevalecía en el país, combatientes de ambos bandos se ubicaron sobre los techos, armados y listos para combatir. La gente en la calle y el mercado empezó a ubicarse en medio de los dos grupos. Se pararon y esperaron. Los combatientes no querían matar a sus vecinos. Esta situación permitió el tiempo suficiente para que los líderes de los clanes se reunieran y encontraran un modo alternativo de arreglar la disputa alrededor del niño atropellado. En un pueblo de Afganistán, dos facciones se encontraron una frente a otra. El mullah enseguida sacó su altavoz y corrió a la calle. Gritó que nadie iría al funeral de los que murieran en esa batalla y que tampoco morirían como mártires. Todos sabían el significado de su declaración, es decir, que quienes iban a morir no irían al paraíso. El enfrentamiento no tuvo lugar. En Tayikistán una mujer Kulyabi acogió a sus vecinos Garmi que retornaban del exilio, al cual habían sido obligados tras la derrota de su clan en la guerra de la provincia de Khatlon. Les dio sal y pan, un símbolo tradicional de hospitalidad, y los invitó a su casa para la cena. Cocinó durante tres días e invitó a sus vecinos a la mesa. Todos comieron juntos y esto significó un espíritu de reconciliación. 39

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En Somalia, en plena guerra, un cierto número de poblados decidieron no participar porque no era su batalla. Definieron sus fronteras como un área sin guerra, un “territorio de paz”. Si alguien llegaba a reclutar jóvenes para la guerra, la comunidad los expulsaba. En una ocasión, la comunidad arrestó a unos reclutadores, los enjuició y los ejecutó por haber violado las leyes locales. Algunas personas rescatan niños que pertenecen al bando contrario si los encuentran en peligro y a veces, los adoptan mientras termina la guerra. Deciden salvar personas del otro bando porque están amenazadas en su medio. Varias historias sobre este tipo de heroísmo se escuchan en Ruanda, Bosnia y Herzegovina, India y Pakistán, todas en áreas de guerra. En medio de conflictos terribles, en ocasiones se encuentran personas que deciden tranquilamente no participar. Actúan de manera directa contra la violencia y -como se ha observado en cada guerra civil- son autores de actos personales heroicos para preservar la vida de personas heridas del grupo contrario, a menudo exponiéndose a sí mismas, incluso ante la muerte. Estas actitudes y acciones contra la guerra pueden ser tomadas concientemente por un individuo o un grupo para manifestar su rechazo al conflicto. O simplemente, pueden expresarse en la vida cotidiana porque desde su sentido inmediato parecen “normales” o “justas”.

Valores e intereses compartidos Cuando la población tiene interés en mantener en funcionamiento un sistema (aún cuando el enemigo también lo use), como el ejemplo de los servicios de electricidad y salud mencionados previamente; o cuando la población comparte valores, tal como el amor por los niños, estos elementos en común pueden constituirse en conectores de las sociedades en conflicto. En Sarajevo, una mujer musulmana dijo al entrevistador: “Cuando el bombardeo empezó, mi vecina serbia y yo cuidábamos los niños de ambas. Si ella salía, yo acogía a sus niños en mi casa. Y si yo salía, sabía que ella iba a encargarse de mi hijo y mi hija. Éramos amigas y no podíamos permitir que la guerra terminara la amistad”. El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), con el propósito de facilitar la vacunación de los niños, negoció de manera exitosa con las partes en conflicto unos “días de tranquilidad” y “corredores de paz”. Ningún grupo quería que sus niños murieran de enfermedades posibles de prevenir. En ocasiones, las partes estuvieron de acuerdo en permitir que los niños del grupo contrario recibieran atención médica. En el sur de Sudán, trabajadores humanitarios reportaron que durante un tiempo determinado, el personal de salud obtuvo permiso para cruzar 40

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las líneas de enfrentamiento durante el tiempo de permanencia de los proveedores de alimentos, sin permitir por ello que todos tuvieran derecho a recibir tratamiento médico.

Experiencias comunes Una experiencia compartida -regularmente, la experiencia de la guerra-, puede proveer una base para la relación y conexión entre personas de lados opuestos en un conflicto. Con frecuencia, las mujeres simpatizan con las del lado contrario porque comparten situaciones comunes y el sufrimiento de sus familias. En Centroamérica, una ONG puso en funcionamiento una planta de producción con excombatientes heridos de la guerra que acababa de terminar. Uno de ellos comentó: “Los que hemos perdido una pierna somos idénticos. Ya no importa más de qué lado estabas”. En Bosnia y Herzegovina, los conductores de la caravana que despachaba bienes bajo circunstancias peligrosas contaron que solían mantener el contacto con los conductores del bando opuesto. Hablaban a través de sus sistemas de radio, y desarrollaron cierto compañerismo que les permitió intercambiar información sobre las condiciones en las carreteras, el peligro presente y otras cosas importantes. Cuando la guerra terminó, algunos de ellos buscaron a sus contrapartes porque querían encontrarse con quienes se habían vuelto colegas en los tiempos más duros de la guerra. A pesar de que sus identidades étnicas hubieran podido convertirlos en enemigos, su experiencia común y la ayuda recíproca estuvieron por encima de las divisiones y se crearon nuevas conexiones. En Beirut, durante los combates más fuertes, todas las escuelas estuvieron cerradas, y los niños pasaron bastante tiempo en los lugares anti-bombas con sus familias. UNICEF se preocupó por la falta de educación escolar y también por el estrés psicológico que experimentaron esos niños. Una trabajadora de la agencia lanzó entonces una revista educativa para niños llamada SAWA, que en árabe significa “juntos”. Ella y un colega imprimieron y distribuyeron la revista que contenía historias, problemas matemáticos, geografía e historias de niños del Líbano. Dejaron en blanco las dos páginas centrales e invitaron a los niños a dibujar una imagen o escribir una historia para compartirla con otros niños. Pronto fueron desbordados por las contribuciones, que luego publicaron en las ediciones siguientes. A través de esa revista, que llegó a todos los niños, UNICEF aprovechó la experiencia común de las familias libanesas y creó una nueva conexión entre ellas.

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En Bosnia y Herzegovina, una de las maneras más efectivas utilizadas por las agencias de ayuda para juntar personas de diferentes etnias en las ciudades fue a través de pequeñas bandas musicales, coros, revistas académicas y clubes juveniles. Como los músicos, los académicos y los jóvenes estaban impacientes por volver a ejercer sus actividades normales y expresar sus talentos, estuvieron dispuestos a asociarse con personas que hasta hace poco eran “el enemigo”. En Burundi, en vez de traducir tal cual los Principios Internacionales Humanitarios, con los cuales está comprometido el Comité Internacional de la Cruz Roja, la agencia reunió a un grupo de burundianos, representantes de diferentes grupos y estratos de la sociedad, a fin de buscar desde su propia cultura, la forma de identificar aforismos y valores que retomaran los principios humanitarios. Al cabo de unos meses, el grupo recolectó y clasificó dichos y mitos compartidos por la sociedad de Burundi y los empleó “en terreno” a través de actos culturales.

Símbolos y celebraciones El arte nacional, la música, la literatura, las conmemoraciones históricas, los monumentos y las ceremonias, proveen conexiones en sociedades divididas por la guerra civil. Por ejemplo, la revista SAWA de UNICEF, siempre dedicó un espacio a “nuestra herencia nacional”, en el cual presentaba un monumento nacional, un evento histórico u otro aspecto de la cultura libanesa, importante antes de la guerra. Con ello, intentaba reafirmar la nación libanesa, cuya historia era compartida por todos.

Capacidades para la guerra, las fuentes de tensiones y los divisores La experiencia demuestra que las sociedades en conflicto también tienen capacidades para la guerra y aspectos que dividen a la población. Pese a que parezca extraño utilizar la palabra capacidades para referirse a la guerra, lo hacemos porque la experiencia demuestra que mientras se intenta desarrollar o construir capacidades en contextos de conflicto, de manera involuntaria, la ayuda puede apoyar a quienes están activamente involucrados en la guerra y buscan su continuación. Desde luego, es importante comprender que no deben reforzarse todas las capacidades presentes en una sociedad. Las capacidades para la guerra y los divisores no son simplemente el reflejo negativo de las capacidades para la paz y los conectores. Aunque es útil clasificar los di42

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visores en las mismas cinco categorías que utilizamos para los conectores, varios de los elementos incluidos en cada categoría son fundamentalmente distintos de los enumerados previamente. Estar conciente de esta diferencia es importante y permite mantenerse alerta frente a la realidad de cualquier situación concreta. Es fácil creer, por ejemplo, que los grupos de mujeres representan capacidades para la paz. Sin embargo, hemos encontrado que en algunas situaciones los grupos de mujeres son promotores activos de la guerra; enseñan a sus hijos a sospechar frente a otros grupos y apoyan la condición de combatientes de sus esposos. En otros casos, las mismas mujeres toman las armas. De igual forma, así como la religión puede llegar a vincular a las personas por encima de las divisiones, también puede representar la propia división en función de la cual se combate. Los elementos que caben en la definición de capacidades para la paz deberían ser radicalmente diferenciados de los que se identifican en circunstancias similares como capacidades para la guerra.

Sistemas e instituciones Los sistemas e instituciones funcionales a los conflictos violentos incluyen a los ejércitos y los grupos armados, la producción y distribución de armas y el aparato de propaganda de la guerra. Estos sistemas aparecen y se desarrollan en la medida que se propaga el conflicto. Además, las sociedades tienen sistemas e instituciones que separan histórica o tradicionalmente a la población y en consecuencia, pueden crear tensiones. Entre éstos están los sistemas de discriminación, exclusión y dominación que a menudo se manifiestan en el acceso desigual a la educación, la salud, la justicia, el trabajo y otros bienes públicos. Estos sistemas incluyen también instituciones religiosas divididas e implican la separación espacial como el caso de grupos que ocupan diferentes áreas de un país o una ciudad, o las tensiones existentes entre la población urbana y rural o entre los grupos que generan ingresos desde diferentes fuentes (por ejemplo, la separación y las tensiones entre los grupos que practican la cría de ganado, en movimiento permanente, y los que practican la agricultura). Tales sistemas e instituciones pueden promover o reflejar tensiones durables entre grupos y causar -o ser manipulados para causar- el conflicto.

Actitudes y acciones La violencia, la amenaza, la tortura, la ausencia de autoridad de la ley, el desplazamiento y las expulsiones, son acciones de guerra que crean tensiones y dividen a la población. Actitudes de desconfianza, sospecha, temor y odio acompañan y son reforzadas por estas acciones. Estas actitudes y acciones son promovidas por algunas de las herramientas de la guerra como la propaganda bélica y la satanización y deshumanización del “otro”. Ciertas actitudes y acciones de la guerra preceden al conflicto. En todas las sociedades existen prejuicios, competencia por los recursos, hostilidades y ame43

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nazas. Estos aspectos pueden resultar de sistemas de discriminación y exclusión, y ser manipulados para promover la violencia.

Valores e intereses diferentes A pesar de que muchos valores e intereses se comparten en las sociedades, algunos diferencian a unos grupos de otros. Los grupos de interés -definidos por su ubicación, ocupación o identidad-, compiten por el poder y los recursos. Valores que representan sub-culturas y diferentes filiaciones religiosas existen en casi todas partes. Solamente en las pocas sociedades homogéneas no se experimentan tensiones entre el deseo de los subgrupos por tener una identidad distinta y una aspiración por alcanzar la igualdad de poder y recursos con respecto a otros grupos. Otro conjunto de intereses en conflicto que afecta, más no explica, las numerosas guerras recientes, incluye los poderes externos que promocionan y apoyan conflictos en otras sociedades. En ciertos casos, actores externos tienen interés sobre quien detenta el poder en otro país; o solamente, en mantener la inestabilidad constante de un país en guerra. Esto por alguna razón, sirve a los intereses internos o de seguridad del actor externo.

Experiencias distintas Las experiencias comunes relacionan a las personas y las diferentes pueden dividirlas. Representaciones del mundo, de lo que es justo y malo, de justicia e injusticia, con frecuencia reflejan la experiencia directa e inmediata. Por ejemplo, un sistema de aplicación de la ley que trata de manera distinta a grupos diferentes, puede llevar a un grupo a considerar este sistema como capaz de brindar seguridad, y a otro, a experimentarlo como amenazante. Tales diferencias pueden crear tensiones que dividen a la población.

Símbolos y celebraciones Finalmente, aunque los símbolos y las celebraciones nacionales vinculan a la gente, los pertenecientes a subgrupos distintos pueden acentuar las diferencias y provocar malestar, sospecha y temor entre los grupos. Fácilmente éstos pueden ser manipulados para enfatizar o crear divisiones.

Comprender las capacidades para la paz y la guerra Como lo mencionamos al comienzo de este capítulo, si los proveedores de ayuda sólo están concientes de los factores que dividen a las comunidades y no identifi44

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can y se acercan a los conectores, su ayuda puede reforzar los primeros y afectar los segundos. Por tanto, es muy importante que los trabajadores humanitarios evalúen aquello que divide o conecta concretamente a la población del área donde intervienen. En cada sociedad, en guerra o no, existen divisores y conectores. En la medida que los ‘señores’ de la guerra “exitosos” dependen del apoyo para alcanzar sus objetivos, focalizan la atención sobre los divisores y otras fuentes de tensión como si los conectores no existieran. La identificación y el énfasis en los aspectos comunes, así como en los valores, las experiencias y los sistemas compartidos, ayuda a reforzar el compromiso de la población con la resolución pacífica de los problemas. Es importante no ser romántico respecto a las capacidades para la paz y los conectores. En ciertos lugares las mujeres logran relacionarse por encima de los frentes de guerra para reafirmar su condición común y el sufrimiento de sus familias, pero en otros, agitan la bandera que promociona la continuación del conflicto al insistir en la necesidad de venganza debido al sufrimiento de sus familiares. Constatamos que lo que constituye una capacidad para la paz en un lugar, en otro puede reforzar las divisiones entre grupos. Algunos combatientes están plenamente comprometidos con el conflicto y algunos constructores de paz plenamente comprometidos con la paz. Sin embargo, la mayoría de las personas a veces apoyan la guerra y otras veces, actúan de manera pacífica. Expresan tanto actitudes de paz como actitudes de guerra. Los individuos, especialmente en las guerras civiles, parecen oscilar entre las dos. En el sur del Sudán, cuando una agencia de ayuda europea estuvo a punto de lanzar un nuevo programa de capacitación en salud, el movimiento del sur se dividió en dos facciones. La agencia pensó que debía rediseñar inmediatamente su programa, y para que fuera efectivo creó dos centros de capacitación en salud por cada facción. Después, reflexionando sobre esa decisión, un empleado de la agencia manifestó: “Estamos recompensando la división. Reciben dos veces más recursos. Como sabemos, la salud es el sector que está autorizado para circular en los frentes, pienso que no debimos hacer eso. Me pregunto qué hubiera pasado al mantener nuestro plan de organizar un sólo centro. Supongo que hubiéramos reclutado personal de ambos lados y el centro representaría un lugar donde se encontrarían de manera legítima”. Después pensó cómo mejorar el impacto de la ayuda de su agencia y empezó a concebir el rediseño de cada centro de salud. Uno debía dedicarse a capacitar a las enfermeras y el otro a paramédicos rurales. Ofreciendo dos programas de capacitación distintos en cada lugar, permitiría a su agencia reunir a personas de ambos bandos alrededor de una capacitación útil y común. Esto sugiere que las intervenciones humanitarias tienen la oportunidad de incidir en el balance entre capacidades para la paz y capacidades para la guerra. Si la ayuda soporta los sistemas y las instituciones de la guerra, estas capacidades se re45

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fuerzan. Si la ayuda soporta los sistemas y las instituciones, así como las actitudes y las acciones de paz, estas capacidades se refuerzan. Es decir, la ayuda puede reforzar ambas capacidades. En los siguientes capítulos retomaremos en detalle numerosos ejemplos de interacción entre ayuda y capacidades de paz y de guerra. Un punto adicional debe ser considerado aquí. Un participante de los talleres manifestó: “Las personas que hacen la guerra son más capaces de identificar las capacidades de paz que nosotros”. Por el hecho de conectar a la gente, las capacidades de paz son objetivos explícitos de los combatientes. Los sistemas eléctricos, las redes de irrigación y las plazas de mercado, que vinculan a la gente se convierten en blancos del terrorismo. Asimismo, las personas o los grupos que emprenden acciones de paz pueden ser amenazados o asesinados. La historia, los valores y la cultura compartidos son cuestionados y reinterpretados por la propaganda de la guerra. El desafío para los proveedores de ayuda humanitaria y de desarrollo es identificar las capacidades para la paz, y encontrar los medios para reforzarlas sin incrementar de manera simultánea, la probabilidad de ser atacadas y destruidas por quienes quieren la continuación de la guerra. Antes de la guerra, organizaciones no-gubernamentales operaban en Sarajevo. Incluían a organizaciones serbias, musulmanas, católicas y judías. A pesar de que estas ONG fueron fundadas por grupos específicos que prestaban servicios a su comunidad, también atendían a personas de comunidades distintas que vivían en su área de influencia, o a quienes tenían necesidades que podían ser atendidas. Cuando la guerra estalló, estas agencias dieron ayuda de emergencia a las víctimas de la guerra. ONG internacionales, que querían mantenerse neutrales frente al conflicto, identificaron rápidamente a estas ONG como socias y receptoras de sus fondos. Sin embargo, para demostrar su imparcialidad, algunas ONG externas especificaron que los fondos transferidos a las agencias locales debían ser usados específicamente en beneficio de la etnia que representaba cada ONG. Más adelante, algunos líderes de las agencias locales comentaron que si bien las agencias externas no creaban las divisiones de la guerra, su manera de focalizar la ayuda reforzaba las divisiones. Opinaron que tal vez, si las ONG externas hubieran entregado los recursos al grupo de agencias para que ellas decidieran su destino, esto hubiera podido reforzar la capacidad de tomar decisiones en conjunto y promover una preocupación común frente al sufrimiento.

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos

3 Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos La ayuda internacional brindada en el contexto de un conflicto, afecta y es afectada por el conflicto. En este capítulo y los dos siguientes, examinaremos las maneras como interactúan el conflicto y la ayuda, y mostraremos cómo las decisiones tomadas en la fase de planeación de la ayuda pueden determinar si sus efectos sobre el conflicto son positivos o negativos. La experiencia demuestra que la ayuda, aún cuando resulta efectiva en la realización de lo que desea -salvar vidas o promover el desarrollo-, con frecuencia también alimenta, refuerza y prolonga los conflictos. De manera repetitiva, el personal humanitario ha dado cuenta de la forma como la ayuda ha sido distorsionada por la política local y desviada por los combatientes para sostener la guerra. Igualmente, las víctimas de la guerra han señalado que la ayuda enriquece a los ‘señores’ de la guerra y fortalece al “enemigo”. Asimismo, los sistemas de ayuda y la manera como el personal humanitario interactúa con el conflicto, refuerzan las expresiones de éste, afectando y debilitando los aspectos de paz de la sociedad. ¿Por qué la ayuda destinada a hacer el bien termina haciendo daño? ¿Será un efecto inevitable? Respuestas a estas preguntas pueden encontrarse en las experiencias de ayuda anteriores. Sobre los ejemplos de impactos negativos de la ayuda recolectados en muchas zonas de conflicto alrededor del mundo, pueden identificarse patrones claros y consistentes. Aunque a primera vista cada ejemplo parece particular y único como resultado de circunstancias locales especiales, una mirada en conjunto de las experiencias revela similitudes importantes. El carácter repetitivo de las lecciones negativas nos lleva a sentir más optimismo que desesperanza, porque donde existen patrones establecidos es posible anticipar los efectos negativos. Con información suficiente y una comprensión que permita la anticipación frente a los patrones negativos, es posible encontrar opciones programáticas -otra manera de trabajar- para evitarlos. A partir de las lecciones aprendidas en experiencias previas de ayuda humanitaria, estamos convencidos que no es inevitable que esta ayuda agudice la guerra. Además, como lo sugieren nuestros planteamientos en el capítulo 3, una mejor comprensión de los patrones resultantes de la interacción entre la ayuda y el conflicto posibilita el diseño de programas de 47

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ayuda humanitaria y de desarrollo que relacionen y refuercen las capacidades para la paz. En los párrafos siguientes, damos ejemplos e identificamos los patrones por los cuales este tipo de ayuda refuerza involuntariamente el conflicto, y enfatizamos en lo aprendido para evitar ese problema. Igualmente, analizamos cómo la ayuda puede ser concebida a fin de aprovechar y reforzar las capacidades para la paz. Nuestro objetivo no es condenar a los proveedores de ayuda humanitaria y de desarrollo por los errores cometidos en el pasado o insistir en que las agencias humanitarias o de cooperación al desarrollo, asuman un mandato adicional de construcción de la paz. Más bien, nuestro propósito es posibilitar que los trabajadores humanitarios utilicen lo aprendido en el pasado para trabajar de manera más efectiva en situaciones complejas. Los mandatos de la ayuda humanitaria y la cooperación al desarrollo no deben cambiar. Pero debido a lo aprendido, no es necesario ni se justifica actuar como si la ayuda no tuviera ninguna responsabilidad por los efectos colaterales negativos -o positivos- sobre los conflictos. Adicionalmente, al responder a los imperativos humanitarios o de desarrollo, el personal de las agencias también debe saber más y hacer más para asegurar que la ayuda humanitaria o de desarrollo evite el daño. Esta ayuda refuerza el conflicto o las capacidades para la paz a través de los impactos directos e indirectos de sus transferencias de recursos y mensajes éticos implícitos. Un trabajador humanitario dijo: “Estamos haciendo un trabajo eficaz aquí. Podemos informar sobre cuántas vidas humanas hemos salvado con los medicamentos y los alimentos que proveemos. Sin embargo, el problema es que tenemos que cruzar la frontera controlada por una de las facciones para llegar a donde uno de los grupos que ayudamos y parte de nuestro cargamento es confiscado periódicamente por los combatientes. Esto nos molesta porque sabemos que venden lo que nos quitan para comprar armas o alimentar a los combatientes. Pero pensamos en las personas que dependen de nosotros para su supervivencia, creemos que el bien que hacemos sobrepasa el daño. Es irónico que salvemos vidas que están en peligro por la guerra y que nuestra ayuda alimente también esa guerra, que hace que nuestra ayuda se necesite”. — Testimonio escuchado, con ligeras variaciones, en muchas áreas de conflicto como Liberia, Tayikistán, Bosnia y Herzegovina, Somalia, Sudán, Ruanda y Angola

Como la ayuda representa riqueza económica y poder político, las personas involucradas en la guerra siempre quieren controlarla. Sería extraño -y aún contrario a su causa- que no lo hicieran. Por esa razón, resulta ingenuo e improductivo por parte de los proveedores de ayuda creer que los ‘señores’ de la guerra acepten plenamente 48

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los principios humanitarios, según los cuales las víctimas de ambos lados del conflicto tienen derechos iguales respecto a la ayuda. Cada vez que el “enemigo” recibe algún apoyo, incluso ayuda humanitaria, esto es considerado en sentido contrario a la victoria ambicionada. Por ejemplo, durante la guerra de Vietnam, Estados Unidos restringió todos los transportes de ayuda hacia el norte de Vietnam. De esta manera, obligó a las ONG norteamericanas que querían trabajar con ambos lados del conflicto, a adquirir bienes de ayuda en Canadá y mandarlos a través de ese país para evitar ser procesadas de acuerdo a la ley del Tesoro de Estados Unidos, que prohibía el comercio con el enemigo. La experiencia demuestra que los recursos económicos y políticos de la ayuda afectan el conflicto de cinco maneras predecibles: 1. Los recursos de la ayuda a menudo son robados por los combatientes, y se destinan para apoyar a los ejércitos y comprar armas. 2. La ayuda afecta los mercados, reforzando la economía de guerra o la economía de paz. 3. Los impactos de distribución de la ayuda afectan las relaciones entre grupos, alimentando tensiones o reforzando conectores. 4. En tanto la ayuda internacional se encarga de sostener a la población civil, la capacidad productiva local puede dedicarse a abastecer a los actores armados. 5. La ayuda legítima de la gente y sus acciones o agendas, soporta la continuación de la guerra o la búsqueda de la paz.

El robo Los combatientes roban con regularidad bienes de la ayuda humanitaria y los utilizan para financiar sus esfuerzos en la guerra. Alimentos, colchones, vehículos y sistemas de comunicación robados pueden ser directamente utilizados por los ejércitos o vendidos para comprar los insumos que necesitan. Este es el proceso más común a través del cual la ayuda externa alimenta el conflicto, a pesar de que el énfasis en otros procesos evidenciados más adelante, demuestra que quizás no es lo más importante en términos de impacto. Para robar, los ladrones necesitan información sobre qué, dónde y cuándo están disponibles los bienes. Necesitan un lugar desde el cual lograr el control sobre los bienes, por ejemplo, un retén, una carretera angosta o un centro de acopio. Necesitan tener certeza sobre la cantidad y el valor suficiente de los bienes para justificar el robo. Asimismo, tener la posibilidad de “desaparecer con el bien” sin ser atrapados o si lo son, de evitar cualquier sanción por sus acciones. Los ladrones necesitan conocimiento, oportunidad, incentivo e impunidad. 49

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Qué hacer: planear alternativas El personal humanitario ha sido extremamente creativo para desarrollar estrategias contra el robo. Ciertas agencias dan bienes de ayuda sin anunciarlo, de manera puntual, sin seguir un plan fijo y nunca en el mismo lugar dos veces seguidas; de tal manera, los ladrones no logran acopiar la información necesaria para robar. Algunas agencias publicitan ampliamente las entregas de la ayuda a través de la radio, megáfonos, boletines o la televisión, con el fin de que las comunidades receptoras culpen a los ladrones en caso de no recibir lo previsto. Otras agencias reducen de manera deliberada el valor de la reventa de los bienes que distribuyen, sin que la utilidad sea afectada, para disminuir el interés que puedan tener los ladrones sobre estos bienes. Otras modalidades procuran convertir el robo en algo tan inconveniente que el esfuerzo requerido no vale la pena. Las estrategias que apuntan a entregar la ayuda de manera secreta impiden a los ladrones conseguir la información necesaria. Las estrategias que consisten en dispersar la entrega reducen las oportunidades y el incentivo para robar. Las que apuntan a reducir el valor de reventa de los bienes también afectan los incentivos que animan a los ladrones. Aquellas que consisten en informar e involucrar a las comunidades civiles respecto al monitoreo de la distribución de la ayuda buscan impedir la impunidad. A continuación, daremos ejemplos tomados de varios lugares. A pesar de que cada una de estas estrategias tiene sentido en el sitio donde se implementó, ninguna tiene el potencial de funcionar en cualquier parte. El personal humanitario siempre debe considerar las circunstancias locales y decidir el método más efectivo. El capítulo 6 presenta un marco analítico para ayudar al personal humanitario a decidir el método que puede funcionar según la situación. Los ejemplos planteados tienen unos antecedentes que estimulan ideas no convencionales y creativas respecto a qué hacer en otros lugares. No vale la pena. En Somalia, la Cruz Roja distribuyó mantas entre las familias, pero los robos eran comunes porque las mantas escaseaban y podían obtenerse buenas ganancias con su reventa. El personal humanitario decidió entonces cortar las mantas en dos, así las familias debían coserlas de nuevo y el valor comercial disminuía considerablemente. En otras situaciones, las agencias de ayuda dejaron de proveer cereales costosos y los reemplazaron por sorgo u otros cereales de menor valor comercial, pero igual valor nutritivo. Esos alimentos reforzaron la salud de los beneficiarios, al tiempo que la reventa dejó de ser lucrativa y disminuyó el robo. Hacer del robo algo inconveniente. Un trabajador humanitario que supervisó numerosas entregas de cereales y aceite de cocina a las víctimas de la guerra, señaló que cuando llegaban los cargamentos solía hacer un hueco con su cuchillo en cada bulto de cereales y en las latas de aceite. Así, las familias debían cargar cuidadosa50

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mente el bulto manteniendo el hueco cerrado para no perder el contenido y también, tapar el hueco de la lata. En cambio los ladrones perdían gran parte del contenido al cargar los bultos hacia los camiones y las latas de aceite se regaban y deslizaban por el movimiento del vehículo. En algunos casos, el peso de las latas de aceite deslizándose de un lado a otro ocasionó que el camión se volcara y se perdiera la mercancía. El secreto y la dispersión. En Camboya, una agencia tuvo que llevar una cantidad importante de dinero a un sitio de trabajo para pagar al personal local. Cuando el avión de carga que llevaba el dinero llegó al aeropuerto, varios vehículos lo esperaban. Una bolsa de dinero fue entregada a un camión, dos más a otro, un jeep llevó otras dos, y un automóvil la restante. Cada vehículo tomó un camino diferente para llegar a la oficina donde debía hacerse el pago. A los ladrones les resultaba de este modo difícil localizar los vehículos, y en caso de lograr interceptar alguno, la pérdida para el proyecto no iba a ser tan grande. Entregar con rapidez. En Tayikistán, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) importó materiales de construcción para reconstruir las casas de los hogares afectados por la guerra. Los materiales tenían una gran demanda; tanto autoridades locales como actores del conflicto aprovecharon el control sobre el transporte en tren y carretera para adueñarse de grandes cantidades. Como el personal humanitario sabía que generalmente, los robos ocurrían de noche y que un par de vigilantes eran de poca utilidad frente a las bandas de delincuentes, organizaron una entrega masiva e inmediata de materiales por tren, asegurando que llegara a las comunidades receptoras antes del anochecer. Una vez entregados los materiales a las comunidades, fueron protegidos. La distribución de los bienes entre las personas que los necesitaban redujo la oportunidad de los ladrones y aumentó la capacidad de las comunidades para hacer responder a los ladrones por sus actos. Identificar a los ladrones. En un país de África Occidental, una agencia brindó ayuda a las mujeres frente a los problemas de salud. Como parte de su programa, la agencia distribuyó radios de poco valor a las mujeres rurales para que escucharan un programa semanal sobre la reconstrucción de la sociedad civil. Muy pronto, todos los aparatos fueron robados. La agencia volvió a entregar los aparatos, esta vez pintados de rosado. Así, nadie podría llevárselos fácilmente y cualquier hombre que apareciera con una radio rosada, inmediatamente sería cuestionado. Protección civil. En Chechenia, los vehículos de las agencias humanitarias que circulaban entre las comunidades con frecuencia eran asaltados o robados y otras veces, el personal humanitario era secuestrado para luego exigir un rescate. También robaban dinero, computadores y otros objetos de valor. Aunque los conductores no debían recoger a ningún pasajero, algunos se dieron cuenta que si llevaban a ancianos de las comunidades locales y los acomodaban en el asiento delantero, eran menos probables los ataques porque esto sería considerado como un ataque contra un clan y vendrían actos de venganza. Asimismo, el robo de bienes de ayuda se relacionaría con la intromisión en las relaciones entre clanes, los cuales eran controlados por los consejos de ancianos, y por tanto, los costos del robo serían demasiado altos. 51

ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra

Abastecer el mercado. En Afganistán, un empleado del Programa Mundial de Alimentos (PMA) quiso distribuir semillas, pese a la inestabilidad de las circunstancias debido a las luchas locales entre grupos. Durante el primer año, un grupo controló las semillas pero después, los campesinos las multiplicaron y vendieron, por lo que el precio bajó y todos tuvieron acceso a ellas. En otro momento, las agencias de ayuda importaron bienes en cantidades suficientes para abastecer el mercado y esto provocó que el valor de reventa fuera insignificante para los ladrones. Cabe advertir que estos bienes no deben competir con los productos locales porque afectarían la economía local y aumentaría la dependencia frente a la ayuda externa. Esta estrategia sólo puede emplearse si los bienes no son producidos en el sitio de intervención. Otras opciones no tan buenas. Algunas alternativas para evitar el robo han provocado impactos negativos como contratar los servicios de guardias armados para acompañar las caravanas o proteger los sitios de acopio, amenazar a un país con el retiro de la ayuda en caso de robo, y contratar a comerciantes locales para manejar las entregas. Estos métodos serán analizados más adelante, pero cabe anotar que utilizar los servicios de guardias armados y amenazar con retirar la ayuda de un país refuerza la cultura de guerra. Asimismo, utilizar los servicios de comerciantes locales refuerza la economía de guerra y hace que la ayuda ligada a ésta genere ganancias.

La ayuda afecta los mercados La guerra distorsiona la economía. Los patrones de producción, comercio y servicios se redirigen hacia actividades y patrones funcionales al conflicto. Algunas personas se enriquecen gracias a la guerra y otros se empobrecen. Ciertas relaciones de comercio se mantienen y otras colapsan. La ayuda puede estimular las distorsiones al alimentar la economía de guerra y afectar la producción propia de los tiempos de paz. Por ejemplo, si las agencias contratan servicios de guardias pertenecientes a las milicias locales para proteger al personal y sus bienes, los pagos refuerzan directamente los sistemas económicos del conflicto. Asimismo, si las agencias importan bienes que pueden ser producidos localmente y los distribuyen sin costo, afectan los incentivos económicos de la economía funcional en tiempos de paz. En Bosnia y Herzegovina, inmediatamente después de los acuerdos de Dayton, los conductores que atravesaron todo el país para proveer alimentos e insumos a la población civil, manifestaron su incertidumbre cuando finalizaron las caravanas. ¿Quiénes serían empleados

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos

por las ONG, dado su número reducido de vehículos? ¿Cómo harían valer su experiencia para encontrar empleo? Uno de ellos dijo: “Conducir los camiones durante la guerra era peligroso, pero eso no es nada en comparación con los peligros de la paz. No sólo mi familia directa, también mis abuelos, tíos y primos dependen de mis ingresos. Por eso odio esta paz y desearía la guerra otra vez”.

A menudo, la ayuda crea sus propias “industrias” en los países receptores por medio de las ganancias y los salarios pagados. Debido a la riqueza que representa la ayuda y los sistemas que dependen de ella, algunas ganancias pueden recaer en las personas locales. La guerra afecta los sistemas de distribución y las vías de comunicación que necesitan las agencias para entrar en contacto con las poblaciones en riesgo. Los individuos y los grupos que controlan esa distribución y acceso pueden obtener ganancias tanto económicas como políticas. La demanda de nuevos productos y servicios también se incrementa cuando llega la ayuda. El costo de las habitaciones de hotel, las oficinas, las casas, la alimentación, los muebles y los equipos, aumentan por el flujo de foráneos. La gente que posee o controla estos bienes y servicios se enriquece en medio de las condiciones económicas afectadas por la guerra. Las agencias de ayuda crean empleos remunerados mediante la incorporación de profesionales locales que hablan el idioma del personal humanitario, así como de conductores, aseadores y jardineros. Si la demanda de servicios especializados es lo suficientemente grande, los salarios pueden aumentar de manera significativa por la presencia de empleadores internacionales. (Con frecuencia, como lo planteamos más adelante, esto conlleva un efecto en la distribución lo cual incrementa las tensiones entre los grupos en guerra). Cada vez que los individuos y los grupos locales obtienen ganancias económicas gracias a la presencia de la ayuda humanitaria y de cooperación -como traductores, conductores o responsables de proyectos, o por poseer hoteles, casas o vehículos que se necesitan-, el flujo masivo de ésta puede estimular los intereses en la continuación de la economía de guerra. Si la economía está desestabilizada por la guerra y hay pocas oportunidades por fuera de ella, la gente que tiene cierta estabilidad económica vinculada a las empresas relacionadas con la guerra, mantiene interés en la continuidad del conflicto. Si se espera que la paz conduzca a una rápida disminución de la ayuda (en vez de una transición hacia la asistencia al desarrollo), los individuos y las familias cuyos ingresos dependen de esa ayuda quedan seriamente amenazados. Los incentivos perversos de la ayuda son proporcionalmente importantes a la cantidad de bienes y servicios solicitados por las agencias. Y si la prestación de estos bienes y servicios depende de los grupos armados, el proceso que refuerza el conflicto se convierte en un circuito cerrado. 53

ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra

La ayuda también puede afectar los patrones de comercio que vinculan a la población. Si las agencias importan bienes que anteriormente eran suministrados de un grupo a otro, y los grupos se encuentran en conflicto, esta ayuda refuerza la división.

Qué hacer: planear alternativas

Pocas agencias evalúan la capacidad local de provisión de los bienes que necesitan o los impactos de sus compras sobre las ganancias de la guerra. Deberían hacerlo para evitar reforzar la economía de guerra y afectar la economía de paz. Pero al parecer, es un cálculo dispendioso y complicado, especialmente bajo la presión de una situación de emergencia. Las ONG, sin embargo, regularmente operan en áreas delimitadas. Bajo estas condiciones, no es difícil evaluar de manera precisa la oferta y la demanda de bienes y servicios utilizados y suministrados por la organización de ayuda. Aún en áreas más grandes, como el caso de las ONG que tienen programas nacionales, el personal de las agencias generalmente tiene conocimiento de lo que está a su disposición y la forma como los precios se ven afectados por la demanda de las agencias y los recursos importados. La cuestión más complicada es determinar cómo ajustar el programa sobre la base de lo que se sabe acerca de los efectos de los precios. Esto es particularmente difícil si las políticas y las sedes de los donantes presionan por la distribución de bienes de ayuda importados, como sucede con frecuencia. ¿Qué demuestra la experiencia de las ONG? Primero, para evitar afectar la economía de paz, algunas agencias compran bienes locales en lugar de importarlos. Cuando estas compras se enfocan en apoyo a la economía normal de paz (como la agricultura) y no a empresas de la economía de guerra (como servicios de vigilancia para el transporte de bienes), contribuyen a mantener y reforzar sistemas e instituciones para la paz. Segundo, para evitar la subida de los precios de tal manera que se incentive la continuación de la ayuda (y la guerra), las agencias a veces acuerdan fijar precios y niveles de salarios. Si fijan estos precios a un nivel razonable, equivalente a las prácticas en tiempo de paz, se facilita la transición hacia una economía de paz. Sin embargo, como lo veremos en el capítulo 5, mantener los salarios bajos puede enviar el mensaje involuntario que el personal local vale menos que el internacional. Algunas de las ideas para la planeación, planteadas más adelante, tratan de responder a este problema de bajos salarios mediante beneficios adicionales como capacitaciones y préstamos. En Somalia, una agencia planeó y negoció su programa de ayuda en la plaza de mercado durante los días de mercado, de manera que todos pudieran escuchar y ser parte de la deliberación. Cuando propusieron proveer fondos para la reconstrucción de los edificios comunitarios des-

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos

truidos, el personal de la agencia mencionó cuántos recursos tenían exactamente disponibles para cada comunidad. Las personas reunidas en la plaza conversaron sobre lo que necesitaban, debatieron las prioridades, y después de mucha discusión, acordaron lo que debía hacerse y cuánto iba a costar. En el momento que se le pidió a un carpintero estimar el valor de su trabajo para el proyecto, él vio la oportunidad de sacar provecho de la ayuda. Al escuchar la cotización, sus vecinos rieron: “No, esto es demasiado caro. Construiste otro edificio el mes pasado por mucho menos”.

El debate público reduce el oportunismo, asegura una debida valoración del trabajo, así como su cumplimiento y calidad. Cuando llegó el momento de pagar a los trabajadores, la agencia lo hizo ante la comunidad entera. En parte porque las políticas de los donantes y las organizaciones impulsan las importaciones, y porque el personal de terreno no hace evaluaciones de la oferta y la demanda de productos y servicios. Son escasos los ejemplos que demuestran haber evitado los impactos negativos de los mercados. Sin embargo, algunos intercambios con el personal de terreno en varios lugares, han generado enfoques que podrían funcionar. 1. Las ONG que emplean gente durante los periodos de crisis, podrían capacitarla para futuros empleos en tiempos de paz. Estos programas de capacitación podrían reforzarse brindando pequeños créditos para ayudar a los empleados a crear sus propias empresas durante el periodo de transición. 2. Las agencias de ayuda podrían establecer salarios para el personal local equivalentes a un salario justo durante el periodo de paz. Adicionalmente, garantizar una prima al final en caso de que haya paz. Una vez más, el personal local debería utilizar esos pagos para constituir empresas en tiempo de paz. 3. La capacidad de los individuos de obtener ganancias adicionales con la guerra conlleva un elemento de secreto y temor. Si las decisiones sobre pagos se hacen con la participación de la comunidad en general, los individuos pueden ser llamados a responder y se restringen los incentivos y oportunidades para obtener ganancias elevadas. La obligación de responder a la comunidad puede ser una de las mejores maneras para controlar la tendencia de sacar ventaja de la guerra. 4. Finalmente, la gente de las sociedades en guerra a menudo expresa un sentimiento de malestar al darse cuenta que se ha vuelto dependiente de la ayuda, ya que la mayoría prefiere ser independiente. Las agencias pueden apoyar esa preferencia conversando sobre el tema con el personal y las organizaciones locales receptoras. Las agencias tienen más experiencia que la población local para comprender la forma como la guerra distorsiona la economía, así como las dificultades de la transición hacia la paz. 55

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Plantear la conversación alrededor de estos temas ayuda a la gente a planear la manera para lograr esa transición.

Los impactos de la distribución Los beneficios diferenciados de la ayuda pueden reforzar las tensiones entre los grupos en las áreas de conflicto. Si la ayuda se destina a ciertos grupos y excluye a otros, se promueve la competencia entre ellos. Asimismo, surgen tensiones cuando los refugiados que retornan a sus lugares de origen reciben ayuda y los que permanecen en las zonas de combate no reciben nada. Si las agencias clasifican a la población según sus necesidades y en consecuencia, focalizan los programas, pueden reforzar identidades de subgrupos y acentuar las diferencias. Las agencias focalizan su apoyo en subgrupos por buenas razones. Debido a la limitación de recursos, deben fijar prioridades y concentrar la ayuda en personas marginadas o pobres de la sociedad. Además, el personal humanitario sabe que si la ayuda se hace sin distinguir a las poblaciones, las personas poderosas pueden utilizarlas para sus propios fines y marginar aún más a los que no tienen poder. Por esta razón, algunas ONG hacen del análisis de género y la vulnerabilidad un eje central de su planeación. Sin embargo, la experiencia demuestra que en contextos de conflicto, la ayuda focalizada refuerza las divisiones en las sociedades en lugar de acentuar los conectores. Una agencia de ayuda que inició un programa posconflicto de reconstrucción de viviendas en Tayikistán, focalizó la ayuda en quienes habían sufrido los mayores perjuicios. En este caso, los Garmi, quienes también habían perdido la guerra (con frecuencia, la asistencia se focaliza sobre los que más han sufrido, y a menudo son quienes han perdido el conflicto). Los Kulyabi, que ganaron, se molestaron por el hecho de que la ayuda internacional se dirigiera al restablecimiento del “enemigo” derrotado. Consideraron esa ayuda como un acto político, más que un acto humanitario.

Cuando las comunidades hutus huyeron de Ruanda hacia el este de Zaire, después de que sus milicias cometieron el genocidio contra sus vecinos tutsis y hutus moderados, llegaron a una tierra poco acogedora donde la sobrevivencia no estaba asegurada. La comunidad internacional les brindó ayuda humanitaria para evitar el cólera, el hambre y la muerte. Muy poca ayuda fue dirigida a Ruanda, donde los que sobrevivieron al genocidio también estaban en situación de riesgo por los 56

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daños de la guerra, la escasez de alimentos y los traumas mentales. El hecho de que la ayuda internacional se dirigiera hacia los que habían cometido el genocidio y a las comunidades que los habían acompañado en su huida, más que a quienes habían sufrido el genocidio, generó extrañeza entre la gente de Ruanda y el personal humanitario. Meses después, las agencias de ayuda intentaron corregir ese equívoco focalizando la asistencia en Ruanda, a favor de los “sobrevivientes del genocidio”. Algunas personas de Ruanda cuestionaron todavía más esa focalización y señalaron que toda clasificación enfatizaba las diferencias (y establecía beneficios diferenciales de la ayuda) más que los aspectos comunes a todos. Propusieron que la ayuda se clasificara para la comunidad en general, disponible a todos y en un área determinada donde se tuvieran necesidades.

Los efectos de las ganancias y los salarios de la ayuda también pueden aumentar las tensiones entre los grupos. Los bienes de las agencias a menudo son distribuidos de manera diferencial entre los grupos locales y en consecuencia, las ganancias que genera la ayuda también son distribuidas de manera diferencial. Cuando las agencias de ayuda emplean personas que hablan su mismo idioma, el beneficio puede ser diferencial porque la capacidad de hablar otra lengua (así como otras competencias requeridas por las agencias) se relaciona frecuentemente con el acceso a la educación, y esto va en función de privilegios y discriminaciones. Los beneficios diferenciales de la ayuda distribuidos en función de las identidades de los subgrupos, exacerban las tensiones entre los grupos.

· Qué hacer: planear alternativas Para evitar el aumento de las tensiones entre los grupos unos trabajadores humanitarios propusieron programas en los cuales el beneficio para unos implicaba beneficio para todos. Utilizaron programas de ayuda para reforzar los intereses compartidos de la gente y crearon comités o aprovecharon estructuras de liderazgo (como los líderes religiosos, por ejemplo), en las cuales la responsabilidad por las decisiones de distribución de la ayuda se discutían en público. Cuando la gente está implicada en la cuestión de cómo distribuir la ayuda, comprende y acepta decisiones que favorecen al más necesitado, aunque pertenezca a otro grupo.

En Tayikistán, cuando terminó la guerra en la Provincia de Khatlon, y los asentamientos Kulyabi y Garmi retornaron a la normalidad, algunas ONG internacionales desearon ayudarlos a reemplazar los empleos perdidos, debido al colapso de la industria del algodón, por medio de la creación de empresas. Concientes de que los dos grupos acababan de

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atravesar la experiencia de una guerra civil, algunas ONG decidieron que lo mejor era no promover el trabajo de personas de ambos grupos en las mismas empresas y desarrollaron estrategias para ayudar a cada asentamiento étnico a volverse sostenible económicamente. A sabiendas que por años los Garmi y Kulyabi habían trabajado hombro a hombro en las empresas agrícolas estatales, una ONG diseñó un programa que enfatizaba en esa historia de interacción e interdependencia económica. En un pueblo Garmi, la ONG apoyó el desarrollo de una empresa de lana y en un pueblo Kulyabi, la tradicional industria de tapetes. Aunque los dos grupos no compartían el mismo espacio, acordaron que los productores de lana iban a proveer la materia prima para los tapetes. Cada empresa dependió del éxito de la otra para su propio éxito. Hemos mencionado que los mercados pueden ser conectores. Hemos analizado cómo la ayuda puede interactuar con las economías de guerra y de paz; cómo sus importaciones afectan los precios y el nivel de los salarios; y cómo los efectos de precios y salarios inciden en los incentivos y las posibilidades de continuidad de la guerra o avance hacia la paz. Ahora desarrollaremos un argumento adicional: los recursos de la ayuda pueden asignarse de tal forma que relacionen los intereses de los grupos y refuercen y amplíen su interdependencia. Pueden proveer incentivos para que la gente trabaje conjuntamente en actividades de paz. En Bosnia y Herzegovina, una ONG que proveía ayuda a Gorazde debía atravesar la República de Srbska para llegar al área de distribución. Cada vez que una caravana tomaba esa ruta, los habitantes de los pueblos serbios arrojaban piedras a los camiones. El personal de la agencia comprendió la rabia de estos grupos por haber sido ignorados, pese a que su necesidad de ayuda externa era mínima. Se reunieron entonces con los líderes de estos pueblos y acordaron comprarles los bienes que necesitaban si ellos podían proveerlos. Cuando la caravana empezó a transportar bienes producidos localmente para la población situada del otro lado, no encontraron resistencia. La agencia externa concibió un comercio entre quienes podían proveer bienes y quienes los necesitaban, pese a que las divisiones de la guerra impedían un acuerdo directo entre las poblaciones. Ambas se beneficiaron. Al finalizar la guerra en Líbano, tanto el gobierno como las agencias de ayuda contrataron empresas locales de ingeniería y construcción para emprender la reconstrucción masiva de las áreas afectadas por la guerra. Generalmente, esas empresas estaban en manos de familias directamente vinculadas con una de las facciones en guerra. En el periodo posterior a la guerra, cada contrato se convirtió en foco de competencia entre facciones. Para aliviar ese problema, algunas personas sugirieron 58

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos

a las agencias de ayuda dar prioridad a los contratistas que emplearan personas de diferentes facciones. En el periodo de posguerra en Camboya, cuando los refugiados retornaron de los campos tailandeses a las aldeas, los recursos eran bastante limitados y cada quien sabía que las tensiones iban a ser grandes entre los retornantes y las poblaciones que se habían quedado en Camboya durante la guerra. A la par que ACNUR inició su programa de Proyectos de Impactos Rápido para proveer fondos a las aldeas y facilitar la absorción de los refugiados, alguien sugirió añadir un componente para tratar las posibles tensiones entre grupos. Como ACNUR proveía fondos para excavar pozos, adecuar tierras y reconstruir infraestructura comunitaria, se propuso priorizar proyectos en aldeas donde la formulación resultara del trabajo conjunto entre los refugiados y quienes se habían quedado.

Los efectos de la sustitución de la ayuda En ciertas circunstancias, la ayuda externa contribuye en una proporción tan importante a la satisfacción de las necesidades de los civiles en términos de alimentación, abrigo, seguridad y servicios de salud, que una parte significativa de los recursos locales quedan libres para invertirse en la continuación de la guerra. El efecto de sustitución económica de la ayuda externa tiene un impacto político adicional. En el momento en que las agencias de ayuda externa asumen la responsabilidad por la sobrevivencia de los civiles, los ‘señores’ de la guerra tienden a definir su responsabilidad únicamente en términos de control militar. Pese a esgrimir un compromiso para asumir un liderazgo político en tiempos de paz, este compromiso hacia los civiles se desvanece en la medida en que la comunidad internacional asume las tareas de proveer servicios de salud y abrigo a los civiles. Su enfoque más bien está dado sobre fines militares y con el paso del tiempo, se define solamente en términos de control físico, con la violencia que ello supone. Los combatientes que luchan por obtener victorias territoriales pierden todo interés y competencia frente a los asuntos civiles, y cada vez más, son incapaces de asumir un liderazgo para el periodo de posguerra.

Qué hacer: planear alternativas Para evitar el efecto de sustitución económica que libera recursos locales para la continuación de la guerra, algunas agencias de ayuda limitan sus aportes al máximo. En vez de brindar recursos externos, se enfocan en lograr que los esfuerzos locales satisfagan las necesidades de la población y así, reforzar las actividades económicas pacíficas. El aspecto político del efecto de sustitución plantea otro desafío. En la siguiente sección, después de tratar cómo la ayuda legitima a algunas personas y acciones, describiremos distintas modalidades mediante las cuales el personal hu59

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manitario puede llegar a promover más que sustituir, acciones pacíficas de los comandantes de los grupos.

La ayuda legitima personas y acciones La ayuda puede reforzar la capacidad de los combatientes para hacer la guerra cuando obtienen estos recursos a través del robo o por efecto de la sustitución, evidenciada anteriormente. Todavía más común y significativo sin embargo, es el hecho de que las agencias de ayuda que operan en áreas controladas por facciones, en ocasiones deben hacer pagos “legítimos” bajo la forma de impuestos o tarifas por servicios (licencias de importación y exportación, guardias contratados para la protección, uso de vehículos arrendados y hechos similares) a quienes tienen el poder. Los comandantes de los grupos que controlan un área geográfica determinada, creen tener el derecho de esperar que las agencias de ayuda cumplan las reglas impuestas por ellos en ese lugar. Pueda que fijen impuestos sobre los bienes de ayuda, establezcan tasas de cambio de moneda y limiten los lugares y tiempos de entrega al asumir un papel de autoridad. Asimismo, utilizan esos ingresos para financiar la guerra o enriquecerse. Y, aprovechan para controlar el derecho de la población a vivir en un lugar cualquiera y por tanto, exigen su lealtad o la obligan a huir. Además, si el permiso de los grupos armados es necesario para acceder a la población civil con la cual deben trabajar las agencias, esto acentúa el poder y la legitimidad de las partes en conflicto. Algunos trabajadores humanitarios en el sur de Sudán mencionaron que la “Operación de Vida en Sudán” (OLS en inglés), la cual es un sistema de negociación establecido por las agencias de ayuda para asegurar el acceso libre e igual a la población civil, se convirtió en una fuerza de “legitimación” en la región. En ocasiones, ciertos comandantes ambiciosos utilizaron las negociaciones con la OLS para ganar reconocimiento como autoridades legítimas en determinadas poblaciones o regiones. En los casos en que las agencias de ayuda han intentado evitar el trato con los grupos armados que controlan las áreas en las cuales trabajan, han experimentado consecuencias directas, a veces muy serias. Han sido víctimas de robos y amenazas, y los beneficiarios en ocasiones han sido atacados. Estas son realidades políticas serias que limitan la acción humanitaria. Cuando les hemos preguntado a los trabajadores humanitarios cómo evitar interactuar con los combatientes y no permitir su legitimación, en todos los casos nos han respondido que es algo imposible. “Pero”, los trabajadores humanitarios también han dicho: “el problema concreto es cómo interactuar con los combatientes”. ¿Qué pueden hacer los proveedores de ayuda humanitaria? 60

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Qué hacer: planear alternativas Primero, vamos a considerar lo que no funciona. A menudo, para no brindar legitimidad, el personal humanitario se acerca a los ‘señores’ de la guerra con reserva y hostilidad. Eso tiende a generar una relación antagónica, con la cual el personal humanitario quiere demostrar que no aprueba o condena las acciones de la persona en el poder. Sin embargo, así como lo analizaremos en el capítulo 5, este enfoque tiende a reforzar o por lo menos, a excusar desde su punto de vista, las acciones de los ‘señores’ de la guerra que reprueba el personal humanitario. Hemos visto anteriormente, que los combatientes intentan usar los recursos o el poder para servir a sus ambiciones de control y victoria. Pero algunos gobernantes utilizan también los recursos disponibles para mejorar su capacidad de gobierno. Con el fin de comprender cómo el personal humanitario puede evitar reforzar los poderes ilegítimos, debemos analizar lo que es ilegítimo en el poder. No queremos apoyar la opresión ejercida a través de la violencia y la amenaza. Tampoco queremos legitimar los poderes codiciosos que se sirven a ellos mismos. Además, no deberíamos asumir responsabilidades en asuntos de gobierno o presumir que sabemos cuál es el sistema de gobierno apropiado para la gente con la cual trabajamos. Es su responsabilidad, no la nuestra. Queremos apoyar la capacidad de las comunidades para hacer responder a sus líderes por la guerra civil. Queremos brindar apoyo a la gente para que actúe y piense en términos de paz más que en términos de guerra. Queremos dejar instalada una sociedad civil fortalecida más que debilitada por la interacción con la ayuda externa. Desde esa perspectiva, la cuestión no es cómo evitar a los ‘señores’ de la guerra, sino cómo incitarlos a asumir una responsabilidad por el bienestar de la población civil y cómo reducir su tendencia al robo. Los esfuerzos en ese sentido, no producen transformaciones inmediatas. Aunque la experiencia es limitada, algunas opciones programáticas han intentado generar esos efectos positivos.

El comandante del área era un asesino. Cuando llegué por primera vez a la zona, tuve que visitarlo para negociar el acceso a las aldeas donde trabajamos. Al comienzo intentó evitarme, pero un día llegué temprano a su sede y lo interpelé. Le hablé claramente: “Estamos aquí para brindar ayuda a las personas que sufren en su zona. La necesitan y usted lo sabe. Tenemos una cantidad importante de ayuda, pero créame, no vamos a dejar que usted o sus ladrones se acerquen. Estos son los términos con los cuales vamos a trabajar aquí –ningún tipo de interferencia con usted y sus soldados-. Si cualquiera de sus soldados se atreve a intentar pararnos en un retén, nos vamos de aquí”.

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Él sabía que yo creía en lo que le decía, así que estuvo de acuerdo. Pretendió preocuparse por la población civil, pero yo sabía que lo único que hacía era robarla. De todas formas, no tuvimos ningún un incidente. Sin embargo, uno de sus hombres que estaba borracho, disparó un arma frente a uno de nuestros conductores en un retén. Yo me llené de rabia y fui a la oficina del comandante y le dije que si no era capaz de controlar mejor a sus hombres, nos íbamos de ahí. Exigí disculpas. Claramente él no iba a disculparse, pero dijo que iba a revisar ese problema, y supimos que tomó medidas en contra de ese soldado días después. Estos tipos sólo entienden el lenguaje del poder. Toman ventaja si uno no es suficientemente fuerte. —Trabajadores humanitarios en Liberia, Afganistán, sur de Sudán, Somalia y otras regiones, tienen historias similares—.

1. Para limitar la probabilidad que los ‘señores’ de la guerra usen la ayuda humanitaria de manera codiciosa, las agencias han limitado los insumos importados y los han empleado de manera que tengan valor de uso sin ningún valor comercial (así como fue mencionado en la sección sobre el robo). 2.

Para disminuir el nivel de coerción y amenaza característico de las situaciones de conflicto, algunas agencias han evitado de manera conciente el uso de sus recursos para obtener respeto frente a sus programas. Han establecido un tono diferente en sus interacciones con los ‘señores’ de la guerra, que demuestra y enfatiza la tolerancia, el respeto, la confianza y el compromiso. Hacer esto sin ingenuidad es difícil. En el capítulo 5, analizaremos en detalle las oportunidades para proveer ayuda en zonas de guerra empleando un tono distinto.

3. Para llevar a los comandantes de los grupos a asumir una responsabilidad en favor del bienestar civil, las agencias de ayuda han establecido sistemas que apuestan al interés de los comandantes respecto al bienestar civil, y refuerzan su participación en el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Por ejemplo, han organizado encuentros periódicos con los comandantes o sus representantes para debatir sobre los aspectos de ayuda a la gente; también, han llevado a las autoridades a visitar los sitios de los proyectos para que interactúen con la gente, y han explicado a los comandantes los impactos reales de sus políticas sobre la vida de la población. Hay más ejemplos.

En Liberia, el director de terreno de una agencia tuvo que lidiar con un comandante particularmente problemático. En vez de evitarlo o solicitar el cumplimiento de los términos de la ayuda humanitaria, este director lo citó y le explicó tranquilamente por qué la ayuda humanitaria era importante y cuál era el compromiso de la ayuda de su agencia con la gente que estaba sufriendo. Solicitó permiso para trabajar en la zona y le fue otorgado. Asimismo, realizó citas periódicas con el comandante “para mantenerlo al tanto de lo que estaban haciendo,” y éste estuvo de acuerdo. Después de varias semanas, el comandante, pese a ser considerado como un crimi62

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de la transferencia de recursos

nal, empezó a hacer preguntas respecto a las necesidades de la población civil: “¿Cómo sabe que la malnutrición es un problema?”. El trabajador humanitario le explicó los métodos con los cuales se trabajaba con la gente, y el comandante, que pensaba que el control sólo era posible a través de las armas, empezó a aceptar responsabilidades para el bienestar de la población. Finalmente, visitó las aldeas con el director para “ver con sus propios ojos” y empezó a adoptar políticas más efectivas. Aunque esta historia no es común, tanto por el enfoque adoptado por el trabajador humanitario como por la respuesta del comandante, se sugiere que bajo ciertas circunstancias los trabajadores humanitarios experimenten enfoques diferentes y posiblemente, provoquen cambios positivos. En Tayikistán, el gobierno de Dushanbe adoptó políticas perjudiciales en la provincia de Khatlon, donde ocurría la mayoría de los enfrentamientos. El gobierno defendió esas políticas dando información sobre la situación de la provincia, que las agencias sabían era incorrecta. El director de una agencia importante señaló que después de haber invitado a unos ministros a visitar Khatlon, algunas de esas políticas fueron ajustadas en beneficio de la gente. Estas son algunas alternativas que pueden evitar que los recursos de la ayuda humanitaria y de desarrollo alimenten la guerra, y en algunos casos, contribuir con las capacidades locales para la paz. En el capítulo 5, examinaremos cómo interactúan los mensajes éticos implícitos de este tipo de ayuda con el conflicto .

ACCIÓN SIN DAÑO. Cómo la ayuda humanitaria puede apoyar la paz o la guerra

Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos

4 Los impactos de la ayuda sobre el conflicto a través de los mensajes éticos implícitos Aparte de la provisión de bienes y servicios, la ayuda humanitaria y de desarrollo también expresa mensajes. El contenido, el estilo y la modalidad de ayuda comunican valores, los cuales pueden también reforzar, prolongar y acentuar las capacidades para la paz. Estos mensajes se relacionan e interactúan con los impactos de los recursos de ayuda analizados en el capítulo 4. La forma de operar de un programa así como el tipo de ayuda ofrecida envían mensajes sobre la ética subyacente a la acción de la organización que ofrece apoyo. Las personas que reciben esa ayuda y por supuesto, los actores del conflicto entienden e interpretan estos mensajes los cuales muchas veces, refuerzan el conflicto antes que las vías hacia la paz. La rivalidad entre organizaciones afines, la legitimación del uso de las armas para proteger los equipos e infraestructura de estas organizaciones, y la desigualdad en el tratamiento del personal local que las integra, son ejemplos de la multiplicidad de mensajes, muchos de ellos contradictorios con la misión que cumple explícitamente cada organización cooperante. El mensaje explícito y reconocido de la ayuda ofrecida es ético e importante: que todos los civiles inocentes atrapados en una guerra tengan acceso a la asistencia, en cualquiera de los campos del conflicto. Además, en un mundo imperfecto como el nuestro donde el sufrimiento es impuesto sobre personas que no cargan con ninguna culpa, otros deben ayudarlas material y espiritualmente. No podemos aceptar un mundo en el cual recibir o brindar ayuda sea restringido. Muchos proveedores de ayuda humanitaria creen que como estos mensajes son tan claros, siempre son comprendidos por los receptores de ayuda y otros sectores de la sociedad. Infortunadamente, la ayuda conlleva también mensajes implícitos de los cuales no son concientes los proveedores, y a menudo son ambiguos. Algunos de los dilemas que enfrenta el personal humanitario se comprenden mejor cuando estos mensajes logran ser aclarados. Hemos identificado siete mensajes éticos implícitos en la ayuda humanitaria y de desarrollo en contextos de conflicto, que refuerzan de manera negativa el ambiente de guerra. Empezaremos por describir e ilustrar cómo funcionan. Después, analizaremos sus implicaciones sobre el diseño, la administración y la provisión de la ayuda. 65

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Los mensajes éticos implícitos de la ayuda pueden reforzar el conflicto Las armas y el poder Las agencias de ayuda que contratan guardias armados para proteger sus bienes contra el robo, y a su personal contra posibles ataques, envían un mensaje implícito a los que están en las zonas de guerra sobre la legitimidad de las armas para determinar quién tiene acceso a la alimentación y los medicamentos, y la seguridad que se deriva de ellas. Por supuesto, es la misma forma como los ‘señores’ de la guerra comprenden el uso de las armas; creen que con ellas pueden tener derecho al control sobre la gente, el acceso a los bienes y su participación política. Creen que para estar seguros debe tenerse más poder armado que cualquier otro. Al respecto, las agencias de ayuda argumentan: “Nuestros objetivos son valiosos; si empleamos guardia armada es para apoyar finalidades justas”. Sin embargo, cualquier ‘señor’ de la guerra haría la misma declaración. Es imposible que la ayuda emplee las modalidades de la guerra sin reforzar su legitimidad. El mensaje ético implícito que conlleva el uso de las armas refuerza la beligerancia y el recurso de la amenaza para alcanzar objetivos propios de los ambientes de guerra.

La falta de respeto, la desconfianza y la competencia entre agencias de ayuda Otro mensaje ético implícito enviado es ante el fracaso de las agencias de ayuda que intentan cooperar conjuntamente. Los trabajadores humanitarios en ocasiones suelen demeritar el trabajo de otras agencias. Compiten para imponerse en terreno mediante la crítica a los enfoques de otras agencias y se niegan a cooperar entre sí. A veces esta situación determina diferencias fundamentales en las opciones, por ejemplo, si ciertas agencias adoptan una posición explícitamente religiosa y otras rechazan el proselitismo. Otras veces, resulta del choque entre diferentes caracteres y personalidades en terreno; y en ocasiones, refleja políticas diferentes con relación al país donante de donde provienen las agencias o en función de los eventos que ocurren en un país. El mensaje enviado a la gente del país receptor, es que no es necesario cooperar con las personas que se considera no deben ser incluidas, ya que “nuestro trabajo no tolera diferencias, y no necesitamos tener en cuenta a personas con las cuales no estamos de acuerdo”. Estas actitudes permean y sostienen los conflictos entre grupos que hacen parte del espacio donde se brinda la ayuda. 66

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Los trabajadores humanitarios y la impunidad Los trabajadores humanitarios actúan en condiciones difíciles y a veces peligrosas. No cuentan con muchos espacios para la recreación y las presiones del trabajo pueden llevarlos al agotamiento físico y emocional. Para mantener la salud física y emocional, deben encontrar maneras de relajarse y divertirse. Sin embargo, a veces ocurre que utilizan los vehículos institucionales para excursiones a la montaña el fin de semana, a pesar de la escasez y carestía de la gasolina. También, realizan fiestas en las instalaciones de las agencias con cerveza, música y buena comida, pese a que la población local por la cual están presentes, sufre a falta de alimentos y distracción. En una situación en la cual se presentó un enorme y repentino flujo de refugiados, las condiciones para los trabajadores humanitarios se volvieron extremamente estresantes. Recibían amenazas diarias por parte de los miembros de las milicias que vivían en los campos de refugiados; trabajaban largas horas y no podían satisfacer las necesidades crecientes en términos de atención médica, alimentos y abrigo para los refugiados. Estaban impactados por el sufrimiento de la gente aún antes de que llegaran al campo de refugio; y aterrados por los constantes relatos de horror. El director en terreno entendió que el personal llegaba a los límites. Todos vivían en una casa amplia con un jardín donde podían estar seguros en la noche, pero sin alejarse demasiado. La casa tenía una piscina sin agua. A diario, un camión del agua pasaba frente a la casa camino al campo, así que el director, a sabiendas que había agua suficiente de manera que no iba a afectar a nadie, hizo que uno de los camiones llenara la piscina para que el personal pudiera relajarse cada noche después del trabajo. Esto ayudó a que mantuvieran energía y motivación pese a las condiciones difíciles. Un trabajador humanitario contó cómo él y un compañero trabajaron muy duro en una situación de emergencia. Se acordó del estrés que sintieron por la presión constante del trabajo. Sin embargo, cuando volvió a su casa y vio la filmación que había hecho allá, se dio cuenta de cuántas imágenes lo mostraban a él y a su colega disfrutando de una buena comida, recostados sobre el carro bebiendo cerveza o acostados debajo de un árbol tomando algo. Fue tan risible como sorprendente. Concluyó que la atmósfera de presión constante era más parte de una proyección mental que la realidad misma. Declaró que nunca más iba a decir que “no había tiempo” para pensar, hablar, planear y debatir alternativas. Cuando los trabajadores humanitarios utilizan los bienes y los sistemas de apoyo para su propio bienestar, la población local, que no tiene suficientes recursos y 67

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depende del sistema de ayuda, juzga estos comportamientos como si se tratara de actos ilícitos que quedan en la impunidad. El mensaje implícito que conlleva esto es que si se tiene el control, los recursos pueden ser usados para fines personales y placenteros, y la rendición de cuentas no es necesaria. Los ‘señores’ de la guerra usan los recursos que controlan de la misma manera, para fines personales y para recompensar a sus seguidores.

Diferentes valores para vidas diferentes Al trabajar en contextos peligrosos (y aún en los que no son tan peligrosos), las agencias de ayuda adoptan políticas diferenciales según se trate de personal extranjero o local. Asimismo, los niveles de salarios se definen según escalas ampliamente diferenciales. Los vehículos son asignados al personal extranjero o ponen a su disposición conductores para transportarlos. Entre tanto, el personal local debe usar los medios de transporte local o caminar. Y en el caso de los equipos de radio, son entregados al personal extranjero y pocas veces al personal local. Los planes de evacuación en caso de peligro, con frecuencia se enfocan en el personal externo, los vehículos y los equipos de comunicación, puesto que se asume que el personal local puede manejar por sí solo la situación. Si ocurre una evacuación, los trabajadores humanitarios locales suelen quedar en segundo plano, mientras son rescatados el personal externo, los vehículos, y los equipos de oficina y comunicación. El mensaje ético implícito es de desigualdad. Significa que existe una diferencia en el valor de las vidas (externo o local), y el valor del tiempo (los externos merecen que se les recoja en carro y el personal local debe caminar diariamente para ir a trabajar). Y peor aún, el mensaje de que los bienes importados valen más que la vida del personal local (los equipos de radio son evacuados primero que el personal local). En contextos de conflicto se hacen muchas distinciones de valor entre grupos. “Nosotros” merecemos seguridad y comodidad, pero no nos compete ninguna responsabilidad para que “ellos” puedan tener esas cosas.

La impotencia El personal en terreno afirma con regularidad su impotencia frente a los eventos que lo rodean: “No puedo hacer nada para cambiar esto. La culpa es de la central de mi organización (o los donantes, la población local o los malditos ‘señores’ de la guerra). Como no estoy encargado y no puedo controlar todo lo que me afecta, no soy responsable del impacto de mis acciones limitadas”. 68

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Es claro el mensaje implícito de impotencia y en consecuencia, de ausencia de responsabilidad por los efectos de las propias acciones. Si los trabajadores humanitarios, con todos sus recursos y poder aparente, se sienten incapaces de cambiar las cosas o sin responsabilidad por los impactos de sus acciones, entonces nadie debe sentir lo contrario. En todas las áreas en conflicto, la población local expresa su impotencia frente a fuerzas mayores. Para muchos, cambiar las cosas, ser responsable, mejorar la situación y hacer la paz son tareas de otros. Las malas acciones se explican como culpa de la decisión, el orden o la presión de otros.

Beligerancia, tensión y sospecha Cuando el personal humanitario está nervioso por la situación de conflicto y preocupado por su propia seguridad, a menudo actúa de tal manera que incrementa la tensión y la sospecha. Esta actitud puede incluso, aumentar la probabilidad de un incidente violento. El personal en terreno ha señalado el temor que siente cuando se acerca a un retén organizado por combatientes. Una reacción posible es ser afirmativo y beligerante, estar preparado para lo peor, y asumir una postura defensiva: “No tiene el derecho de parar este vehículo. ¿No ve el nombre de nuestra agencia en la puerta? Usted debe dejarme pasar”. Un mensaje es: “Tengo el poder aquí y usted no”. En un contexto de guerra, este es un mensaje de provocación tan claro como aquellos que refuerzan la atmósfera y los modos de acción que prevalecen entre los grupos opuestos. Otro mensaje es: “Usted es pobre y no es confiable. Sé que sólo comprende la dureza y estoy actuando con usted de la única forma que puede comprender”. Este mensaje limita el rango de las interacciones humanas posibles y probables, asumiendo lo peor del otro y reforzando la probabilidad de que ocurra lo indeseable.

La publicidad Un mensaje implícito se transmite en la publicidad dirigida a la recolección de fondos como parte de las políticas y los enfoques de las agencias. Si utilizan imágenes lúgubres de la guerra o se refieren a los sufrimientos agudos causados por las atrocidades, en un esfuerzo por atraer fondos y la simpatía del público, contribuyen a estigmatizar una parte del conflicto. Además, existen algunas evidencias (a pesar de la dificultad de hallarlas) que indican que algunos combatientes inescrupulosos han cometido atrocidades en contra de su propia gente para llamar la atención de la solidaridad internacional, sensible a este tipo de publicidad.

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Las implicaciones para la ayuda: planear alternativas ¿Será que estos siete mensajes éticos implícitos implican que el mejor trabajador humanitario es aquel que está desarmado todo el tiempo; que coopera con los otros trabajadores humanitarios sin importar las diferencias de principios o enfoques; que vive de manera sencilla y no se dispersa para identificarse plenamente con los receptores de la ayuda; que pasa de último en la distribución de vehículos y radios, y en caso de evacuación; que afirma su eficacia en el trabajo diario a pesar de no tener ninguna influencia; que siempre piensa lo mejor de cada uno a pesar de que las pruebas afirman lo contrario; y que trabaja para una agencia reconocida, que nunca usó la imagen de un niño con ojos tristes en sus campañas de publicidad? ¿Este es el perfil del trabajador humanitario que proponemos para el futuro? Este perfil es claramente irreal y es muy probable que ese trabajador humanitario no sobreviva por mucho tiempo. En el mundo real de las guerras, donde muchas personas actúan por intereses extremadamente egoístas, ejercen el poder a través de las armas, se desempeñan con impunidad y no dan casi ningún valor a la vida humana, ¿cómo deben actuar los trabajadores humanitarios sin reforzar las modas y los modos de la guerra? ¿Qué opciones tienen para garantizar un cierto grado de seguridad bajo esas condiciones? Los mensajes implícitos mencionados a continuación comprenden las actitudes y los enfoques, los estilos de vida y la seguridad del personal humanitario. Examinaremos cada uno de estos aspectos y sus implicaciones para las políticas de ayuda y la programación en terreno. De nuevo, retomaremos experiencias pasadas para identificar opciones que eviten los impactos negativos y establezcan un modo de actuar alternativo y pacífico.

Actitudes Algunas personas de manera cínica declaran que la ayuda es una “industria” que “aprovecha” el sufrimiento de los otros para garantizar la sobrevivencia de las agencias, y que los empleados no son más que funcionarios de esa “industria”, cuyo empleo depende de las crisis. Si existen agencias e individuos de este tipo, son escasos. Desde nuestra experiencia, la gran mayoría del personal humanitario es motivado por un deseo sincero de ayudar. Sin embargo, las circunstancias alteran las actitudes. Cuando el personal humanitario es engañado, irrespetado o amenazado, surge un elemento adverso en la relación entre quien provee ayuda y la recibe. Cuando están agotados y no ven ningún efecto inmediato en su trabajo, los trabajadores humanitarios pierden de vista cómo generar cambios positivos. Cuando trabajan con personas que sufren cada día y bajo una tensión constante, se endurecen y desarrollan una capacidad para distanciarse de los que ayudan. Cuando el contexto es de conflicto, la atmósfera de tensión, beligerancia y desconfianza puede ser contagiosa. 70

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Pero la experiencia demuestra que los trabajadores humanitarios, conscientes del impacto potencial de sus actitudes sobre la población local, adelantan pequeñas (y a veces grandes) acciones que provocan una diferencia significativa. Los ejemplos siguientes, ilustran cómo las actitudes del personal humanitario afectan directamente sus acciones; y sugieren cómo las acciones, aunque pequeñas pueden ser poderosas. Los Talibanes llegaron a Herat e impusieron la regla según la cual las mujeres no podían trabajar más en la esfera pública. Esa regla afectó a las mujeres afganas que habían sido contratadas por las ONG para trabajar con otras mujeres de la sociedad. Un antiguo mujahidin, quien trabajaba con una de las ONG internacionales y que tenía un programa activo en Herat, estaba preocupado. Sabía que como los hombres no podían trabajar directamente con las mujeres, la regla impuesta por los talibanes amenazaba seriamente el programa para las mujeres de su agencia. Así que visitó la sede de los talibanes para hablar sobre el problema. “Me fui una noche, nos sentamos, bebimos té y hablamos un largo rato. Expliqué por qué era tan importante que nuestras empleadas siguieran trabajando. Pero cuando terminé, el comandante talibán dijo que no. Regresé a la casa desanimado, pero entonces me di cuenta que no había explicado los problemas lo suficientemente bien. Sé que esos tipos son inteligentes y que se preocupan por sus madres, esposas e hijas. Así que fui otra vez. Sin embargo, en cuatro oportunidades fracasé en explicarlo lo suficientemente bien, pero finalmente, la quinta vez el comandante talibán comprendió y aprobó”. Más tarde las políticas de los talibanes retrocedieron y volvieron a impedir a las mujeres toda oportunidad de trabajar. Esta historia es interesante porque plantea la pregunta sobre quién tiene la responsabilidad cuando el personal humanitario no logra que sus ideas sean aceptadas por los combatientes, y cuántas veces debe intentarlo. Un trabajador humanitario, joven y sin experiencia, de viaje por Somalia en momentos en que la situación estaba todavía insegura en muchas partes del país, llamó a su papá para saludarlo y le preguntó si tenía algún consejo, éste le contestó: “Solamente mantenga la sonrisa” Así fue. El trabajador humanitario comentó: “Fue el consejo más importante que recibí. En varias ocasiones, cuando me acercaba a un grupo amenazante de soldados en un retén, me acordaba de las palabras de mi padre y adoptaba una actitud amistosa”. Esto no solamente le permitió sentirse mejor y más seguro, sino también provocar respuestas más calmadas y a veces calurosas. Apeló a este consejo cuando su agencia lo envió a Ruanda para abrir programas durante el genocidio. “Tuve la impresión de que la gente respondía”, dijo. “Parecen sorprenderse y sentirse aliviados que actúe como si les tuviera confianza”.

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En un taller de retroalimentación en Sarajevo, una trabajadora humanitaria tenía una sonrisa un poco triste. “Cada vez que me relajaba con el personal local”, decía, “les pedía, que me contaran sus experiencias de guerra. Entre más horrible era la historia más me llamaba la atención. Sentía lástima y juntos volvíamos a vivir los horrores de la guerra”. “¿Qué tal si les hubiera dicho que me contaran sobre sus relaciones con el lado contrario antes de la guerra? ¿Qué tal si hubiéramos pasado más tiempo hablando de la gente, sobre aquellos que querían y en quienes confiaban? ¿o sobre el futuro que deseaban?” “Me doy cuenta en este momento que estuve reforzando sus experiencias y actitudes negativas con mis preguntas. Estaba más interesada en cómo eran las cosas malas que en cómo mejorarlas, ¿qué tipo de ejemplo estoy dando?”.

Problemas de estilo de vida El personal humanitario vive en condiciones complejas. La separación de sus familias, los peligros y las tensiones son difíciles de enfrentar cada día. Los receptores de la ayuda viven en circunstancias complejas. La separación de las familias, los peligros y las tensiones son difíciles de enfrentar cada día. Ambos grupos deberían encontrarse estrechamente vinculados dada su experiencia común, pero en la mayoría de los contextos de ayuda humanitaria y de desarrollo no lo están. Sin embargo, una diferencia esencial no puede ser ignorada. El personal humanitario está presente en las circunstancias difíciles por su propia decisión, y son libres de irse en cualquier momento. Los receptores de la ayuda están ahí porque no tienen otra opción y si pudieran irse, lo harían. Otra diferencia existente, son los distintos estilos de vida del personal humanitario y los receptores de ayuda. El estilo de vida del personal humanitario puede afectar las relaciones de trabajo con las personas que intenta ayudar. Según este estilo, puede diferenciar, alienar y crear oposición entre los receptores, así como generar actitudes y procesos en los cuales los proveedores de ayuda y los receptores quedan atrapados en una desconfianza mutua. Con cierta regularidad, los procesos de ayuda conducen a una situación en la cual los receptores intentan “obtener todo lo que pueden” y los proveedores “deben controlar todo porque no pueden confiar en los receptores”. Con frecuencia, el personal humanitario se debate frente al dilema creado por la necesidad de vivir de modo que pueda mantener su salud física y mental, y trabajar sin apartarse demasiado de la gente que está a su alrededor. Cosas sencillas pueden ayudar. Un trabajador humanitario aprende los nombres de los hijos del colega local 72

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y los beneficiarios con los cuales trabaja. Habla de sus propios hijos y muestra sus fotografías a la gente. Una trabajadora humanitaria tiene por regla nunca parecer apresurada. Se toma el tiempo para sentarse y mirar a la gente con la cual está hablando. Intenta realmente escuchar lo que le están contando y dar respuestas acertadas y no automáticas. Dice que hacer esto no toma más tiempo que apresurarse. En un contexto de posguerra, el lugar de estadía del personal de la agencia humanitaria se transforma en una especie de centro de participación abierta. El director del proyecto está disponible a una hora determinada cada día (con té y café servido), para escuchar a cualquier persona sobre cualquier tema. Los comités locales lo frecuentan y las personas se detienen un rato por curiosidad o placer. Gente de todas las partes de la antigua guerra es bienvenida. Algunos trabajadores humanitarios deciden vivir con la gente que ayudan. Utilizan el transporte público, aprenden el idioma local y viven de manera sencilla. Se vuelven amigos de los beneficiarios, comparten comidas y van a los matrimonios, bautismos y otras ceremonias locales. Hacen sus compras en almacenes locales y comen lo mismo que los demás. Pero muchas agencias limitan las alternativas de su personal en cuanto a dónde y cómo vivir en un contexto de conflicto. Las agencias responden a la seguridad y por esa razón, desarrollan sistemas de protección que a menudo implican la separación de la población local.

La seguridad Los problemas de estilo de vida se relacionan estrechamente con los problemas de seguridad. De manera creciente, el personal humanitario es objeto de amenazas secuestro y hasta asesinato. En 1996 varios trabajadores humanitarios fueron asesinados o encarcelados en Chechenia, Ruanda, Sudán, Afganistán y Tayikistán. Los hechos de violencia contra el personal humanitario han aumentado considerablemente en los últimos años y en los conflictos recientes3. Los intentos recientes por brindar protección militar al personal humanitario, han fracasado en gran medida en cuanto a la reducción de las amenazas. En parte porque los gobiernos donantes no han querido destinar tropas a ciertas áreas de los conflictos actuales. Pero aún en los casos donde lo han hecho, no ha mejorado la seguridad del personal humanitario. Al contrario, algunos indicadores demuestran que cuando tropas armadas extranjeras han entrado en lugares de conflicto para proteger al personal humanitario, han provocado la hostilidad de las facciones locales que ven en esas fuerzas otro competidor por el poder. Pese a que el personal humanitario viaja con más seguridad en caravanas que se benefician de la protección internacional, esa demostra3- Misión de los Estados Unidos en las Naciones Unidas, Global Humanitarian Emergencies (New York: abril, 1997), p.14.

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ción temporal de fuerza puede generar resentimientos que aumentan el peligro en general. En un contexto de guerra, la presencia militar así sea empleada por buenas razones, provoca una respuesta. Cuando los miembros del personal de una agencia humanitaria salían de su hotel en el centro de Beirut para cumplir sus citas diarias, y le indicaban al conductor del taxi el lugar a donde querían ir, muchas veces éste les decía: “Ahí no. Tal vez deberían ir solamente hasta este barrio de la ciudad”. El personal siempre seguía el consejo porque sabía que en ciertos momentos del día podían ocurrir enfrentamientos en los lugares a donde querían ir. Algunos de los peligros que enfrentan los trabajadores humanitarios se derivan de la ausencia generalizada de la aplicación de las leyes. Este vacío prevalece en muchas áreas de los conflictos recientes. En ocasiones, ese peligro ha sido asociado tanto con la infracción a la regulación de la guerra, según las normas internacionales, como con la falta de aceptación y adopción de los principios humanitarios internacionales. Adicionalmente, en comparación con diez años atrás hay un número superior de trabajadores humanitarios en los conflictos actuales. Asimismo, ha aumentado de manera considerable la cantidad y el valor de los bienes distribuidos a través del sector de la ayuda no gubernamental. A pesar de que es imposible deducir una relación de causa y efecto, por lo menos parte de los nuevos peligros que encuentra el personal de las agencias parece resultar de esos cambios. Como ha aumentado el número de ONG que operan en las crisis, hay más personal humanitario y son blancos de ataque más fáciles. Como han aumentado la cantidad y el valor de los bienes de ayuda, asimismo ha aumentado su valor para los combatientes. El robo y el secuestro han crecido en la medida en que también aumenta la ganancia. Además, la ayuda al parecer es un gran negocio con numerosos actores y bienes; tiene características de un gran actor anónimo y en consecuencia, es blanco fácil de ser atacado. En el capítulo cuatro hemos mencionado varias maneras creativas con las cuales el personal humanitario ha evitado el robo de los recursos de ayuda sin recurrir a guardias armados o la amenaza de las armas. Tenemos algunos ejemplos sobre la manera como las agencias de ayuda han asegurado la seguridad de su personal sin recurrir a guardias, radios de comunicación y planes de evacuación respaldados militarmente. Sin embargo, la experiencia sugiere que la seguridad efectiva se deriva más que todo de la protección de la comunidad. Cuando las comunidades valoran la vida y el compromiso del personal humanitario se esfuerzan por brindarles un ambiente seguro. Varios trabajadores humanitarios contaron cómo fueron aconsejados por un amigo para irse a casa o tomar unas pequeñas vacaciones, y luego comprobaron que esa advertencia los había protegido de algún hecho de violencia. 74

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La experiencia indica también que la transparencia y la apertura pueden contribuir a la seguridad del personal. En Hue, Vietnam, varios trabajadores humanitarios estaban sentados afuera de su pequeña casa. Dos visitantes internacionales los acompañaban, iban a estar un par de días y luego regresarían a Saigón. Un amigo local pasó, bebieron té y hablaron. Después dijo tranquilamente que los dos extranjeros debían modificar sus planes y viajar a Saigón al día siguiente. Los miembros de la agencia conocían a su amigo, y arreglaron todo para que los visitantes salieran temprano. La noche siguiente, los Vietcong entraron a Hue y tomaron el control de la ciudad. En los años ochenta en Guatemala, el personal de las agencias de ayuda fue amenazado por apoyar actividades “subversivas” de los “rebeldes” por el hecho de trabajar con población rural. Algunos empleados locales de las agencias “desaparecieron” por acción del ejército, que quiso intimidar a las personas que hacían trabajo de base. Una mañana, el asistente del director de una agencia fue arrestado en la plaza de mercado y nunca volvió a saberse de él. La primera reacción del director de terreno, que era extranjero, fue hacer lo que otras agencias habían hecho en situaciones similares, es decir, adoptar un perfil más bajo para evitar la persecución de las autoridades. Sin embargo, después de reflexionar, decidió adoptar una estrategia totalmente diferente. Desarrolló lo que llamó “una demostración provocadora y llamativa” del trabajo de su agencia, a través de presentaciones y discursos dirigidos a quienes quisieran escuchar. Habló en los clubes Kiwanis y Rotarios y ante los grupos eclesiales. Siguiendo una estrategia de transparencia, hizo una presentación en la sede regional del ejército y habló con los comandantes encargados de las actividades contrainsurgentes en esa área. Con el pasar del tiempo, se dio cuenta que hasta los adeptos a la línea dura empezaron a valorar el trabajo de su agencia con los campesinos y lo mejor, ningún miembro de su personal volvió a ser amenazado. Finalmente, la experiencia demuestra que la seguridad total para la población local o el personal de las agencias externas en las áreas de conflicto es simplemente imposible. Brindar ayuda en un contexto complejo implica peligros. Cuando reclutan personal para el trabajo de emergencia, las ONG deben reconocer esa realidad y buscar individuos que asuman libremente el riesgo por compromiso. Muchas personas no buscan el peligro, sino que son sensibles a los impactos negativos de los mensajes éticos implícitos mencionados aquí. El desafío para las agencias internacionales de ayuda y su personal es mantener un equilibrio prudente entre el deseo de asumir riesgos para proveer ayuda y mesura para evitar riesgos innecesarios que pongan en peligro al personal y a otras personas. La capacidad para mantener ese equilibrio se fortalece en la creencia profunda por el valor de la vida de todos. 75

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Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto

5 Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto

Los trabajadores humanitarios han aprendido muchas lecciones prácticas y útiles sobre cómo interactúa la ayuda con el conflicto. Estas lecciones sirven para mejorar la planeación, el diseño, la implementación y el monitoreo de futuros programas en áreas de conflicto. Con base en estas lecciones aprendidas, los trabajadores humanitarios aseguran que las ayudas futuras no exacerben o prolonguen el conflicto, y más bien, refuercen los conectores y apoyen las capacidades locales para la paz. En este capítulo hemos reunido las ideas y las lecciones presentadas en los capítulos anteriores bajo un marco analítico para evaluar las fuentes de tensión, los divisores, y las capacidades para la guerra, así como los conectores y las capacidades para la paz en situaciones de conflicto. Este instrumento de planeación ha surgido de las interacciones y debates con el personal de las agencias humanitarias en muchos lugares del mundo.

Las expectativas frente a la ayuda internacional Para poder definir el contexto en el cual va a aplicarse el marco analítico, debemos clarificar primero las expectativas. ¿Qué puede y qué no puede hacer la ayuda en situaciones de conflicto? Hay evidencias claras que la ayuda salva vidas, reduce el sufrimiento humano y apoya la búsqueda de una mayor seguridad económica y social en contextos de conflicto. Esa es la razón de ser de la ayuda humanitaria y en general, los resultados son satisfactorios. Esos son los impactos que esperamos de la ayuda humanitaria. Pero, ¿somos realistas cuando esperamos que la ayuda humanitaria tenga impactos positivos sobre el conflicto? ¿Cuáles son las limitaciones?

La ayuda no es la causa de las guerras y tampoco les pone fin Aún en el caso que el personal humanitario aplique las lecciones aprendidas y lleve a cabo programas perfectos, las guerras siguen ocurriendo. Los individuos y 77

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las sociedades entran en guerra por razones propias; los actores externos no pueden prevenir las guerras. Los individuos y las sociedades deben lograr la paz por ellos mismos; los actores externos no pueden hacer o garantizar la paz para otros. Atribuir demasiado poder a la ayuda; operar como si ésta pudiera provocar la guerra o hacer la paz, sería faltar al respeto por el derecho y la responsabilidad de las sociedades receptoras de definir su destino. Ya que mencionamos las limitaciones de la ayuda internacional, deben ser tenidas en cuenta dos realidades adicionales. Primero, al tiempo que las sociedades en general son responsables de sus decisiones y acciones en contra o a favor de la guerra, muchos individuos y grupos de estas sociedades se sienten impotentes frente a esas decisiones y si pudieran elegir optarían por la paz en lugar de la guerra. Esta parece ser una realidad universal, y por eso es inapropiado y contrario a los principios humanitarios, el comentario irrespetuoso hecho a menudo por los observadores internacionales en el sentido que: “deberíamos dejarlos hacer sus propias guerras y no involucrarnos”. Cada sociedad cuenta con individuos -a veces suficientes- que denuncian las guerras en sus países, y valoran la ayuda externa porque les permite expresar su oposición a la violencia destructiva. Esta ayuda tiene la responsabilidad de responder a esos individuos y apoyarlos. Otra realidad que debe ser considerada, es que a pesar de reconocer los límites de la ayuda, aún las pequeñas intervenciones tienen poder. En los casos donde ésta es marginal en comparación con los recursos invertidos en la guerra, hay evidencias suficientes para demostrar que influye sobre el curso de la guerra y en consecuencia, sus proveedores deben examinar los impactos que provoca en el conflicto. Este impacto va desde no tener ningún efecto hasta tener impactos significativos. En la guerra ocurren cosas sobre las cuales la ayuda no tiene efecto porque suceden independientemente de ésta, sin embargo debido a que la ayuda se brinda en un contexto en el cual pasan las cosas, tiene un impacto sobre ellas. Bajo esas circunstancias, el personal humanitario no debe sentirse responsable porque ocurran las cosas, pero sí por la manera en que la ayuda empeore o prolongue los eventos destructivos, o apoye y refuerce los eventos positivos. Algunos eventos suceden debido a la ayuda y si esto pasa, debe preguntársele a los trabajadores humanitarios si la ayuda ha creado o incrementado las tensiones dentro de la población, y si puede reforzar relaciones o construir nuevas conexiones. En el contexto complejo de los conflictos, los trabajadores humanitarios deben ser lo suficientemente realistas y humildes para determinar lo que pueden influir y lo que se sale de su responsabilidad; también deben ser lo suficientemente responsables y seguros de sí mismos para dar cuenta de los eventos que causan o influyen. Esto no es un desafío fácil. Desde esta comprensión de los límites y las posibilidades de la ayuda externa en el conflicto, ponemos a disposición el marco analítico para planear programas de ayuda. 78

Marco para analizar los impactos de la ayuda sobre el conflicto

Figura 5.1 Marco analítico para evaluar los impactos de la ayuda sobre el conflicto

Marco analítico La asistencia internacional puede empeorar el conflicto de dos maneras: si alimenta las tensiones entre grupos o si debilita las conexiones entre éstos. Cuando la ayuda genera uno de estos impactos exacerba el conflicto de manera involuntaria. Al contrario, la ayuda contribuye a la terminación de la guerra si disminuye las tensiones entre grupos y refuerza las conexiones entre éstos. La figura 6.1 presenta un marco para analizar cómo la ayuda interactúa con el conflicto. Este marco tiene tres etapas básicas y permite un proceso de retroalimentación dinámica para la evaluación continua de la situación y el rediseño apropiado del programa. La etapa 1 comprende la identificación de los divisores, las tensiones y las capacidades para la guerra en un contexto de conflicto, así como la evaluación de su 79

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importancia respectiva. La etapa 2 comprende la identificación y la evaluación de la importancia de los conectores y las capacidades para la paz en ese contexto. La etapa 3, la identificación de las características pertinentes de la agencia de ayuda y su programa, y la evaluación y re-evaluación de los impactos sobre los divisores, las tensiones y las capacidades para la guerra, así como sobre los conectores y las capacidades para la paz.

El contexto del conflicto -divisores, tensiones y capacidades para la guerraLos proveedores de ayuda en primer lugar, deben comprender y evaluar lo que divide a la población; las tensiones internas y las capacidades para la guerra (quién se beneficia de ella) en todas las áreas donde están trabajando. Esto vale tanto para los lugares en guerra abierta, como para donde existe una guerra de baja intensidad y tensiones ocasionales entre los grupos. Algunos divisores y tensiones parecen obvios. Las partes en guerra a menudo mencionan sus razones. Historias de perjuicio y exclusión, lucha por el control de los recursos y diferencias en las concepciones sobre cómo debe organizarse una sociedad justa, son algunos de los argumentos por los cuales la gente entra en guerra. De otra parte, como lo hemos visto, estos temas necesariamente no son los que sostienen el conflicto. Pueda que los líderes manipulen a la opinión y promuevan las tensiones entre grupos, pero los combates no se dan para resolver problemas de justicia. En el momento de evaluar los divisores y las tensiones, los trabajadores humanitarios deberían diferenciar los que tienen su origen en la injusticia o las desigualdades históricas, de los que han sido manipulados o resultan del conflicto en sí. Dicho de otra manera, el personal humanitario debería distinguir entre causas estructurales y causas derivadas del conflicto. No todas las fuentes de tensión y división tienen el mismo potencial de daño. Algunas son locales o importan a un número restringido de personas. Otras impactan a todas las sociedades e involucran virtualmente a todos. El impacto de la ayuda sobre las tensiones y los divisores depende de qué tan amplio o restringido sea el impacto. Ciertas tensiones profundas de hecho, pueden conectar a las personas que pertenecen a lados opuestos del conflicto. Por ejemplo, la ausencia de aplicación de las leyes contribuye a la sospecha generalizada y en consecuencia, divide a la población o por el contrario, la motiva a conectarse para defenderse en conjunto contra la amenaza del robo incontrolado. Algunos divisores y tensiones existen en la sociedad, y otros provienen o son promovidos desde fuera. Problemas regionales y poderes externos alimentan un buen número de conflictos actuales. Con frecuencia, países vecinos arman a los comba80

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tientes para perseguir sus propios fines (por ejemplo, Afganistán); o sucesos ocurridos en países vecinos impactan y desestabilizan a otro país (por ejemplo, el cuerno de África). La ubicación de la fuente del conflicto debe ser considerada en la evaluación del impacto potencial de la ayuda sobre los divisores y las tensiones.

· Evaluar la importancia de los divisores, las tensiones y las capacidades para la guerra En esta etapa es importante que el personal humanitario evalúe no solamente los divisores, las tensiones y las capacidades para la guerra, sino también su importancia. Una pregunta crítica es: ¿Quién está dividido? ¿Entre cuáles y dentro de cuáles grupos se dan las tensiones y las divisiones? Tensiones importantes que regularmente se encuentran dentro de las sociedades, y sin embargo, no corresponden a identidades y por lo general, no son una causa para empezar la guerra. Adicionalmente, al evaluar la importancia de las tensiones y los divisores, el personal humanitario debe considerar qué tan comprometida está la población con el conflicto. ¿Existe un compromiso ampliamente compartido? ¿Quién se aprovecha de la continuación del conflicto? ¿Qué tan compartidos son los beneficios? Algunas categorías importantes para identificar y evaluar los divisores, las tensiones y las capacidades para la guerra (presentadas en la figura 6.1) son causas de fondo o secundarias, y parten de un compromiso amplio o restringido de la población, o una incidencia interna o externa de la sociedad. Los impactos concretos y potenciales de la ayuda sobre los divisores y las tensiones varían en función de la intensidad y la amplitud del compromiso con la guerra, presente en la sociedad en la cual se brinda ayuda.

El contexto del conflicto -conectores y capacidades locales para la pazLa etapa 2 del marco analítico implica identificar y evaluar los conectores y las capacidades locales para la paz (CLP) en el contexto del conflicto. Si los divisores y las tensiones son evidentes, es difícil para el personal humanitario identificar conectores o capacidades para la paz, además de variar ampliamente según la diferencia de contextos. Es insuficiente reconocer grupos que sirvan de conectores como los ancianos, los grupos de mujeres o las escuelas. En ciertos contextos, esos mismos grupos agudizan la guerra, promueven el odio y refuerzan las divisiones. Considerar la importancia de los conectores y las capacidades locales para la paz e identificarlos en un lugar específico, requiere atención precisa sobre los sistemas, las acciones y las interacciones concretas del contexto. Las preguntas a considerar son: ¿Cuáles son las líneas de conflicto en las que son importantes los conectores y las capacidades para la paz? ¿Dónde mantiene la población contactos y conexiones abier81

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tas por encima de las líneas de combate? ¿Dónde se da de manera menos evidente? ¿Qué tan amplias o limitadas son las interacciones abiertas y las menos evidentes? Entre las categorías importantes para identificar y evaluar la importancia de los conectores y las capacidades locales para la paz están: lo histórico o nuevo, como consecuencia del conflicto; lo amplio o restringido, que permite abrir una brecha; lo interno o externo; y lo concreto, existente, o potencial (¿la ayuda puede proveer incentivos?). La posibilidad de que la ayuda influya en los conectores y las capacidades locales para la paz depende de estas realidades.

El programa de ayuda -planear, implementar y monitorearLa etapa 3 implica analizar la agencia de ayuda y su programa. La figura 6.1 presenta el programa de ayuda en tres lugares diferentes para enfatizar sobre las dinámicas de los contextos donde se brinda la ayuda y los contextos de planeación de la ayuda en sí. En la medida que cambia el contexto, los programas deben ser revisados de manera constante y nutrirse de la capacidad que desarrolla el personal para comprender cada vez más el conflicto. La columna del centro presenta la intervención inicial de una agencia de ayuda. Presentamos un listado de todos los aspectos que influyen y definen los programas en terreno de una agencia de ayuda. El mandato de la agencia, su estructura y fuentes de financiación, así como la organización en la sede principal son relativamente estables e independientes frente a los programas de terreno. (Sin embargo, cabe anotar que si la experiencia de terreno demuestra que esa estructura central es contraproducente, los aspectos de la identidad de una agencia pueden cambiar). Adicionalmente, durante su labor en terreno, las agencias de ayuda adelantan una serie de decisiones sobre el programa. Éstas incluyen si debe intervenirse y por qué (objetivo expresado explícitamente), dónde intervenir, qué proveer, cómo y por cuánto tiempo, con quiénes (beneficiarios), a través de quién (personal), y cómo. Algunas de estas decisiones son tomadas en la sede central, otras se comparten entre la sede central y el personal de terreno, y otras se toman casi en su totalidad en terreno. Las decisiones acerca de intervenir o no, por qué y dónde, generalmente se toman antes de que una agencia entre en terreno. Aunque pueden basarse sobre una misión de evaluación en terreno, estas decisiones usualmente se toman en las sedes centrales. Las decisiones sobre qué proveer, la agenda y la duración de un programa, también a menudo son dictadas por las políticas de los donantes, los mandatos y las estructuras de las sedes centrales. Sin embargo, con frecuencia son redefinidas y ajustadas según las lecciones aprendidas en terreno durante la ejecución del programa. Las decisiones acerca de quiénes deberían ser los beneficiarios de la ayuda y qué tipo de personal debería llevar a cabo el programa, son tomadas más en terreno, aunque las modalidades de vinculación del personal internacional es tema de decisión en las sedes centrales. Finalmente, las decisiones sobre cómo llevar a cabo los 82

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programas, en un comienzo son tomadas en terreno. Aunque las políticas de las sedes centrales determinan la definición y el estilo de los programas en términos generales, el personal en terreno toma las decisiones locales, específicas, diarias y continuas acerca de cómo hacer el trabajo. Las decisiones en todos los niveles pueden incidir en los impactos de la ayuda sobre el conflicto. La localización de las diferentes decisiones entre las sedes centrales y el terreno, indica quiénes tienen la responsabilidad y el poder de influir sobre las interacciones de la ayuda y el conflicto. Las personas que toman decisiones en las sedes centrales son responsables por la manera como éstas repercuten en terreno. Si las decisiones tienen impactos negativos, estas personas deben asumir su responsabilidad. De la misma manera, el personal en terreno debe asumir cierta responsabilidad y tener alternativas determinantes respecto a cómo impacta su ayuda al conflicto. Aunque la cadena de decisiones se conecta en cada nivel, las personas tienen opciones y un margen para asegurar que su parte del proceso produzca menos daño y más beneficios. Aunque no se cambie el sistema entero, una persona conciente puede adaptar parte del programa para producir un efecto más positivo. La etapa 3 del marco analítico implica identificar las características del programa de ayuda según las categorías propuestas, relacionándolas con el análisis del contexto (divisores o conectores), a fin de anticipar cómo cada escogencia programática afecta el conflicto. Por ejemplo, los planificadores deben preguntarse: ¿Una decisión sobre el personal reforzará uno o varios de los divisores o tensiones que hemos identificado? ¿Esta decisión alimentará los intereses de la guerra o disminuirá las tensiones? ¿Podrá reforzar las capacidades para la paz y los conectores? Si las decisiones acerca del personal refuerzan las divisiones y las tensiones, debe considerarse una gama de opciones posibles (columna de opciones). Los planificadores deben preguntarse: ¿De qué manera alterna podemos solucionar el problema del personal? ¿Cómo tratar la cuestión del número de empleados? ¿Qué tipo de personal debemos emplear (hombres y mujeres de cualquier parte del conflicto o solamente de una parte, etc.)? ¿Cuáles son las diferentes modalidades de trabajo (personal remunerado, dependencia sobre el voluntariado, a través de agencias gubernamentales, etc.)? ¿Según la comprensión sobre las divisiones y las tensiones en esa situación, de qué manera cada opción las afecta? Si la respuesta acerca de reforzar los conectores es negativa, hay que dirigirse a la columna de las opciones y considerar todas las alternativas sobre el personal que podría soportar conectores y capacidades para la paz. Los planificadores deben preguntarse: ¿Qué sabemos de los conectores y las capacidades locales para la paz? ¿Podemos diseñar un patrón de reclutamiento que permita realizar el trabajo y a la vez, reforzar o recompensar una capacidad o un conector? Los elementos de retroalimentación de la dinámica del marco analítico requieren que cada decisión programática se controle desde ambos lados (divisores/tensio83

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nes y conectores/CLP). Si la selección se ajusta para asegurar que las tensiones no crezcan, este ajuste también debe estar controlado por los conectores del marco analítico. Los planificadores deben preguntarse: ¿Esa es la mejor manera en términos de selección para evitar el aumento de las tensiones y a la vez, apoyar los conectores? ¿Si no lo es, existe otra opción? Figura 5.2 El impacto de la ayuda sobre el conflicto: categorías de divisores y conectores

De manera similar, si se detecta que una opción refuerza los conectores, los planificadores deben controlar si esto evita reforzar una tensión. ¿Si se refuerza, qué opción existe? Este proceso es menos complicado de lo que parece. Una vez que un proveedor de ayuda memoriza la idea de los divisores/tensiones y capacidades/conectores, siempre va a considerar las decisiones bajo estos aspectos. Reflexionar respecto a los efectos colaterales de las decisiones de planeación sobre el contexto del conflicto 84

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será una segunda tarea. Servirá para asegurar que el mandato y los objetivos programáticos de la agencia se cumplan. Adicionalmente, se volverá una cuestión natural analizar cómo proceder para no exacerbar las tensiones entre grupos, y apoyar y reforzar las conexiones entre personas que construyen una sociedad justa y pacífica. En el capítulo 3 hemos identificado una serie de divisores y conectores, incluyendo sistemas e instituciones, actitudes y acciones, valores e intereses, experiencias, y símbolos y celebraciones. La figura 6.2 incorpora esta serie en los dos campos del marco analítico para recordar al personal humanitario la necesidad de estar atento al rango amplio de factores afectados por su ayuda. Si se unieran las figuras 6.1 y 6.2, sería posible identificar una serie de divisores, tensiones y capacidades para la guerra (o conectores y CLP), y en seguida, evaluar la importancia de cada uno en los términos presentados en la figura 6.1 (histórico o nuevo, amplio o restringido, externo o interno, etc.).

Lo que permite y no permite un marco analítico Un marco analítico permite tres cosas. Primero, identifica las categorías de información más importantes en términos de influencia de la ayuda sobre el conflicto. Segundo, organiza esa información. Tercero, pone en evidencia relaciones entre las categorías y permite anticipar impactos probables de las decisiones alternativas del programa. Esto facilita evaluar si el impacto anticipado es el mejor posible y si impide examinar otras opciones para mejorar el impacto. Un marco analítico no impone acciones. No interpreta los eventos y los factores para los trabajadores humanitarios. No les dice qué deben hacer. La utilidad de esta herramienta como todas las demás, depende de la capacidad de uso de quien la emplee. Pero como sucede con todas las herramientas, un usuario capaz trabaja mejor con una buena herramienta que sin ella.

Hasta dónde utilizar al marco analítico Es importante que todo diseño de un programa parta del conocimiento del contexto del conflicto, incluyendo divisores y tensiones, y conectores y capacidades para la paz. Sin embargo, el personal humanitario nunca conocerá todos esos aspectos en detalle, y seguramente no los conocerá al comienzo de un programa. Por fortuna, no necesita saber todo de antemano. Necesita ser conciente que algunas tensiones son de fondo y otras superficiales; que la ayuda puede crear nuevas fuentes de tensión si no se es cuidadoso en identificar las divisiones de la sociedad, y que en todos los casos, la población se mantiene conectada a través de una serie de factores que ofrecen oportunidades de apoyo. Con 85

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estas tres ideas sencillas y la motivación para buscar y comprender los divisores y los conectores, el personal humanitario puede diseñar programas más eficaces. Curiosamente, la experiencia demuestra que las personas con conocimiento previo del área de conflicto no siempre están en la mejor posición para identificar esos elementos y evaluar su importancia. Las personas que saben “demasiado” se enredan en las complejidades (reales) de la situación, y en consecuencia, carecen de la distancia suficiente para ver las oportunidades de cambio. Consideran la situación actual como inevitable. A menudo creen que las únicas soluciones son las que vienen desde fuera, de parte de actores políticos externos. Es probable que no identifiquen oportunidades de acciones locales desde la base, las cuales soportan -y a veces lideran-, la acción política.

Dinámico, no estático Anteriormente enfatizábamos en el proceso dinámico, reiterativo, que permite el marco analítico. También cabe resaltar que un contexto de conflicto se encuentra en cambio permanente. Los divisores de hoy pueden ser conectores mañana (por ejemplo, la experiencia común de la guerra). Nuevos conectores y nuevas tensiones pueden también surgir. La guerra en sí, a menudo crea capacidades locales para la paz. El personal humanitario debe mantener las categorías presentes y estar alerta al cambio. Periódicamente, debe considerar el marco analítico porque a través de él identifica y enfatiza cambios en la realidad -y su entendimiento- con el paso del tiempo, los cuales son importantes para una planeación efectiva. En la segunda parte de este libro, el marco analítico se aplica a cinco casos representativos de planeación de la ayuda en contextos de conflicto. Estos casos, de antemano nos hacen comprender con cuáles modalidades interactúa la ayuda y el conflicto. Incluimos aquí estos ejemplos tanto para mostrar cómo surgen estas modalidades de realidades diversas, como para demostrar cómo el marco analítico nos ayuda a comprender las interacciones dinámicas entre la ayuda y el conflicto.

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SEGUNDA PARTE Las capacidades locales para la paz

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Introducción

Introducción La primera parte se refirió a las experiencias del personal humanitario en contextos de conflicto. Esas experiencias y las reflexiones de los trabajadores humanitarios sobre ellas, constituyen la base de los aprendizajes presentados en este libro. En la segunda parte, incluimos cinco de los quince estudios de caso adelantados por el Proyecto de Capacidades Locales para la Paz. Los quince estudios de caso llevados a cabo en Afganistán, Bosnia y Herzegovina, Burundi, Camboya, Croacia, Guatemala, India, Jerusalén (Israel y la franja de Gaza), Líbano, Mozambique, Pakistán, Somalia (dos casos) y Tayikistán, son la base sobre la cual hemos identificado temas comunes en contextos de conflicto diferentes; problemas comunes que los trabajadores humanitarios enfrentan en circunstancias diversas y algunas ideas para pensar programas con alternativas creativas que eviten causar daño y busquen sostener opciones de vida pacífica entre la población. Hemos seleccionado cinco casos para ilustrar cómo las historias de ayuda, adelantadas en lugares distintos, sugieren ideas útiles para otros programas. Fue difícil decidir cuáles casos debían incluirse porque cada uno es rico en detalles locales y por tanto, brinda una mirada especial que posibilita ver las relaciones entre la ayuda y el conflicto. Hemos escogido casos que involucran diferentes países del mundo (Burundi, India, Líbano, Somalia y Tayikistán) y tipos de agencias (el Comité Internacional de la Cruz Roja, una pequeña ONG local, una agencia de las Naciones Unidas, una pequeña ONG católica europea, y una ONG grande de Estados Unidos). Igualmente, se incluyen diferentes etapas y tipos de conflicto. Burundi y la India representan países susceptibles al conflicto, en los cuales es frecuente y periódica la violencia entre grupos, pero donde no ha sucedido una guerra civil abierta. El caso de Somalia cubre la experiencia de la ayuda durante un periodo de la guerra. El caso de Tayikistán menciona un programa de ayuda durante el periodo de posguerra para apoyar la reconstrucción e incentivar la repatriación. Cuatro casos (Burundi, India, Somalia y Tayikistán) describen cómo las agencias de ayuda cumplen su mandato y responden al hecho de encontrarse en una situación de conflicto. Sólo un ejemplo, el de la India, enfatiza en el caso de una agencia en el que su programa 89

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enfrenta rupturas abruptas y periódicas, y debe añadir nuevas actividades para responder de manera directa a la violencia. Cada historia es pequeña y local. Cada una analiza un programa de ayuda específico, a menudo ubicado en la región de un país y con una cobertura reducida y de corto plazo. Ninguna logra resolver el problema planteado, pero ilustra los dilemas encontrados sistemáticamente cuando la ayuda se brinda en un contexto de conflicto. Y lo más importante, cada una sugiere enfoques de planeación que podrían asegurar que en determinados contextos, la ayuda cumpla no sólo con los objetivos estatutarios, sino que también favorezca los intentos de la población por establecer una sociedad pacífica.

Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán

6 Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán Un proyecto de la Fundación Save the Children en la Provincia de Khatlon, Tayikistán A comienzos del año 1994, la Fundación Save the Children/U.S. envió un empleado a Dushanbe, en Tayikistán, para explorar las oportunidades de ayuda finalizada la guerra civil violenta y tras el colapso económico desatado después de su independencia de la antigua Unión Soviética4. El director de terreno de la agencia quiso desarrollar un programa que respondiera a las necesidades inmediatas de la posguerra y apoyara al restablecimiento de las relaciones pacíficas entre los excombatientes. En 1995, cuando fue escrito este estudio de caso, la agencia estaba ejecutando un amplio programa en varios distritos de la Provincia de Khatlon, una de las áreas más afectadas por la guerra.

Trasfondo del país y el conflicto Tayikistán fue una de las cinco repúblicas de Asia Central que logró su independencia con el colapso de la Unión Soviética. Compartía fronteras con Afganistán, Kyrgyzstán y Uzbekistán y era la más pobre de las repúblicas. Al caer la Unión Soviética, Tayikistán experimentó una lucha por el liderazgo que resultó en guerra civil, la cual duró de mayo a diciembre de 19925. Entre las diferentes interpretaciones respecto a las causas de la guerra, los factores étnicos, de lealtad a los clanes religiosos, políticos y regionalistas, jugaron un papel en la definición de las alianzas. La lucha por el poder ocurrió entre dos grupos: el antiguo liderazgo comunista y la llamada oposición, compuesta por los islamistas (el Movimiento de Renacimiento Islámico), los demócratas (el Partido Democrático 4- Muchas personas de Tayikistán ayudaron en la redacción de este estudio de caso. Un agradecimiento especial a Kenny Gluck, director del programa de SCF, quien aportó con varias observaciones críticas incluidas en el estudio de caso. 5- Galia Golan, “Ethnicity and the Problems of Central Asia”, artículo preparado para Rand. Diciembre 1993 (no publicado), p.18.

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de Tayikistán), los nacionalistas (el Partido del Renacimiento), y el Movimiento Lali Badakhshan (grupo que pretendía representar la región autónoma de GornoBadakhshan)6. Como en el caso de las otras repúblicas de Asia Central, las fronteras de Tayikistán fueron creadas de manera artificial por Stalin. En consecuencia, aproximadamente el 40% de los cinco millones de habitantes de Tayikistán no eran tayikos, sino de origen turco. Los tayikos, de origen persa, hablan farsi/persa, más que turco. Debido a que los diferentes grupos étnicos se alinearon hasta cierto punto con diferentes bloques de poder, algunos interpretaron la guerra más que todo como un conflicto interétnico. Particularmente, ese fue el caso de Gorno-Badakhshan, que declaró su independencia de Tayikistán, argumentando que su población –principalmente Parir Ismailis (descendencia de Shi’a)- era étnicamente diferente de los tayikos y los otros grupos étnicos, los cuales eran básicamente musulmanes sunnitas7. Algunos creen que la guerra surgió en esencia por conflictos regionales, especialmente entre el norte y el sur. El norte, que fue parte de Uzbekistán y tenía una población importante, Uzbeka, estaba económicamente mejor y más secularizado que otras áreas del país. En parte, su desarrollo se logró en detrimento del sur. Se dice que bajo el poder soviético, la región recibió cien veces más inversiones que el sur. Durante la guerra civil, el norte estuvo aliado con la pequeña región de Kuljab en la provincia de Khatlon, donde tuvo lugar buena parte del conflicto8. Otros han interpretado la guerra como ideológica, señalando diferencias entre el Islam y el comunismo. Algunos creen que representaba un movimiento a favor de la democracia y en contra de los antiguos comunistas, que negaban las etnias y el regionalismo, y resistían contra los fundamentalistas islámicos como argumento racional detrás de su lucha9. Independientemente de la(s) causa(s) de fondo del conflicto, la historia inmediata de la guerra empezó en la primavera de 1992, después de que la oposición forzó al antiguo presidente comunista Rakhmon Nabiev, a desistir del poder y se impuso Dushanbe. El nuevo liderazgo de la oposición introdujo el persa (con escritura arábiga) como lenguaje nacional, e hizo énfasis en la influencia islámica, auque contuvo la intención de evitar crear un estado islámico. Los antiguos comunistas y sus aliados se resistieron y la guerra estalló. En noviembre del 1992, el nuevo gobierno fue derrotado y los antiguos comunistas volvieron al poder10. La oposición fue prohibida y muchos opositores, asesinados u obligados a huir hacia Afganistán y otras regiones de Tayikistán. Entre 20 mil y 40 mil personas murieron y cerca de 6- Ídem. 7- Ídem, p.19. 8- Ídem, pp. 18-19. 9- Ídem, p. 20. 10- Ídem, pp. 20-21.

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500 mil fueron desplazadas -60 mil estuvieron refugiadas en Afganistán y 80 mil concentradas a lo largo de la frontera, incapaces de cruzar el río hacia Afganistán11-.

La economía Como se mencionó anteriormente, Tayikistán era la más pobre de las repúblicas soviéticas. Bajo Stalin y las siguientes administraciones soviéticas, la producción en Asia Central se concentró en el algodón y empresas relacionadas (tales como molinos de algodón, productoras de semillas de algodón y fábricas de vestidos). Esa especialización en un sólo sector significó la dependencia de Tayikistán frente a otras repúblicas soviéticas para conseguir los bienes básicos. Con la caída de la Unión Soviética esa interdependencia económica demostró que eran pocas las repúblicas capaces de producir el rango de productos requeridos, y que era necesario adquirir moneda extranjera para comprar los bienes antiguamente suministrados por las autoridades centrales. En Tayikistán la producción de algodón cayó durante los años ochenta, aún antes del colapso de la Unión Soviética, y con la independencia, esa república pobre debió enfrentar nuevas y crecientes dificultades económicas, exacerbadas como consecuencia de la guerra. Durante los combates fueron destruidas fábricas, equipos e infraestructura productiva como canales de irrigación y carreteras. Adicionalmente, muchos técnicos especializados y gerentes rusos o procedentes de otras repúblicas soviéticas salieron de Tayikistán debido a la inestabilidad política.

La Provincia de Khatlon Una de las áreas de mayor violencia interétnica fue la provincia de Khatlon, situada al sur-occidente de Tayikistán, en la frontera con Afganistán. En esa zona, los dos grupos étnico-tribales mayoritarios, los Kulyabis y los Garmis, combatieron como representantes de su respectivo bloque de poder. Los Kulyabis apoyaron a los antiguos comunistas y los Garmis a la oposición, religiosamente más conservadora. Muchas personas perdieron la vida, más de 17 mil hogares fueron afectados o destruidos, y numerosas familias huyeron por su seguridad hacia Afganistán y otras partes de Tayikistán. Aunque algunos hogares Kulyabis fueron destruidos o afectados, la mayoría de la destrucción intencional y de saqueo ocurrió después de que los antiguos comunistas vencieron a la oposición y que muchos Garmis huyeron. Los Garmis sufrieron la guerra más que los Kulyabis y representaron la mayoría de refugiados y desplazados internos. Una vez asegurada la victoria, el gobierno de Tayikistán emprendió políticas para incentivar el retorno de los refugiados. Declaró que las casas ocupadas de los 11- Documentos de ACNUR.

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refugiados que habían huido (a menudo hogares Garmis ocupados por familias Kulyabis) debían ser devueltas a sus propietarios. Aunque ningún sistema legal estaba en pie para aplicar esa regla, ancianos locales (hombres y mujeres, en su mayoría Kulyabis) de numerosas aldeas conformaron sus propios comités para supervisar el retorno a las casas ocupadas. Estos retornos en su mayoría fueron exitosos puesto que ayudaron a diluir las tensiones y reinstalar a las familias en sus hogares en cuestión de días o semanas. Antes de la guerra, los Kulyabis y los Garmis vivían en aparente armonía en Khatlon. Todos era tayikos y por tanto, compartían un mismo lenguaje, cultura y religión. En los años treinta y cuarenta, ambos grupos se establecieron allí de manera forzosa para proveer mano de obra a las explotaciones de algodón, y aunque los patrones de disposición espacial implicaron que la mayoría de las aldeas fueran monoétnicas, la integración fue vertical en las explotaciones colectivas y otras empresas del Estado. Kulyabis y Garmis trabajaron hombro a hombro y compartieron escuelas, clínicas y otros servicios básicos suministrados por el sistema soviético. En las ciudades, los matrimonios interétnicos eran comunes. Inspirados en su larga historia de interdependencia, algunas personas de Khatlon adelantaron iniciativas de reconciliación durante el periodo de repatriación y retorno12. Por ejemplo, una mujer en el distrito capital de Wakhsh, ante el retorno de un grupo de familias Garmis, los invitó a su casa junto con algunos vecinos. “Preparó comida para tres días” y organizó una mesa en el jardín para sus invitados. Los Garmis que retornaron se sentaron a un lado de la mesa y del otro lado, los que no habían huido (Kulyabis). Frente a frente, comieron juntos en lo que se esperaba fuera una forma de reconciliación. En otra aldea del Distrito de Jilikul, durante el retorno de las familias Garmis, los Kulyabis residentes “salieron a acogerlos con pan y sal”, una bienvenida tradicional y simbólica. Sin embargo, especialmente durante los primeros días de la repatriación, los Garmis fueron recibidos con hostilidades y venganzas. Algunos hombres fueron asesinados, las familias amenazadas y golpeadas, y las mujeres jóvenes violadas. Después de la primera ola de repatriación, durante la cual ocurrieron estos eventos, las familias Garmis adoptaron una nueva estrategia de retorno. Como los actos de violencia contra las mujeres y los niños disminuyeron, los hombres Garmis optaron por quedarse en los campos de refugiados y mandaron a sus esposas e hijos de vuelta para empezar a reclamar sus propiedades. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), adelantó un programa de protección durante algunos meses, en el cual los vehículos y el personal de esa agencia hicieron presencia en todo Khatlon y seguimiento a cualquier reporte de violencia. De esta manera, el número de atropellos y asesinatos se redujo considerablemente y la confianza empezó a crecer. 12- La información de esta sección proviene de varios empleados del gobierno distrital ubicados en varios lugares de la Provincia de Khatlon. Fue recolectada en la primavera de 1994 por Mary B. Anderson y Tim Brodhead.

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En la provincia, la mayoría de la gente pensaba de manera similar a un empleado tayiko de ACNUR: “La población no quiere la guerra, pero los políticos la hacen”. Tanto hombres como mujeres opinaban que ellos podían jugar un papel importante para superar los antagonismos y restablecer la tolerancia. Algunas personas describieron la manera en que la gente del común podía contribuir a la superación de los enfrentamientos, por ejemplo: “Educando a los niños para que no sientan odio”, “enseñar a mis hijos y nietos a no buscar venganzas, tener rencores y evitar ‘jugar’ a la guerra con ‘ellos’”, “trabajar mancomunadamente en proyectos” y “llevar a mi marido, que era docente, a encontrarse con los docentes del otro grupo para hablar sobre cómo enseñar mejores actitudes en la escuela”. Sin embargo, la mayoría de la gente atribuyó la responsabilidad de la guerra o la construcción de la paz por fuera del ámbito de las actitudes del presente. Por ejemplo, mucha gente dijo: “El tiempo es el mejor remedio” o “no pasará más porque no queremos eso y hemos aprendido la lección”. Muchos consideraron que la construcción de la paz era responsabilidad del gobierno, una actitud que parecía ser herencia de la vida bajo el sistema soviético. Debido a que la independencia implicó la guerra civil y un deterioro de la situación económica, gran parte de los ciudadanos de todos los grupos étnicos no creyeron que la libertad y la democracia valieran la pena. Bajo el sistema soviético, la autoridad central administraba y mantenía el orden, y en general, la población no conocía ninguna experiencia de gobierno autónomo y emprendimiento económico independiente. Algunos recordaron que cuando Tayikistán perteneció a la Unión Soviética, era un crimen emprender una acción política o económica independiente. Por eso temían un posible cambio o sanción.

La respuesta internacional CICR y ACNUR El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) y el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) fueron las primeras agencias internacionales que entraron a Tayikistán en respuesta a la guerra. El personal de ambas agencias fue ubicado en Dushanbe en diciembre 1992, antes del cese de hostilidades. El CICR fue el primero en llegar para crear condiciones favorables a la paz y monitorear la situación de Derechos Humanos. ACNUR llegó poco después y se convirtió en la agencia líder de las Naciones Unidas y otras agencias internacionales. El representante de ACNUR también cumplió el papel de representante del Departamento de las Naciones Unidas para Asuntos Humanitarios. Desde el comienzo, ACNUR interpretó su mandato de protección a los refugiados en términos de cumplir un papel “proactivo”, según su representante. En vez de 95

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limitarse a atender a los refugiados que retornaron, adelantaron un monitoreo activo y atendieron los problemas de las personas desplazadas internamente y la población local. Tan pronto terminó la guerra, y sin esperar a que la paz se consolidara, ACNUR promovió la repatriación de los refugiados y el retorno de las personas desplazadas internamente (PDI) hacia sus aldeas de origen. Para facilitar los retornos, el personal priorizó la reconstrucción de las viviendas y entregó madera y láminas de zinc a todas las familias afectadas. Aunque la reconstrucción y la protección eran dos actividades importantes de ACNUR, el representante asumió también un papel activo en el desarrollo de las políticas del gobierno central. Debido a su cargo como representante de las Naciones Unidas en ese país, invitó a reuniones semanales al Consejo de Ministros del gobierno y eso le permitió contribuir en la definición de políticas para la repatriación y el retorno. Por ejemplo, el representante fue conciente que la radio y la televisión oficiales, a menudo yuxtaponían llamados hacia “la paz y la reconciliación” con historias referidas a monumentos dedicados a “los hijos leales que enfrentaron al enemigo”. Logró entonces, que el gobierno comprendiera la imposibilidad de la reconciliación si continuaban enviándose mensajes que tachaban a los ciudadanos de “enemigos”. Estos anuncios fueron suspendidos. El representante de ACNUR invitó al vicepresidente a viajar en un vehículo de las Naciones Unidas por la provincia de Khatlon con el fin de observar los problemas que afectaban a la población. Antes de esa visita, el gobierno definía sus políticas con base en informes de representantes que a menudo manipulaban la información a falta de precisión. Después de la visita, el vicepresidente procedió a ajustar las imprecisiones y equívocos, y estableció un sistema para obtener información pertinente sobre la situación de la zona. La influencia de la ayuda internacional sobre las políticas de posguerra del gobierno de Tayikistán fue más fuerte que de costumbre, y según muchos observadores, positiva.

Las ONG y Save the Children/US La comunidad de las ONG se demoró en entrar a Tayikistán, sobre todo debido a la situación incierta de seguridad. Save the Children/US (SCF) fue una de las primeras ONG en ubicar personal en Dushanbe en la primavera de 1994. Como se mencionó previamente, el personal deseaba integrar el trabajo de asistencia humanitaria y desarrollo con los esfuerzos para la reconciliación y la promoción de la paz. En otoño de ese mismo año, SFC estaba en plena operación con más de cincuenta empleados, la mayoría -cuarenta y cinco- ubicados en la provincia de Khatlon, una de las zonas más afectadas por la guerra. Otras ONG también llegaron, lo que produjo una variedad de programas de reconstrucción enfocados básicamente en la reconstrucción de edificios e infraestructura, la rehabilitación del sistema de salud, y el desarrollo de microempresas y otras actividades de generación de ingresos. 96

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El programa de SFC En las etapas preliminares de su diagnóstico, SFC identificó prioridades en términos de seguridad alimentaria y reconstrucción de vivienda13. Para beneficiar a un espectro amplio de personas y no solamente a quienes habían perdido sus casas, SCF conformó brigadas con personas locales, quienes recibían un bono alimentario a cambio de sus servicios en la reconstrucción de las casas destruidas (Alimentos por Trabajo). El material para los techos fue brindado por ACNUR. SFC precisó que cualquier persona podía hacer parte de las brigadas, con el propósito de que tanto hombres como mujeres obtuvieran empleo, y que las brigadas unieran a Garmis y Kulyabis bajo un esfuerzo y beneficio común. El esquema Alimentos por Trabajo fue importante porque posibilitó alimentación básica a las familias, que sin esta ayuda sufrirían escasez de alimentos. SFC continuó su intervención con un programa de micro-créditos y capacitación empresarial para ayudar a la creación de ingresos y enfrentar el vacío dejado por las empresas y fincas estatales que no funcionaron tan bien. SFC contrató a más de cuarenta empleados locales y a un director de terreno extranjero, y los ubicó en Kurgan Tuibe en Khatlon. Dos empleados extranjeros supervisaron los programas desde Dushanbe. El personal local empezó visitando todas las aldeas donde las casas habían sido afectadas, con el fin de llevar a cabo un diagnóstico preliminar que evaluara los daños, y acopiar datos demográficos respecto al número de retornantes, el tamaño promedio de las familias, el número de hogares encabezados por hombres o mujeres, y otras informaciones similares. Después del mapeo de una aldea, el personal participaba en una reunión convocada por los adultos mayores de la comunidad, donde se presentaba el programa Alimentos por Trabajo e invitaba a los habitantes a conformar las brigadas. El personal de SCF precisaba que tanto hombres como mujeres podían participar en las brigadas, y que esa participación no dependía de la pertenencia a determinado clan o etnia, ni al hecho de tener una casa afectada. Cada persona era invitada a ser parte de la brigada, integrada por diez o doce miembros. Una vez conformadas, se elegía un líder, quien aseguraba la comunicación directa con SCF y se hacía responsable de la asignación del trabajo, el buen funcionamiento del equipo, la calidad de la construcción y la distribución de los alimentos según los criterios establecidos por cada brigada. En un comienzo, las reuniones comunitarias fueron caóticas. Todos hablaban al mismo tiempo y luchaban por acceder a los recursos que consideraban disponibles en cantidades limitadas. A medida que las reuniones avanzaron, la gente empezó a entender que podía ser empleada y que tendría voz y voto en la brigada que 13- La información de esta sección, la cual describe el proceso de programación de SCF, proviene de entrevistas con empleados de SCF en Dushanbe y Khatlon, y de la solicitud de financiación por parte de la Unidad de Respuesta al Desarrollo Asistido y Emergencia para Infraestructura de SCF a la USAID en marzo del 1994, bajo el título: “Project Description: Tajikistan Humanitarian Assistance Program for Khatlon Region for the Period April 1, 1994, to June 30, 1996”.

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integrara. Una vez el personal de SCF explicaba la forma como debían conformarse las brigadas y cuáles eran los objetivos del programa, regresaba días después para trabajar con los líderes de cada brigada. En una segunda reunión, el personal de SCF evaluaba en cada aldea junto con los líderes de las brigadas, el número de casas por reconstruir y su ubicación (basados en una encuesta preliminar), con el objeto de dividir el trabajo. Una vez tomadas las decisiones, SFC firmaba un contrato con cada brigada, especificando las casas a reconstruir, el tiempo necesario para su reconstrucción (según una formula definida por SCF que permite determinar el tiempo necesario para la reconstrucción en función del nivel del daño), y la cantidad precisa de alimentos a cambio del trabajo. Entre los alimentos incluidos estaban la harina de trigo y el aceite de cocina, los cuales tradicionalmente tenían gran demanda en Tayikistán, y escaseaban debido al colapso de la economía. SFC fijó el nivel de ingresos correspondiente, apenas por debajo del nivel del mercado, de tal forma que la gente que podía acceder a otros empleos o ingresos no integrara las brigadas. Los alimentos obtenidos por quien trabajara en el programa de reconstrucción eran suficientes para cubrir el 80% de las necesidades de calorías en cada familia. Hacia el otoño de 1994, el programa de SCF logró reconstruir de manera exitosa un número importante de casas antes de que comenzara el invierno, lo cual incentivó el retorno de más familias. El programa también brindó los alimentos requeridos por muchas de estas familias. En enero de 1995, SCF ya tenía diseñado su programa de micro-créditos y generación de ingresos.

El análisis del impacto de SCF sobre el conflicto Como se mencionó previamente, uno de los objetivos del primer director de terreno de SCF en Tayikistán fue promover la reconciliación a través del programa dirigido a la reconstrucción en la posguerra. Sin embargo, hasta el otoño de 1994, SCF no encontró oportunidades para vincular el programa de vivienda con la construcción de la paz. Además, el personal local percibió una clara diferencia entre su trabajo, definido para ayudar a las comunidades en la reconstrucción de sus hogares, y la construcción de la paz, asumida como responsabilidad de “otros”. Algunas de las dificultades propias de la construcción de la paz fueron previstas. El programa de SCF consideró los posibles impactos negativos de su acción. Fue conciente que sus acciones iban a favorecer más a una parte del conflicto, ya que la mayoría de los recursos estaban destinados a las aldeas Garmis. Para evitar que eso “causara celos y venganzas entre grupos étnicos vecinos”14, SCF propuso ampliar la cobertura del componente de micro-crédito a fin de “contribuir al proceso de reconciliación”. La propuesta del programa precisó: “El personal del programa de SCF 14- Esta cita y otras en esta sección se tomaron directamente de la solicitud de financiación de SCF a USAID.

Alimentos por trabajo: Reconstrucción de hogares en Tayikistán

aprovechará al máximo la intervención para restablecer la comprensión mutua entre los grupos étnicos y regionales, y mitigar las tensiones”. Adicionalmente, SCF planeó incluir a Garmis y Kulyabis en las brigadas, con el propósito de compartir los beneficios de Trabajo por Alimentos. Finalmente, la agencia conformó brigadas con ambos grupos para adelantar proyectos comunitarios como por ejemplo, la reconstrucción de escuelas y puestos de salud. Sin embargo, ninguno de estos planes logró mitigar las tensiones entre los grupos. En enero de 1995, entró en revisión la propuesta dirigida a conseguir fondos para el programa de créditos. El carácter mono-étnico de la mayoría de las aldeas (75%), y el hecho de que la mayoría de los daños estaban ubicados en aldeas Garmis, además de que el programa conformaba brigadas por aldeas en lugar de hacerlo entre aldeas, significó que los recursos para vivienda y alimentación se dirigieran más hacia los Garmis que hacia los Kulyabis. Adicionalmente, como el mandato de ACNUR limitaba el uso de los recursos a los hogares de los retornantes, los materiales no pudieron emplearse suficientemente en la reconstrucción de escuelas y puestos de salud. Asimismo, como todas las personas de las aldeas en reconstrucción podían acceder al esquema Alimentos por Trabajo, que satisfacía el 80% de las necesidades alimentarias de las familias, los Garmis tuvieron más de un miembro de la familia en las brigadas y recibieron por ello, más alimentos. Como el acceso de las familias Kulyabis fue limitado en las brigadas, rechazaron que sus antiguos enemigos sacaran provecho de los recursos más de lo necesario. En consecuencia, el personal de SCF recibió quejas y en algunos casos, amenazas provenientes de las comunidades Kulyabis por “favorecer al grupo contrario” a través de Alimentos por Trabajo. Por ejemplo, un hombre Kulyabi apuntó a unos empleados de SCF con su kalashnikov y amenazó con matarlos si no reconstruían su casa en vez de la de los Garmis. Un Garmi, líder del equipo de SCF, aceptó ir a una aldea Kulyabi para evaluar los daños y encontró que varias casas habían sido afectadas. Luego, invitó a la gente de la aldea a conformar brigadas para la reconstrucción. El personal de SCF intentó promover la reconciliación de distintas formas. Conformó algunas brigadas mixtas para limpiar y reconstruir los canales de irrigación y las carreteras. Empleó personal local, cuidándose de balancear la distribución entre los grupos, y se basó en la premisa de que trabajar juntos los uniría y demostraría que la cooperación era posible. Igualmente, percibió que su presencia en las comunidades reforzaba la estabilidad y ayudaba a establecer condiciones para la reconciliación. Sin embargo, la reflexión del personal de SCF llevó a considerar que esas medidas no compensaban el hecho que el programa reforzaba la competencia y la desconfianza entre los grupos. Además, la agencia no aprovechó ninguna de las redes y vínculos existentes entre los grupos de la provincia de Khatlon. Por ejemplo, algunos empleados se preguntaron si no debieron aprovechar los comités de reconciliación que manejaban el tema de las casas ocupadas, para priorizar qué debía ser re99

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construido primero, y comunicar al conjunto de la comunidad el por qué de esas prioridades. Además, se dieron cuenta que bastante gente en el área, incluidos los Kulyabis, querían retornar a la normalidad, y de hecho dependían del retorno de las familias Garmis en la medida que brindaban mano de obra indispensable para el reinicio de la producción de algodón. El interés común de todos por reiniciar la producción de algodón hubiera podido aprovecharse para dar legitimidad a la reconstrucción y beneficiar a los Garmis, a cambio de su compromiso por contribuir con la producción.

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Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano

7 Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano Un proyecto de UNICEF en el Líbano15 Quince años de guerra en el Líbano provocaron una ola de venganza sobre Beirut entre 1989 y 1990. Intensos tiros de artillería y cohetes devastaron la ciudad. Más del 60% de las escuelas libanesas fueron cerradas en marzo de 1989 a raíz de los enfrentamientos, y permanecieron cerradas durante meses. Los niños y sus padres fueron obligados a buscar refugio en escondites subterráneas durante días y a veces, semanas. Con excepción de una reubicación de cuatro meses en Amman, Jordania, en 1976, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) mantuvo presencia activa en el Líbano durante toda la guerra. A partir de su experiencia de ayuda de emergencia, campañas de inmunización y un programa indispensable de distribución de medicamentos, UNICEF se convirtió en una organización experimentada, confiable y reconocida, capaz de reaccionar de manera efectiva y rápida ante la crisis y con cobertura en todas las regiones del Líbano, pese a la fragmentación del país. Sin embargo, en 1989, debido a los combates, fue imposible la asistencia en educación y el personal de UNICEF quedó frustrado frente a las condiciones desastrosas en que quedaron los niños, y por su propia incapacidad para ayudarlos durante el tiempo que estuvieron escondidos en los refugios. El desafío programático de UNICEF era encontrar la forma de cumplir con su mandato de ayuda a la educación y la salud de los niños, en medio de la continuidad e intensificación de la guerra.

La guerra en el Líbano Los combates en el ya inestable Líbano, empezaron realmente en Abril de 1975, y duraron con una intensidad variable hasta finales de los noventa. A medida que la guerra avanzaba, las dinámicas detrás del combate, los efectos de la violencia crónica y la falta de respeto a la ley, crecieron y se volvieron extremadamente complejos, cíclicos y generalizados. Con el tiempo, docenas de milicias armadas 15- Este estudio de caso fue escrito en 1995 por Greg Hansen del Proyecto de Capacidades Locales, bajo el título: “SAWA/Educación para la Paz; Niños y jóvenes libaneses unidos durante la guerra”. Ha sido editado y revisado por Mary B. Anderson para esta publicación.

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tomaron el control total sobre varias comunidades y en consecuencia, socavaron el poder del gobierno legítimo y el Estado libanés16. Cada milicia y su correspondiente facción proclamaba representar los intereses de un grupo particular; palestinos, maronitas, drusos, shi’ias, sunnis y otras comunidades estaban bajo la supuesta protección de varias facciones armadas. También aparecieron grupos que proclamaban una orientación ideológica. Las facciones ba’athista, nasserita, pan-arábica, comunista, casi-fascista y socialista, conformaron sus propias milicias. En algunos casos, más que todo en las etapas iniciales de la guerra, ciertos grupos étnicos y confesionales fueron objeto de destrucción o expulsión de sus lugares de asentamiento. Pero los quince años de violencia implicaron que ésta fuera generalizada y aleatoria, lo que contribuyó finalmente a una toma de conciencia acerca de su futilidad, y tal vez, a movilizar en su contra a gran parte de la población libanesa. Las hostilidades entre facciones abrogándose la defensa de los mismos grupos fue la causa de una proporción importante de la violencia y esto les restó apoyo de las comunidades supuestamente defendidas. Muchas milicias tenían interés en mantener la inestabilidad. En los años ochenta, el Líbano era uno de los principales lugares de producción y tráfico de opio. Además, producía heroína y hachís. Miles de libaneses dependían económicamente del tráfico de drogas17. En 1983, la subsistencia de aproximadamente 10 mil habitantes del valle de Bekaa dependía directamente del tráfico de hachís18. Las ganancias de la droga servían para comprar armas y pagar los salarios de los ejércitos privados. Las milicias tomaron estaciones de radio y televisión para difundir sus versiones sobre los eventos y suscitar sentimientos de pertenencia. Algunas crearon organizaciones caritativas para sus grupos de población y muchas impusieron sistemas de impuestos en las zonas de influencia. Los combates se dieron por el control sobre los puertos y los ingresos de tarifas que pudieran generar. El Líbano estuvo dividido y subdividido en feudos, con numerosos retenes que servían de frontera. Al comienzo de la guerra, Beirut estuvo partida en dos por la Línea Verde, un área de combate frecuente que se convirtió en un corredor de destrucción y separaba a Beirut oriental de Beirut occidental. La participación de actores externos tuvo muchas variantes. Desde 1948, el Líbano absorbió miles de refugiados palestinos y se convirtió en el centro de gran parte del activismo político palestino. Siria jugó un papel activo en la militarización de la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), y en 1976, intervino militarmente en Líbano. Sectores de Beirut sufrieron bombardeos intensos en 1978, cuando las fuerzas de Siria se enfrentaron a las milicias libaneses. Siguiendo sus propias agendas, Libia e Irán también financiaron determinadas facciones en el Líbano y grandes cantidades de armas se enviaron desde Irak a otras milicias. 16- La información de referencia sobre la guerra proviene de Dilip Hiro, Lebanon. Fire and Embers (New York: St. Martin’s, 1992); y Deirdre Collings (ed.), ¿Peace for Lebanon? From War to Reconstruction (Boulder: Lynne Rienner, 1994). 17- Royal Canadian Mounted Police, National Drug Intelligence Estimates (Ottawa: Supply and Services, Canada, 1990), p.27. 18- Andre McNicoll. Drug Trafficking: A North-South Perspective (Ottawa: North-South Institute, 1983), p.60.

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Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano

Las Fuerzas de Defensa de Israel (IDF) invadieron el sur de Líbano en 1978 y provocaron la llegada de las tropas de la Fuerza Ínterin de las Naciones Unidas en el Líbano (UNIFIL). Las milicias libaneses simpatizantes de Israel establecieron el Ejército del Sur de Líbano y proclamaron de manera autónoma y unilateral, en beneficio de Israel, una zona de seguridad a lo largo de la frontera norte. Israel, después de haber enfrentado a los combatientes palestinos y bombardeado Beirut en 1981, invadió nuevamente Líbano en 1982, para expulsar a los combatientes palestinos y las fuerzas sirias. Beirut quedó sitiada bajo las IDF, que también combatieron a las fuerzas sirias por aire y tierra fuera de la ciudad. En 1982, la Fuerza Multinacional (MNF), compuesta por ingleses, franceses, americanos e italianos, hizo presencia en Beirut para supervisar el retiro de los combatientes palestinos, pero resultó siendo blanco de ataque. Después de algunas acciones, las fuerzas norteamericanas se retiraron, seguidas por otras naciones de la MNF. En 1986, las tropas sirias intentaron una ocupación de Beirut occidental que duró poco y provocó más tiros de obús por parte de las facciones rivales. En 1987, la guerra ya había causado el número dramático de 120 mil personas muertas, 10 mil asesinadas -después de haber sido secuestradas-, y 150 mil heridas. Al tiempo que continuaron los enfrentamientos entre las milicias de Amal y el Hezbolá en Beirut occidental, predominantemente musulmán, Beirut oriental sufrió igualmente por los enfrentamientos intensos entre las facciones cristianas y las fuerzas sirias. En 1989, durante los meses de marzo y mayo, y de junio a septiembre, ocurrieron unos enfrentamientos particularmente brutales en las áreas residenciales de Beirut. Entre 4 mil y 5 mil obús se dispararon cada noche en Beirut oriental y sus alrededores. Durante 1989 y 1990, se intensificaron los esfuerzos políticos para poner término a la guerra. Esos esfuerzos culminaron con el Acuerdo Nacional de Reconciliación (conocido comúnmente como Acuerdo de Taif), el cual fue adoptado por cincuenta y ocho de los sesenta y dos miembros del parlamento libanés. Esto puso un punto de partida para la reconciliación. El Acuerdo contenía artículos referidos al retiro de Siria, el desmantelamiento de las milicias y la reubicación de los libaneses desplazados durante la guerra. Hasta 1991, se mantuvo un estado de calma relativo, excepto en el sur de Líbano, donde continuaron los enfrentamientos entre la milicia del Hezbolá y las IDF. En 1988, un estudio a cargo de Mona Maksoud, director de investigación psicosocial para el Proyecto de Infancia y Guerra de la Universidad de Columbia en Nueva York, examinó la dimensión y los impactos de la guerra sobre los niños libaneses. El estudio evidenció que 90.3% de los niños estuvo expuesto a bombardeos o enfrentamientos; 68.4% fue desplazado de sus hogares; 54.5% experimentó la pobreza absoluta; 50.3% presenció actos traumáticos como intimidaciones, heridas o muerte de alguna persona cercana; 26.0% perdió a alguna persona cercana; y 21.3% fue separado de su familia19. 19- Citado en International Peace Research Association. Peace building and Development in Lebanon (Final Conference Report), (Paris:IPRI/UNESCO, 1990), p.48.

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UNICEF en el Líbano UNICEF ha estado activa en el Líbano desde 1948 cuando asistió a los refugiados palestinos de la primera guerra árabe-israelí. En 1950, Beirut fue escogida como sede de la oficina regional. Además de su programa para los refugiados, la agencia lanzó actividades de largo plazo en todo el país, incluyendo la promoción de la salud pública, las políticas de prevención en salud, la vacunación y la salud materna e infantil. También brindó capacitación a los trabajadores sociales y asesoría al gobierno libanés, a través del Ministerio del Trabajo y Asuntos Sociales, para el establecimiento de una escuela de Trabajo Social. Su programa de educación contribuyó al establecimiento de jardines infantiles y dio capacitación a los maestros de escuela primaria. A comienzos de la guerra en abril de 1975, la orientación de UNICEF cambió hacia la asistencia de emergencia (distribución de mantas, colchones, ropa, jabón, insumos medicinales, semillas y fertilizantes, y utensilios de cocina). Suero para la hidratación oral, vacunas y otros medicamentos esenciales también fueron distribuidos en todo el país a través de una red de puestos de salud. UNICEF estimó que entre abril de 1975 y septiembre de 1976, brindó asistencia de emergencia a más de un millón de libaneses, cerca de la cuarta parte de la población del país. El trabajo de reconstrucción, en cooperación con los ministerios gubernamentales, empezó a comienzos de 1977 y estuvo focalizado en las escuelas públicas, los centros sociales, los hospitales, los puestos de salud y otras infraestructuras. UNICEF fue la agencia líder en cooperación con el gobierno para la rehabilitación de la infraestructura de agua y saneamiento básico, afectada por la guerra. Un total de 1,100 escuelas, jardines infantiles, centros sociales y otras instituciones recibieron asistencia de esta agencia hasta finales de 1979. Durante los ocho años posteriores, UNICEF asumió un papel predominante en la asistencia humanitaria y la definición de políticas públicas. A través de esas actividades, construyó una capacidad logística sin igual en todo el territorio nacional. Ninguna otra agencia alcanzó un cubrimiento similar del territorio ni pudo contar con la cooperación de todas las facciones para su trabajo. Tres aspectos contribuyeron al aval de la agencia en todo el país: su reconocimiento, la credibilidad ante el público y la libertad de acción. Esto brindó también al personal de la agencia una experiencia importante en la movilización social.

La operación Water Jug En junio de 1982, cuando las fuerzas israelíes se acercaron a Beirut, el Secretario General de las Naciones Unidas ordenó la evacuación de todas las agencias de las Naciones Unidas. UNICEF se quedó con un funcionario internacional acompañando al personal local. 104

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Las IDF sitiaron por setenta días a Beirut occidental, disparando obús y realizando bombardeos aéreos. También fue impuesto un bloqueo sobre el área y se suspendió el servicio de electricidad y agua. En medio de la intensidad del verano, los riesgos de tifus y cólera eran altos debido a que la población recurría a fuentes de agua no aptas para el consumo. UNICEF respondió con la Operación Water Jug. Se movilizó una pequeña flota de carro-tanques con el logo de la agencia. Tanques de almacenamiento temporal se instalaron en Beirut occidental y periódicamente fueron abastecidos por la flota. Camiones enteros fueron cargados con generadores y bombas, y llevados a hospitales y edificios altos para llenar los tanques ubicados sobre los techos. Igualmente, se suministró agua para combatir los incendios.

La campaña de inmunización en el territorio Varias facciones establecieron sistemas de servicios sociales para ganar legitimidad entre la población civil. En algunos casos, esos servicios incluyeron cirugías en clínicas y puestos de salud administrados anteriormente por el Ministerio de Salud. En ese contexto, en 1987 UNICEF hizo un llamado nacional a favor de una campaña de inmunización. En medio de los enfrentamientos entre las facciones, UNICEF logró obtener un cese al fuego durante los cuatro “días nacionales de inmunización”. Asimismo, logró sumar el apoyo de 300 ONG, algunas aliadas con grupos confesionales o facciones y lanzó una campaña agresiva de sensibilización en los medios de comunicación para invitar a los padres de familia a llevar a sus hijos a los centros de vacunación. En las mezquitas y las iglesias, los mullahs islámicos y los sacerdotes maronitas invitaron a participar. Los líderes de las facciones, facilitaron el tránsito de UNICEF por áreas peligrosas y retenes, así como medios de transporte, equipos, alimentos y combustible para los equipos de inmunización.

El programa de medicamentos esenciales En 1989, el Ministerio de Salud libanés fue criticado duramente por su incapacidad para acceder a la mayor parte del territorio. Antes de la guerra, una red de clínicas y puestos de salud distritales respondían a las necesidades de la población, pero luego algunos cayeron bajo el control de las facciones o fueron destruidos. Aprovechando su capacidad de intervención en todo el territorio, UNICEF lanzó un programa de renovación de la red de puestos de salud por medio de la entrega periódica de cuarenta y cuatro medicamentos esenciales. Esto medicamentos hacían parte del sistema internacional de provisión de la agencia y llevaban el logo. Cerca de 75 mil personas se beneficiaron de este programa. Con la ayuda de ONG locales, UNICEF contribuyó a sostener una red de 750 clínicas y puestos de salud. 105

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Otros programas de UNICEF frente a la guerra Durante el recrudecimiento del bombardeo sobre Beirut, UNICEF lanzó otros dos programas para la infancia que apuntaban a atender las necesidades educativas de los niños y los traumas experimentados a causa de la guerra.

SAWA “Había bombardeos cada noche; pasábamos las noches en la base y durante el día tratábamos de hacer algo”, recuerda el representante de UNICEF en Beirut durante la intensificación de la guerra en los años 1989 y 1999. La agencia llevó a cabo de manera exitosa los programas de vacunación y entrega de medicamentos esenciales, pero el personal estaba frustrado porque atendía solamente adultos y quería encontrar una forma de llegar a los niños de manera directa. El personal se preguntó qué hacer para atender a los niños en los albergues. ¿Cómo hacer algo durante el recrudecimiento de los combates? Sabía que los padres de familia sucumbían a menudo bajo el estrés de la guerra y se mantenían ocupados en satisfacer las necesidades básicas. Sabía también que los niños estaban asustados y aburridos a la vez porque no tenían nada que hacer distinto a tener miedo. ¿Qué tipo de programa podía lanzar UNICEF para hacer algo por ellos bajo esas circunstancias? Durante un momento de tiros de obús en que el personal de UNICEF estuvo refugiado en la base de su edificio oficial, decidió realizar un “libro de actividades” para niños, que incluyera historias, proyectos artísticos y artesanales, ejercicios de aritmética y otros temas. En cuestión de días se publicó una revista en árabe para los niños. Según el representante, la primera edición -algunas páginas grapadas-, fue “inspirada” en las revistas francesas para niños. (Más tarde, cuando el personal de UNICEF escribió a las revistas para explicar el sentido de la publicación, éstas contestaron: “Que Dios los bendiga”). El problema siguiente fue cómo entregar la revista a los niños. Como se mencionó, UNICEF mantenía contacto con una red de clínicas y puestos de salud para la entrega de medicamentos esenciales. La agencia entonces, emitió mensajes por la radio, invitando a los niños a que sus padres pasaran por los puestos de salud porque “UNICEF tiene algo para ustedes y sus amigos”. Las revistas fueron llevadas en los camiones que transportaban medicamentos y entregadas en cada clínica y puesto de salud. Las semanas siguientes, fueron publicadas y distribuidas tres revistas más y la respuesta fue enorme. Los ejemplares se agotaban apenas llegaban a los puestos de salud. UNICEF decidió entonces, oficializar el programa. Una oficial de proyecto, con experiencia en comunicación, educación y movilización social, fue nombrada coordinadora del equipo a cargo de la producción de la revista para los niños libaneses. Ella solicitó una donación a una importante empresa 106

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editorial de Beirut para el diseño, diagramación e ilustración. También reclutó a voluntarios para que escribieran y dibujaran en la revista. Después de siete días, la primera versión oficial de SAWA (que significa “juntos” en árabe) estuvo lista para impresión. La coordinadora del equipo precisó: “Queríamos reunir a los niños… Queríamos construir una nación sobre la base del reconocimiento de lo común, de valores universales”. Cada número fue pensado para que llevara a los niños más allá del contexto de guerra y las paredes de los albergues. Los números fueron dedicados a la relajación, la naturaleza, el mundo del trabajo, la familia y la escuela. Después, se enfatizó sobre otros aspectos del mandato de UNICEF -agua potable, inmunización y Campos de Paz en verano (a tratarse en la próxima sección)-. SAWA mantuvo cierto número de temas recurrentes. Una sección llamada “Conoce tu país” llevaba al lector mediante paseos imaginarios por Baalbek y Cedars, o más allá de la Línea Verde en Beirut. La idea era recordar a los niños que compartían un mismo país y fomentar así un sentido de identidad libanés. Una sección similar: “Desde nuestra cultura,” presentaba proverbios libaneses y cuentos populares, o enfatizaba en una figura histórica nacional para hacer referencia a una herencia común. La sección: “Vivir SAWA” promocionaba un mensaje de paz e incluía historias y parábolas que ilustraban los derechos de los niños, la solidaridad, la unidad y la noviolencia. “¿Justo o falso?” brindaba al lector la oportunidad de reconocer el comportamiento adecuado en diferentes situaciones. La creatividad era promovida a través de “Artes y artesanías”, donde por ejemplo, se mostraba a un niño cómo hacer una docena de juguetes diferentes a partir de algo sencillo y disponible como una botella de plástico vacía. La intención era promover el sentido de compartir. Se invitaba a los lectores a leer SAWA en compañía de sus hermanos, hermanas, amigos y padres, con el fin de ampliar el alcance y la influencia de la revista. En cada nuevo número aumentó el papel de los niños sobre los contenidos de SAWA. Después de la edición del primer número, UNICEF recibió 1.500 cartas de niños que agradecían a la agencia e incluían historias, dibujos, poemas y chistes. A partir del segundo número, SAWA incluyó dos páginas en blanco que podían utilizarse para enviar una carta a la agencia. Los niños podían escribir una historia, hacer un dibujo o lo que se les ocurriera. En las instrucciones que aparecían sobre estas páginas se indicaba a los niños retornarlas al lugar donde recibían la revista porque de ahí serían enviadas a UNICEF (en la carga de medicamentos). En poco tiempo, la agencia recibió un promedio de 2.500 respuestas por cada número; y algunas fueron seleccionadas y publicadas en una nueva sección llamada “Respuestas de correo”. Las colaboraciones se volvieron parte usual de SAWA y a partir de esa retroalimentación, la revista empezó a tomar una orientación más enfocada hacia la paz. Los niños comenzaron a expresar de manera espontánea su deseo de una vida mejor. Poemas, dibujos, historias y oraciones fueron testimonio de las alternativas frente a 107

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la guerra y la violencia. Una niña sugirió pactar un “compromiso por la paz”, el cual fue publicado en SAWA y firmado por los niños con entusiasmo. En 1990, UNICEF adelantó una encuesta para evaluar la cobertura de SAWA. Ésta reveló algunos problemas en la distribución y como respuesta, la agencia utilizó los puestos de salud como depositarios de paquetes de 50 y 150 ejemplares. Los oficiales de terreno movilizaron ONG locales, grupos de boy-scouts, organizaciones de mujeres y clubes de deportes para la distribución de SAWA. Guarderías, sitios de recreación, iglesias, mezquitas, albergues y otros lugares públicos fueron utilizados. Las respuestas de los niños debían ser recolectadas y retornadas a los puestos de salud para llevarlas a Beirut. El personal de UNICEF acogió con entusiasmo la promoción de SAWA porque amplió la relación con las ONG. SAWA se convirtió en un instrumento de movilidad social. SAWA fue publicada periódicamente hasta el fin de la guerra a finales de 1990. En 1989 se publicaron cinco números, seis en 1990 y algunos más los años siguientes.

Los Campos de Paz en verano SAWA generó un medio de expresión a través del cual los niños pudieron tener contacto entre ellos, pese a la separación psicológica y física impuesta por la guerra. El representante de UNICEF mencionó que: “A veces los niños eran vecinos pero nunca se habían encontrado”. Él y su personal se preguntaron cómo hacer para prevenir que los niños repitieran lo mismo que sus padres habían hecho y que los había conducido a una guerra por quince años. Los retenes y los bloqueos sólo eran una manifestación física de las barreras profundas existentes entre la gente. El oficial del programa de educación de UNICEF pensó que la respuesta residía en reunir a los niños para practicar nuevas actitudes y comportamientos. Al recordar que antes de la guerra un grupo de ONG y asociaciones cívicas sostenían un movimiento de campos de verano, el oficial de educación notificó a cincuenta ONG (la mayoría confesionales y presentes antes de la guerra) que UNICEF iba a apoyar un programa de campo de verano para niños de todas las confesiones y regiones del país. También, que garantizaría el tránsito seguro de los niños hacia estos campos. UNICEF les pidió a las ONG adherirse bajo tres objetivos: 1.Reunir a la juventud de diferentes regiones, religiones y estatus social en los campos de paz. 108

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2.Brindar a los jóvenes y los niños la oportunidad de conocerse y aprender sobre su país a través del descubrimiento y la solidaridad. 3.Posibilitar a los jóvenes y los niños vivir juntos en un ambiente positivo, compartiendo valores humanos y sociales, a través de actividades recreativas y creativas.

Al afirmar esos objetivos, UNICEF hizo explícita desde el comienzo su agenda de construcción de paz. A finales de mayo de 1989, la respuesta de las ONG fue masiva y positiva. El primer campo fue planeado para comienzos de julio en el Valle de Bekaa y se diseñó una sesión de capacitación para acompañantes de dieciséis a veinticinco años de edad. Al terminar mayo, fue programada una sesión de una semana de duración y el inicio de la capacitación. El primer campo duró dos semanas y participaron 150 niños de todo Líbano. La logística y los procedimientos de seguridad fueron formidables. El personal del proyecto inicialmente se sorprendió que los padres de familia cristianos estuvieran dispuestos a mandar a sus niños a un área musulmana en los campos. Pero el nombre de UNICEF les dio confianza, y para efectos de transparencia, se adelantaron campañas de información por radio y televisión anunciando el evento en todo Líbano. En los casos en los cuales los padres de familia vacilaron, le agencia les pidió dar la oportunidad a sus hijos de intentar un enfoque diferente. El representante de UNICEF nunca aceptó negociar la seguridad de los niños al transitar por los territorios de las facciones. En lugar de pedir permiso, le informó a cada líder de facción que los buses se movilizarían con la bandera de la agencia transportando niños y no hubo ningún problema. En 1989, UNICEF aprovechó el entusiasmo inicial, y para responder a las solicitudes de los niños y los padres de familia, que acogían la oportunidad de enviar a sus hijos lejos de la guerra, programó más Campos de Paz. Las ONG también participaron en la organización de los campos; UNICEF se encargó de preparar el programa y contactar a los medios de comunicación, entre otros. El personal de UNICEF se dio cuenta que los niños más pequeños necesitaron varios días de adaptación para sentirse bien con los “otros”. Para muchos era la primera oportunidad de encontrarse con un cristiano, un musulmán o un druzo. De repente, tuvieron la posibilidad de jugar, vivir y comer juntos bajo una atmósfera segura. La experiencia fue planeada de manera cuidadosa para permitir una atmósfera de cariño, perdón y solidaridad. Un día típico consistía en trabajar alrededor de una tarea común como asear sus “hogares” o sembrar árboles. La conciencia y el respeto por el medio ambiente fueron promovidos para sensibilizar a los niños respecto a su entorno. Acompañantes entusiastas dirigieron juegos diseñados para promover la cooperación, la solidaridad y el conocimiento del “otro”. Los acompañantes trataron de facilitar el contacto entre niños de diferente procedencia. También se destinó tiempo para las artes, las artesanías, los cantos, el baile, las salidas a sitios históricos 109

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y los paseos por el bosque. A los niños les fueron entregadas camisetas y cachuchas con el logo de Educación por la Paz y la frase: “Juntos construimos la paz”. El personal del proyecto no se sorprendió tanto con que los niños jugaran juntos con cierta facilidad, pero sí de los acompañantes. El representante de UNICEF comentó: “Muchos acompañantes participaron en la guerra, sirvieron como milicianos. Y pese a todo lograron estar contentos y entusiastas porque descubrieron algo”. Durante la capacitación fue notorio el cambio que vivieron quienes combatieron en la guerra. “Entre más extremistas fueron durante la guerra, más se involucraron en el programa. Fueron los jóvenes más dinámicos de Líbano”. Ni UNICEF ni las ONG hicieron esfuerzos especiales por involucrar a antiguos combatientes en el proyecto, pero según el oficial de programa, el proyecto atrajo especialmente a esos jóvenes. “Combatir se había vuelto inútil… Como los demás jóvenes, ellos querían ser útiles. Si en UNICEF se hizo algo por ellos, fue darles la oportunidad de ser útiles. El deber era considerar por qué combatieron. No eran malos, sólo pensaban que estaban haciendo algo por su país”. Los acompañantes resultaron ser la columna vertebral del proyecto y fueron vistos por UNICEF como los mayores agentes de cambio para la paz. Estos jóvenes procedentes de diferentes lugares de Líbano, aprendieron a interactuar de manera positiva con los niños, y servir de modelos constructivos. A través del programa de capacitación de la agencia, se brindaron herramientas e ideas para la acción práctica en sus comunidades. En 1989, al tiempo que comenzó la guerra en todo Líbano, 29 mil niños libaneses participaron en 34 Campos de Paz de verano, un total de 79 días de campo. En septiembre, se reunieron 700 acompañantes y 9 mil niños para celebrar el Festival de Paz en la parte occidental de Bekaa. En 1990, aproximadamente 30 mil niños participaron en 60 campos de verano (155 días de campo), sin contar otros campos organizados por ONG con el apoyo de UNICEF. Hasta septiembre de 1991, la agencia logró dar cobertura a 100 mil niños y movilizar a 240 ONG como socias del programa, incluido todo el espectro de grupos confesionales, étnicos y regionales de Líbano.

Análisis del impacto de UNICEF sobre el conflicto SAWA y los Campos de Paz fueron inseparables del contexto que los produjo20. Con UNICEF en el papel de facilitador, cada programa expresó una voluntad de paz poderosa, antes velada, y existente en la juventud libanesa en medio de la violencia de la guerra. 20- Esta sección ha sido escrita por Mary B. Anderson, inspirándose en el análisis previo realizado por Greg Hansen en el marco de la redacción del estudio de caso, pero también incorporando las lecciones aprendidas de varios estudios de caso acumulados a lo largo de los años de vigencia del Proyecto Capacidades Locales para la Paz.

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Los niños en la guerra civil: Planear la paz en Líbano

Como ocurre con los enfoques de intervención desde la base, es difícil evaluar si el proyecto impactó sobre el conflicto y de qué manera. Las experiencias vividas a través de SAWA y los Campos de Paz fueron en gran parte, individuales y subjetivas conforme a lo que pretendían ser -lo que no necesariamente les resta importancia en su potencial de contribución al alcance de la paz-. De hecho, el número de personas involucradas en los programas de UNICEF da testimonio del impacto de la agencia sobre la vida de muchas personas y la probabilidad significativa de aglutinar, si no moldear a la opinión y la acción de segmentos importantes de la población. La experiencia de UNICEF en el Líbano pone en evidencia varias ideas importantes y potencialmente útiles en beneficio de los programas de asistencia humanitaria y cooperación al desarrollo en contextos de conflicto. Como un aprendizaje de su experiencia dentro de los límites del mandato, la agencia desarrolló una expresión programática apropiada y creativa del mismo, en medio de la violencia de la guerra. Aprovechó su experiencia, credibilidad y acceso a todo el territorio, así como su capacidad para fomentar la cooperación de un rango amplio de facciones con el fin de avanzar en los objetivos de su agenda (en vez de los de ellos). Más que adoptar una posición política en contra de la guerra, los programas fueron llevados a cabo y justificados, conforme a los términos del mandato de UNICEF, relativos a la salud y la educación de los niños. La tolerancia alcanzada por las actividades de construcción de paz que involucran a los jóvenes, puede provenir de la voluntad auténtica de brindarles una oportunidad diferente o del hecho que los niños constituyen una “zona de paz” por derecho propio, o simplemente, que las actividades de los jóvenes no son tomadas en serio por los adultos. Cualquiera sea la razón, tales actividades abren caminos para la expansión de actividades de construcción de paz o producen “efectos multiplicadores”, y en consecuencia, pueden ser consideradas como medios efectivos para iniciar un proceso más largo de construcción de paz (por ejemplo, de niño a niño, niño a joven, joven a joven, joven a adulto, adulto a adulto)21.

Proveer espacios y expresiones en contra de la guerra, actitudes y acciones UNICEF facilitó un espacio para que muchas personas pudieran pensar y actuar de manera pacífica. La agencia posibilitó también un foro para expresar actitudes y comportamientos pacíficos, aún cuando la guerra determinó todos los aspectos de la vida en el Líbano -el culmen de la violencia- y era relativamente difícil hacerlo. Los combatientes y ‘señores’ de la guerra utilizaron los medios masivos para hacer propaganda de sus causas. UNICEF empleó con regularidad, la radio y la tele21- Greg Hansen, estudio de caso no publicado, escrito para el Proyecto de Capacidades Locales para la Paz, p. 36.

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visión para mantener la transparencia acerca de su programa e invitar a la población a involucrarse en las alternativas propuestas. Esos anuncios públicos fueron considerados como apolíticos y en consecuencia, los combatientes los permitieron. Fue posible tejer vínculos entre la asistencia dada en respuesta a las necesidades normalmente experimentadas y la oportunidad brindada a los beneficiarios para expresar su deseo de encontrar alternativas frente a la violencia en contra del otro. Esto se demostró en el caso del vínculo creado por SAWA desde dos objetivos: brindar una herramienta de educación a los niños que no podían ir a la escuela, y plantear el tema de la convivencia entre los grupos. Asimismo, los Campos de Paz proporcionaron una oportunidad recreativa al tiempo que promovieron la inclusión y el fomento de valores constructivos22. UNICEF también generó el espacio para que su personal pudiera trabajar pese a las barreras creadas por las facciones. El personal consideró como un privilegio trabajar con la agencia porque facilitó el acceso a todas las regiones del país. Eso ayudó a que se identificaran prioritariamente como “libaneses”, aunque las presiones obligaran a la población a identificarse con las divisiones sub-grupales reforzadas por las facciones. Varias de las agencias que trabajaron en el Líbano durante la guerra se cuidaron de beneficiar a determinado grupo, en un intento por mantener el equilibrio. UNICEF brindó asistencia sobre la base de la capacidad de un grupo para funcionarcooperar con el propósito de alcanzar un objetivo común. “Empezando con los contactos personales y trabajando hacia fuera, el personal del proyecto generó un espíritu de cooperación y consenso con varios tipos de socios”23. Los miembros del personal demostraron continuamente que la gente podía estar en desacuerdo sobre algo sin dejar por ello de cooperar para alcanzar una causa o necesidad común.

El programa “preciso” en el momento “preciso” Una cierta predisposición debe estar presente en la población para permitir que los esfuerzos de movilización produzcan algo24. El personal de UNICEF observó que en 1989, las condiciones en Beirut eran tan deficientes que los padres de familia estuvieron dispuestos a dejar de lado sus actitudes chovinistas para mandar a sus hijos lejos de la ciudad. Según un miembro del equipo de la agencia, el momento clave para muchos libaneses en términos de rechazo al conflicto fue cuando las escuelas cerraron ese año. En Líbano, el valor atribuido a la educación es tan grande que cuando los combates interrumpieron las clases, se alcanzó el punto de quiebre para muchos. Otros opinan que el 22- Ídem., p. 39. 23- Ídem., p. 34. 24- Esta sección proviene de ídem., p. 32.

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proyecto de UNICEF tuvo un efecto multiplicador porque ya era “demasiado” y después de quince años de guerra, la nueva generación estaba madura para el cambio. *** Al escribir sobre este estudio de caso, Greg Hansen expresó su reconocimiento a muchas personas de UNICEF/Líbano por su asistencia, incluyendo a Amal Dibo, antiguo oficial del proyecto SAWA; Anna Manssur, antigua oficial del programa Educación para la Paz; Andre Roberfroid, antiguo representante de UNICEF; Darío Loda, responsable de programa; Aída Jamal, oficial de relaciones externas; y los equipos de SAWA y Educación para la Paz por su gentileza y asistencia valerosa.

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8 Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi Un proyecto del Comité Internacional de la Cruz Roja en Burundi25 Burundi es un país pequeño con una gran densidad de población y sin salida al mar. Sin embargo, es un país extremamente fértil, en el cual el 95% de los casi 6 millones de habitantes viven en áreas rurales y son productores agrícolas. Los hutus constituyen el 85% de la población y los tutsis el 14%. Confrontados por la violencia generalizada en Burundi, justo antes del intento de golpe de Estado en octubre de 1993, los representantes de las agencias internacionales de asistencia humanitaria se plantearon la siguiente pregunta: “¿Podemos hacer algo para moderar la mente de los combatientes, o apoyar la determinación de la gente que no quiere participar en el círculo vicioso de los asesinatos?” Esa pregunta era particularmente desafiante para el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), porque apelaba a su mandato de promover y difundir el Derecho Internacional Humanitario (DIH), y los principios humanitarios fundamentales. El objetivo de la difusión era suscitar el respeto del DIH y los principios humanitarios fundamentales en situaciones de conflicto armado y violencia interna.

El contexto del conflicto en Burundi En el siglo XV, los dueños de ganado tutsis invadieron Burundi, dominado por los hutus, y establecieron una relación feudal consistente en obtener de los hutus trabajo e impuestos a cambio de ganado26. La dominación colonial germánica (188525- Este estudio de caso fue originalmente escrito por Lena Sallin en Junio de 1995, con el apoyo financiero de la Cruz Roja Sueca. Ha sido revisado y editado para la publicación en este volumen por Mary B. Anderson. 26- Esta sección se basa en: Zdenek Cervenka y Colin Legum. ¿Can National Dialogue Break the Power of Terror in Burundi? (Uppsala: Scandinavian Institute of African Studies, 1994); Ultrikespolitiska institutes smâskrifter, Rwanda, Burundi, (Stockholm: Scandinav Institute of African Studies, 1991); y D.Philippin. The Humanitarian Crisis in the Graet Lakes region (Geneva: IRCR, February 1995).

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1916) y belga (1916-1962) reforzaron la dominación Tutsi porque fueron los encargados de la administración cotidiana. Después de la independencia en 1962, Burundi siguió siendo monarquía hasta 1966, año en el cual un golpe de Estado transformó al país en república. Luego siguieron tres regímenes militares a manos de los tutsis. La sociedad burundi tradicional, conservadora y jerárquica, de manera paradójica ha sido socialmente coherente en el sentido que hutus y tutsis hablan el mismo idioma -kirundi-, comparten un mismo estilo de vida y religión (la mayoría son católicos); y además, se casan entre ellos y mantienen relaciones sociales fuertes. Sin embargo, bajo la dominación Tutsi, éstos han disfrutado de mayor acceso a la educación, los recursos económicos y el empleo. Durante los sucesivos golpes de Estado, surgieron tensiones entre hutus y tutsis. Ocurrieron numerosos actos de violencia interétnicos, aún aislados. A pesar de todo, Burundi mantuvo una relativa estabilidad política hasta 1993. Desde entonces, una serie de crisis han erosionado la autoridad estatal, y conducido a la inestabilidad política. El deterioro que condujo a esa situación generalmente ha sido atribuido al proceso de democratización iniciado por el presidente Pierre Buyoya, en los años ochenta, quien sucedió por la fuerza a su antecesor mediante un golpe de Estado sangriento, en septiembre de 1987. Buyoya adelantó una serie de reformas democráticas, incluyendo la promulgación de un Estatuto de Unidad (1991), la redacción de una nueva Constitución (1992), y la creación de una estructura de gabinete, en la cual los hutus ocuparon la mitad de las curules (nombrados en 1992). Esas reformas culminaron con la primera elección presidencial libre, el primero de junio de 1993 y en la cual, Melchior Ndadaye, líder del predominante Frente Hutu para la Democracia en Burundi (FRODEBU), se convirtió en el primer presidente de Burundi elegido democráticamente. En la primera elección parlamentaria, FRODEBU también aseguró una victoria aplastante con 78% de los votos. Después de la victoria de FRODEBU, la tensión política entre hutus y tutsis aumentó gradualmente. Aunque los tutsis carecían de poder formal, controlaban la mayor parte del aparato estatal, incluso la policía y el sistema judicial; también controlaban completamente el ejército. Y aunque los hutus por primera vez detentaban el poder formal, carecían del control sobre las instituciones importantes. Tres meses y medio después de esas reformas, el proceso de democratización fue detenido violentamente por un intento de golpe de Estado organizado por una minoría extremista del ejército. El presidente Ndadaye y varios de los altos funcionarios del gobierno fueron asesinados. Después de esos asesinatos, se generó una ola de violencia interétnica que causó la muerte de 50 mil a 100 mil personas, y el desplazamiento interno de casi 300 mil más. Otras 600 mil personas huyeron a Tanzania, Ruanda y Zaire. 116

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Cyprien Ntaryamira, quién sucedió a Ndadaye, murió en compañía de Habyarimana, presidente de Ruanda, cuando el avión en que viajaban fue derrumbado en Kigali, en abril de 1994. Este evento no causó una situación de violencia interétnica en Burundi como se temía. La violencia entre hutus y tutsis que se desató en Ruanda no tuvo repercusión en Burundi. Un factor que ayudó a mantener la paz fue la campaña del gobierno dirigida a calmar los sentimientos de la población, mediante recorridos por todo el país y llamados a la moderación. Las tensiones intergrupales crecientes, el desequilibrio de poder y una serie de crisis fueron suelo fértil para los políticos influyentes atraídos por el poder. Ambas partes, hutus y hutsis, una contra otra, infundieron el miedo al “otro” y la necesidad de protegerse, advirtiendo sobre lo que pasaría en caso de no hacerlo. Durante los años 1994 y 1995, los políticos extremistas de ambas partes adoptaron posiciones cada vez más fuertes y aparecieron nuevos grupos armados que aumentaron y extendieron la violencia en el país. En la primavera de 1995, bandas de jóvenes tutsis, armados por los políticos extremistas, se apropiaron de la ley y gobernaron las calles de Bujumbura, sin otro motivo aparente que demostrar su poderío. Al mismo tiempo, aumentó el número de grupos armados hutus en el área rural. En marzo de 1995, la tensión en el país desembocó de nuevo en masacres incontrolables, primero en Bujumbura y luego en las provincias septentrionales. Dos de los barrios mixtos de Bujumbura fueron “depurados” del grupo étnico contrario. Centenares de personas fueron asesinadas y miles, huyeron de la capital hacia Zaire y de las provincias septentrionales hacia Tanzania. En abril, el gobierno emprendió una campaña de reconciliación durante un mes. En una gira alrededor del país, encabezada por el Presidente Silvestre Ntibantunganya, los ministros contestaron las preguntas provocadoras de los ciudadanos, en sesiones que siguieron de cerca la prensa, la radio y la televisión. Sin embargo, la calma no duró mucho tiempo y surgieron nuevos enfrentamientos violentos durante los meses de junio y julio. Estos eventos prefiguraron el contexto en el cual trabajaron las agencias de ayuda internacional, y determinaron la decisión del CICR de intentar nuevas opciones programáticas.

El Comité Internacional de la Cruz Roja El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) es una organización humanitaria independiente con base en Ginebra, fundada en 1863. Es el órgano fundador del Movimiento de la Cruz Roja, el cual incluye también a la Federación Internacional 117

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de la Cruz Roja y las Sociedades de la Luna Roja, así como a más de 160 sociedades nacionales de la Cruz y la Luna Roja en todo el mundo. El mandato del CICR, establecido por las Convenciones de Ginebra, es proteger y brindar asistencia a las víctimas de los conflictos armados27 internacionales y nacionales, o de los disturbios y tensiones internas28, promocionando y divulgando de manera continua el Derecho Internacional Humanitario y los principios humanitarios fundamentales29. Los grupos meta tradicionales son los gobiernos, los oficiales y los instructores de las fuerzas armadas, las comunidades académicas, las sociedades nacionales de la Cruz y la Luna Roja, y los medios de comunicación nacionales -con el común denominador que éstos tienen la capacidad para difundir el mensaje en su momento-. Las Convenciones de Ginebra de 1949 aplican en el caso de las guerras entre Estados y no aplican de manera formal a las situaciones de conflicto interno que caracterizan los conflictos recientes30. En estas situaciones, las convenciones de Derechos Humanos a menudo son derogadas por declaraciones de estado de emergencia, lo cual deja a los combatientes y los ciudadanos sin protección legal fuera del nodo de Derechos Humanos -cuya esencia fue integrada en el Artículo 3º-, común a las cuatro Convenciones de Ginebra. El CICR y otros expertos en DIH han reflexionado sobre posibles modos de formulación de reglas aceptables por las partes y aplicables a todas las situaciones de conflicto, incluso en aquellas donde tiende a borrarse la línea de demarcación entre civiles y combatientes. Además de enfatizar en la necesidad de estas reglas, los conflictos complejos y con facetas múltiples, posteriores a la Guerra Fría, han llevado al CICR a desarrollar un concepto más amplio y métodos alternativos para la difusión. La difusión tradicional se ha basado sobre un marco jurídico de normas humanitarias que no constituye un enfoque atractivo para la mayoría de los civiles. Para mejorar el impacto de su mensaje humanitario y alcanzar una audiencia más amplia, el CICR ha desarrollado recientemente un nuevo enfoque de difusión que toma en 27- Conflictos cubiertos por las Convenciones de Ginebra de 1949 y los protocolos adicionales de 1977. 28- Conflictos no cubiertos por las Convenciones de Ginebra y los protocolos adicionales, pero en los cuales el CICR tiene el poder de ofrecer los servicios por su derecho a la iniciativa. 29- En las situaciones de conflicto e inestabilidad y tensión interna, el CICR ocupa una posición única entre las agencias de ayuda internacional, en parte en razón de su responsabilidad sobre la supervisión del desarrollo del DIH, y por los derechos y obligaciones que le fueron atribuidos en virtud de las Convenciones de Ginebra de 1949, los dos protocolos adicionales de 1977 y los reglamentos de la Haya de 1868. El Artículo 3, común a las cuatro Convenciones de Ginebra, expresa la esencia del DIH y establece las reglas mínimas que deben ser respetadas en todo lugar y en todo momento, independientemente del estatuto legal del conflicto. En el seno del CICR, la palabra difusión se refiere especialmente a actividades que apuntan a dar a conocer los contenidos del DIH, en particular los principios humanitarios fundamentales que contiene. Aparte de los contenidos del DIH, las actividades de difusión se basan igualmente en los valores humanitarios fundamentales contenidos en la ley de Derechos Humanos y los siete principios fundamentales del movimiento de la Cruz Roja. 30- Esta sección es adaptada a partir de R. Baeriswyl, La diffusion du droit international humanitaire (DIH): Une contribution du CICR à la prévention y à la limitation des souffrances engendrées par les conflits armés et les situations de violence interne (Génova: IRCR, Marzo 22, 1995).

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consideración la cultura y las tradiciones del país en cuestión al momento de formular su mensaje. Este enfoque hace uso de los valores locales de la población en conflicto, con el fin de explicar y enfatizar los valores humanitarios fundamentales contenidos en el DIH.

El CICR en Burundi Hasta 1990, el CICR mantuvo una presencia esporádica en la región de los Grandes Lagos (Ruanda, Burundi, Zaire y la esquina noroccidental de Tanzania), visitando detenidos por razones de seguridad, promocionando el DIH y apoyando a las sociedades de la Cruz Roja. Al estallar la guerra en Ruanda en 1990, una delegación del CICR se estableció en Kigali y montó una pequeña oficina en Bujumbura. En octubre de 1993, el CICR nombró un delegado en Burundi, básicamente para encargarse de actividades de seguimiento. Después de los eventos ocurridos ese mes, en noviembre el CICR aumentó a seis el número de su personal extranjero en Burundi y a dieciséis en diciembre. Las actividades iniciales se focalizaron sobre la provisión de servicios médicos de emergencia y la evacuación de heridos. El CICR quiso aumentar al máximo la presencia de delegados en las localidades de Burundi para reducir las tensiones entre las partes e incrementar la protección de los no combatientes. Al finalizar la fase de emergencia, el CICR distribuyó insumos no alimentarios entre la población desplazada internamente, organizó actividades de seguimiento, permitió el intercambio de mensajes de la Cruz Roja y visitó a los prisioneros.

Desafíos La mayoría de los delegados (al igual que los de otras organizaciones y de hecho, los mismos burundis) se sintieron desilusionados con el intento de golpe de Estado y las masacres que siguieron en las cuales murieron entre 50 mil y 100 mil burundis31. La difusión de los principios humanitarios fundamentales parecía absurda en ese contexto. “¿Quién era capaz de promover el DIH y los principios de la Cruz Roja en un contexto en el cual la iglesia estaba completamente desorientada después de décadas de sermones cristianos?”, preguntó un delegado. Sin embargo, en noviembre del 1993, el delegado del CICR para la difusión, organizó una sesión en un colegio donde algunos estudiantes estaban involucrados en intimidaciones y golpizas a civiles. Varios habían perdido a sus familiares durante la violencia y rechazaron por completo el mensaje del CICR acerca de los Derechos Humanos y el respeto mutuo. 31- Esta sección se basa en entrevistas con delegados del CICR e informes escritos; entrevistas con una tercera parte de los miembros del grupo de trabajo, y entrevistas con personas involucradas en el programa de Ginebra y Burundi.

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“Los jóvenes no solamente se niegan a escuchar nuestro mensaje, sino que además nos desafían de manera vehemente. ‘No entiendes’, decían. ‘No puedes entendernos porque no has tenido nunca la experiencia de un desastre semejante en tu vida’”, recordó otro delegado del CICR. Los métodos tradicionales de difusión no funcionaron en ese contexto. Uno de los delegados del CICR se preocupó por encontrar una estrategia apropiada de difusión. Como viajaba por distintos lugares de Burundi, preguntaba a las personas sobre lo que necesitaban y se animó al escuchar que requerirían liderazgo en lugar de alimentos. En diciembre de 1993, el CICR/Ginebra mandó un delegado a Burundi para ayudar al personal a analizar opciones para la difusión. En una reunión, a la cual fueron invitados veinte intelectuales burundis, incluidos sociólogos y psiquiatras, el delegado sugirió la formulación de un Código de Conducta adaptado a las condiciones de Burundi. El grupo rechazó inmediatamente la propuesta. Tenía la impresión que otros textos que apuntaban a la reconciliación y la cooperación ya habían fracasado en su intento por calmar a la gente, y que otro intento más, particularmente si era impulsado por un actor externo, seguramente no iba a lograr un efecto positivo. Tres personas no estuvieron de acuerdo. Una era la delegada del CICR quien había escuchado a las personas pidiendo liderazgo; las otras dos eran burundis, un consultor independiente para los medios de comunicación y una activista de Derechos Humanos. La delegada del CICR empezó a estudiar las tradiciones y el folclor burundi. También buscó espacios de encuentro con burundis de todos los grupos sociales y políticos. “No pensaba que fuéramos a quedar satisfechos solamente con un texto. Pensaba que era necesario ir más allá, un texto dirigido a todos los civiles debía ser el comienzo. Quería encontrar algo que llamara la atención y correspondiera al sentir de la población. Hablé sobre opciones con todos los que encontré, planteé ideas y hablé durante horas con representantes de los diferentes grupos de interés: grupos étnicos, partidos políticos y distintas lógicas de pensamiento”.

Difusión Finalmente, se decidió poner a prueba un programa de difusión que tuviera los siguientes elementos: >

La primera meta era redactar un texto, un Código de Conducta, que debería ir armándose de diversas maneras.

El texto debía surgir de un grupo mixto de veinte a veinticinco civiles, inspirado en un ideal humanitario (y no político). Los miembros no debían estar involucrados en política. 120

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Cada uno debía entender claramente y aceptar que el objetivo del texto era totalmente humanitario.

Debía ser igualmente claro, que el objetivo del texto no era poner fin al conflicto, ni prohibir a la gente participar en éste; el texto no debía dejar la impresión de que se buscaba interferir políticamente.

No haría referencia a conceptos que tuvieran alguna resonancia política o mención a algún tipo o estilo de gobierno.

> El texto debía derivar de las tradiciones humanitarias de Burundi. > El texto debía dirigirse a todos los burundis y ser redactado de manera que facilitara su comprensión. > El texto debía ser pragmático más que universal; es decir debía referirse a los comportamientos en Burundi más que a teorías o hipótesis. > El texto debía mencionar la violación de normas humanitarias específicas.

Una vez definidos estos criterios y obtenido el apoyo de los oficiales de gobierno y el ejército, se invitó a veinticinco individuos a participar en un grupo de trabajo para formular el Código de Conducta. Los criterios para la selección de los participantes fueron los siguientes: >

No debían pertenecer al gobierno o al ejército u ocupar puestos jerárquicos en los contextos en los cuales estaban trabajando.

Debían haber demostrado públicamente su interés en los temas humanitarios.

No debían ser personalidades de los medios de comunicación u otros medios de entretenimiento.

No debían pertenecer a ningún grupo sospechoso de tener alguna responsabilidad con la violencia.

El grupo de trabajo también debía estar balanceado étnicamente y con relación a la afiliación de los dos partidos políticos principales. El grupo se reunió inicialmente en marzo de 1994; entre marzo y julio, cuando presentó por primera vez el resultado de su trabajo ante el público, ya había llevado a cabo treinta y cuatro reuniones. A lo largo del proceso, el CICR mantuvo informados a los funcionarios del gobierno y el ejército, así como a políticos y religiosos, con el propósito de mantener el interés y minimizar los riesgos de rechazo una vez concluido el trabajo. El grupo produjo una declaración, basada en dieciséis proverbios burundis seleccionados para crear un sentido de identidad y facilitar la comprensión de las reglas propuestas. El grupo mencionó en primera instancia, que la tradición africana había 121

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garantizado la protección a las víctimas del conflicto desde mucho antes de la existencia del DIH. En Burundi, la guerra era considerada noble y debía ser llevada a cabo de acuerdo a reglas y principios bien establecidos. Sólo los miembros de la aristocracia podían ser guerreros y se esperaba que un guerrero joven tuviera valor, honor, discreción, prudencia y solidaridad. La Declaración clasificó “las reglas mínimas de comportamiento humanitario” en cuatro categorías32: 1.Déjenos respetar y proteger a los individuos y su dignidad. 2.Déjenos brindar una protección especial a ciertas categorías de víctimas. 3.Déjenos respetar la propiedad privada y pública. 4.Déjenos usar la fuerza solamente con moderación. Las reglas fueron formuladas para enfatizar sobre los principios humanitarios que fueron violados con más frecuencia en el contexto de Burundi. Por ejemplo, la primera sección contenía reglas como: >

Déjenos tratar a cada persona con humanidad y respetar su dignidad bajo cualquier circunstancia.

Déjenos no ser vindicativos; Permítanos que la justicia siga su curso. Una espiral de violencia destruiría gradualmente a la familia entera, el clan y la comunidad en general.

La tortura y los tratamientos crueles, inhumanos o humillantes no son honorables bajo ninguna circunstancia; Permítanos nunca usarlos en contra de nuestros compañeros, aún si se tratara de nuestro enemigo.

Déjenos evitar cometer actos brutales como violación, mutilación antes o después de la muerte, o matar personas y tirarlas en las letrinas o quemarlas vivas. Semejantes manifestaciones de odio ciego dejan cicatrices mentales imborrables.

Este aparte reflejó el espíritu del Artículo 3º de las cuatro Convenciones de Ginebra, y se refirió directamente a las atrocidades cometidas en Burundi. La segunda sección también reflejó el espíritu del Artículo 3º. Declaró que los civiles, los extranjeros, las mujeres refugiadas, los niños, los ancianos, los enfermos, los prisioneros y el personal médico debían ser protegidos de manera sistemática. El texto se refirió a estos grupos con el término de ‘indefensos’, una referencia directa a la tradición Burundi que considera cobarde el hecho de atacar a una persona sin posibilidad de defensa. Las tradiciones mencionan que no debe matarse nunca a las mujeres, los niños y los ancianos, y que matar a una mujer es un ataque a la propia vida. 32- Basado en Yolande Diallo, Traditions africaines et droit humanitaire II (Génova: IRCR, 1978), y en entrevistas llevadas a cabo en Burundi.

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La tercera sección se refirió a los principios humanitarios que ponen límites a la destrucción de los medios de subsistencia de la población y protegen los lugares que tienen un significado cultural o religioso. La protección de la herencia cultural y religiosa está establecida en los reglamentos de la Haya. En la tradición Burundi, muchos sitios sagrados son considerados lugares de respeto y fueron preservados durante la guerra. La cuarta sección también reflejó el Artículo 3º, sobre la prohibición de las armas que causan un sufrimiento inútil, tema igualmente contenido en los reglamentos de la Haya. La tradición Burundi prohíbe estrictamente el uso de las flechas envenenadas y las emboscadas en ciertos contextos. La conclusión de esta sección mencionó (en una parte): “Permítanos recordar que cada persona es responsable por sus actos, aún los cometidos como parte de un grupo o estimulados por otra persona”. La importancia de los proverbios fue descrita por un miembro del grupo de trabajo: “Fue una excelente idea utilizar nuestros proverbios tradicionales. Resumen en un par de líneas lo que de otra manera se hubiera dicho en dos páginas de texto… Hemos expresado reglas cortas con proverbios que resumen el problema. Cuando los burundis tenemos una charla, generalmente empezamos o terminamos con un proverbio, de manera que hemos encontrado una estructura a la que cualquier ciudadano Burundi puede referirse”. La Declaración se imprimió tanto en burundi como en francés. Se produjeron y difundieron también cuñas radiales que contenían el texto. También fue grabada una canción con el mensaje de la Declaración y emitida en la radio de Burundi. Asimismo, se produjo un video de doce minutos de duración, que mostraba imágenes dramáticas de la escalada de violencia en el país durante los meses de octubre y noviembre de 1993, y de fondo, un narrador leía la Declaración.

· Un foro público Una vez realizado lo anterior, el paso siguiente fue organizar un evento que tuviera mayor impacto en el ámbito nacional y generara consenso alrededor del programa. El grupo de trabajo decidió organizar un video-foro e invitó a numerosas personas de los distintos grupos sociales de Burundi. El evento duró una semana con sesiones diarias de dos horas, organizadas para cada grupo. En cada sesión se hacía una introducción a la Declaración, luego se presentaba el video y se finalizaba con un espacio para el intercambio. Entre 600 y mil personas participaron del encuentro y se llevaron a cabo 13 sesiones de dos horas. Se contó con la presencia de representantes de las autoridades locales de Bujumbura, diplomáticos, miembros de ONG locales e internacionales, religiosos, miembros de partidos políticos, docentes de escuelas primaria y secundaria, y representantes de movimientos juveniles, la comunidad académica, la Asamblea Nacional, las empresas y las 123

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fuerzas armadas. También asistieron funcionarios de las provincias y personalidades públicas como algunos ministros del gobierno. Cada sesión iniciaba con la siguiente declaración: “Estas normas de comportamiento humanitario han sido elaboradas para los burundis y adaptadas a la sociedad burundi. Son una contribución para la reducción de las atrocidades generadas por la violencia. No tendrán mucho valor si no son difundidas y enseñadas ampliamente. Desde ahora, el programa pertenece a todos los burundis que lo acepten. Mantenerlo y darle vida es su responsabilidad”. Después se realizaban las presentaciones sobre el CICR, el DIH, y el origen, los objetivos y el contenido de la Declaración. En la parte introductoria se proyectaba el video de doce minutos que mostraba con crudeza los resultados de la violencia en 1993. La mezcla intencional de imágenes de destrucción con las palabras de compromiso positivo, generaba numerosos intercambios entre los participantes. Durante la semana del video-foro se emitieron continuamente en la radio mensajes sobre la Declaración, así como la canción. Además, diariamente la televisión y la radio nacionales emitieron un resumen de la jornada del evento.

Seguimiento e impactos El video-foro generó una respuesta positiva y muchas personas manifestaron su intención de hacer algo para ayudar a poner las reglas en práctica. Sin embargo, después del evento pocas asociaciones burundis actuaron. Solamente el Movimiento de Scouts Burundi prometió buscar el financiamiento para una Caravana Humanitaria que adelantara una gira por todas las aldeas de las tres provincias centrales a fin de proyectar el video y distribuir los volantes. Pero la organización internacional que se comprometió con el financiamiento salió de Burundi y el apoyo económico no se materializó. Pese a todo, los scouts trabajaron en una adaptación de la Declaración para los niños. Otras agencias no colaboraron activamente debido a las amenazas recibidas por el hecho de promover la reconciliación en medio de un ambiente de inestabilidad y violencia constantes. Aún así, el CICR logró que los ministerios de educación y las universidades integraran la Declaración a los programas educativos. En 1995, fue impresa una cartilla dirigida a los grados superiores de primaria, que incluía cuentos, testimonios y una entrevista a un delegado del CICR, así como propuestas de actividades pedagógicas. El objetivo era que la cartilla fuera adoptada por todas las escuelas. El Ministerio de Educación estuvo de acuerdo en proyectar un video de introducción a las normas de la Declaración en los cursos de educación cívica secundaria, así como en preparar una guía para los docentes. A nivel universitario se produjo un documento que contenía el DIH y el derecho tradicional regional para impartir en los cursos obligatorios de civismo. 124

Normas de conducta humanitaria: La difusión del Derecho Internacional Humanitario en Burundi

El uso del teatro Antes de la proyección del video, el equipo de trabajo solicitó a un grupo de teatro de Bujumbura, integrado por miembros de ambas etnias, crear una pieza que reflejara las ideas de la Declaración. El grupo aceptó y el director empezó a trabajar. Más adelante se hizo una versión de la obra en un video de sesenta y cinco minutos. El teatro que antes no tenía un papel importante dentro de la sociedad tradicional de Burundi, se volvió popular durante la violencia, quizás en razón de la fuerte tradición oral del país. La pieza giraba alrededor de una pareja casada en una aldea del área rural de Burundi. Ambos pertenecían a diferentes grupos étnicos y en el momento que los habitantes de la aldea fueron convencidos desde “afuera” para tomar las armas, unos contra otros, su familia y amigos resultaron afectados. La pieza alcanzó a cubrir todos los temas de la Declaración y fue más fácil entenderla que la versión impresa. La noche de apertura, en octubre de 1994, la audiencia sumó 300 personas y las semanas siguientes se hicieron seis presentaciones más. El director de teatro lo recordó así: “Habíamos programado más presentaciones, pero la realidad nos detuvo. Empezamos a recibir amenazas indirectas, justo después de la primera presentación. Extremistas de ambos lados nos dijeron que era “tonto” llevar a cabo representaciones como esa en las circunstancias actuales. El hecho de que el grupo de teatro contara con hutus y tutsis dificultaba organizar las presentaciones en un área. Sin embargo, ningún actor se sintió mal por participar en la pieza. El hecho de que los actores aceptaran tomar el papel de alguien del grupo étnico opuesto, a sabiendas de que iban a ser objeto de amenazas dentro de su grupo étnico, demostraba que estaban comprometidos con el tema y dispuestos a aceptar las críticas y los peligros potenciales. La pieza resultó ser más exitosa de lo que cualquiera de nosotros imaginó. La gente reconocía su vida cotidiana y se acordaba de lo que había pasado en sus propias familias. Tanto mujeres como hombres reaccionaron fuertemente. Aún los extremistas expresaron emociones. Varias veces, la audiencia cayó en llanto. Estoy convencido que la historia tiene un impacto grande. Deja algo en el corazón de cada espectador, talvez remordimiento o determinación. Para alguien que ha visto la pieza será mucho más difícil participar en los crímenes. La próxima vez, lo pensará dos veces antes de matar”.

En la pieza, las mujeres de ambas etnias jugaban un papel destacado en el cambio o intento de cambio en la mente de los hombres y los adolescentes. El director explicó: “La importancia dada a las mujeres en la pieza es deliberada y parte del mensaje. Si las mujeres tuvieran más posibilidades de expresión en nuestra cultura, tendríamos una sociedad diferente y viviríamos probablemente en paz. Lastimosamente, se espera que las mujeres no hablen en público. 125

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El papel de las mujeres en Burundi es más complicado que eso. Son responsables de criar y educar a los niños y son respetadas por eso. Aconsejan también a sus esposos, pero siempre en la casa, nunca en público. Los hombres no escuchan a las mujeres cuando otros hombres están presentes. En la pieza sin embargo, las mujeres pueden hablar e intentan convencer a los hombres”.

Desde mediados de diciembre de 1994 hasta finales de abril de 1995, un nuevo delegado de difusión del CICR hizo una gira en el área rural. Proyectó el video de doce minutos y el de la obra de sesenta y cinco minutos, en escuelas, iglesias y salones comunales. Organizó más de treinta proyecciones para cerca de 20 mil personas en pequeñas aldeas de Burundi. El delegado reportó: “Creo que la combinación del video de doce minutos con la pieza teatral deja el mensaje impreso en la mente del 100% de la gente. La gente está cansada con la violencia. Quiere vivir en paz. Después de haber observado las reacciones que suscita el video, estoy convencido que estamos contribuyendo a un pensamiento moderado y esto hace más difícil la tarea de los extremistas que incitan a la población a matarse entre sí. Hemos proyectado el video en lugares remotos donde no hay electricidad, es decir tampoco hay televisión. En ocasiones es el evento del año. Los habitantes de las aldeas hablan del video durante meses. Están hipnotizados con la historia que deja una impresión grande en sus mentes. Aprenden la historia y se la cuentan entre ellos. Si alguien trata de incitarlos a tomar las armas, confío que van a negarse. La gente se identifica con los personajes y la trama. Para ellos no es una historia. Aproximadamente una cuarta parte de la audiencia ha sido mixta. No podría distinguir las reacciones de determinado grupo étnico. Siempre surgen comentarios como ‘instructivo’, ‘iluminador’ e ‘informativo’, independientemente de la identidad grupal de la audiencia. Siempre me piden volver para otra sesión en la misma aldea o en una vecina”.

El delegado asumió solo la mayor parte de las salidas de campo, junto con un generador, una caneca de ACPM, un amplificador, un proyector de video, una pantalla, videos, cajas de volantes y mantas para tapar las ventanas durante la proyección. Aunque el plan original era involucrar a los burundis en el proceso, el CICR estimó demasiado peligrosa y cambiante la situación para permitir que los nacionales hicieran giras en la zona rural. Debido al peligro para la gente local, el CICR en parte, duplicó el número de empleados extranjeros del programa.

Análisis del impacto del CICR sobre la violencia en Burundi El impacto de este tipo de programas es imposible de evaluar. Los resultados potenciales solo serán visibles a largo plazo. Una mujer burundi expresó el dilema en los siguientes términos: 126

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“En el transcurso del programa me han a preguntado varias veces: ‘Mire los problemas que tenemos aquí. ¿No piensa que este trabajo es una ilusión?’ Y contestaba: ‘Explicar a sus hijos lo que es bueno y lo que es malo es un trabajo a largo plazo, ¿no cree? El mensaje debe repetirse una y otra vez. Usted da a luz y educa sin cesar. Es la única manera de cambiar algo. Estamos construyendo para el futuro. En el presente puede ser difícil lograr algo, pero debe empezarse en algún punto. Hemos empezado’”.

La inestabilidad política en Burundi se ha mantenido durante años con violencia y matanzas frecuentes. Sin embargo, el país no ha experimentado una guerra civil plena (tal como fue anunciado varias veces). Al parecer, aunque algunas personas en la sociedad tienen interés por incentivar el conflicto interétnico, otros se resisten a la guerra abierta. Hay muchos ejemplos de aldeas que se niegan a seguir las directivas de los “líderes” que intentan llevarlos a la guerra. En esa situación, con presiones desde ambas direcciones, un programa de ayuda internacional puede volverse parte del conflicto. El CICR enfrentó directamente esa posibilidad. Su programa de difusión en Burundi brindó un espacio y una voz para los sentimientos pacíficos. El programa tuvo sus raíces en el mandato del CICR, a partir del cual rediseñó un programa estándar (difusión) para disminuir la probabilidad de reforzar sospechas entre grupos. Ese enfoque identificó y fortaleció las capacidades existentes en Burundi para resistir contra la guerra interétnica. La decisión de organizar un grupo de trabajo compuesto por personas locales respetadas, pero del común y sin fama, fue una manera directa de apoyar la base de Burundi para la resistencia contra la manipulación del conflicto. Asimismo, la decisión de los burundis de utilizar dichos y proverbios, así como valores y normas, aumentó la resonancia del mensaje entre los receptores. Algunos burundis al explicar por qué los nacionales no fueron directamente involucrados en la difusión a nivel de las aldeas, mencionaron que el mensaje de la Declaración era mejor comprendido y aceptado cuando lo transmitían los extranjeros porque los burundis serían vistos como pertenecientes a un grupo u otro, o con un interés velado. La imparcialidad y la falta de identificación grupal del personal internacional permitió que la gente escuchara el mensaje por lo que era, un llamado neutral a la razón en el contexto de Burundi. Cuando el grupo de trabajo redactó la Declaración, tuvo dificultades para decidir cómo nombrar los crímenes ocurridos en Burundi. Algunos temían que el uso de referencias concretas pudiera atizar las emociones y en consecuencia, incitar a la venganza. Otros pensaban que el mensaje solamente podía transmitirse tratando directa y honestamente la realidad. Después de pensarlo detenidamente, todos estuvieron de acuerdo sobre la importancia de nombrar la realidad, de tal manera que incidiera sobre la capacidad de resistencia frente a la violencia futura. Las agencias internacionales que trabajan en situaciones de conflicto con frecuencia tienen ese dilema. ¿Hasta dónde los intentos por finalizar el conflicto lo 127

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terminan alimentando en vez de mitigarlo? El hecho del CICR de reunir a personas locales procedentes de muchos segmentos de la sociedad burundi para tocar el tema, incrementó la probabilidad de que las decisiones tomadas fueran apropiadas en ese contexto. Además, fue importante la impresión del grupo de evitar los impactos negativos si se decía la verdad prudentemente. Un grupo bien seleccionado de personas locales, interesadas realmente en evitar la exacerbación del conflicto, puede llegar a expresar las cosas de manera más adecuada que un grupo externo. Un buen número de personas entrevistadas en el marco de este estudio de caso han comentado que el CICR fue una organización que encontró la forma particular de llevar a los burundis a escuchar. Según ellos, el impacto del programa fue fuerte y duradero. *** Lena Sallin agradece la ayuda del personal de la División de Cooperación y Difusión del sector de operaciones en África, del CICR en Ginebra, así como al personal de terreno del CICR y los miembros del grupo de trabajo en Burundi. También agradece al grupo de teatro, los estudiantes, los periodistas, los representantes de organizaciones de Derechos Humanos y agentes de ACNUR y UNICEF, que entrevistó. Y de manera especial, las contribuciones de Ould Abdullah, enviado especial de las Naciones Unidas en Burundi.

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9 El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India Un proyecto de la Sociedad de Servicio Social de San Javier en Ahmadabad, India33 Ahmadabad es la ciudad más grande del estado capital de Gujurat en la costa noroccidental de India. Durante la colonia británica, la ciudad se conoció como el “Manchester de India”, debido a su especialización en la producción textil, aún vigente. Ahmadabad ocupa un lugar especial en la historia del movimiento por la independencia de India porque fue el sitio donde Mahatma Gandhi lanzó su marcha histórica contra la Ley Británica de la Sal en 1915. Sin embargo, pese a su identificación con un prominente líder no violento, Ahmadabad ha sido también lugar de sucesivos disturbios, a veces violentos. La región y la ciudad sufren de sequías e inundaciones periódicas. Después de una inundación particularmente severa, causada por el río Sabarmati a comienzos de los años setenta, la comunidad jesuita de los sacerdotes católicos en Ahmadabad fundó la Sociedad de Servicio Social de San Javier (nombrada posteriormente “la Sociedad”) con el fin de brindar asistencia de emergencia a los habitantes de los barrios subnormales, cuyas casa fueron afectadas. Una vez superada la emergencia, la Sociedad siguió y expandió sus programas en los barrios subnormales de Ahmadabad mediante actividades de organización comunitaria y servicio social orientadas al desarrollo. En consecuencia, cuando empezaron los disturbios entre hindúes y musulmanes en el área de influencia del proyecto, el personal se sintió interpelado y estuvo en posición de responder.

El contexto de violencia Aproximadamente, el 70% de la población de Ahmadabad es hindú y 20% musulmana. Los disturbios en los barrios subnormales entre estos grupos, siempre han tenido una característica sectaria. 33- Este estudio de caso fue escrito por Joseph Bock para el Proyecto de Paz de los Obras de Caridad, con el apoyo del Programa de Beca Nacional de Kellogg de la Fundación Kellogg y los Servicios Católicos de Socorro (Catholic Relief Services). Ha sido adaptado y editado para este volumen por Mary B. Anderson.

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El 41% de la población de Ahmadabad vive en 1,023 tugurios según estimaciones del gobierno municipal. Muchos de sus habitantes han migrado a Ahmadabad desde las partes rurales de Gujarat cuando la presión demográfica o la escasez de cosechas, o ambos, han afectado la seguridad alimentaria. La mayoría son ocupantes ilegales o arriendan un lote a alguien de los barrios subnormales. La mayoría construye su propia casa, utilizando pedazos de madera, metal y plástico encontrados en las basuras. La sobrepoblación es un problema causado por el crecimiento continuo de la población y la migración interna. Un hogar promedio habita una vivienda de tres metros por tres metros y medio. La mayoría de estos barrios no tienen sistema de alcantarillado y drenaje, aunque algunos comparten el acceso a una fuente de agua. Las familias de los tugurios viven de prestar sus servicios (reciben entre 40 y 50 dólares americanos mensuales) como agricultores, empleados domésticos, revendedores o mano de obra medianamente calificada. La inflación de los últimos años ha presionado enormemente la capacidad de la población pobre para satisfacer sus necesidades. Durante cuatro meses al año, la temperatura alcanza los 40 grados, lo cual crea un calor insoportable en las casas con techos de zinc y obliga a sus habitantes a dormir en las calles mugrientas frente a sus casas. Durante los tres meses del monzón, es normal tener el agua hasta el tobillo; durante los vientos fuertes, las casas se desbaratan. En general, la salud es precaria y la mortalidad infantil alta en comparación con otras partes de la ciudad. Sin embargo, buena parte de los habitantes de los tugurios se encuentran en una situación mejor que si se hubieran quedado en la zona rural34. En términos políticos, el estado de Gujarat ha sido fortín electoral del Partido Indio del Congreso Nacional y uno de sus derivados, el Partido del Congreso (I)35. Desde las primeras elecciones libres en India en 1952, y hasta 1967, el Partido Indio del Congreso Nacional dominó gran parte del país. En 1967, cuando se hizo la transición de un sistema de partido único a uno multipartidista, el Partido del Congreso se dividió, y emergió el Partido del Congreso (I) como el más grande partido “descendiente” (llamado así por el papel prominente de Indira Gandhi en su conformación). En noviembre de 1989, el partido sufrió una fuerte derrota cuando el Partido Bharativa Janata (BJP) capitalizó varias victorias electorales en algunas localidades importantes, incluido el gobierno municipal de Ahmadabad. En 1998, el BJP consolidó su éxito regional al lograr la victoria electoral nacional. La retórica política del BJP tendió a enfatizar las identidades sectarias y en consecuencia, a atizar las tensiones entre grupos religiosos. En algunos casos, ocurrieron disturbios entre corrientes sectarias36. El Partido del Congreso (I) por el 34- Los datos de esta sección son tomados principalmente de Urban Environmental Maps for Bombay, Dehli, Ahmenabad, Vadorada (New Dehli: National Institute of Urban Affairs, February 1994). 35- Para un trasfondo útil de la historia política de India, especialmente con relación a la integración social, ver: Rakha Saxena. Indian Politics in Transition: From Dominance to chaos (New dehli: Deep and Deep, 1994), esp. pp. 1-66. 36- El BJP no refleja el sentido político de todos los hindúes. Para una explicación breve del aumento de capacidad de influencia del BJP hasta ahora, ver: “The Hindu Upsurge; The Road to Ayodha,”. Economist (Febrero 6, 1993), pp. 21-23.

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contrario, ha sido considerado como promotor de un estado secular y ha estado apoyado principalmente, por musulmanes e hindúes de ingresos bajos.

El conflicto entre religiones Los factores que condujeron a las tensiones interreligiosas en India tienen dimensiones históricas, económicas y psicológicas. Los antecedentes históricos incluyen repetidas invasiones musulmanas que incluso, ocasionaron la destrucción de templos hindúes; el proselitismo militante de musulmanes frente a hindúes; la implementación de una política colonial británica que aplicó el “divide y reinarás” y que colocó a una religión contra la otra; y la subsiguiente división violenta de India y Pakistán en corrientes sectarias. La existencia de Pakistán como patria separada generó entre los musulmanes un ambiente internacional que reforzó la desconfianza y las tensiones domésticas entre los grupos. En términos económicos, los hindúes tendieron a disfrutar de un estándar de vida más alto y mejores oportunidades de empleo que los musulmanes. La competencia por los puestos del gobierno y el sector privado a menudo ha sido interpretada en términos de competencia entre hindúes y musulmanes. Asimismo, según algunos, las teologías de ambos grupos (los musulmanes monoteístas y los hindúes politeístas) brindan visiones diferentes del mundo37. Los disturbios interreligiosos en Ahmadabad se concentraron en los tugurios, donde el analfabetismo es alto y los ingresos bajos. En esas zonas, los rumores y la propaganda dirigida hacia el “otro grupo” tenían un efecto poderoso sobre las emociones y las acciones de la población. En ocasiones, los disturbios fueron severos. Por ejemplo en 1969, aproximadamente mil personas murieron en los disturbios de Ahmadabad38. Durante los meses de noviembre y diciembre de 1990 ocurrieron fuertes disturbios y también en diciembre de 1992, después de la destrucción de la mezquita de Ayodhya por parte de militantes hindúes. Los alborotadores tiraron piedras, saquearon y destruyeron casas y almacenes, y algunos también arrojaron trapos prendidos sobre la muchedumbre. Los hombres fueron los responsables de la mayor parte de la violencia -especialmente los asesinatos-, pero las mujeres también participaron atacando a otras mujeres y niños; y haciendo parte de los saqueos. Muchos consideran que los disturbios en Ahmadabad fueron promovidos por algunos líderes políticos e inversionistas inmobiliarios; otros, por organizaciones militantes que tenían apoyo externo. Por ejemplo, fue de conocimiento público que 37- Estas explicaciones se inspiran principalmente de Pravin J. Patel, “Communal Riots in Cotemporary India: Towards a Sociological Explanation,”. En: Upendra Baxi and Bhikha Parekh. Crisis and Change in Contemporary India (New Delhi: Sage, 1995), pp. 370-399. 38- Ídem., p. 375.

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líderes del partido BJP organizaron disturbios para enfrentar a musulmanes e hindúes con el fin de solidificar su base política y hacer aparecer al Partido del Congreso (I) como débil e ineficaz. Las operaciones del BJP comprendieron la contratación de “delincuentes,” algunos habitantes de los tugurios, con la misión de fomentar la violencia religiosa. Esto se hizo principalmente durante las fiestas religiosas, época que resalta la identidad religiosa sectaria y pueden ser manipuladas las pasiones desde el sentido de los eventos celebrados. En el caso de los habitantes que vivían en parcelas con algún valor comercial, algunos inversionistas inmobiliarios utilizaron la violencia interreligiosa para atemorizarlos e incentivarlos a huir hacia otros lugares. Muchos casos demostraron que después de que los ocupantes huyeron, sus parcelas fueron mejoradas y comercializadas en beneficio de los estratos medios de la población. Las mujeres y los niños también fueron reclutados para hacer propaganda por las personas que promovieron los disturbios. A veces, los promotores de la violencia imprimieron panfletos con rumores para provocar la desconfianza y las tensiones, y reclutaron a mujeres y niños analfabetas para distribuirlos. Como éstos no sabían leer los mensajes que distribuían, tampoco podían medir el impacto de lo que hacían. Los operativos políticos incluyeron también la ubicación de afiches enormes o grafitos sobre las paredes de los tugurios con mensajes que acusaban a los de la “otra comunidad” de haber actuado en contra de “nuestro país”. A veces, estos mensajes pedían a la gente no patrocinar “sus” comercios, o evitar interacciones con “ellos”.

El programa de la Sociedad de Servicio Social de San Javier Como se mencionó anteriormente, la Sociedad de Servicio Social de San Javier empezó su trabajo en los tugurios de Ahmadabad a comienzos de los años setenta, después de las inundaciones. Sobre la base de su trabajo de ayuda de emergencia, la iniciativa de los jesuitas fue abarcando numerosos tugurios. A partir de los años noventa, los jesuitas empezaron a ofrecer programas de salud comunitaria, educación, Derechos Humanos, medio ambiente y género, así como asistencia de emergencia en caso de inundaciones o disturbios. La Sociedad ha sido financiada en su totalidad por donantes externos como agencias católicas de Alemania, Luxemburgo, Holanda, España, Suecia y Estados Unidos. El gobierno suizo también ha apoyado su trabajo. Entre las ONG internacionales que han apoyado a la Sociedad, Catholic Relief Services (CRS), es la única que tiene oficinas de terreno en India y provee alimentos y donaciones del gobierno estadounidense. La Sociedad como contraparte de CRS, brinda ayudas alimentarias a otras cuarenta y ocho organizaciones en las áreas rurales de Gujarat. El programa de alimentos es parte importante de las actividades de asistencia humanitaria y desarrollo de la Sociedad. 132

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Buena parte de los alimentos se utilizan en actividades de alimentos por trabajo en la zona rural y alrededor de Ahmadabad, y otra parte se distribuye en respuesta a las emergencias de la ciudad. La distribución de alimentos tiene un valor aproximado de un millón de dólares anual. Aparte del valor de los alimentos, el presupuesto anual de la Sociedad es de 30 mil a 40 mil dólares. La mitad de este monto se invierte en trabajos en los tugurios y el resto, cubre salarios, rentas y el costo de un centro de documentación sobre temas ambientales, sociales, de salud y Derechos Humanos. La planta de personal incluye a veinte empleados profesionales y a un cierto número de trabajadores de la salud de medio tiempo. El personal comprende hindúes, musulmanes, sikhs, jains y cristianos. Quienes trabajan en los tugurios son hindúes y musulmanes, a excepción del director que es un sacerdote jesuita. La Sociedad trabaja en las comunidades más pobres de Ahmadabad, enfocada en tres de las áreas más afectadas por las inundaciones. Una de ellas, el tugurio de Sankalitnagar, donde la Sociedad empezó a trabajar desde 1973, tiene una población aproximada de 25 mil personas. Antes de los disturbios de 1991, esta área era 60% musulmana y 40% hindú. Después de los disturbios, la proporción de hindúes se redujo al 1%. El tugurio de Majan-no-Vando, donde ha trabajado la Sociedad desde 1983, cuenta con cerca de 12 mil habitantes que viven en un área de 12,807 metros cuadrados. El tugurio casi en su totalidad es hindú, y sólo unas pocas familias musulmanas viven en la periferia. La mayoría dependen de los musulmanes, quienes los emplean en trabajos domésticos y proveen alimentos básicos a sus negocios. La tercera área, el tugurio de Nagori Kabarasthan, donde la Sociedad empezó a trabajar también desde 1983, cuenta con aproximadamente 18 mil habitantes en un área de 10,556 metros cuadrados. El 95% de los residentes son hindúes y muy pocas familias musulmanas están ubicadas en el centro y la periferia. A comienzos de 1992, la Sociedad lanzó un programa que cubría otros veinte tugurios de Ahmadabad. En la mayoría de estos lugares se dio asistencia de emergencia después de alguna inundación o disturbio. Con los años, la Sociedad empezó a asesorar al gobierno en la evaluación de heridos y daños a la propiedad a causa de los disturbios, y brindó asistencia médica, alimentos y mantas a las personas afectadas. En algunos casos, la Sociedad ayudó a mantener campos de refugiados temporales cuando la gente tuvo que desplazarse y contribuyó con apoyos económicos a las familias para la compra de materiales a fin de reconstruir sus viviendas. Estas actividades no se limitaron a las áreas en las cuales la Sociedad adelantaba programas permanentes. Ante cualquier disturbio, el personal acudía para identificar las necesidades y brindar ayuda de emergencia. El principal programa de la Sociedad se fundamenta en la salud comunitaria. Las actividades incluyen el monitoreo del crecimiento de los niños; la educación 133

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para la salud, la inmunización, la capacitación a parteras y los tratamientos para la tuberculosis; y en caso de epidemias, el monitoreo de la cobertura de los servicios de salud y su efectividad. También incluye programas de educación enfocados prioritariamente en la educación no formal, con el objeto de sensibilizar a los padres de familia sobre su importancia. Las actividades incluyen paseos, proyecciones de películas y campos educativos para los niños. En los últimos años, el programa ha evolucionado hacia la promoción de la participación de los niños en los programas de educación oficiales. El programa de Derechos Humanos de la Sociedad apunta a sensibilizar a los habitantes de los tugurios acerca de sus derechos legales para evitar ser expulsados de sus casas. El programa también se enfoca sobre la prevención del abuso sexual en la familia y educa a las mujeres acerca de sus derechos. El trabajo con las mujeres incluye un programa de ahorro y cuidado de salud materno-infantil.

Un programa para cultivar la armonía interreligiosa El director de la Sociedad, un sacerdote jesuita nacido en Bombay, se ha comprometido a “servir para la fe y promover la justicia”. Es respetuoso de todas las religiones, pero advierte que: “La religión y las creencias religiosas son más cegadoras que todas las pasiones, y aún más cuando se trata de los pobres”. Él rechaza la violencia y cree que no existen bases teológicas en ninguna religión para abogar por la violencia en lugar de la paz. En consecuencia, su “corazón sufre” por quienes están involucrados en la violencia, tanto victimarios como víctimas. Esas actitudes enmarcan su trabajo en la Sociedad, y en gran parte, el enfoque programático aplicado ante los disturbios interreligiosos. Refugios seguros. Poco después de su fundación en los años setenta, la Sociedad trató de mitigar la violencia interreligiosa por medio de la disposición de un refugio seguro para la minoría musulmana, sitiada y atacada por la multitud hindú. Se abrió una escuela para los musulmanes, afiliada a la iglesia, y la Sociedad negoció con los hindúes para que cesaran la persecución. El director de la Sociedad tuvo la impresión de que bajo esa situación era una ventaja ser cristiano para no ser identificado o acusado de favorecer a un lado u otro. A partir de esa experiencia, otros edificios de la iglesia fueron utilizados en otras ocasiones como refugio seguro para los grupos amenazados. Acabar con los rumores. La Sociedad se comprometió a acabar con los rumores en los tugurios. Conciente del poder de éstos y la propaganda para incitar a la violencia en las comunidades, el personal de la Sociedad adoptó estrategias para contrarrestar la información falsa y educar a la población sobre el daño de la manipulación de sus emociones y cómo esto terminaba por beneficiar a otros (políticos e inversionistas inmobiliarios). Por ejemplo, después de un partido de críquet entre India y Pakistán, aparecieron una serie de panfletos “acusando” a los vecindarios musulmanes de “aclamar a Pakistán”. El personal de la Sociedad se apresuró de visitar a la comunidad para 134

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preguntar: “¿Han visto a algún musulmán aclamando o en caso de que Pakistán haga una buena jugada, por qué está prohibido aplaudir?”. Esa confrontación cara a cara se hizo con la intención de suscitar respuestas maduras, basadas en la realidad, de parte de personas que podían tener ciertas reacciones emocionales. El director de la Sociedad dijo que esa estrategia fue diseñada para “contrarrestar la propaganda engañosa tan pronto como circulaba de voz a voz. “A veces surge en las calles, otras veces se convoca a una reunión comunitaria”. Juegos callejeros. Brindar refugios seguros y emprender campañas en contra de los rumores fueron acciones que apuntaron a prevenir la violencia una vez ocurridos los problemas. Asimismo, la Sociedad adoptó estrategias de prevención contra la incitación a la violencia. En 1991, la Sociedad contrató a un consultor para que trabajara con el personal y escribiera una pieza de teatro callejero que pudiera ser presentada en toda el área. La respuesta fue tan positiva que el teatro callejero se volvió una actividad continua en los programas de la Sociedad. La creación de la pieza de teatro empezó como un esfuerzo colectivo. El personal se dividió en grupos y cada uno presentó una versión diferente de la historia seleccionada. Luego se creó un escrito que contenía las mejores ideas y la versión de cada presentación. Los habitantes de los tugurios fueron involucrados después en la representación de la obra. Las piezas se adaptaron a situaciones locales. Describían eventos relevantes y conocidos por la audiencia en las calles, y usaban símbolos y palabras comunes. A medida que cambiaron los eventos, se adicionaron nuevas informaciones y símbolos. Algunas piezas se refirieron a la causa de los disturbios e hicieron público el proceso a través del cual los inversionistas inmobiliarios y los políticos utilizaban a las personas locales y los delincuentes para agitar las emociones a través de los rumores. Todas las piezas apuntaron a contrarrestar los llamados a la emoción para generar violencia, con argumentos racionales y relevantes en contra de ésta; sugerían varias maneras de comportarse frente a las tensiones. Por medio de representaciones frecuentes, las cuales al parecer eran más populares que la televisión para muchos habitantes de los tugurios, trató de mantenerse vivo un mensaje de armonía entre las comunidades y la mentalidad de la población. Concursos. La Sociedad ha financiado concursos de arte sobre el tema de la armonía interreligiosa entre los niños de los tugurios. A cada niño le entregan papel y marcadores de color. Este programa es otra manera de sensibilizar sobre la violencia sectaria, de manera divertida y gratificante para los niños. El interés y la participación han ido creciendo y la Sociedad ha ampliado los concursos hacia otros campos como los ensayos, la poesía y la creación de afiches entre los niños de secundaria. Festivales de la gente. Una vez al año, la Sociedad coopera con otras organizaciones locales en la financiación de un Festival de la Gente, el cual generalmente 135

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incluye una comida comunitaria. En 1993, el tema escogido para el Festival fue la “armonía”, y cada persona que participó recibió una bolsa de plástico con pasabocas. En cada bolsa aparecía la letra de una canción escrita por el personal de la Sociedad, la cual era cantada durante el Festival. La melodía fue tan impactante que se adoptó inmediatamente. La canción y las bolsas de plástico siguieron vigentes meses después. Esta es la traducción de la canción: Aquí está el mensaje de armonía comunitaria: Allah e Istwar son uno. No pelee por un templo o una mezquita; Los políticos pelean por el poder. Se pone fuego a las chozas de los pobres: El ansia por el poder es el combustible. Mira lo que pasa en tu ciudad. Por culpa de otros, una persona es castigada. Si nosotros vivimos en armonía Nadie se atreverá a desunirnos. Este es el mensaje de armonía en la comunidad. Los comités de paz. El aspecto más importante de los programas de la Sociedad ha sido promover la conformación de comités locales de paz entre los habitantes de los tugurios. Los programas de salud, educación, mujeres y medio ambiente de la Sociedad, comprenden comités locales. En el seno y alrededor de estas estructuras formales, los habitantes de los tugurios han establecido otros comités informales con diversos objetivos. Después de los disturbios de 1992, la Sociedad empezó a promover el establecimiento de comités informales de paz en las áreas afectadas. Esos comités crearon un foro para la expresión de las tensiones y así evitar su aumento, también, constituyeron un espacio para lanzar acciones colectivas y prevenir la violencia. Asimismo, establecieron un vínculo directo entre los programas de desarrollo de la Sociedad y sus programas de emergencia y prevención. Estos comités han tenido cierto éxito. En una ocasión, un grupo de hindúes se acercó a un tugurio que tenía un comité de paz activo e intentó atacar a los residentes musulmanes. Los hindúes que vivían en el área salieron a encontrarse con los atacantes y les dijeron: “Deben matarnos primero”. Los atacantes desistieron. El comité de paz planeó esa respuesta. En otra localidad, la mayoría hindú ayudó a la minoría musulmana aportando comida y agua cuando el gobierno impuso un toque de queda ante la posibilidad de un disturbio. A través de estos esfuerzos se han desarrollado relaciones personales para la promoción de la armonía. Cuando aumentaron las tensiones en otra área, los hindúes se sentaron en las escaleras de los hogares musulmanes para prevenir la violencia contra ellos. 136

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Análisis del programa Las actividades de promoción de la armonía representan una adición al programa inicial. Como ha sido el caso de muchas agencias de asistencia humanitaria, surgen circunstancias que afectan directamente la capacidad del personal para cumplir con su misión. Durante los disturbios en las zonas de intervención y en otras zonas, el trabajo debió suspenderse y el personal debió responder, aunque eso afectó el trabajo diario. Era imposible evitar dar algún tipo de respuesta a los disturbios desde el programa. Aunque el personal puede mencionar varios ejemplos en los cuales su trabajo ha producido una diferencia positiva frente a la violencia, el programa de promoción de armonía ha sido insuficiente para prevenir la violencia entre los dos grupos religiosos. Los disturbios y los enfrentamientos interreligiosos continúan y el personal de la Sociedad en ocasiones ha sido amenazado por los promotores de la violencia y los grupos que se movilizan. Los miembros del personal tienen diferentes opiniones acerca de la implementación de su trabajo de promoción de la armonía. Algunos están comprometidos con su papel y otros menos. En algunos casos, cuando las tensiones alcanzaron toda su intensidad, los miembros del personal de la Sociedad se mezclaron con la muchedumbre o buscaron la forma de escapar en lugar de asumir un papel de liderazgo (lo que hubiera podido o no, tener un efecto positivo). La importancia dada a la sospecha y la desconfianza entre los grupos, periódicamente alimentada por ciertos intereses, creó circunstancias en las cuales los pequeños esfuerzos de unos individuos valientes resultaron aparentemente inefectivos. El director de la Sociedad y su personal, así como los comités de paz, deben responder constantemente al desafío de encontrar estrategias más efectivas y de mayor cobertura para frenar la violencia interreligiosa entre las comunidades donde viven y trabajan.

Las estrategias futuras Algunos aspectos del programa intentan definir estrategias que podrían ser más efectivas. Utilizar los programas de asistencia y desarrollo para reforzar actividades de promoción de la armonía. Los miembros del personal de la Sociedad están convencidos que su programa permanente de asistencia humanitaria y desarrollo brinda legitimidad y credibilidad a las actividades adicionales que emprenden para la promoción de la paz. Consideran que sin la base de este programa, no podrían emprender ninguna de las actividades diseñadas para fomentar armonía entre los grupos. La sinergia entre el trabajo de asistencia humanitaria y desarrollo de la Sociedad, y su promoción de la armonía interreligiosa, sugiere algunas opciones pro137

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gramáticas adicionales. Debido a que han construido confianza en el seno de la comunidad a través de sus actividades cotidianas, el personal de la Sociedad es capaz de tratar temas sensibles de las relaciones interreligiosas. La Sociedad ha identificado igualmente, oportunidades para utilizar algunos elementos de su programa general a fin de vincular a musulmanes e hindúes alrededor de intereses comunes tales como escuelas para los niños o proyectos de salud comunitaria. Asimismo, la agencia ha logrado reunir a la gente alrededor de preocupaciones comunes cuando se han integrado a sus programas. Un desafío permanente es desarrollar otros programas que enfaticen y hagan funcional la interdependencia de ambos grupos, sin afirmar necesariamente y de manera explícita, el objetivo de armonía entre ellos. Combinar y entrelazar las estrategias para promover la armonía. La Sociedad también ha sido creativa en el desarrollo de un rango de enfoques de programa para promover la armonía como aquellos dirigidos hacia la prevención de la desconfianza entre grupos y los que impiden la violencia cuando aumentan las tensiones. El personal de la agencia reconoce que ninguna táctica aislada puede ser efectiva. En la medida en que sigue expandiéndose su cobertura en las comunidades de los tugurios, la Sociedad se ve desafiada por los efectos acumulativos de pequeñas actividades locales de la población. El Festival anual de la Gente es una oportunidad para evidenciar la multitud de acciones diversas que han emprendido las comunidades, y reforzar sus impactos. Un desafío constante para la planeación es encontrar otras maneras de vincular y ampliar las actividades grupales en el seno de los tugurios y entre las distintas áreas (cuando los tugurios vecinos son habitados por grupos religiosos diferentes). Diferenciar las identidades religiosas de los símbolos religiosos. Los miembros del personal comprenden la diferencia entre la identidad y los símbolos. Han observado que parte de la violencia ocurre entre grupos de identidad religiosa diferente pero alrededor de temas que no son religiosos, y en otros casos, la violencia se basa exclusivamente sobre los símbolos religiosos. En general, las estrategias aplicadas parecen ser más exitosas en el primer caso que en el segundo. Cuando los disturbios implican la destrucción de un templo o una mezquita, la importancia simbólica de estas estructuras aumenta las emociones de tal forma, que son difíciles de controlar. De manera creciente, la Sociedad ha emprendido programas que implican un aprendizaje sobre la “contaminación de la manipulación”, es decir una educación acerca de quién gana (inversionistas inmobiliarios y políticos) y quién pierde (la gente que vive en los tugurios) en la violencia interreligiosa. Si un número suficiente de personas se involucra en el análisis sobre cómo los afectan la violencia, se espera que eso los haga menos susceptibles a los rumores y las técnicas de propaganda empleadas por los promotores de los disturbios. 138

El Proyecto Armonía: Construcción de la paz en medio de la pobreza en India

Encontrando soluciones a nivel del problema. La Sociedad se ha enfocado en promover la armonía en el ámbito de la comunidad donde ocurre la violencia entre grupos. Algunas de las fuentes de los problemas que conducen a los disturbios se ubican por fuera de las comunidades, de manera que podrían sugerirse otras opciones de planeación . ¿Si los actores externos son los que causan la violencia, será que existe una posibilidad para la Sociedad (y sus aliados) de tratar más directamente las fuentes de tensión? ¿Alternativamente, qué podría hacer la gente de los tugurios (con el apoyo de la Sociedad) para aislarse de las influencias externas que ocasionan la destrucción interna? ¿Será que existen alternativas para que la Sociedad utilice su reputación nacional de realizar programas excelentes y quizás, su vinculación internacional, para tratar temas sociales más amplios que reduzcan la posibilidad de que los habitantes de los tugurios recurran a la violencia?

Conclusiones La Sociedad es pequeña y los problemas de los tugurios de Ahmadabad son grandes. No sería razonable creer que los programas de la Sociedad puedan por sí solos poner fin a la violencia interreligiosa en esta zona de la India. Sin embargo, en las localidades donde trabaja y a medida que desarrolla sus actividades cotidianas, el personal de la agencia encuentra maneras para tratar los problemas de la violencia interreligiosa a través de su programa. A futuro, quizás el personal podrá ser más efectivo si integra actividades permanentes que vinculen a ambas comunidades religiosas, a través de los programas de asistencia humanitaria y desarrollo que constituyen el trabajo de la Sociedad. *** Cuando escribió sobre este estudio de caso, Joseph Bock agradeció el apoyo del Programa de Investigación de la Fundación Kellogg. También hizo un reconocimiento especial a Cedric Prakash, director de la Sociedad de Servicio Social San Javier, por su candor, inteligencia y apoyo.

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10 La rehabilitación de aldeas: Apoyo a la reconstrucción local en Somalia Un proyecto de Trocaire en Gedo, Somalia39 En septiembre 1992, en medio de lo álgido de la hambruna y la guerra en Somalia, varias agencias occidentales se enfrentaron con una decisión difícil de tomar. ¿Debían intervenir en un país donde la necesidad era enorme, pero donde no tenían ninguna experiencia ni una contraparte local, o debían quedarse sentadas y contemplar la hambruna y el número creciente de víctimas? Entre las numerosas ONG que decidieron intervenir estaba una pequeña agencia irlandesa con 31 años de existencia, llamada: Trocaire40. Era una agencia de asistencia humanitaria y desarrollo de la Iglesia Católica en Irlanda. Hasta 1992, la agencia estuvo brindando asistencia económica y técnica a ONG locales de países en vía de desarrollo. Trocaire interpretaba su mandato en términos de promoción del desarrollo a largo plazo por medio del fomento de las capacidades de la población local. Nunca pensó enviar extranjeros para trabajar en un país en vía de desarrollo. Somalia fue el primer caso. La agencia estimó que ante la aparente ausencia de esfuerzos locales, organizados durante las etapas críticas de la hambruna, la única alternativa era iniciar sus propias operaciones en terreno. Lo hizo con un programa de emergencia y rehabilitación multisectorial en la región de Gedo, al suroccidente de Somalia, una de las áreas más afectadas por la hambruna.

El contexto de guerra y hambruna Los aspectos generales de la guerra y la hambruna en Somalia son bien conocidos41. Desde 1969 (nueve años después de que Somalia alcanzara su independencia frente a Inglaterra e Italia) hasta 1991, el mayor general Mohamed Siad Barre, 39- Este estudio de caso fue originalmente elaborado y redactado por Stephen Jackson en 1995. Ha sido editado y modificado por Mary B. Anderson para su inclusión en este volumen. 40- Se pronuncia: “Troh-Care-Uh”, palabra irlandesa que significa compasión. 41- Una introducción útil sobre la historia de la crisis está en David Laitin y Said Samatar, Somalia: Nation in the Search of a State (Boulder: Westview, 1987).

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gobernó Somalia. Su partido único de gobierno, que se atribuía el socialismo científico, mantuvo el poder a través de un fuerte control estatal, la manipulación de los intereses de los clanes42 y la declaración de pretensiones territoriales en las fronteras con estados vecinos como Kenia, Etiopia y Djibouti. Durante la mayor parte del régimen de Barre, el destino de Somalia dependió de las políticas de los superpoderes de la Guerra Fría. En primera instancia, recibió apoyo económico sustancial y capacitación militar por parte de la Unión Soviética y más tarde, en la medida que cambiaron las alianzas con los países limítrofes, de Estados Unidos. El régimen duró más tiempo de lo previsible en razón de la ayuda externa. La manipulación de los intereses de los clanes por parte del régimen llevó a la inestabilidad del gobierno, y esto a su vez, requirió más manipulación. Durante los años ochenta, el régimen de Barre se involucró en guerras por fuera de sus fronteras y en serios abusos a los Derechos Humanos contra los clanes del norte. A partir de 1990, los disturbios entre clanes estallaron en todo el país y el régimen de Barre fue atacado desde diferentes frentes. Éstos conformaron una coalición frágil que finalmente, en 1991 derrocó a Barre (quien huyó a África Occidental), en medio de un guerra civil sangrienta. La coalición no duró más allá del derrocamiento de Barre. Diferentes clanes e intereses surgieron y esto causó la disolución de la coalición en torno a la competencia por el poder. En las calles de Mogadishu estalló una guerra fratricida por el poder al interior del clan de la familia de los Hawiye y sin consideración hacia la sociedad civil. Entre tanto, la parte norte del país declaró de manera unilateral la independencia bajo el nombre de Somaliland, y en el corazón agrícola del país, al suroccidente, colapsó la producción debido al movimiento de las tropas. La población local, básicamente compuesta por pequeños campesinos maltratados históricamente por los grupos nómadas más poderosos, fue presa fácil de las diferentes facciones. Los cultivos fueron arrasados, los acopios de grano saqueados y la gente masacrada. La agricultura se volvió imposible y los terrenos dejaron de ser preparados antes de las lluvias. A comienzos del año 1992, era inminente un desastre mayor. Los medios de comunicación globales no reportaron los eventos atroces ocurridos al sur de Somalia, antes de empezar el verano. En ese momento, millares de personas estaban en situación de riesgo y algunas áreas en las regiones de Bay y Gedo, registraban las tasas de mortalidad más elevadas de los tiempos modernos43.

La región de Gedo La región de Gedo está ubicada en el extremo sur occidental de Somalia, en límites con Kenia y Etiopía. Como buena parte del resto del país, es una zona seca. 42- Los términos clanes y tribu tienen sentidos diferentes para diferentes personas. Los usamos como términos sugestivos más que como clasificaciones definitivas. 43- “Population-Based Mortality Assessment-Baidoa and Afgoi, Somalia, 1992”, Centers for Disease Control, Morbidity and Mortality. Weekly Report 41, No. 49 (December 11, 1992).

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En el occidente sin embargo, existen áreas cercanas a dos ríos que son fértiles, lo cual ha contribuido en buena parte a la producción agrícola en tiempos de paz. En las tierras secas, los criadores de ganado nómadas se ven forzados a migrar durante cada estación en búsqueda de agua para sus manadas de camellos. Junto a la región de Bay, Gedo fue una de las áreas más afectadas del país por la guerra en 1992. En parte, porque la zona era el hogar de la mayoría del clan de los Marehan, grupo al cual pertenecía Barre y que le brindó suficiente apoyo político. Durante el régimen de Barre, Gedo disfrutó de amplias regalías y apoyos por parte del gobierno central. Con el derrocamiento, terminó la posición privilegiada de Gedo y otros clanes resentidos por el bienestar relativo de Gedo, aprovecharon la oportunidad para saquear y destruir la región. Numerosos habitantes fueron expulsados de sus hogares o asesinados. Adicionalmente, muchas de las personas que huyeron de las crueldades de la guerra en otras partes de Somalia, como las ciudades de Mogadishu, Baidoa y Kismayo, llegaron a Gedo. Algunas personas desplazadas eran Marehan y fueron integradas a las aldeas existentes; otras no tenían conexiones previas en el área y conformaron nuevas “aldeas” o pasaron a Kenia como refugiados en campos dispuestos a lo largo de la frontera. Durante ese período, la población de Bulla Hawa, la mayor ciudad de Gedo, pasó de 5 mil habitantes a cerca de 50 mil. El crecimiento de la población presionó seriamente los recursos locales. Durante 1992, casi toda la actividad agrícola se paralizó. Los criadores de camellos tenían suerte si podían conservar su ganado durante los enfrentamientos. A menudo fueron robados u obligados a matar a sus animales para proveer alimento. Los cultivos de las zonas bañadas por los ríos fueron devastados y las semillas, contaminadas o robadas. Las bombas para la extracción de agua fueron blanco prioritario de los saqueadores y muchas se perdieron. La población de Gedo normalmente pequeña, fue ocupada por personas desplazadas en un momento en el cual se suspendió la actividad agrícola y las carreteras de abastecimiento desde los puertos fueron bloqueadas por los enfrentamientos. Grandes grupos de población se concentraron al borde de las aldeas en albergues construidos de manera improvisada y rápida, otros se concentraron en nuevas aldeas. La hambruna y las muertes continuaron. Los enfrentamientos entre las facciones por el control territorial aumentaron las amenazas y la inestabilidad. En ese contexto, Trocaire lanzó su programa.

El programa de rehabilitación de Trocaire Trocaire empezó su trabajo en la región de Gedo con la distribución de alimentos y otros elementos de emergencia en el mes de Septiembre de 1992. En enero de 1993, sus esfuerzos evolucionaron hacia la reconstrucción para el futuro a través de programas de rehabilitación en agricultura, salud, educación y agua. A finales de 1994 142

A cerca del libro

se sumaron los programas de veterinaria y saneamiento. Entre 1992 y 1994, Trocaire gastó en Gedo 4.5 millones de dólares en la implementación de sus programas.

La entrada de Trocaire a Somalia Trocaire empezó a considerar la posibilidad de una intervención en Somalia a comienzos de 1992. Sin embargo, el mandato propio de la agencia que consistía en operar a través de ONG locales, la limitó a brindar asistencia de emergencia mediante contrapartes locales. Como no tenía experiencia previa en el país, su búsqueda de contrapartes tomó tiempo. Finalmente, Trocaire concluyó (como muchas otras agencias), que bajo las circunstancias existentes en Somalia, no existían contrapartes disponibles. La agencia decidió entonces enviar personal externo para trabajar en Somalia. La financiación del programa se logró a través de varias fuentes. La sociedad irlandesa respondió de manera generosa a la crisis en Somalia, particularmente después de la visita a la región en septiembre, de Mary Robinson, presidenta de Irlanda. Las donaciones fueron la base para los esfuerzos iniciales. También llegaron algunos fondos del gobierno irlandés, de otras agencias de la red de asistencia de emergencia y la cooperación católica al desarrollo, así como de donantes bilaterales y las Naciones Unidas. Parte de la flexibilidad operativa de Trocaire sobre el terreno fue el resultado de su base de financiación amplia desde un comienzo, con muchos recursos desvinculados de actividades específicas. Uno de los oficiales de emergencia de Trocaire y el director encargado de la agencia viajaron a Somalia a comienzos de septiembre 1992 y decidieron colocar la sede de operaciones en la región de Gedo, en razón de las condiciones desastrosas y la ubicación de los campos de refugiados, justamente al otro lado de la frontera. Otro elemento que influyó en la decisión fue el hecho que la mayoría de las agencias internacionales estaban en la ciudad de Baidoa, en los alrededores de la región de Bay. Al comienzo, la entrega de alimentos se hizo en conjunto con el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y Catholic Relief Services (CRS). Asimismo, se hizo una pequeña distribución de semillas en las áreas cercanas a los ríos como un intento por estimular el retorno a las actividades agrícolas. De igual forma, se emprendieron algunos trabajos en el campo de refugiados que se conformó de manera no-oficial en Mandera, Kenia. La situación de seguridad era tan precaria en Somalia que finalmente, Trocaire decidió concentrarse en Gedo, donde las necesidades eran enormes.

Decisiones iniciales importantes Durante los primeros días y meses de operación, Trocaire tomó varias decisiones importantes acerca de su programa en Somalia, las cuales configuraron sus decisiones programáticas y los impactos de los programas sobre el conflicto. 143

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Después de algunos meses de inicio, Trocaire puso fin a su trabajo de emergencia y se enfocó en la reconstrucción hacia el futuro. La agencia suspendió el programa de distribución de alimentos, de manera que pudiera reforzar su orientación hacia el desarrollo. El personal local de Trocaire visitó grupos locales con el fin de minimizar los efectos negativos de su decisión de finalizar con prontitud la ayuda alimentaria. Los miembros del personal viajaron por toda la región y contactaron a los ancianos para explicarles por qué iba a ser suspendida la ayuda alimentaria. De entrada, tuvieron que enfrentar la sospecha en cuanto a que el fin de la ayuda alimentaria era una señal de retiro definitivo del área. Tuvieron que precisar que la ayuda alimentaría iba a ser suspendida en todas las áreas al mismo tiempo y que no habría un tratamiento diferencial. Finalmente, y quizás lo más importante, el personal tuvo largas charlas con las comunidades para explicar por qué se acababa ese programa. Las discusiones giraron alrededor del peligro de crear dependencia y hacer daño a la agricultura local; la intención de destinar los recursos del programa hacia fines sostenibles para que las comunidades siguieran beneficiándose después de la salida de Trocaire; y la disminución de la ayuda internacional a Somalia, lo cual significaba que la asistencia en alimentación no podía garantizarse para siempre. El mensaje implícito era que Trocaire estaba dispuesta a tomar en cuenta los intereses de la comunidad. Este enfoque, con el cual se tuvo tiempo necesario para concertar ideas y decisiones con la población afectada, definió el tono y el modo del trabajo de Trocaire, aún en medio de la crisis. Más adelante, este enfoque se convirtió en el pilar del Programa de Concientización de la Comunidad de Trocaire. Desde el comienzo, el personal de Trocaire fue conciente de la necesidad de sustentar su trabajo sobre las estructuras comunitarias que debían ser restablecidas después de la devastación. También estaba conciente de la necesidad de tratar directamente los efectos divisorios del clan extremista que aumentaron durante el régimen de Barre y la guerra civil que siguió. Para satisfacer esas necesidades, el personal recomendó un enfoque pedagógico con las comunidades de Somalia, a fin de construir un sentido de unidad y superar las sospechas del personal externo hacia los trabajadores somalíes y la susceptibilidad al clan. La metodología fue utilizada tanto con el personal de Trocaire como con los mayores de los clanes en las comunidades. La metodología de los Equipos de Liderazgo para el Desarrollo de la Educación (DELTA en inglés), desarrollada en Kenia durante quince años por un sector para el desarrollo de la Iglesia Católica de ese país, fue escogida para ser aplicada en Somalia. El enfoque DELTA, derivado de la teología para el desarrollo y la pedagogía de Paulo Freire, era conocido con el término de concientización44. La pedagogía, en palabras de Freire: “Se construye con y no para” (según enfatiza) la gente que sirve. Los capacitadores de DELTA fueron traídos de Kenia para trabajar con el personal local y 44- Paulo Freire. Pedagogy of the Oppressed (New York: Continuum, 1970, 1993).

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extranjero. En consecuencia, los miembros del personal local fueron capacitados en este enfoque y lo aplicaron al Programa de Concientización de la Comunidad (CAP). El CAP promovió relaciones y comunicaciones entre Trocaire y las comunidades que atendió. Los miembros del personal del CAP visitaron las aldeas, establecieron relaciones continuas con los habitantes, realizaron talleres sobre desarrollo y participación comunitaria, y publicaron una carta mensual en inglés y somalí. Otra decisión inicial importante para establecer el mensaje y el tono de Trocaire en Gedo, fue no utilizar guardias armados para proteger al personal y los bienes de la organización. Las camionetas Toyota somalíes “tecnificadas” y las Land Cruisers, transformadas en vehículos de combate con artillería y ametralladoras, eran la imagen favorita de los medios de comunicación internacionales para mostrar el conflicto en Somalia y esto contribuyó a crear una apariencia de inseguridad para las ONG que trabajaban en el país. A finales de 1992, en todo el sur del país, las agencias emplearon hombres armados para acompañar a las caravanas humanitarias y el personal. Los vehículos con “hombres armados” fueron contratados como parte del “paquete”. Los campamentos de las ONG también estuvieron resguardados por equipos armados con AK-47 y otras armas adquiridas durante la Guerra Fría. Trocaire fue una de las pocas agencias que decidió no contribuir con la economía militarizada de Somalia45. La decisión no fue fácil debido a que la región donde operaba Trocaire estaba en disputa. A pesar de los peligros potenciales y las amenazas ocasionales, la agencia tomó esa decisión porque pensaba que la construcción de nexos con las estructuras locales brindaba seguridad a la agencia, y fundamentalmente, ayudaba a las comunidades. Igualmente, tomó la decisión inicial de limitar el número de empleados externos; nunca hubo más de cinco empleados internacionales en el programa regional de Gedo. Los miembros del personal básicamente fueron reclutados en las poblaciones locales y refugiadas, entre las cuales se encontraban individuos altamente calificados a nivel técnico y algunos, con experiencia en gerencia. Como circuló la información de que Trocaire buscaba personal, muchas personas expresaron su interés. Los seleccionados fueron recomendados por personas que ya estaban empleadas. Aunque hubo preocupación de que esta estrategia resultara favoreciendo la concentración de puestos de trabajo en determinado clan o familia, esto no ocurrió. El equipo resultó ser ampliamente representativo, en parte porque fue seleccionado sobre la base de los antecedentes académicos y la experiencia de trabajo. Los coordinadores de los primeros cuatro sectores del programa: agricultura, agua, salud y educación, se encontraron rápidamente. Fueron integrados dos médicos, un hidrogeólogo, un educador y un politólogo. 45- Aunque a la autora se le dijo varias veces que otras agencias seguían una estrategia “sin armas”, le fue imposible obtener información específica sobre quién, dónde y cómo.

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Diez meses después de iniciado el programa, Trocaire empezó a transferir la gerencia y el control al personal somalí. Un equipo de gerencia somalí fue seleccionado por y entre el personal local para que tomara el control de las operaciones. Algunos miembros extranjeros consideraron prematura la transferencia y señalaron una falta de preparación para “manejar” las solicitudes de asistencia de las aldeas donde los somalíes tenían familiares o conexiones cercanas. En consecuencia, debido a la planeación un poco apresurada, algunas responsabilidades gerenciales debieron ser retomadas por la sede central de Trocaire. Sin embargo, el precedente quedó claramente establecido en el sentido de que el programa en últimas, era propiedad de los somalíes. Aunque Trocaire interrumpió su trabajo en el campamento de refugiados de Mandera, mantuvo una base administrativa y operativa. Esa base brindó cierto grado de protección frente a las amenazas físicas inmediatas por parte de las facciones somalíes y liberó a la sede de Bulla Hawa (Somalia) de las funciones administrativas. Varias discusiones y desacuerdos surgieron entre el personal acerca de la importancia de establecer un programa somalí en Somalia. Sin embargo, después de haber transferido ciertas funciones administrativas de Bulla Hawa, el personal fue atacado y al final se tomó la decisión de mantener dos sedes para tener cierto control y evitar posibles usos indebidos de los recursos por parte las facciones en guerra.

· Impactos a corto plazo En el momento en el cual estaba escribiéndose este capítulo, el programa de Trocaire en la región de Gedo llevaba dos años de operación y continuaba vigente. Los planes operativos fueron definidos mediante consultas con los miembros del personal local y los mayores de las aldeas en la zona norte de Gedo. Estos planes incluyeron desde el restablecimiento de la producción agrícola en las zonas de los ríos hasta la reapertura del sistema educativo. Muchas de las actividades mantuvieron su curso y fueron exitosas. Por ejemplo, en octubre de 1994, Trocaire logró reabrir dieciocho escuelas en la parte septentrional de Gedo. Esto representó un aumento considerable en comparación con las condiciones de educación anteriores a la guerra. Sin embargo, tras ese éxito llegaron los problemas puesto que las comunidades locales no tenían la capacidad para sostener a largo plazo ese número de escuelas. El personal se dio cuenta de ello y en lugar de abrir más escuelas, se concentró en el establecimiento de un sistema de gerencia para las escuelas existentes. Esto incluyó la creación de comités educativos en las aldeas, integrados por una persona mayor de la comunidad, un docente, dos padres de familia y un miembro del CAP. El resultado fue un foro en el cual personas que compartían un mismo interés (la educación), se reunían para debatir y resolver problemas relativos al sostenimiento del programa. En las aldeas “nuevas”, donde vivía la gente desplazada de la posguerra, los comités incluyeron a personas de diferentes clanes. 146

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La decisión de no contratar guardias armados tuvo un efecto significativo sobre la capacidad de Trocaire de llevar a cabo un programa en las comunidades del área. Desde el comienzo, el personal hizo comprender a los mayores de las aldeas que no tenía la intención de pagar por su seguridad. La gente del área sabía que en otras partes de Somalia podía ganarse dinero brindando seguridad a las agencias, pero había pocos en Gedo. Las aldeas, enfrentadas entre la opción impuesta por Trocaire de recibir ayuda y no ganar dinero por la seguridad o no recibir ayuda, escogieron la primera alternativa. Los mayores aceptaron responsabilizarse del control sobre posibles amenazas o intentos de extorsión. Otro factor que hizo más fácil evitar el uso de armas fue la presencia en ese momento, de fundamentalistas islámicos46 en Gedo. Estos grupos eran conocidos por su honestidad y provocaban un efecto estabilizador sobre las regiones donde tenían dominio. Mucha personas locales explicaron que la capacidad de Trocaire para mantenerse sin armas se debió a la “unidad de clan” en Gedo. Declaraban su lealtad al clan de Marehan, el cual era tan fuerte que no era necesaria la protección armada en las áreas donde dominaba. La experiencia de otras agencias y aún de Trocaire, en ciertas ocasiones ha relativizado la validez de esa explicación. Del lado negativo, el hecho de que Trocaire se negara a contratar guardias armados creó resentimientos considerables entre algunos somalíes que pretendían obtener contratos por la seguridad. Al comienzo, algunos individuos intentaron asustar al personal de Trocaire para incitarlos a contratar guardias. Pero el personal resistió a esas presiones gracias a la decisión de mantener una sede administrativa en Kenia. Cuando las amenazas se volvieron demasiado fuertes, el personal dijo a las comunidades locales que estaría en Kenia hasta que hubiera seguridad en Somalia. En general, el compromiso de los mayores de garantizar la seguridad de Trocaire fue efectivo. Algunos opinaron que el hecho de depender del compromiso de éstos reforzó su capacidad de mantener el control sobre las facciones en guerra y les dio poder de negociación frente a los grupos milicianos. En mayo de 1994, sin embargo, un reclamo proveniente de una comunidad amenazó con provocar la violencia y Trocaire tuvo que cerrar operaciones durante un mes e irse a Kenia. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) reinició su programa de Alimentos por Trabajo en buena parte de la región de Gedo. Conciente de que Trocaire había adelantado actividades similares en Bulla Hawa a finales de 1992, el PMA estableció su programa en todas las áreas de Gedo menos allí, bajo la idea de que Trocaire tomaba las decisiones en esa área. 46- Este término lo usan comúnmente en inglés los somalíes para describir los movimientos del resurgir islámico que intentó extender su influencia al sur de Somalia en momentos en que fue escrito el estudio de caso.

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Cuando los habitantes de la ciudad se dieron cuenta que habían sido excluidos, pensaron que Trocaire le había impedido a PMA llegar a Bulla Hawa. El rumor se expandió rápidamente y aumentó el resentimiento hacia la agencia. Se organizaron manifestaciones en contra de Trocaire y tiraron piedras a los vehículos de la agencia que cruzaban la ciudad. La reacción de Trocaire fue inmediata. Suspendió todas las operaciones y adelantó una reunión con los mayores. Finalmente, la situación pudo ser resuelta cuando Trocaire comprendió la causa del reclamo. La agencia aseguró a los mayores que no pretendía tener ningún derecho territorial sobre Gedo y que nunca iba a interferir en las operaciones de otra agencia que quisiera trabajar allí. El personal también hizo circular el mensaje de que en caso de nuevos malentendidos, la agencia no iba a tolerar más amenazas violentas y se retiraría definitivamente. Como la crisis llevó a que Trocaire suspendiera sus operaciones en todo Gedo y no solamente en Bulla Hawa, algunas zonas de la región presionaron a los mayores de la ciudad para que encontraran un acuerdo con la agencia lo más pronto posible. La ciudad de Bulla Hawa fue objeto de recriminaciones debido a su “codicia excesiva” respecto a la posibilidad de beneficiarse de un programa de Alimentos por Trabajo. Trocaire pudo restablecer sus operaciones, y un “comité de los ocho” fue creado por los mayores para manejar a futuro asuntos parecidos47.

El análisis del programa de Trocaire La experiencia de Trocaire en la región de Gedo en Somalia entre 1992 y 1994, permite enfatizar sobre dos puntos. Primero, este caso demuestra que las decisiones programáticas que toma una agencia en la fase inicial de su intervención son muy importantes para determinar las relaciones que se tejen con las comunidades y los impactos obtenidos. Aunque la decisión de Trocaire de depositar buena parte del trabajo sobre el personal local y trabajar por medio de estructuras comunitarias, reflejó algo de su ambivalencia en cuanto a volverse operativa, obligó también al personal externo a buscar personas locales calificadas y capaces de asumir rápidamente los compromisos. Esta decisión también significó -con el pleno acuerdo de la sede internacional- tener tiempo para viajar, estar con las comunidades, hablar con muchas personas y reflexionar sobre lo dicho. La obligación de responder a las necesidades urgentes fue cumplida a través de un programa de distribución de alimentos, pero el deseo de la agencia a largo plazo no se centró ahí. Las actividades para salvar vidas obviamente fueron im47- Cuando estaba escribiéndose el estudio de caso, otro incidente de seguridad causó la suspensión del programa de Trocaire. Este incidente tuvo que ver con una puñalada a un empleado externo de Trocaire en otra ciudad. Los mayores aseguraron que fue una venganza personal. Aunque no se tuvo conocimiento acerca de los detalles de cómo se resolvió la crisis, Trocaire decidió recomenzar sus actividades después.

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portantes, pero éstas también permitieron echar las bases para emprender un trabajo a largo plazo tan pronto como fue posible. En parte, realizar actividades distintas a las de emergencia se logró porque otras agencias continuaron con la provisión de alimentos en esa área. En vez de seguir siendo un canal para la distribución de alimentos, Trocaire puso a disposición recursos propios (personal y fondos) para la rehabilitación y las actividades orientadas a futuro. La manera como se hizo la transición probablemente fue tan importante como la transición en sí. Las consultas extensivas con las comunidades antes del desmantelamiento del programa de alimentos, dejó de lado los temores locales y transmitió el mensaje de que Trocaire respetaba a la población y quería mantener con ella una relación de confianza. Además, el hecho de asegurar que todas las personas recibirían el mismo tratamiento logró transparencia en la acción, la cual era importante en un contexto de conflicto permeado por sospechas entre los grupos. Una lección de esta experiencia es que la comunicación clara con los receptores acerca de las decisiones relativas a la terminación de actividades ayuda a instaurar el respeto y mantener la confianza. También, la importancia de reflexionar bien antes de empezar las consultas; lo que debe decirse y cómo, así como las reacciones probables y las respuestas que pueda dar la agencia, son elementos sobre los cuales hay que pensar antes de salir a terreno. Además, la terminación de ciertas actividades de un programa parece ofrecer la oportunidad de comunicar mensajes de particular importancia a las áreas en guerra. Los mensajes que ofrecen confianza y respeto mutuo han sido mencionados; adicionalmente, estas consultas expresan a las comunidades la importancia de la responsabilidad que tienen respecto a su reconstrucción, por ejemplo, en términos de satisfacer las necesidades básicas y prever sistemas de distribución de emergencia para manejar posibles periodos de escasez. Con el fin de que las comunidades asuman estas responsabilidades, es necesario tener interacciones con ellas y permitir cierta participación en la toma de decisiones. La segunda lección brindada a través del caso de Trocaire es la importancia de los mensajes implícitos que conllevan los enfoques de los programas en las comunidades. Las decisiones acerca de trabajar directamente a través de las estructuras locales existentes; mantener un alto grado de transparencia en todos los asuntos; contratar personal local, confiar en él y transferirle responsabilidades en las operaciones; establecer sistemas de protección que no reposen sobre las armas; y hacer la transición hacia programas orientados a futuro tan pronto como sea posible, no solamente caracterizaron al programa de Trocaire, sino que también enviaron mensajes implícitos a la población local. Trabajar a través de las estructuras locales siempre conlleva el riesgo de reforzar el poder de sistemas dominados por intereses estrechos y destructivos, en detrimento de la mayoría de la gente. Sin embargo, al parecer Trocaire logró evitarlo por 149

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medio de la amplitud de sus consultas. Los miembros del personal viajaron bastante, consultaron a varias personas en muchas oportunidades, y lo hicieron de manera tan transparente que siempre se supo quién fue consultado. Confiar en el personal local en un contexto de guerra puede también reforzar bloques locales de poder, y finalmente, excluir a ciertos grupos y favorecer a otros. Trocaire al parecer pudo evitarlo a través de sus exigencias de selección de personal (pasado académico y experiencias profesionales previas). En ese contexto, las competencias eran lo suficientemente bien distribuidas para evitar restringir la selección a un número limitado de familias. (En otros contextos, si las oportunidades de educación y empleo se restringieran a unos grupos determinados, una estrategia similar podría reforzar los privilegios e intensificar la competencia entre grupos). Por su enfoque, resultó una selección de personal ampliamente mixto y las políticas de reclutamiento generaron varios mensajes implícitos positivos. Depender del personal local llevó el mensaje de que el país podía volver a conocer la “normalidad” de los tiempos de paz, durante el cual las personas tenían empleo y eran responsables de las decisiones. Esto significó también, que si bien surgían problemas entre las personas, podían arreglarse sin violencia y restablecer sistemas en los cuales se colabora. El hecho de que personas de clanes diferentes trabajaran juntas en torno a un conjunto de actividades generó un mensaje de intereses y preocupaciones compartidas. El Programa de Concientización de la Comunidad fue explícitamente llevado a cabo por personas que representaban diferentes grupos de la sociedad. En cada equipo que visitaba las aldeas, había hombres y mujeres, jóvenes y mayores, así como personas de diferentes clanes. El objetivo era mezclarlos de manera que pudieran reestablecer relaciones de trabajo alrededor de actividades comunes. Esto a la vez permitía un mejor acercamiento de las personas en las comunidades. La decisión de hacer la transición hacia actividades orientadas a futuro también brindó confianza entre los somalíes y la futura “normalidad” de la posguerra en el país. En medio de la guerra, la idea de que el conflicto iba a terminar y que la gente volvería a vivir normalmente tuvo un impacto poderoso y positivo sobre la población local. Actividades de programas enfocados desde esa perspectiva facilitaron escenarios donde la gente podía actuar de manera pacífica. Finalmente, la decisión de basar la seguridad del personal y el programa sobre sistemas no armados tuvo un efecto directo sobre la guerra y comunicó mensajes implícitos a los observadores. Hemos mencionado que esa decisión pudo haber reforzado el poder de liderazgo civil (de los mayores) frente al militar. Además, existen pruebas que demuestran que los pagos a los guardias alimentaron directamente la economía de guerra en Somalia. Evitar esos pagos fue una manera de restar recursos a los combatientes. Las entrevistas con la población local indicaron también que el mensaje implícito de esa decisión fue importante. Recordó a la gente que era posible estar seguro 150

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sin usar las armas y que las estructuras civiles pueden mantener el orden. Reforzó también el sentido de responsabilidad de la comunidad al respecto. Soportó la creación de comités (comités de educación y comité de los ocho mayores de Bulla Hawa) para tratar los desacuerdos, los malentendidos y los problemas surgidos (una tradición fuerte en Somalia) en vez de recurrir inmediatamente a la amenaza.

Resumen La cobertura temporal -dos años- de este estudio de caso no es suficiente para emitir un juicio general sobre el impacto de Trocaire en las perspectivas de desarrollo de la región o sobre el conflicto. Sin embargo, algunos de los enfoques adoptados sugieren alternativas programáticas y opciones que podrían tener efectos positivos en contextos de conflicto. Se expusieron ejemplos de manera que pudieran evitar el empeoramiento de ciertos aspectos de la guerra y favorecieran el uso de mecanismos de los programas para reducir las tensiones entre grupos y apoyar las capacidades para la paz en sociedades de posguerra. Aunque pequeños y locales, estos ejemplos llaman la atención sobre la pregunta básica de saber si todas las agencias de ayuda deberían poner a prueba enfoques similares, y en ese caso, si los efectos acumulados podrían ayudar de manera significativa a la población local que desea vivir en paz. *** Al escribir este estudio de caso, Stephen Jackson agradeció a las siguientes personas por “su asistencia generosa durante los periodos que pasé en Gedo”: Nura Abdi Buled, Naiall Toibin, Joe Feeney, Eamon Meehan, Kathleen Fahey, Liz Higgins, Steven Muninzwa, Abdullahi Ismail Abdullahi “jurat,” Vance McGlinchy, Idris Naji, los mayores de Bulla Hawa, Tula Bawaaqo, Foolo, y los docentes de la escuela de la aldea de Gawido. Agradeció también a Isabelle Lomers, Andy Storey y Laura Frost.

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TERCERA PARTE Conclusiones

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Reflexiones sobre el papael de la ayuda

Reflexiones sobre el papel de la ayuda Cuando la asistencia internacional es brindada en un contexto de conflicto violento, se vuelve parte de ese contexto y en consecuencia, parte del conflicto. Estas son las palabras con las cuales empezamos este libro y nos devolvemos a ellas para terminarlo. Sabemos bastante sobre cómo interactúan la ayuda y el contexto de conflicto. Las páginas anteriores han presentado experiencias e ideas de los trabajadores humanitarios, y las han clasificado en patrones y formulaciones que pueden ayudar a futuros trabajadores humanitarios a enfrentar nuevos desafíos en contextos de conflicto. En el capítulo 6 se pone a disposición un instrumento que agrupa estas lecciones para aprovecharlas al momento de diseñar e implementar programas. Aunque, a medida que ocurren los eventos, algunas de las recomendaciones sugeridas pueden también tener impactos no previstos (positivos o negativos), la atención que hemos prestado junto con colegas experimentados en la fase de formulación y revisión, nos da confianza y estamos seguros que las lecciones e ideas presentadas comprobarán su utilidad con el tiempo. No podemos concluir, sin embargo, sin enfatizar en dos temas adicionales que merecen y requieren un aprendizaje adicional. Nos han cuestionado desde el inicio de nuestro esfuerzo y lo siguen haciendo hasta ahora. El primer tema es la manera como el nivel micro de la guerra (y de la paz) se relaciona con el nivel macro. Como lo hemos mencionado, el enfoque del Proyecto de Capacidades Locales para la Paz es inductivo; comenzó con experiencias locales e individuales, y acumuló muchas de esas experiencias para concebir una mirada más amplia. Pero este proceso no ha relacionado las comunidades en guerra con el contexto internacional en el cual ocurren las guerras internas. Sabemos que existen fuerzas externas que afectan y a veces generan las guerras internas. Los países vecinos (a veces, no solamente vecinos) persiguen intereses a través de políticas y subsidios directos en finanzas, armas y aún, combatientes. Más allá de esto, el orden social, político y económico mundial también influye, moldea, responde o falla al responder a las crisis que ocurren en los países. Este libro 155

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no ha examinado cómo la asistencia internacional interactúa directamente con estas fuerzas a nivel macro. Varias personas señalan que la asistencia humanitaria no debería ser un sustituto debido a la falta de voluntad política de las naciones que ignoran las crisis violentas ocurridas en otros países. Este punto fue mencionado con insistencia ante la falta de voluntad mundial por brindar una respuesta política durante el genocidio en Ruanda48. Pero la comunidad de las agencias de ayuda internacional no ha encontrado todavía la manera de insistir sobre la necesidad de acción política al tiempo que provee ayuda no política donde se necesita. Las evidencias que hemos presentado sugieren que la ayuda internacional juega un papel al permitir que la población de las sociedades en guerra ejerza influencia para obtener la asistencia internacional que necesita y desea. Pero mucho más debe probarse -y aprender- en esta área. Este papel se ha vuelto importante y lo será de manera creciente porque las agencias de ayuda internacional y las fuerzas políticas interactúan en las áreas de crisis violenta. Segundo, y con relación a lo anterior, debe aprenderse más sobre la relación apropiada entre actores externos e internos en áreas de conflicto. Todos los trabajadores humanitarios saben que aún en tiempos de paz, el papel de los proveedores de ayuda externa, como extranjeros que asumen responsabilidades por el bienestar de otras personas, es complicado y desafiante. Las guerras civiles son situaciones internas complejas. La manera como los actores externos entran y asumen papeles importantes bajo estas circunstancias plantea desafíos complejos en el orden práctico y moral, los cuales deben enfrentar los trabajadores humanitarios. Hemos argumentado aquí que los trabajadores humanitarios deben intentar identificar capacidades locales para la paz y conectores, así como diseñar sus programas para mantenerlas y reforzarlas. Aun cuando hemos formulado este argumento, nos hemos preguntado: “¿Qué creemos que somos? ¿Será correcto que actores externos seleccionen personas e instituciones, y entren a hacer juicios acerca de quién o qué es ‘realmente’ una capacidad local para la paz? ¿Hasta dónde nuestros intentos por trabajar en este sentido son una ingeniería social peligrosa e inapropiada?”. Sabemos que no existen respuestas fáciles a estas preguntas. Lo que hemos encontrado es una apertura de nuestros colegas en países que están en conflicto para aceptar nuestra intromisión a sus problemas internos, hasta cierto punto. Es decir, muchas personas en las sociedades en guerra acogen las ideas que vienen de afuera y valoran el análisis externo sobre lo que está pasando en sus comunidades. Tales intervenciones son aceptadas por lo que son, procedentes de una amplia experiencia internacional y definitivamente, externas. Ser externo tiene desventajas (conocimiento parcial) y ventajas (distancia crítica y no ser identificado con las partes en conflicto). 48- La evaluación de la asistencia de varios donantes en Ruanda, llevada a cabo por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Dinamarca, mencionó particularmente este punto.

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Reflexiones sobre el papael de la ayuda

El hecho de que la ayuda inevitablemente tiene impactos sobre el conflicto significa que los trabajadores humanitarios no pueden evitar la responsabilidad de intentar moldear los impactos. El hecho de que las decisiones relativas a cómo manejar estos impactos representa una interferencia externa, significa que los trabajadores humanitarios siempre pueden ser acusados de escoger una acción inapropiada. No existen maneras de evitar este dilema. Como no se puede escapar al dilema, debemos continuar explorando y aprender a jugar el papel externo de la mejor manera. Creemos acertado que la ayuda apoye actitudes y acciones pacíficas en vez de reforzar y exacerbar el conflicto. Cómo hacerlo de la mejor manera en cada contexto, por medio de diferentes tipos de ayuda y trabajadores humanitarios, requiere de más experiencia y reflexión. Por esa razón, este libro solamente representa una obra en proceso; siempre hay más por aprender. Reflexionar sobre nuestra propia experiencia y la de los colegas ofrece ideas nuevas para mejorar el trabajo. El sufrimiento y la creatividad de las poblaciones que viven en sociedades en guerra son una motivación para continuar aprendiendo y mejorando.

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Ensayo bibliográfico

Ensayo bibliográfico Muchos individuos e instituciones han publicado artículos, monografías y libros útiles sobre la asistencia internacional y la guerra. He sido interpelada y he aprendido mucho de varios de ellos. Solamente menciono algunos, a sabiendas que dejo de lado muchos de igual valor. Parece que vale la pena mencionarlos, tanto para subrayar su importancia como para dar una guía de entrada a los lectores que no conocen este campo y quieren profundizar. El Proyecto de Humanitarismo y Guerra, co-dirigido por Thomas Weiss y Larry Minear, del Instituto Watson de la Universidad de Brown, ha publicado numerosos libros y estudios para el uso tanto de practicantes como investigadores. No puedo incluir aquí la lista completa, pero uno que tiene un interés particular desde la perspectiva histórica porque es de los primeros en tratar temas críticos sobre el trabajo humanitario en contextos de conflicto es Humanitarianism Across Borders: Sustaining Civilians in Times of War (Thomas G. Weiss y Larry Minear (eds.). Lynne Reiner, 1993). El Proyecto de Sociedades en Guerra del Instituto de Investigación de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) en Ginebra publica informes periódicos sobre situaciones de posconflicto y ha iniciado programas en terreno para brindar asistencia a las sociedades que salen de la guerra. Uno de los informes que guiará al lector hacia una literatura más extensa es Conflict, Postwar Rebuilding, and the Economy: A Critical Review of the Literature por Gilles Carbonnier (Geneva: UNRISD, War-Torn Societies Project, 1998). Recursos sobre la Conciliación: El Servicio Internacional para la Prevención y la Resolución de Conflictos en Londres también es una fuente de reflexión útil. “Supporting Local Capacities for Handling Violent Conflict: A Role for International NGOs?” por Andy Carl, co-director del centro, enfatiza en algunos de “los temas claves para las ONG internacionales que apoyan capacidades locales para la construcción de la paz”. Este instituto también ha publicado: “An international Review of Peace Initiatives”, titulada Accord; cada número trata un área específica del conflicto. Estas publicaciones ofrecen estudios y análisis detallados de guerras específicas como de procesos de paz, escritos por diferentes investigadores y practicantes. 159

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El Centro de Concertación en Washington, D.C., y su director, John Prendergast, han adelantado unos de los mejores análisis sobre los efectos de la ayuda en el conflicto, especialmente en el Cuerno de África. Ver por ejemplo: John Prendergast, Frontline Diplomacy: Humanitarian Aid and Conflict in África (Lynne Rienner, 1996), el cual documenta la manera como la ayuda refuerza el conflicto en esta región, y articula principios y “mandamientos” que indican modos de proveer ayuda sin reforzar el conflicto. El Instituto Norteamericano para la Paz en Washington D.C., apoya continuamente consultorías y conferencias que promueven el aprendizaje colectivo, y también publica estudios de su personal y colaboradores, que contribuyen al aprendizaje en la comunidad. Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conflict (Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson y Pamela Aall (ed.). Washington, D.C., United Status. Institute for Peace Press, 1996) da una amplia introducción a un rango de temas que afectan las tendencias actuales de la guerra e incluye reflexiones sobre el papel de la mediación internacional, el mantenimiento de la paz, el humanitarismo y la diplomacia. El Instituto de Vida y Paz en Uppsala, Suecia, publica periódicamente: Horn of África Bulletin, el cual trata con frecuencia directamente las relaciones entre la ayuda y el conflicto. La Comisión Carnegie de Nueva York sobre la Prevención de Conflictos Mortales ha producido varios documentos útiles durante sus deliberaciones, los cuales se recopilan en el informe final titulado: Preventing Deadly Conflict (Carnegie Corporation of New York, 1997). Hugo Slim, quien dirige el Programa para las Emergencias Complejas del Centro para el Desarrollo de la Planeación de Emergencia en la Universidad de Oxford Brookes en Oxford, ha escrito algunos de los artículos más frescos –y para mi, más útiles- que enfrentan el desafío de hacer el trabajo de manera seria y desde un contexto histórico y de la cultura del humanitarismo. Dos ejemplos importantes son: “The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace Support Operations” (artículo presentado en la conferencia: “Beyond the Emergency: Development with United Nations Peace Missions”, Pretoria, Sudáfrica, marzo de 1996) y “Planning Between Danger and Opportunity: NGO Situation Analysis in Conflict Related Emergencies” (publicado en Journal of Humanitarian Assistance, mayo de 1996). Finalmente, el recién publicado Prevention and Management of Violence Conflicts: An International Directory (Utrecht: European Platform for Conflict Prevention and Transformation, 1998), incluye un listado de 500 organizaciones involucradas en el trabajo internacional en contextos de conflicto y una serie de artículos útiles a manera de introducción.

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A cerca del libro

Acerca del libro Inspirada en las palabras del juramento de Hipócrates, la autora de Acción sin Daño hace un llamado a los miembros del personal de las agencias de ayuda humanitaria y desarrollo para responsabilizarse por la manera como su asistencia afecta los conflictos. Anderson menciona las experiencias de muchos proveedores de ayuda en sociedades en guerra, que demuestran que la asistencia internacional -aún cuando es efectiva para salvar vidas, mitigar los sufrimientos y promover un desarrollo sosteniblerefuerza a menudo las divisiones entre los grupos enfrentados. Pero más importante es el hecho de que la autora pone en evidencia programas creativos que indican el camino para encontrar nuevos enfoques de ayuda. Anderson, argumenta a favor de un rediseño de los programas de asistencia para evitar el daño y aportar al bien deseado, teniendo en cuenta que existen muchas oportunidades para que los trabajadores humanitarios apoyen los procesos de las sociedades encaminados hacia la paz. Mary B. Anderson, es economista del desarrollo, presidenta de la Cooperación para la Acción del Desarrollo y autora de “Resurgiendo de las cenizas: Estrategias de desarrollo en épocas de desastre”.

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