VALLI del VERBANO - contributi per la progettazione degli Sportelli Unici Associati by AnciLab

Progetto GITdi - Strumenti sviluppo della Strumenti sviluppodi della collaborazione intercomunale collaborazione intercomunale: contributi per la progettazione degli Sportelli Unici Associati Modelli di funzionamento istituzionale, organizzativo e gestionale COMUNITĂ&#x20AC; MONTANA VALLI DEL VERBANO

Sommario

Il contributo metodologico realizzato: motivazioni, contenuti, percorso di sviluppo . 5 1.1

Quadro di riferimento ........................................................................................................... 5

1.2

Perchè approfondire il tema della progettazione di un nuovo servizio ................................ 6

1.3

Perchè affrontare il tema delle gestioni associate ................................................................ 8

1.3.1

Le difficoltà dei piccoli comuni ..................................................................................... 8

1.3.2

La gestione associata: una risposta ai problemi di governo e gestione dei piccolicomuni ............................ 10

1.3.3

Un nuovo interesse per le gestioni associate ............................................................. 11

1.3.4

Il capitale relazione come condizione di uccesso delle gestioni associate ................. 12

1.4

Il nuovo ruolo dello Sportello Unico per le Attività Produttive: la spinta della normativa ........................................................................................................ 17

La progettazione: i contenuti essenziali .................................................................. 23 2.1 2.1.1

Temi del cambiamento ............................................................................................... 25

2.1.2

Forme di descrizione del cambiamento ..................................................................... 29

2.1.3

Contributi di approfondimento metodologico ........................................................... 34

2.2

Contenuto del cambiamento .............................................................................................. 24

Piano di sviluppo del cambiamento .................................................................................... 36

Indice degli allegati ................................................................................................. 39

Progetto GIT - Strumenti di sviluppo della collaborazione intercomunale

1 Il contributo metodologico realizzato: motivazioni, contenuti, percorso di sviluppo

1.1 Quadro di riferimento Scopo delle attività è di elaborare punti di riferimento per l’innovazione istituzionale, organizzativa e gestionale valorizzando buone pratiche sviluppate nell’ambito del Progetto GIT. Le attività svolte hanno comportato, in primo luogo, la realizzazione di un intervento sul campo, svolto in stretta collaborazione con la Comunità Montana Valli del Verbano, che ha determinato l'attivazione di uno Sportello Unico per le Attività Produttive Associato che ha coinvolto 23 comuni. In secondo luogo, sono stati realizzati strumenti utili allo sviluppo di sportelli unici associati anche in altre realtà nelle quali una Comunità Montana o un insieme di comuni intendono affrontare la sfida del cambiamento per quanto riguarda la definizione di uno studio di fattibilità per lo sviluppo di un nuovo servizio. Il presente documento e i suoi allegati rappresentano modelli che sono una generalizzazione rispetto alle logiche e agli strumenti utilizzati durante la sperimentazione sul campo. Prendendo spunto dal CNIPA, nell’ambito del Progetto GIT si definisce un modello replicabile un insieme di conoscenze:

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che intendono fornire una visione d’insieme “generalmente riconosciute”, ovvero le conoscenze e le pratiche descritte sono applicabili alla maggior parte dei progetti nella maggior parte dei casi e che esiste un diffuso consenso sul suo valore e sulla sua utilità di successo, ovvero esiste un consenso generale sul fatto che la corretta applicazione degli skill, degli strumenti e delle tecniche che le costituiscono siano in grado di incrementare le possibilità di buona riuscita dei progetti ai quali è applicata.

I modelli realizzati durante il progetto svolto presso la Comunità Montana Valli del Verbano: hanno considerato la multimensionalità del tema dell'innovazione considerando gli aspetti istituzionali, organizzativi e gestionali coinvolti nello sviluppo della gestione associata; si sono focalizzate sul tema dello Sportello Unico per le Attività Produttive come ambito maturo nel quale sperimentare forme d'interazione avanzata mediante sistemi telematici con la comunità locale in modo da costituire un'esperienza utile alla successiva offerta di servizi avanzati relativi al controllo del territorio, con particolare riferimento allo Sportello Unico per l'Edilizia, attraverso cui gestire anche la validazione minima dei dati territoriali (dalla validazione di Via e numero civico per la gestione dei civici, fino ad arrivare alla costruzione di un sistema che gestisca in generale gli abusi edilizi, inoltrando in automatico le segnalazioni, complete di foto e dati correlati, evidenziando ed eliminando le segnalazioni doppie).

1.2 Perchè approfondire il tema della progettazione di un nuovo servizio Le esperienze di successo di avvio di percorsi di cambiamento hanno dimostrato che il passaggio da una fase di definizione di fabbisogni da soddisfare a una di concreta attiva-

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zione di processi di cambiamento mediante significative modificazioni degli assetti esistenti sono accompagnate da una forte e coordinata azione di sponsor locali politici e con responsabilità organizzative. La costituzione del gruppo di sponsor è fortemente influenzata dalla disponibilità di un insieme strutturato di conoscenze che: rendano concrete e giustificate le soluzioni individuate; consentano di evitare drammatici fallimenti a causa di problemi, relativi che si possono determinare dopo l'avvio del cambiamento e che potrebbero essere anticipati e risolti in modo coordinato e preventivo.

Tale insieme di conoscenze risulta essenziale anche per allargare l’area di consenso e il coinvolgimento di quei soggetti politici e con responsabilità organizzative che non hanno partecipato all’inizio del percorso di cambiamento, ma condizionano fortemente il suo successo. Si tratta, prima di avviare concretamente gestioni associate, di valutare attentamente: gli impatti delle soluzioni prescelte in termini di conseguenze sul quadro politico istituzionale locale, sulla qualità dei servizi, sui processi organizzativi; le condizioni, in termini di professionalità, risorse economico finanziarie e tecnologiche, e delle fasi operative e dei relativi tempi necessari alla costituzione e alla messa a regime delle scelte istituzionali e gestionali individuate.

Si tratta, dunque, d'individuare efficaci metodologie in grado di: indicare e le aree di riflessione più significative per garantire la soddisfazione delle domande di conoscenza degli attori locali a tutti i livelli così da costituire un contesto di decisione articolato che consenta di ridurre le incertezze nel perseguimento del cambiamento attraverso cui prevedere benefici e costi; guidare lo svolgimento delle attività di crescita della conoscenza per garantire adeguati livelli di partecipazione e coordinamento dei contributi degli attori locali.

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La finalità è di promuovere l’avvio di un processo di sviluppo dell’associazionismo e aumentare la probabilità che alle dichiarazioni d'intenti seguano efficaci realizzazioni. Si sottolinea che la realizzazione di iniziative per la crescita della conoscenza, indipendentemente dalla creazione o meno di soluzioni istituzionali associate, consente di riflettere sulle più opportune modalità di miglioramento dei servizi.

1.3 Perchè affrontare il tema delle gestioni associate 1.3.1 Le difficoltà dei piccoli comuni L’esistenza di una forte quantità di piccoli comuni è uno dei tratti caratterizzanti della pubblica amministrazione lombarda e, in generale, italiana. Le minori dimensioni delle amministrazioni attenuano, ma non eliminano l’intrinseca complessità del governo e della gestione dei processi di natura politica e organizzativa che sono paragonabili a quelli rinvenibili in istituzioni comunali di più ampie dimensioni. In particolare sono simili in tutte le amministrazioni alcune situazioni critiche difficili da fronteggiare quali (figura 1): la molteplicità ed eterogeneità delle funzioni da esercitare. Accanto a quelle tradizionalmente assegnate, se ne sono aggiunte altre a causa del processo di decentramento amministrativo già realizzato e che si sta ulteriormente articolando attraverso la legislazione nazionale e regionale; il mutamento delle attese da parte della società locale nei riguardi del miglioramento della qualità dei risultati, dell’efficienza ed economicità della pubblica amministrazione locale, che si vorrebbe di ampia portata e in tempi particolarmente accelerati; il consolidamento di una tendenza a considerare i comuni come nodo strategico di una rete di istituzioni pubbliche e private per esercitare funzioni di erogazione di servizi pubblici, di regolazione, di autorizzazione e controllo.

CAPITOLO 1 - Il contributo metodologico realizzato: motivazioni, contenuti, percorso di sviluppo

Figura 1

Molteplicità ed eterogeneità delle funzioni da esercitare

Mutamento delle attese da parte della società locale

Nodo strategico di una rete di istituzioni pubbliche

I comuni e le situazioni critiche da fronteggiare

I piccoli comuni sono esposti più di altri alla complessità generata da tali situazioni critiche a causa (figura 2): 1. della difficoltà di garantire adeguati livelli di innovazione e miglioramento attraverso l’azione su fattori quali il personale, le tecnologie e l’organizzazione; 2. dell'insufficiente forza contrattuale nel negoziare con soggetti terzi condizioni di collaborazione vantaggiose.

Figura 2

Garantire adeguate azioni su fattori quali il personale, le tecnologie e l’organizzazione

Esistenza di una inadeguata forza di negoziazione

Le specifiche difficoltà dei piccoli comuni

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1.3.2 La gestione associata: una risposta ai problemi di governo e gestione dei piccoli comuni La gestione associata rappresenta un’importante opportunità per fronteggiare alcune delle criticità tipicamente espresse dai piccoli comuni allo scopo di migliorare sensibilmente: l'offerta di servizi a una comunità locale; le iniziative di animazione e promozione economica, sociale e ambientale in ambito locale e delle espressioni delle culture delle popolazioni coinvolte.

La possibilità di disporre di una più ampia gamma e quantità di risorse economico finanziarie, strumentali e tecniche consente di sviluppare azioni coordinate che potenzialmente, rispetto a una gestione singola, sono in grado di: aumentare la forza contrattuale nelle negoziazioni con altre istituzioni e fornitori; determinare investimenti altrimenti non concepibili dai singoli comuni; realizzare innovazioni di processo in grado di rendere più efficace ed efficiente lo svolgimento delle attività e consentire l’erogazione di nuovi servizi attraverso una:

riduzione della duplicazione di tutte quelle attività della medesima specie che, nel caso di gestioni singole, sono affidate a diverse strutture organizzative;

più razionale divisione del lavoro, in quanto l’aumento dei volumi delle attività da svolgere, congiuntamente a un aumento della quantità di personale gestibile, consente di assegnare a tale personale compiti maggiormente omogenei. Si riduce, così, l’arricchimento delle mansioni che si verifica tipicamente nei comuni di piccola dimensione, con conseguente diminuzione dei tempi di svolgimento delle attività e di apprendimento per la risoluzione dei problemi;

un’incisiva azione su fattori quali il personale, le tecnologie e l’organizzazione.

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Si sottolinea che la trasformazione delle potenzialità dell’azione coordinata, nel contesto di una gestione associata, in effettivi benefici dipende strettamente dalla capacità degli enti coinvolti di sviluppare la maturità della relazione associativa in modo da rafforzare: la fiducia fra i partner; un sapere contestuale condiviso; la consonanza nei principi di sviluppo dei territori.

1.3.3 Un nuovo interesse per le gestioni associate Le gestioni associate, in questo periodo, sono oggetto, da parte di amministratori comunali e responsabili della gestione, di un rinnovato interesse.

L’impatto della normativa ha innescato anche nelle amministrazioni regionali un’attenzione particolare al tema delle gestioni associate per quanto riguarda la necessità di: accompagnare e incentivare efficacemente lo sviluppo della collaborazione nelle amministrazioni locali; intervenire sulla legislazione regionale per configurare un coerente sistema normativo sulle gestioni associate coerente con le prerogative della legislazione nazionale e attento alle specificità locali.

In primo luogo, nell'ambito delle amministrazioni comunali di piccola dimensione, si è giunti, rispetto anche a un recente passato, a un'attenta considerazione delle gestioni associate volontarie quale risposta possibile a situazioni critiche connesse alla difficoltà di sostenere economicamente un'equilibrata declinazione dei principi di sussidiarietà e di adeguatezza. La collaborazione intercomunale viene certamente considerata come un'opportunità che può assumere un ruolo di vitale importanza per garantire il mantenimento e la rimodu-

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lazione dei servizi erogati a livello locale e legittimare la rappresentanza politica, ma anche fonte di problematicità e costi, soprattutto necessari per l’avvio del cambiamento. In secondo luogo, le modificazioni normative che introducono, per i piccoli comuni, il concetto di obbligatorietà delle gestioni associate per tutte le funzioni o per quelle fondamentali inducono la necessità di garantire una risposta istituzionale nel breve/medio periodo. Dopo anni di sostanziale inerzia e disorganicità nella definizione di normative nazionali e regionali, la nuova disciplina relativa alle gestioni associate (DL 78/2010 e al DL 138/2011) il suo tratto distintivo, ha determinato una necessaria attenzione all'applicazione di norme che sono vissute con atteggiamenti ambivalenti e contraddittori anche nell’ambito della medesima situazione. Ne ricordiamo alcuni: un obbligo da ottemperare con limitati ripensamenti delle consuete modalità d’intervento sull’organizzazione e sui sistemi di gestione, in modo anche da ridurre i rischi di esposizione a conseguenze negative in seguito ad azioni da parte degli organismi di controllo; un’occasione che consente di attuare reali disegni di cambiamento altrimenti problematici nei contesti locali dove le fonti d'influenza sulle decisioni sono significativamente distribuite; un evento verso il quale attuare azioni di forte protesta, fino ad arrivare a forme di disobbedienza manifesta.

1.3.4 Il capitale relazione come condizione di uccesso delle gestioni associate Esse costituiscono una base condivisa di relazioni indipendenti dall'esistenza di aggregazioni operanti. Maggiore è il valore relazionale espresso da un insieme di amministrazioni e maggiore è la probabilità di attivare in breve tempo aggregazioni stabili e articolate, anche di diverso tipo. In altri termini, un'aggregazione rappresenta una delle possibili declinazioni di scelte istituzionali, organizzative e tecnologiche di una compagine di amministrazioni che può essere già in possesso di esperienze, culture e risorse gestite in comune e sulle quali può, nel tempo, sviluppare più soluzioni aggregative .

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Una compagine abilitante, cioè in grado di è un insieme di amministrazioni comunali fra le quali si sviluppano processi di collaborazione finalizzati realizzare infrastrutture condivise o, comunque compatibili. Le capacità relazionali devono essere mantenute e sviluppate con appropriati interventi. L'efficacia delle soluzioni istituzionali, organizzative e tecnologiche che sono alla base delle aggregazioni per la produzione di valore funzionale, che si determinano in base alla necessità di rispondere a situazioni e fabbisogni contingenti, sono, in primo luogo, strettamente connesse al grado di condivisione, articolazione e profondità delle relazioni abilitanti che i partner hanno sviluppato: nel corso di precedenti esperienze di collaborazione; nell'ambito della collaborazione in essere.

In secondo luogo, il mantenimento delle relazioni funzionali è strettamente connesso alla capacità della compagine di sviluppare processi finalizzati a rafforzare: le relazioni fiduciarie fra i partner; conoscenza; una consonanza nella visione strategica sui cui fondare lo sviluppo dei territori.

Definiamo questi tre aspetti fattori abilitanti della collaborazione funzionale. Essi rappresentano, in senso lato, l'infrastruttura dell'aggregazione. Il valore relazionale complessivo di un insieme di partner connette i valori relazionali aggregativi e abilitanti. La consistenza e l'estensione dell'ambiente della collaborazione che, di norma, è il risultato di pregresse sfide collaborative affrontate congiuntamente dai partner e che ha determinato l'esistenza di codici linguistici, esperienze e generalizzazioni riconosciute concordemente, in modo formale e informale, dagli attori della relazione.

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1.3.4.1

FATTORI ABILITANTI: L'AMBIENTE DELLA COLLABORAZIONE

Le condizioni abilitanti riconducibili all'ambiente della collaborazione sulle quali i partner individuano soluzioni condivise riguardano sostanzialmente i temi esemplificati nella tabella 1.

Tabella 1 Aspetti tecnologici

infrastrutture (fisiche o virtuali) per la comunicazione in rete, inclusi eventuali investimenti per la loro realizzazione standard per la comunicazione e per l'interoperabilità dei sistemi politiche di sicurezza per l'accesso alle risorse informative

Aspetti organizzativi

standard procedurali stili di management regole per l'utilizzo di risorse esperienze

Aspetti istituzionali

regole di presa di decisioni ripartizione delle responsabilità e dell'autorità

Normativa di riferimento

norme di base stili interpretazione

Linguaggi

ontologia organizzativa e terminologia linguaggio standardizzato per la descrizione dei processi

Si sottolinea che il fondamento di un contesto collaborativo deriva dall'assunzione di medesime esperienze esemplari, dal riconoscimento di generalizzazioni tacite o esplicite da parte di tutte le istituzioni che vi hanno partecipato, dalla formazione di un “sapere collaborativo locale” che opera come un elemento di regolazione della collaborazione. La dialettica fra scelte d'integrazione, cioè di condivisione di medesimi contenuti, e coordinamento delle diversità rappresenta il fattore più tipico delle interazioni fra i partner. Tutto questo sembra indipendente dalla forma scelta per la gestione associata. Questo patrimonio relazionale esercita un ruolo di qualificazione preventiva della collaborazione finalizzata alla costituzione di una forma associata, consentendo l'avviamento di forme di collaborazione finalizzate alla produzione di valore funzionale e relazionale per

CAPITOLO 1 - Il contributo metodologico realizzato: motivazioni, contenuti, percorso di sviluppo

soddisfare i fabbisogni di comunità locali senza ogni volta ridefinire il proprio accreditamento rispetto agli altri partner. In questo senso, un medesimo patrimonio relazionale può sostenere nel tempo più forme associate. Le sfide connesse allo sviluppo delle forme associate sono un fattore determinante per la crescita della conoscenza comune. La validità di un ambiente della collaborazione si misura in relazione al contributo nell'attivare efficaci collaborazioni in risposta alle sfide degli ambienti di riferimento. Una sua grande estensione e profondità può, per esempio, non rappresentare un indice di capacità di facilitazione di adeguati processi d'innovazione, ma, anzi, un fattore d'inerzia. La profondità e l'estensione di un sapere condiviso, infatti, possono ostacolare lo sviluppo di risposte nuove a sfide nuove. In questo senso, la capacità di adattamento del sapere contestuale rappresenta una caratteristica di grande importanza per valutarne il valore.

1.3.4.2

FATTORI ABILITANTI: LA FIDUCIA

In una forma associativa la fiducia è intesa sia come una condizione che abilita la possibilità stessa di attivare un sistema di collaborazione sia come un elemento che, rafforzato dalla esperienza di collaborazione, può garantire la stabilità del sistema, incrementando il senso di appartenenza da parte dei suoi componenti. Sono distinguibili alcuni i tipi di fiducia definiti nella tabella 2.

Tabella 2 TIPO DI FIDUCIA

DESCRIZIONE

Fiducia negli accordi intercorsi

relativa alla fiducia nell'intenzione di un partner di rispettare gli accordi

Fiducia nella competenza,

relativa alla percezione che un partner della relazione possiede le capacità per realizzare ciò che è nelle sue intenzioni

Fiducia nella buona volontà

relativa al presupposto che il partner si impegnerà a prendere iniziative che favoriscano il vantaggio reciproco, rinunciando allo stesso tempo ad avvantaggiarsi sugli altri partner in modo sleale

Solidarietà contrattuale

relativa al desiderio di entrambe le parti di mantenere la propria relazione per ragioni sia economiche che sociali

Soluzione dei conflitti relazionali

relativa all'adozione della relazione fra i componenti della cooperazione come base per la soluzione dei conflitti

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La fiducia rappresenta un elemento fortemente critico per il suo forte impatto sul livello di valore pubblico, anche a parità di prodotti/servizi erogati, visti in una dimensione tecnica. Fra fiducia e valore pubblico c'è una correlazione complessa: un livello maggiore di fiducia nei confronti del titolare dell'erogazione aumenta la percezione di valore pubblico prodotto; la caduta di fiducia può determinare effetti negativi; l'assenza di fiducia tende a oscurare aspetti positivi connessi alla qualità dei servizi e al conseguimento di impatti positivi.

1.3.4.3 FATTORI ABILITANTI: LA CONSONANZA NELLA VISIONE STRATEGICI DELLO SVILUPPO DEI TERRITORI La consonanza nei modelli di sviluppo dei territori riguarda essenzialmente una visione condivisa sulla natura del valore pubblico da offrire alla comunità locale d'impatto sui: comportamenti sociali o stati dell'individuo o del territorio/ambiente che rappresentano la ragion d'essere dell'azione amministrativa (per esempio, il livello di sviluppo economico locale); fattori direttamente o indirettamente controllabili che influenzano l'evoluzione delle aree strategiche di riferimento (per esempio, il livello d'informazione sulle opportunità di sviluppo in una particolare area e il grado di efficacia e efficienza nel rilasciare le opportune autorizzazioni per insediamenti produttivi).

Si tratta di condividere principi fondamentali che sono strettamente connessi al mandato elettorale delle amministrazioni e che sono la base di decisioni più articolate le quali, però, fondandosi su principi base condivisi, sono riconosciute come legittime. La mancanza di questo senso di legittimità non rende sufficienti gli altri fattori abilitanti per mantenere attiva una collaborazione. I fattori di consonanza di questa tipologia sono riassumibili in termini di: principi di esercizio delle funzioni, fino ad arrivare a prefigurare modelli di servizio e regolazione. Si sottolinea che le modalità di esercizio delle funzioni possono dipendere da modelli che discendono dalle politiche regionali e sui quali gli spazi discrezionali delle amministrazioni locali sono affievoliti. Si pensi alle politiche di sostegno della domanda attraverso la diffusione dei titoli sociali e

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la dote scuola che hanno mutato consolidati orientamenti locali nelle strategie di servizio e hanno determinato una comune area tematica sulla quale sviluppare politiche condivise. ; natura degli impatti sui fabbisogni sociali, visti in termini, per esempio, di equità sociale e sviluppo dell'identità collettiva e adeguamento alla differenziazione della domanda sociale; mantenimento e diffusione della fiducia fra pubblica amministrazione e cittadini. Fra fiducia e valore pubblico non c'è solo una correlazione positiva: un livello maggiore di fiducia nei confronti del titolare dell'erogazione aumenta la percezione di valore pubblico prodotto, ma la caduta di fiducia può anche determinare effetti negativi; l'assenza di fiducia tende a oscurare aspetti positivi connessi alla qualità dei servizi e al conseguimento di impatti positivi.

1.4 Il nuovo ruolo dello Sportello Unico per le Attività Produttive: la spinta della normativa Le normative relative all’avvio, trasformazione, trasferimento, gestione e cessazione dell’attività d’impresa sono state recentemente modificate: Il decreto legislativo n. 59 del 2010 attua nel nostro ordinamento la “direttiva servizi”, adottata dall'Unione europea per superare gli ostacoli di natura giuridica che si frappongono alla “libertà di stabilimento” dei prestatori comunitari, cioè alla possibilità per un operatore economico di svolgere un'attività in uno o più stati membri dell’Unione, e alla libera circolazione dei servizi negli Stati membri; la Legge 30 luglio 2010, n. 122, di conversione del D.L. 78/2010, ha ridefinito l’articolo 19 della Legge n. 241/1990 introducendo la Segnalazione certificata d’inizio attività (SCIA) a decorrere dal 31/07/2010 e le modalità di svolgimento della conferenza di servizi; il D.P.R. 9 luglio 2010, n. 159, ha normato i requisiti e le modalità di accreditamento delle agenzie per le imprese;

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il D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 modifica la regolamentazione riguardante gli Sportelli Unici per le Attività Produttive, in sostituzione del D.P.R. n. 447 del 1998 che viene abrogato, anche se in due momenti diversi: sei mesi per il c.d. procedimento automatizzato e un anno per il procedimento ordinario.

Lo «Sportello unico per le attività produttive» (SUAP) è l'unico punto di accesso per il richiedente in relazione a tutte le vicende amministrative riguardanti la sua attività produttiva, che fornisce una risposta unica e tempestiva in luogo di tutte le pubbliche amministrazioni, comunque coinvolte nel procedimento. (art. 2, lett. m), D.P.R. 160/2010). Lo Sportello Unico per le Attività Produttive è stato istituito con il D.P.R. 447 del 20 ottobre 1998, modificato dal D.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440. Con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 229 del 30 settembre 2010 (S.O. n. 227) dei D.P.R. 9 luglio 2010, n. 159, “Regolamento recante i requisiti e le modalità di accreditamento delle agenzie per le imprese” e 7 settembre 2010, n. 160, “Regolamento per la semplificazione ed il riordino della disciplina sullo sportello unico per le attività produttive” si completa un lungo processo di riforma di questo istituto, iniziato con la L. 6 agosto 2008, n. 133, di conversione del D.L. 25 giugno 2008, n. 112 recante “Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria” e proseguito con il D. Lgs. 26 marzo 2010, n. 59 recante “Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno”, e tenuto conto della previsione di cui all’art. 19, legge 241/1990, novellato dall’art. 49 della legge 122/2010, istitutivo della “Segnalazione Certificata di Inizio Attività”. Il modello di SUAP che risulta dalla riforma integra i diversi momenti di vita dell'impresa rimasti sino a oggi separati: l'autorizzazione alla realizzazione o modifica degli impianti, l'applicazione della Direttiva Servizi, il raccordo con il Registro Imprese, l'autorizzazione all'esercizio di attività. Per tutti gli atti amministrativi relativi a questi momenti l'imprenditore potrà rivolgersi al SUAP. Il SUAP diventa, in sostanza, l'unico soggetto pubblico di riferimento territoriale per tutti i procedimenti che riguardano sia l’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi, sia quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione

CAPITOLO 1 - Il contributo metodologico realizzato: motivazioni, contenuti, percorso di sviluppo

o riconversione, ampliamento o trasferimento nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività, compresi quelli di cui alla Direttiva Servizi 2006/123/CE, cd. Bolkestein (vale a dire qualunque attività economica, di carattere imprenditoriale o professionale, svolta senza vincolo di subordinazione, diretta allo scambio di beni o alla fornitura di altra prestazione anche a carattere intellettuale). Il D. Lgs. n. 59/2010, attuativo della Direttiva Servizi, amplia poi le competenze dello sportello unico fino a ricomprendere alcune attività che vengono nel contempo semplificate. Particolare importanza riveste l'uso degli strumenti informatici e della telematica. Infatti lo Sportello Unico dovrà assicurare, anche attraverso apposite misure telematiche, il collegamento tra le attività relative alla costituzione dell'impresa di cui alla comunicazione unica (L. 2 aprile 2007, n. 40) e quelle relative alla attività produttiva. In sintesi, Nel nuovo contesto normativo il ruolo dello Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) è riconfermato quale soggetto pubblico che: si relaziona con altre amministrazioni pubbliche secondo modalità esclusivamente telematiche in ambito locale, regionale e nazionale, al fine di garantire un’efficace evasione dei procedimenti amministrativi di autorizzazione e controllo; acquisisce le domande, segnalazioni, comunicazioni, nonché gli elaborati tecnici che le imprese direttamente inoltrano o che sono spedite allo SUAP dalle Agenzie per le imprese, dalle Camere di Commercio o dalle altre Amministrazioni che intervengono nel procedimento; riscuote il pagamento delle spese e dei diritti previsti da disposizioni di leggi statali, regionali e dai regolamenti comunali e provvede al loro trasferimento alle altre amministrazioni pubbliche coinvolte nel procedimento stesso.

Tale recente cambiamento della normativa e la necessità di facilitare l'incremento delle attività economiche in un momento di profonda crisi economica, devono indurre le amministrazioni comunali: a riqualificare i servizi offerti agli imprenditori operatori economici, facilitando le comunicazioni attraverso l'uso di strumenti telematici e fornendo servizi

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d’informazione per coadiuvare gli imprenditori nei rapporti con la Pubblica Amministrazione, anche come condizione per accrescere il livello di fiducia nei confronti della P.A.; ad attivare un sistema di controlli basato su una logica di stretta integrazione di tutti gli attori pubblici coinvolti e di collaborazione con gli interlocutori privati, considerata la tendenza degli ultimi anni che ha ridotto le attività di autorizzazione in favore dell'accoglimento di segnalazioni/dichiarazioni da parte degli imprenditori.

Lo Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP) è uno strumento di semplificazione amministrativa telematico: attraverso l’ausilio di altri strumenti di semplificazione - come ad esempio la Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA), il silenzio assenso, l’accordo tra amministrazione e privati, la Conferenza di servizi - mira a snellire i rapporti tra pubblica amministrazione e imprese. Oggi si presenta come l’unico soggetto pubblico di riferimento per tutti i procedimenti che abbiano come contenuto l’esercizio di attività produttive e di prestazione di servizi e quelli relativi alle azioni di localizzazione, realizzazione, trasformazione, ristrutturazione o riconversione, ampliamento o trasferimento, nonché cessazione o riattivazione delle suddette attività. In questo modo viene assicurata all’utente che presenta la pratica una risposta telematica unica e tempestiva in luogo di tutte le amministrazioni pubbliche comunque coinvolte nel procedimento. Presso lo Sportello Unico competente per il territorio in cui si svolge l’attività di impresa o è localizzato l’impianto, vengono automatizzate tutte le fasi e i processi di ricevimento delle pratiche dell’utente, riguardanti le attività produttive (compresi gli elaborati tecnici). In un secondo momento il SUAP provvede ad inoltrare per via telematica la documentazione a tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento (Provincia, ASL, Vigili del Fuoco,…). Camera di Commercio con ComUnica e Comune con il SUAP rappresentano i due soggetti/strumenti centrali di riferimento per la semplificazione, l'integrazione e la razionalizzazione dei processi burocratici delle imprese.

CAPITOLO 1 - Il contributo metodologico realizzato: motivazioni, contenuti, percorso di sviluppo

Lo Sportello opera esclusivamente in modalitĂ telematica, anche per la riscossione delle spese e dei diritti, imposte ed oneri relativi allâ&#x20AC;&#x2122;espletamento delle pratiche ed ai procedimenti gestiti dallo SUAP.

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2 La progettazione: i contenuti essenziali

Il presente capitolo ha lo scopo di presentare in sintesi il progetto d'implementazione di un nuovo servizio. Gli argomenti sui quali concentrare l'attenzione progettuale sono differenziabili in termini di: contenuto del cambiamento; piano di sviluppo del cambiamento.

I risultati progettuali si determinano mediante la gestione di fasi di lavoro fra loro coordinate (figura 3).

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Figura 3

La gestione dell'intervento deve garantire : il raggiungimento di obiettivi prefissati in un tempo determinato, con riferimento a precisi indicatori di risultato definiti all’inizio dell’intervento; l'istituzione di momenti periodici di confronto dei risultati e degli stati di avanzamento; il coinvolgimento di tutti gli attori designati dalle amministrazioni comunali coinvolte nella gestione asociata nelle attività di raccolta delle informazioni e nella loro validazione, senza aggravare inutilmente l’impegno richiesto; lo sviluppo di professionalità interne in grado di consolidare e ulteriormente allargare l’innovazione; la fornitura di strumenti operativi per la realizzazione degli interventi.

2.1 Contenuto del cambiamento Il contenuto del cambiamento può essere illustrato considerando due temi chiave: la necessità di fornire servizi a determinati destinatari (offerta di servizi);

CAPITOLO 2 - La progettazione: i contenuti essenziali

l'individuazione di assetti riguardanti l'organizzazione, le tecnologie e le risorse che la gestione associata deve perseguire per garantire un'adeguata offerta di servizi.

Ciascuno dei due punti citati Ă¨ descrivibile considerando tre forme di espressione progettuale: il contesto multidimensionale, nel quale i temi chiave sono trattati e che rappresenta il riferimento per la definizione dei requisiti e delle soluzioni; i requisiti, (dal latinorequisitus, richiesto), con i quali esprimere una proprietĂ desiderata dell'offerta di servizi e degli assetti; le soluzioni operative che, in termini progettuali, soddisfano i requisiti e rappresentano il riferimento per le successive fasi d'implementazione degli assetti in relazione ai servizi prefigurati.

2.1.1 Temi del cambiamento L'offerta di servizi rappresenta la ragion d'essere dell'intervento di cambiamento- E' destinata a rispondere ai fabbisogni espressi dall'ambiente economico sociale e dalla necessitĂ di rafforzare le relazioni fra i partner della collaborazione. Per esemplificare quanto illustrato, consideriamo, nella figura seguente, le realizzazioni previste per quanto riguarda uno Sportello Unico per le attivitĂ produttive (figura 4).

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Figura 4

(approccio specifico)

Servizi

Servizi d'informazione

Servizi di assistenza Servizi di consulenza

Gestione SCIA

Servizi amministrativi Gestione procedimenti autorizzatori

Questa duplice destinazione dell'offerta deve garantire un soddisfacente rapporto fra: risultati amministrativi ed aspettative dei destinatari delle prestazioni (qualità delle prestazioni dell'ente); vari interessi, anche in conflitto, presenti nella comunità locale e fra coloro che con essa entrano in contatto (equità).

Gli assetti sono rappresentati da quei fattori, risorse, tecnologie e organizzazione, la cui specifica configurazione influenza il soddisfacimento degli obiettivi definiti per quanto riguarda l'offerta di servizi (figura 5). Le indicazioni progettuali devono soddisfare specifici fabbisogni di conoscenza per lo svolgimento delle attività d'indirizzo, gestione e realizzazione operativa.

CAPITOLO 2 - La progettazione: i contenuti essenziali

Figura 5

Assetto delle risorse

Assetto delle tecnologie

Assetto organizzativo

Influenza sulle aree risultato

Gli assetti sono ulteriormente specificabili, come illustrato nella figura 6.

Figura 6 Organizzazione interistituzionale allargata

Organizzazione

Organizzazione intercomunale

Assetti

Organizzazione comunale

Tecnologie

Organizzazione dei comuni Personale

Strumentazione ICT

Risorse Informazioni

Aspetti economico finanziari

Un'ulteriore articolazione del modello riguarda gli assetti previsti in un servizio in cui risulta particolarmente pronunciato l'utilizzo dell'ICT per le relazioni con i destinatari diretti (figura 7).

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Figura 7 Organizzazione interistituzionale allargata Organizzazione intercomunale

Organizzazione Organizzazione comunale

Organizzazione dei comuni Sistema di acquisizione delle segnalazioni e delle domande (front end)

Assetti

SUAP telematico (dotazioni specifiche)

Portale informativo (o area dedicata sul sito istituzionale) Sistema di pagamento elettronico

Tecnologiie (sistema informativo)

Sistema gestione dei flussi procedurali

Infrastruttura per la gestione documentale (prerequisiti)

Sistema di protocollo informatico e gestione documentale Sistema per la conservazione digitale e sostitutiva

Personale

Strumentazione ICT

Risorse Informazioni

Aspetti economico finanziari

Le soluzioni relative agli assetti devono essere individuate considerando quali principi guida, in particolare, garantire adeguati livelli di:

CAPITOLO 2 - La progettazione: i contenuti essenziali

coerenza: flessibilità: capacità di evoluzione: resilienza: sostenibilità: risorse che ci si attende di usare, per ottenere determinati risultati, e quelle effettivamente utilizzate (efficienza); aspettative delle persone e caratteristiche del lavoro (qualità del lavoro); dispiegamento del potenziale:

Le finalità di tale programma sono di realizzare continuamente un miglioramento dei raporti fra: obiettivi e risultati amministrativi effettivamente ottenuti (aumento dell'efficacia); risorse che ci si attende di usare, per ottenere determinati risultati, e quelle effettivamente utilizzate (aumento dell'efficienza);

2.1.2 Forme di descrizione del cambiamento Le forme di descrizione del cambiamento esplicitano il legame esistente fra le soluzioni individuate, che indicano cosa deve essere realizzato, i requisiti che soddisfano e il contesto di riferimento che rappresenta i confini entro i quali requisiti e soluzioni si possono esprimere. In riferimento a un contesto sono specificabili più insiemi, anche fra loro contraddittori, di requisiti e più soluzioni distinte possono soddisfare un requisito. Il contesto di riferimento definisce in modo coordinato:

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quali tipologie di fabbisogni sono riconosciuti come meritevoli di attenzione e le conseguenti funzioni da esercitare; le regole formali e informali, gli standard, gli stakeholder, caratteristiche cui i requisiti e le soluzioni individuate devono sottostare.

In sintesi, si tratta di delimitare,mediante un accordo fra i membri della gestione associata, l'ambito entro il quale individuare le risposte progettuali sul versante dell'offerta dei servizi e degli assetti oppure, per esempio, di definire regole, in relazione alla natura dell'offerta di servizi in favore della comunità locale, per quanto riguarda: i settori d'intervento, si distinguono in relazione ai bisogni che sono di riferimento all'azione e sono classificabili sia come bisogni espressi dalla comunità locale (ambiente, territorio, attività economiche, bisogni sociali, istruzione, cultura, viabilità, infrastrutture, edifici pubblici) sia come bisogni che si originano dal funzionamento delle istituzioni costituenti l'aggregazione; la natura degli interventi che riguarda il tipo di beneficio determinato e le tecniche utilizzate. Una distinzione utile è fra interventi di realizzazione di infrastrutture e di offerta di servizi; la generalità degli interventi da realizzare, misura l'ampiezza delle decisioni assumibili in termini offerta dei prodotti per una data combinazione di settore/natura del campo d'azione. Si possono determinare quattro livelli di decrescente consistenza dello spazio decisionale: funzione, servizio, prestazione, risultato intermedio. La funzione esprime il livello massimo di generalità di svolgimento di un'attività rispetto a un settore d'intervento. Se il campo di attività s'identifica con l'esercizio di una funzione, di conseguenza sono associati all'aggregazione i servizi, le prestazioni e i risultati intermedi. Uno schema simile di assorbimento per analogia è applicabile nei successivi casi riguardanti, in primo luogo, servizi, quali insiemi di prestazioni connesse che, in forma unitaria, rispondono a un bisogno complesso, in secondo luogo, prestazioni, considerate come risposte a bisogni elementari, e, in terzo luogo, risultati intermedi, considerati come componenti inscindibili da una prestazione.

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In relazione all'offerta di servizi con finalità di rafforzamento delle relazioni il contesto può ad esempio definire il livello accettabile di complessità della collaborazione strategica fra i partner . Sono distinguibili, con livelli crescenti di complessità: promozione congiunta di servizi; realizzazione e promozione congiunta di servizi; realizzazione e promozione integrata di servizi. La promozione congiunta rappresenta il livello base della condivisione e consiste nella presentazione con modalità concordate di un insieme d’interventi che rimangono di responsabilità dei singoli attori. L’integrazione di servizi presuppone una progettazione congiunta dell’offerta dei servizi e dei conseguenti sistemi di gestione, con il mantenimento della responsabilità d’erogazione presso i singoli attori. La terza forma di collaborazione si caratterizza per un’ampia e comune responsabilizzazione di tutti gli attori nelle fasi di progettazione e realizzazione degli interventi. I requisiti, come già accennato, esprimono una proprietà desiderata o una funzionalità dell'offerta di servizi e degli assetti. La loro sistematica identificazione ha la finalità di connettere i fabbisogni: degli stakeholder presenti nell'ambiente economico sociale e nell'ambito della gestione associata con i servizi (soluzioni) che, in riferimento ai requisiti, determinano la risposta effettiva ai fabbisogni; derivanti dallo svolgimento delle attività d'indirizzo e gestione da parte degli stakeholder dell'associazione con gli effettivi assetti organizzativi, tecnologici e relativi alle risorse.

La specificazione dei requisiti rappresenta un vincolo per l'attività di determinazione delle soluzioni. La definizione dei requisiti si articola considerando tre declinazioni che specificano: gli impatti desiderabili sia sull’ambiente economico sociale nel suo complesso e sul capitale relazionale, come ad esempio la fiducia fra soggetti istituzionali, che rappresenta la piattaforma su cui si fonda la gestione associata sia i sistemi

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di erogazione di gestione e indirizzo della gestione associata (requisiti relativi agli impatti); risultati che soddisfano le esigenze sia di specifiche aree dell'ambiente economico e sociale o di collaborazione nell'ambito di una gestione associata in atto sia di specifici segmenti di attività d'indirizzo, gestione ed erogazione (requisiti relativi ai risultati); riguardanti, in generale, le caratteristiche tecniche delle soluzioni (requisiti relative alle realizzazioni).

Per ciascuno dei livelli di descrizione dei servizi sono definibili diverse tipologie di obiettivi riferibili, per esempio, alla percezione positivo delle prestazioni fruite dai destinatari diretti di un servizio o alla natura tecnica delle prestazioni direttamente connesse a una realizzazione (figura 8).

Figura 8

Obiettivi globali

• Impatti

Obiettivi specifici

• Risultati

Obiettivi operativi

• Realizzazioni

Per quanto riguarda gli impatti sulla comunità locale, gli interventi intendono essenzialmente contribuire a una più adeguata gestione dello sviluppo edilizio sia all’aumento della competitività del territorio per aspirare a più elevati livelli di sviluppo economico sostenibile. In relazione a quest’ultimo punto, si sottolinea che la semplificazione amministrativa è da considerare come una fra le condizioni essenziale di attrazione delle imprese. Gli impatti desiderati sulla pubblica amministrazione riguardano la necessità di un rafforzamento com-

CAPITOLO 2 - La progettazione: i contenuti essenziali

plessivo della rete interistituzionale, in termini di capacità di gestione del cambiamento quale condizione di una dinamica capacità di garantire l’erogazione di servizi di qualità al tessuto economico locale. Il contributo della Pubblica amministrazione locale non può mancare in una congiuntura non favorevole come quella attuale, quale segno di vitalità in un contesto dove è richiesto lo sforzo straordinario a tutti gli attori pubblici e privati. Gli obiettivi specifici sono così riassumibili: 1. riduzione dei tempi di risposta della pubblica amministrazione alle richieste formulate dalle imprese e dai cittadini, comunicando ogni determinazione in merito alla correttezza della procedura o agli eventuali ostacoli esistenti o incompletezze nella documentazione e verificando celermente, soprattutto per tipologie di attività più complesse e problematiche, la sussistenza o meno di elementi ostativi che impongano immediati interventi di sospensione o diniego. Ciò in una fase in cui si assiste a uno spostamento progressivo delle competenze della P.A. sulla fase di controllo ex post, anziché su quella autorizzativa ex ante; 2. riduzione degli obblighi amministrativi non essenziali, anche in funzione del conseguimento di effettive riduzioni di costi a carico dei cittadini e delle imprese, favorendo il ricorso, dove possibile, alla pratica dell’autocertificazione.

Gli obiettivi specifici riconducibili al rafforzamento del sistema pubblico locale riguardano: 1. innalzamento del livello qualitativo e dell’efficacia della risposta alle esigenze delle comunità locali che hanno già attivato o che intendono esercitare attività produttive; 2. realizzazione di un sistema di controlli che sia di garanzia dell’interesse pubblico, adottando un’attenta valutazione dei rischi come base della programmazione degli interventi; 3. accrescimento della motivazione e della competenza professionale del personale nell’orientare l’azione in relazione alle necessità dei destinatari dei servizi dello SUAP e del SUE, accrescendo soprattutto competenze sul fronte della gestione organizzativa e strategica;

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4. sviluppo della collaborazione interistituzionale fra le amministrazioni destinatarie degli interventi e altre amministrazioni pubbliche e imprese di servizi coinvolte nella gestione delle segnalazioni e dei procedimenti autorizzatori; 5. costruzione di prassi organizzative in grado di migliorare in modo continuo i risultati ottenuti dagli interventi di miglioramento e innovazione; 6. valorizzazione delle esperienze e degli investimenti giĂ realizzati dai partecipanti al Progetto.

Gli obiettivi specifici intendono orientare lâ&#x20AC;&#x2122;azione verso la realizzazione di soluzioni operative tese a rafforzare il punto unico di contatto con cittadini e imprese nellâ&#x20AC;&#x2122;ambito del quale sono svolte le funzioni attribuite allo SUAP . Infine, si tratta di specificare le soluzioni progettuali. Sono rappresentazioni che, utilizzando linguaggi opportuni, consentono di: guidare le fasi di realizzazione dei servizi e degli assetti; indicare riferimenti adeguati per successive fasi di progettazione esecutiva.

In ogni caso, le soluzioni individuate devono: soddisfare in modo adeguato i requisiti relativi agli impatti, risultati e realizzazioni; essere comprensibili per tutte le parti in causa; evidenziare i costi e i benefici.

2.1.3 Contributi di approfondimento metodologico La tabella seguente intende fornire alcune indicazioni per guidare l'attivitĂ di progettazione degli Sportelli Unici Associati per le Imprese.

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I contributi metodologici si concretizzano nella delineazione di linee guida ed esemplificazioni che rappresentano risultati di attivitàprogettuali già svolte e che possono utilmente, per via analogica, essere considerate per contesti diversi da quelli oche li hanno originati. I contributi sono collocati in alcune aree di cambiamento che si determinano dall'intersezione dei temi del cambiamento con le forme di descrizione del cambiamento. Tali aree rappresentano un indice di massima che deve guidare la redazione del documento di progetto (tabella 3).

Tabella 3 ASSETTI

REQUISITI SOLUZIONI

Indirizzo

Gestione

Operatività

Risorse

Indirizzo

Operatività

Tecnologie

Indirizzo

Operatività

Gestione

Relazionale

CONTESTO

Funzionale

Organizzazione

Gestione

OFFERTA

9 6

1. Manuale delle procedure Parte 1 - SCIA telematica 2. Manuale delle procedure Parte 2 - Procedimento Ordinario 3. Metodi di contribuzione degli enti associati 4. Modello Convenzione per la gestione associata di attività di competenza dello Sportello Unico per le Attività Produttive ENTE CAPOFILA | COMUNITÀ MONTANA 5. Modello Convenzione per la gestione associata di attività di competenza dello Sportello Unico per le Attività Produttive COMUNE CAPOFILA 6. Moduli procedimento ordinario

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7. Normativa di riferimento 8. Scheda relativa al funzionamento dello Sportello Unico per le Attività Produttive 9. I requisiti tecnici e le regole di loro adozione dello Sportello Unico per le Attività Produttive 10. Sistemi e dotazioni ICT per gli Sportelli Unici

2.2 Piano di sviluppo del cambiamento La realizzazione delle soluzioni deve essere deve essere attentamente governata per graduare gli interventi in modo da garantire sia l'adeguato ottenimento di ciò che è stato progettato sia un'attenzione agli sforzi di ottenere risultati a partire da un percorso caratterizzato da un difficile approccio al cambiamento (figura 9).

Figura 9

Un’efficace attivazione del percorso di collaborazione richiede di:

dimensionar e e bilanciare il più esattamente possibile obiettivi e risorse necessarie;

definire l’insieme dei progetti e delle azioni già attuabili da realizzare su un orizzonte temporale pluriennale;

definire le priorità, le fasi di lavoro, i tempi di svolgimento degli interventi;

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focalizzare in modo chiaro il quadro delle responsabilit à coinvolte;

individuare le condizioni per garantire l’avvio e la crescita del percorso di cambiament o.

anticipare gli eventi critici e consentire di fronteggiarli adeguatamente allo scopo di massimizzare i benefici ed evitare l’insorgere di possibili svantaggi.

Si tratta di esplicitare un piano d'intervento utilizzando le medesime logiche che hanno informato la definizione del progetto di servizio. In particolare gli interventi pianificati devono garantire che: le realizzazioni prefigurate nel documento di progetto siano effettivamente rilasciate e, nel caso di difficoltĂ realizzative o di mutate esigenze, siano documentate le ragioni del mancato raggiungimento degli obiettivi; i rischi derivanti dallo svolgimento delle attivitĂ â&#x20AC;&#x153;governabiliâ&#x20AC;? per quanto riguarda i loro obiettivi di merito, di costo e di scadenza; altri progetti eventualmente attivi siano efficacemente coordinati.

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Allegati 3 Indice degli allegati

1. Manuale delle procedure Parte 1 - SCIA telematica 2. Manuale delle procedure Parte 2 - Procedimento Ordinario 3. Metodi di contribuzione degli enti associati 4.

Modello Convenzione per la gestione associata di attività di competenza dello Sportello Unico per le Attività Produttive ENTE CAPOFILA | COMUNITÀ MONTANA

5. Modello Convenzione per la gestione associata di attività di competenza dello Sportello Unico per le Attività Produttive COMUNE CAPOFILA 6. Moduli procedimento ordinario 7. Normativa di riferimento 8. Scheda relativa al funzionamento dello Sportello Unico per le Attività Produttive 9. I requisiti tecnici e le regole di loro adozione dello Sportello Unico per le Attività Produttive 10. Sistemi e dotazioni ICT per gli Sportelli Unici

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