ANTONIO BOCCA

Antonio Bocca1

1 Università degli Studi “G. d’Annunzio” Ch-Pe, Dd’A - Dipartimento di Architettura di Pescara Email: antonio.bocca@unich.it, antoniobocca23@gmail.com

Inviato: 19 ottobre 2020 | Accettato: 5 novembre 2020 | Pubblicato: 19 novembre 2020

Nel corso degli ultimi decenni la struttura insediativa italiana si è modificata in ragione di nuove dinamiche di aggregazione e di gravitazione, definendo immagini spaziali inedite che sconvolgono i quadri interpretativi consolidati, affermando il ruolo sempre più strategico del sistema urbano intermedio. La tesi è che non tutte le città medie sono uguali: alcune svolgono ruoli gregari e tributari rispetto alle città metropolitane, altre si propongono come alternativa regionale autonoma rispetto ai grandi poli, altre infine svolgono il ruolo di cerniera tra le città metropolitane e i territori marginali delle aree interne. Tutte insieme, però, contribuiscono alla funzionalità complessiva del sistema economico-sociale. Nel ridisegno programmatico del nuovo modello di sviluppo, il riconoscimento del ruolo del sistema urbano intermedio può rappresentare la chiave di lettura capace di riconoscere il valore aggiunto delle città di media dimensione all’interno del programma di riequilibrio complessivo del territorio, in termini di complementarità e sinergia tra aree forti e zone marginali interne. Una rilettura critica di questa situazione in corso di evoluzione è quanto mai utile e opportuna, per ripensare il sistema della governance territoriale e per proporre il definitivo completamento del progetto di riordino istituzionale avviato con la Legge Delrio e mai giunto a compimento, partendo dal ruolo delle Province, fino all’eventuale ridisegno delle Regioni secondo una diversa logica ‘macro-regionale’.

Parole chiave: city-regions, urban regeneration, spatial planning

Talia M. (2020, a cura di), Le nuove comunità urbane e il valore strategico della conoscenza, Atti della Conferenza internazionale Urbanpromo XVII Edizione Progetti per il Paese, Planum Publisher, RomaMilano | ISBN 9788899237264.

© 2020 Planum Publisher

«A differenza di altri paesi occidentali, l’Italia nel secondo dopoguerra non si dota di uno strumento spaziale a scala nazionale» (Calafati, 2009), promuovendo indirettamente realtà urbane e insediative antitetiche: da una parte sistemi urbani di diversa dimensione, forti del fenomeno della ‘diffusione polarizzata’ ed in grado di esprimere del potenziale di sviluppo; dall’altro il sistema territoriale – le Aree Interne – perlopiù costituito da aree marginali. Negli ultimi anni importanti politiche urbane sono state avviate dall’Agenzia per la Coesione del Territorio (come la Strategia per le Aree Interne-SNAI), ma nella storia del governo del territorio italiano si riscontrano diversi tentativi di elaborare un’immagine programmatica di sviluppo e conseguente riordino delle ‘geografie istituzionali’, rimaste spesso «proiezioni spaziali delle aspettative pubbliche in merito alla dimensione territoriale dello sviluppo e del benessere» (Calafati, 2009). Prima del Progetto ’80 il territorio rimaneva sullo sfondo rispetto alle programmazioni che si susseguivano. La svolta si ha con il riconoscimento dell’«interdipendenza tra le caratteristiche generali dello sviluppo e assetto territoriale, fra sviluppo economico e trasformazioni territoriali» (Carabba, 1977: 229), qualificando

il territorio «come componente fondamentale di un progetto sociale e politico» (Renzoni, 2012: 39), ripensando l’uso, la difesa e la fruizione dello stesso. Partendo da questa definizione, il Progetto ‘801 ha tentato di creare una nuova immagine dell’Italia –lavorando sulla connessione tra armature di paesaggi e infrastrutture – mettendo in relazione sviluppo economico e territorio, di fatto una «programmazione policentrica» (Di Fenizio, 1969: 2). Il Progetto ‘80 auspicava la creazione dei network urbani fra le piccole e medie città tali da contrastare il potere gravitazionale delle aree metropolitane per giungere «alla centralità ottimale, cioè all’effetto città» (Archibugi, 2006: 12). Con la ricerca ITATEN, le identità locali e le loro potenzialità di sviluppo assumono importanza, evidenziando non solo «la crescente interdipendenza tra sfera locale e sfere globali» (Clementi, 1996: 4), ma esprimendo un «territorio millefoglie intrecciato da linee di flusso interne ed esterne, che evolve dinamicamente nella mutevole interazione tra i diversi strati e flussi» (Clementi, 2007: 12). Altri tentativi di riordino si hanno con la Legge 56/2014 – nota anche come Legge Delrio – con la quale si immaginava il ridisegno delle geografie istituzionali, con l’istituzione delle Città Metropolitane e la promozione di fusioni e unioni di piccoli Comuni, purtroppo senza mai giungere a conclusione e lasciando lacune e nodi irrisolti (come ad esempio il ruolo delle Province). Le recenti modifiche della struttura insediativa italiana, in ragione di nuove dinamiche di aggregazione, di gravitazione e di insistenza sul territorio, hanno definito immagini spaziali inedite che sconvolgono i quadri interpretativi consolidati, affermando il ruolo sempre più strategico del sistema urbano intermedio. Oggigiorno «le città intermedie sono chiamate a progettare il proprio futuro diventando piattaforme di sviluppo, mettendo a fattore le risorse che caratterizzano un’area vasta che può travalicare i confini provinciali e perfino regionali» (Associazione Mecenate, 2020: 122). Questo scenario ha sollecitato le città intermedie ad assumere il ruolo di coordinamento e di riferimento per il territorio e per alcune aree marginali, seppur non disciplinati da norme. Nella situazione odierna è quanto mai utile e opportuno ripensare il sistema della governance territoriale per proporre il definitivo completamento del progetto di riordino istituzionale avviato con la Legge Delrio e mai giunto a compimento, partendo dal ruolo delle Province, fino all’eventuale ridisegno delle Regioni secondo una diversa logica ‘macro-regionale’.

Tabella 1. Numero comuni delle Province/Città Metropolitane. Fonte: Dossier Città Medie ANCI-IFEL2

v.a. % v.a. %

Nord 42 Centro 20 Sud 33 Totale 95 3743 3785 2822 74,6 1480 39,1 789 809 527 65,1 457 56,5 2023 2056 1500 73,0 1520 73,9 6555 6650 4849 72,9 3457 52

14

1255 1269 658 51,9 558 44 109 7810 7919 5507 69,5 4015 50,7

Tabella 2. Definizioni alla base della ricerca ‘Area vasta e dimensione macroregionale’

Sono quelli individuate dalla Legge 56/2014

Poli metropolitani regionali Sono quelli individuate nella prima fase di ricerca

Sono quelle con più di 25.000 abitanti

Sono quelli individuate nella SNAI 14 30 381 4261

Nel ridisegno programmatico del nuovo modello di sviluppo, il riconoscimento del ruolo del sistema urbano intermedio può rappresentare la chiave per riconoscere il valore aggiunto delle città di media dimensione

1 Progetto 80, si presenta come un documento di indirizzo per la preparazione del secondo Piano nazionale di sviluppo 1971-1975, elaborato dal Ministero del bilancio e della programmazione economica nel 1969. Il documento era accompagnato da uno studio ‘Proiezioni territoriali’ che introduceva il concetto di sistemi metropolitani. La visione del Progetto 80 non fu mai adottata, ma alcune ipotesi di sviluppo indicate nel documento si sono attuate. 2 Tabella I tratta da ANCI, Fondazione IFEL (2019) Il potenziale delle Città Medie, p. 16.

all’interno del programma di riequilibrio complessivo del territorio, in termini di complementarità e sinergia tra aree forti e zone marginali interne. Il principale problema nell’individuazione di nuove geografie istituzionali è rappresentato dalla scelta della dimensione territoriale ottimale e dei suoi confini. A tal proposito, Bobbio (2003: 10-11) evidenzia come le metropoli abbiano «una dimensione territoriale fluida. Sono entità policentriche e poco compatte. I loro confini sono imprecisi e tendono a variare a seconda del problema specifico che si intende considerare». Finora l’individuazione dell’area di influenza è stata affidata ad indici gravitazionali, ma come l’Europa, anche l’Italia deve avviare nuovi modelli metropolitani non gravitazionali, ponendo alla base le capacità delle relazioni umane-urbane di riattivare il territorio. Difatti, l’utilizzo di dati gravitazionali – espressi in spostamenti per motivi di lavoro e di studio – creano un forte limite nel restituire il funzionamento (ipotetico, o perlomeno più vicino alla realtà) del sistema insediativo del Paese, non considerando la componente dei city users. In questa direzione si sta muovendo anche l’Istat con le nuove statistiche sperimentali, le quali cercano di colmare il gap informativo della popolazione insistente3 con una serie di nuovi indicatori, definendo le città maggiormente attrattive (e il grado di auto-contenimento) con la conseguente ‘quantificazione’ della pressione antropica sul territorio. Partendo da queste premesse, la seconda fase della ricerca INU Community ‘Area vasta e dimensione macroregionale’ sta cercando di integrare questi nuovi indici, al fine di comprendere ruolo e rapporti tra sistemi metropolitani, piccole metropoli regionali e aree marginali interne ed elaborare nuovi quadri interpretativi del territorio urbanizzato. Il tema delle realtà urbane non ricomprese nelle 14 Città Metropolitane, fin dalla Legge 56/2014 era sembrato urgente e prioritario rispetto alla possibile evoluzione del processo di definizione dei contenuti dell’agenda urbana. Oggi è opportuno un approccio sistemico all’articolazione morfologico-funzionale del sistema insediativo intermedio. Considerando l’effetto dell’«accomodamento passivo delle agglomerazioni urbane» (Barca, 2018: 6) – che ha privilegiato le scelte di localizzazione e concentrazione metropolitana, trascurando gli effetti di tali operazioni sul territorio rurale e le stesse aree urbane – la ricerca INU Community immagina il ridisegno istituzionale ai diversi livelli (Figura 1), espresse in: (i) sistemi metropolitani allargati, (ii) piccole metropoli regionali e (iii) aree interne marginali.

Figura 1. Schematizzazione del diverso modello di funzionamento del sistema urbano italiano Fonte: elaborazione grafica a cura dell’autore.

3 Popolazione insistente definita come l’insieme degli individui residenti, degli individui dinamici per studio/lavoro e dei city users in ingresso nel Comune, al netto degli individui dinamici per studio/lavoro e dei city users in uscita dallo stesso Comune (definizione Istat).

2.1 I sistemi metropolitani allargati Il giurista Giannini (2013)4 definì le città metropolitane come «un fatto urbanistico», evidenziando la mancanza come «fatto amministrativo». Partendo da queste premesse, è ormai chiaro come il governo delle città metropolitane – ed in generale della città – non possa essere più affidato a strumenti di pianificazione tradizionali, ma si debba confrontare con una strategia multilivello, promuovendo prospettive di sviluppo economico e sociale, tali da governare la complessità. Difatti, i flussi e fenomeni insistenti sul territorio metropolitano sono qualitativamente e quantitativamente compositi, tali da travalicare confini amministrativi ed interessare territori fuori dal perimetro ‘città metropolitana’, definendo i ‘sistemi metropolitani allargati’. Le prime ricognizioni del livello metropolitano si sono basate sulla costruzione dell’immagine considerando una gravitazione sul polo5 (Città Metropolitana) maggiore o uguale al 4%. Da queste prime analisi emerge come il perimetro individuato nell’ambito delle Città Metropolitane venga ri-disegnato, presentando un travalicamento o meno del confine amministrativo individuato con il precedente procedimento normativo. Un esempio è la Città Metropolitana di Roma (Figura 2) che presenta un chiaro travalicamento dei confini amministrativi attuali. Da queste ricerche embrionali emerge come tutti i Comuni racchiusi dal perimetro della Città Metropolitana gravitino sul polo Roma, interessando anche 113 Comuni al di fuori di esso, tra cui alcuni di altre regioni (Abruzzo-Umbria). Al contrario, realtà come la Città Metropolitana di Reggio Calabria (Figura 2) presentano un chiaro sovradimensionamento del perimetro amministrativo. Difatti – considerando una soglia di gravitazione maggiore o uguale al 4% – solo 19(su 96) Comuni gravitano sul polo metropolitano. Ciò fa intendere come queste realtà metropolitane siano percorse da traiettorie di pendolarismo molto articolate, definendo nuove possibilità di ricerca sul tema delle interdipendenze presenti, e comprendere come i Comuni non gravitanti sui poli cooperino (e potrebbero cooperare) fra di loro, al fine di proporre una vision dei sistemi metropolitani allargati.

Figura 2. Prime analisi sui ‘Sistemi metropolitani allargati’ Fonte: elaborazioni grafiche a cura della INU Community “Area vasta e dimensione macroregionale”

2.2 Le piccole metropoli regionali Il tema delle ‘città medie’ in Italia è stato declinato in diversi modi – sulla base di criteri dimensionali, sul ruolo amministrativo o sul rango territoriale – individuando un numero compreso tra le 105 dell’ANCI e le 30 analizzate dalla INU Community. La suddetta community ha posto l’attenzione sulle qualità morfologiche e funzionali, tali da renderle delle ‘piccole metropoli regionali’.

4 Cfr. Comitato Interministeriale per le Politiche Urbane (2013) Metodi e Contenuti sulle Priorità in tema di Agenda Urbana, Governo Italiano, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Roma. 5 Dati pendolarismo per motivi di studio e lavoro-anno 2011 | Fonte: Istat

La prima fase della ricerca ‘Area vasta e dimensione macroregionale’6 ha condotto all’individuazione e allo studio di ‘Trenta metropoli di taglia media’, e la conseguente creazione di un atlante delle aree di gravitazione.

Tabella 3. Dimensione demografica delle trenta città di taglia media. Fonte: Città medie e metropoli regionali7

1 Verona 258.840 ab. 11 Rimini 2 Padova 212.274 ab. 12 Foggia 3 Trieste 203.877 ab. 13 Salerno 4 Parma 197.499 ab. 14 Ferrara

151.146 ab. 21 Bolzano 107.914 ab. 150.486 ab. 22 Piacenza 103.942 ab. 150.451 ab. 23 Ancona 101.031 ab. 131.880 ab. 24 Udine 99.206 ab. 5 Brescia 196.670 ab. 15 Sassari 126.641 ab. 25 Lecce 95.263 ab. 6 Taranto 195.352 ab. 16 Bergamo 122.161 ab. 26 La Spezia 93.347 ab. 7 Modena 186.307 ab. 17 Siracusa 122.031 ab. 27 Brindisi 86.375 ab. 8 Reggio Emilia 172.326 ab. 18 Pescara - Chieti 119.403 ab. 28 Treviso 83.950 ab. 9 Perugia 166.189 ab. 19 Trento 118.714 ab. 29 Varese 80.559 ab. 10 Livorno - Pisa 157.823 ab. 20 Vicenza 112.198 ab. 30 Cosenza 66.872 ab.

Se la prima fase della ricerca ha analizzato la dimensione metropolitana della scala regionale, selezionando le realtà che maggiormente svolgevano il ruolo di polo, la seconda fase torna a porre l’attenzione sul sistema delle città intermedie. Per procedere alle prime analisi sulle città medie, funzionali all’elaborazione delle rappresentazioni, si sono presi in considerazione i comuni con più di 25.000 abitanti residenti al censimento 2011, selezionando 381 città. I risultati di questa prima indagine hanno confermato la centralità strategica delle città medie, candidandosi ad essere occasione di dibattito sullo sviluppo della nostra società e governo delle trasformazioni ‘spaziali’. La ricerca “Città medie e metropoli regionali” ha evidenziato come le città intermedie non siano tutte uguali. Difatti, alcune svolgono ruoli gregari e tributari rispetto alle città metropolitane, altre si propongono come alternativa regionale autonoma rispetto ai grandi poli, altre infine svolgono il ruolo di cerniera tra le città metropolitane e i territori marginali delle aree interne. Inoltre dalla ricerca è emerso come il livello intermedio costituisca l’ossatura del ‘sistema paese’, in quanto: • supportano il ruolo delle Città Metropolitane, espresso in area di influenza territoriale e serbatoio di risorse socio-economiche; • rappresentano un sistema alternativo e sinergico alle stesse Città Metropolitane, quando diventano macrosistemi di città diffusa; • costituiscono il presupposto per il rilancio delle Aree Interne, svolgendo il ruolo di cerniera tra aree forti e territori marginali interni.

Ragionando su questi risultati raggiunti emerge, inoltre, come alcune città medie possano svolgere e creare sistema fra loro, ricostruendo un macro-sistema di funzionamento altamente composito. Il passo successivo della ricerca sarà approfondire i rapporti tra loro (ove presenti) e l’influenza esercitata sui piccoli comuni. È chiaro, quindi, che la partita non si giocherà sul ruolo e la funzione della singola città media, ma sulla forza del sistema urbano intermedio di avviare sinergie tra le politiche per le Città Metropolitane e quelle per le Aree Interne. Considerando, ad esempio, i sistemi Piacenza-Ferrara (lungo il territorio dell’Emilia Romagna) e AnconaRimini (percorrendo la costa adriatica), ci accorgiamo come di fatto si venga a creare una struttura di sinergia ben identificabile, individuando dei sistemi di città medie. Entrambi i sistemi individuati (Figura 3), oltre a considerare molte delle ‘trenta città di media dimensione’, interessano alcune delle 381 città medie individuate (>25.000 ab), tali da formare sistemi intermedi organizzati lungo il territorio italiano. Il sistema individuato in Emilia Romagna, inoltre, presenta sia il ‘sistema metropolitano allargato’ (Bologna), sia il sistema delle ‘piccole metropoli regionali’, disponendosi lungo la cosiddetta ‘Via Emilia’.

6 I risultati della prima fase sono stati pubblicati in Mascarucci, R. (2020) Città medie e metropoli regionali. Roma: INU Edizioni 7 Tabella 3. tratta da Cilli, A. (2020) ‘Criteri geografico-spaziali per la delimitazione delle aree’, in Mascarucci, R. (2020) Città medie e metropoli regionali. Roma: INU Edizioni, p. 43

Lo studio approfondito di un quadro territoriale articolato – come ad esempio la Via Emilia – permetterà di individuare criteri ad hoc tali da comprendere il ruolo delle città intermedie, le influenze territoriali e la capacità di essere cerniera tra i diversi sistemi insediativi.

Figura 3. Prime analisi sulle ‘Piccole metropoli regionali’ Fonte: elaborazioni grafiche a cura della INU Community “Area vasta e dimensione macroregionale”

2.3 Le aree marginali interne Le aree interne – immerse in panorami naturalistici di indubbia bellezza storico-culturale – sono realtà decentrate, private del tessuto produttivo e della loro funzione, con la presenza di fenomeni di deantropizzazione, diventando un complesso intreccio tra governo della dimensione spaziale e ‘desiderio’ di urbanità (coinvolgendo l’accessibilità, la mobilità e i servizi). Tali aree sono il risultato di un recente passato che ha privilegiato le tendenze «all’implosione e all’esplosione» (Brenner, 2014) del territorio urbanizzato, oscurando il ruolo e le competenze proprie di questi luoghi. Le Aree marginali possono essere intese come «un arcipelago di insediamenti umani medi e meno-piccoli e di paesaggi agricoli, di trame identitarie e di cammini, di patrimoni e comunità» (Carta, 2019: 96), in cui lo «sguardo nazionale si deve intersecare con lo sguardo locale» (Calafati, 2013: 6), innescando riflessioni sull’esistente e sul tema dell’identità locale. Ad oggi circa il 60% del territorio italiano ricade in questa ‘categoria’, afflitto da abbandono e spopolamento. Per far fronte a questa situazione, sono stati avviati programmi al fine di migliorare la ‘condizione urbana’ e adeguare la quantità e la qualità dell’offerta dei servizi essenziali. La creazione di network di aree marginali – per valorizzare risorse e vocazioni territoriali, ovvero potenzialità e rapporto con l’armatura urbana – può innescare eventi consequenziali tali da rimodulare il governo del territorio di queste aree, attivando un’‘economia di prossimità’ e processi di rigenerazione. Alla luce della ‘nuova immagine’ assunta dalle Aree Interne durante la pandemia da Covid-19, esse hanno la possibilità di creare non solo un sistema policentrico fisico (fatto di insediamenti e persone), ma anche virtuale (fatto di infrastrutture immateriali), avviando un processo di decongestione della città. Questo processo potrà avvenire anche grazie alle possibili azioni del Recovery Fund (e il Piano Sud per il Mezzogiorno) con il fine di ridurre le disuguaglianze – sanità, infrastrutture, innovazione – presenti sul territorio italiano. Tale operazione riafferma la centralità della politica di coesione territoriale, al fine di avviare progetti di opere pubbliche strategiche per innescare l’economia, attivando procedure di ‘perequazione territoriale’ –intesa come leva giuridica e procedure fiscali agevolate – per un nuovo sviluppo delle piccole realtà. Ciò significa rendere i piccoli centri vivi e funzionali alle città più grandi, ovvero ripensare il sistema urbano, ponendo al centro del progetto (spaziale) la centralità. A tal fine, bisogna individuare le città in grado di esprimere le proprie potenzialità ed esplicare il ruolo di polo, affinché il periferico diventi centralità. La ricerca in corso immagina un sistema di aree marginali che

sono gregarie delle città medie (Figura 4), ma allo stesso tempo sono in grado di generare economia e livelli di qualità della vita ottimale.

Figura 4. Prime analisi sulle ‘Aree marginali interne’ Fonte: elaborazioni grafiche a cura della INU Community “Area vasta e dimensione macroregionale”

La sfida – in accordo con le questioni climatiche e sanitarie, anch’esse necessarie al ri-disegno complessivo del sistema urbano – sarà ridefinire la governance della frammentazione tra i diversi livelli di governo del territorio, sviluppando una pianificazione integrata e rimodulando «le configurazioni del mosaico amministrativo italiano […] adeguandole a criteri di funzionalità» (Galluccio, Sturani, 2008). «Le città metropolitane di nuova generazione dovranno essere dotate di efficaci e regolamentati sistemi di governance multilivello e di strumenti di pianificazione strategica di livello metropolitano che permettano di mettere a sistema nodi e reti dello sviluppo in forme distribuite» (Carta, 2019: 220). L’obiettivo sarà la riorganizzazione territoriale secondo aspetti di interdipendenza tra i sistemi urbani e l’attuazione di una strategia generale per la programmazione degli interventi nazionali – sia a medio che lungo termine – delle nuove geografie istituzionali, tramite il progetto dello spazio regionale. In definitiva, amministrare il territorio con l’Urbanistica. «Il territorio è il risultato di un azione condotta da un attore sullo spazio» (Raffestin, 1981: 149) e solo considerando a pieno le interazioni umane e spaziali –oltre che l’assetto giuridico-normativo da mettere in campo – saremo in grado di comprendere e di conseguenza creare un ‘diverso schema di funzionamento del sistema urbano italiano’. La ricerca si propone di realizzare un contributo scientifico innovativo, in grado di mettere a sistema non solo il sapere di pianificatori, ma unendo diversi approcci disciplinari al fine di avere un quadro articolato, in grado di esprimere le eterogenee dinamiche presenti sul territorio italiano. Il completamento di questa seconda fase di ricerca permetterà di produrre un’immagine inedita del funzionamento del sistema insediativo italiano e delle dinamiche di aggregazione tra le diverse realtà urbane, cercando di riequilibrare il rapporto tra contesti urbani e Aree Interne. Individuare le sinergie tra i nuovi modelli di geografia istituzionale permetterà, non solo di esplicitare il ruolo delle realtà intermedie, ma di definire soprattutto le dinamiche tra i piccoli comuni disseminati nelle zone marginali. Le forme di sinergia e convivenza di queste nuove configurazioni amministrative giocheranno un ruolo fondamentale nell’ambito economico, politico e sociale futuro, definendo un quadro complessivo del funzionamento e dello sviluppo dell’Italia.

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Siti internet www.istat.it

L’Istituto nazionale di statistica, ente di ricerca pubblico, è il principale produttore di statistica ufficiale a supporto dei cittadini e dei decisori pubblici.

Questo contributo intende presentare la direzione della seconda fase della ricerca (in corso) nell’ambito della INU Community ‘Area Vasta e Dimensione Macroregionale’ (coordinata dal Prof. R. Mascarucci), che tenta di ricostruire il diverso schema di funzionamento del sistema urbano italiano. L’elaborazione grafica fig.1 è a cura di A. Bocca, mentre fig. 2, 3, 4 sono a cura di A. Bocca, I. Alonzi, A. Scarale (membri della INU Community ‘Area vasta e dimensione macroregionale’).