Descentralización: un nececesario camino por recorrer by Alfredo Carrasco

UNIÓ

UNIÓN EUROPEA

PROGRAMA DE APOYO A LA GESTIÓN DESCENTRALIZADA DE LOS RECURSOS NATURALES EN LAS TRES PROVINCIAS DEL NORTE DEL ECUADOR: CARCHI, ESMERALDAS E IMBABURA (PRODERENA)

descentralización: un necesario camino por recorrer Informe de Sistematización

Quito, abril del 2010

Autores:

alfredo carrasco valdivieso marco andrade echeverría

Revisión Técnica:

Lenin Paspuel, MAE Imbabura Fernando Cueva, Quito, MAE DPCA Armando Grijalva, MAE PRODERENA Yoan Coral, MAE PRODERENA

Responsables:

Armando Grijalva, Coordinador Nacional MAE - PRODERENA Mariano Acosta 12-57 y Fray Vacas Galindo Telfs. 062606-038 • Ibarra-Ecuador

Elaborado por:

ALDIR Cía. Ltda. (info@aldir.org) Veintimilla 325 y 12 de octubre, Edf. El Girón, Bl. E, of. 404 • Quito - Ecuador

Diseño y diagramación: sara santacruz m. (santacruzsara@yahoo.es) Fotografías:

alfredo carrasco valdivieso (alf.carrasco.v@gmail.com) fotografías tomadas del banco fotográfico de Samiri ProGeA

Edición de fotografías: sara santacruz m. (santacruzsara@yahoo.es) Foto portada:

Pelícanos al atardecer

Revisión gráfica:

Dirección de Comunicación Social - MAE

El documento se lo debe citar de la siguiente manera: carrasco v.a. y marco andrade. 2010. descentralización: un necesario camino por recorrer. Informe de Sistematización. Ministerio del Ambiente – PRODERENA / Unión Europea / ALDIR Cía. Ltda. Quito - Ecuador. Aclaración: Este documento ha sido elaborado con la ayuda de la Unión Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de ALDIR Cía. Ltda. En ningún caso se debe considerar que refleja opinión de la Unión Europea.

esde el 2004, el Ministerio del Ambiente implementó a través de su unidad ejecutora con sede en Ibarra, el “Programa de apoyo a la gestión descentralizada de los recursos naturales en las tres provincias del Norte del Ecuador” (PRODERENA), según el acuerdo ALA/2001/003235 del 22 de enero del 2004, suscrito y financiado por el Gobierno del Ecuador y la Unión Europea. El Programa inició su etapa operativa en el año 2006 y finalizó el 22 de enero del 2010. Este documento presenta una síntesis del apoyo y resultados alcanzados por el Ministerio del Ambiente, los Gobiernos Seccionales y otros actores de las provincias de Esmeraldas, Carchi e Imbabura a través de su Programa Proderena. Las acciones, procesos y apoyo prestado por parte del Ministerio del Ambiente junto a la asistencia técnica internacional y local, permitieron el fortalecimiento institucional de las Unidades y Direcciones de Gestión Ambiental de los Gobiernos Provinciales y Municipales. La capacitación práctica mediante la implementación participativa de proyectos

ambientales y productivos, facilitó el mejoramiento de las capacidades técnicas y administrativas de una gestión ambiental desconcentrada e impulsada desde lo local; promoviendo simultáneamente el mejoramiento de las condiciones socio económico y ambientales para los pobladores de las comunidades asentadas en esta región del país. Al término del Programa se consideró oportuno sistematizar y documentar esta experiencia, procurando obtener las lecciones aprendidas y aspectos relevantes del proceso, desde la percepción y visión de los actores que directa o indirectamente participaron en ella. El documento sistematiza resultados y lecciones. Presenta un conjunto de lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones que surgieron durante la sistematización; y otras obtenidas de informes o documentos de evaluación del Programa y de los proyectos de subvención que se ejecutaron. Realiza una reflexión sobre el pensamiento y visión de quienes fueron actores en la implementación de los proyectos, o vivieron de cerca el proceso, y su incidencia en la temática ambiental mediante las diferentes líneas de trabajo que promovió el Programa. La sistematización global del Programa abarca seis documentos. Cada uno de ellos analiza una temática específica: Calidad Ambiental, Cuencas Andinas, Gestión Forestal, Recursos Marino Costeros, Educación Ambiental y Descentralización. En todos los documentos, el análisis consideró la incidencia en la institucionalidad, la sostenibilidad del proceso, la interacción y participación de los diversos actores con énfasis en aquellos que intervienen desde lo local. Complace presentar a la sociedad este documento en la confianza de que podrá ser útil para sus procesos de reflexión sobre la importancia del cuidado del ambiente, frente al desafío de alcanzar un desarrollo armónico con la naturaleza. Agradecemos a la Unión Europea que ha financiado el programa, a las instituciones y personas que han ejecutado los diversos proyectos y para quienes realizaron los seguimientos, eva-

luaciones y, sobre todo, a la población beneficiaria que apoyó el trabajo de decidir, hacer y evaluar cotidianamente durante tres años. Esperamos que las experiencias obtenidas en la región contribuyan al fortalecimiento y perfeccionamiento de las iniciativas que se promueven desde el Gobierno Nacional en el marco de la Política Ambiental Nacional de Fortalecimiento de la Institucionalidad y de la Gobernanza Ambiental; respondiendo a lineamientos estratégicos que tienen que ver el reconocimiento del principio de autoridad, la orientación de la participación ciudadana, la prevención de los impactos ambientales para garantizar un mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la promoción e incentivos para del desarrollo sostenible a través de un mejor uso de los todos los recursos naturales y del territorio, en especial en las comunidades y gestores locales.

Abogada Marcela Aguiñaga MINISTRA DEL AMBIENTE

(*) Nota: El Programa PRODERENA se ejecuta con el financiamiento de la Unión Europea, con contraparte del Ministerio del Ambiente y de los Gobiernos Provinciales de Esmeraldas, Imbabura y Carchi, por un monto que asciende a € 20´300.000 (25 millones de dólares) desde el año 2006 hasta el año 2010, mediante la suscripción de 105 contratos.

Presentación Agradecimiento Indice Presentación

1 Resumen ejecutivo Resumen ejecutivo

Metodología

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Antecedentes Descentralización ambiental en Ecuador Diseño del Programa Enfoque e hipótesis para el PRODERENA Proceso de implementación del PRODERENA Participantes en el proceso PRODERENA

27 27 33 35 38 42

4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.3 4.3.1

Actividades y resultados El apoyo del PRODERENA desde la perspectiva de los GAD Provincia del Carchi Provincia de Imbabura Provincia de Esmeraldas Descentralización – desconcentración desde el SENPLADES / MAE Incidencia del PRODERENA en la institucionalización de la gestión ambiental Instrumentos para el fortalecimiento de los gobiernos locales

47 47 48 56 67 73 76 76

80 82

4.3.2 4.4 4.5 4.5.1 4.5.2 4.6 4.7 4.8

Productos / apoyos requeridos por el MAE central Aporte a la descentralización de los contratos de servicios Aporte a la descentralización de las otras líneas de acción del PRODERENA Contratos de subvención Equipamiento al MAE y GAD Procesos participativos Factores que incidieron en los resultados Sostenibilidad de los procesos

97 97 98 100 102 106

Lecciones aprendidas

109

6 6.1 6.2

Conclusiones y recomendaciones Conclusiones Recomendaciones

115 115 120

Bibliografía consultada / referida

123

Abreviaciones y acrónimos

127

Entrevistas realizadas

129

Tabla 1: Entidades y grupos participantes Tabla 2: Instrumentos para la gestión de GAD Tabla 3: Ordenanzas en los GAD Tabla 4: Herramientas de apoyo al MAE Tabla 5: Formación académica Tabla 6: Formación técnica Tabla 7: Número de proyectos por líneas presupuestarias Tabla 8: Equipamiento suministrado por PRODERENA

42 77 78 81 94 94 97 99

Presentación Agradecimiento D Indice

ejamos expreso nuestro agradecimiento a todos quienes, de una u otra manera, aportaron con sus comentarios e información para la preparación del presente documento: funcionarios del PRODERENA – Sede y Subsedes-, de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, del Ministerio del Ambiente, consultores, así como a las comunidades y grupos beneficiarios de los proyectos. A Samiri ProGeA por la donación de las fotos para esta publicación.

1 Resumen ejecutivo

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alfredo carrasco valdivieso ©

Presentación

Presentación Agradecimiento Indice E Agradecimiento ste documento contiene la sistematización de las acciones con las que el “Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las Tres Provincias del Norte 1 Resumen ejecutivo del Ecuador: Carchi, Imbabura y Esmeraldas” (PRODERENA), del Ministerio del Ambiente, apoyó a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) de las provincias participantes para impulsar el proceso de descentralización de las competencias ambientales promovidas por el Esta1 Resumen ejecutivo do ecuatoriano; así como documenta los principales productos y resultados alcanzados en el marco de aquellas iniciativas.

Indice

El Programa PRODERENA surgió de una solicitud que en el 2001 realizó el estado ecuatoriano, a través del Ministerio del Ambiente, a la Comisión Europea, con el propósito de atender los intereses de los gobiernos locales de asumir competencias ambientales en el marco de los mandatos constitucionales, y para articular la gestión ambiental al desarrollo socio económico de las comunidades asentadas en las tres provincias.

La necesidad de sistematizar las experiencias en descentralización una vez que el Programa está concluyendo, se orienta a documentar los aspectos más relevantes de este proceso: sus fortalezas, la percepción de los actores que directa o indirectamente participaron, la incidencia en la institucionalidad actual y la sostenibilidad de las acciones. Se aspira que este documento contribuya a fortalecer las iniciativas que, en el marco de la descentralización de la gestión ambiental, se promuevan en el contexto de los mandatos constitucionales, y que se complemente con los esfuerzos de desconcentración que impulsa el Ministerio del Ambiente.

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otneimicedargA ecidnI

El presente documento presenta ovituceje neademás museR 1 el pensamiento y visión de quienes fueron actores en la implementación de los proyectos o vivieron de cerca el proceso, así como la incidencia que en la temática de la descentralización y/o desconcentración tuvieron las acciones que en las diferentes líneas de trabajo promovió el Programa. Presenta, igualmente, un conjunto de lecciones aprendidas, conclusiones y recomendaciones que surgieron durante la sistematización de esta experiencia: muchas de éstas fueron expresadas por los actores que participaron en el proceso; otras provienen de informes o documentos de evaluación del Programa y de los proyectos. El fin último de esta sistematización es contribuir a que futuros procesos enriquezcan su propuesta y fortalezcan las acciones orientadas al manejo sostenible de recursos naturales, asegurando una efectiva participación de las entidades y de la sociedad ecuatoriana, en especial de las comunidades locales. Esta sistematización se complementa con otras promovidas por el Programa PRODERENA en las siguientes temáticas: • Gestión Descentralizada del Recurso Forestal en las Provincias de Esmeraldas, Carchi e Imbabura (Corporación OIKOS).

• Educación Ambiental Formal y no Formal en las Provincias de Carchi, Imbabura y Esmeraldas (Corporación OIKOS).

Presentación

• Gestión Integrada de las Cuencas Andinas en las Provincias de Carchi e Imbabura (Corporación OIKOS).

Agradecimiento

• Gestión Descentralizada del Manejo de los Recursos Marinos y Costeros en la Provincia de Esmeraldas (Corporación OIKOS).

Indice

• Proceso de Calidad Ambiental (ASAMTECH Cía. Ltda.). 1 Resumen ejecutivo

alfredo carrasco valdivieso ÂŠ

1 Resumen ejecutivo

Presentación

l presente documento contiene la sistematización del proceso de apoyo a la descentralización de la gestión ambiental que promovió MAE PRODERENA. Incluye referencias relativas a las opiniones de los actores que participaron en el proceso, así como sistematiza los principales resultados obtenidos de las acciones de apoyo a la descentralización promovidas 1 Resumen ejecutivo por el Programa en las provincias de Carchi, Esmeraldas e Imbabura. El Programa fue cofinanciado por la Unión Europea, el Ministerio del Ambiente y los gobiernos provinciales; la implementación estuvo bajo la responsabilidad del Ministerio del Ambiente.

Agradecimiento Indice

El documento consta de seis capítulos. El primero constituye este Resumen Ejecutivo. El segundo explica la metodología utilizada en la preparación de este trabajo. El tercer capítulo describe el origen y el proceso de descentralización que aconteció en el país desde principios de los años noventa con la aprobación de algunas leyes: Ley de “Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada” (1993); “Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social” (1997); la Constitución de 1998 cuyo Art. 226 de-

termina las competencias del Gobierno Central susceptibles de ser descentralizadas; Ley de Gestión Ambiental que establece el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (1999); y Plan Nacional de Descentralización (2001) para el período 2001-2002 que determinó las áreas de aplicación de la descentralización. Estos instrumentos normativos incidieron en el proceso de diseño del Programa. En la ejecución del proyecto influyeron en los objetivos y resultados que se habían diseñado para el Programa, el Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010 que propone “Democratizar el poder político y el Estado, así como la Constitución Política aprobada en septiembre del 2008 que establece mandatos asociados con la descentralización. La aproximaovitucontextualizar ceje nemuseR 1 el diseño del PRODERENA ción citada se la hace para acontecido a lo largo del 2002 y los escenarios constitucionales y de planificación del Estado en los que se desarrolló.

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Están destacadas las etapas de preparación del Programa y las directivas e hipótesis que se plantearon, complementadas con la definición de las líneas de descentralización que se propuso apoyar el Programa. Se reconoce que éste se diseña en circunstancias en las que la descentralización y la desconcentración se promovían en una coyuntura de una evidente debilidad de la administración pública, en un marco institucional y jurídico complejo entre el gobierno nacional y el Congreso; y el débil liderazgo de los gobiernos locales reflejado en las limitadas capacidades técnicas, materiales y humanas para enfrentar ese tipo de procesos. En el capítulo cuarto se refieren las Actividades y Resultados. En una primera parte se describe el proceso de descentralización percibido por los actores locales: recoge las opiniones de las autoridades de los GAD (Prefecturas, Municipios y Juntas Parroquiales) algunas que fueron reelectas y otras estaban relativamente recién “estrenadas” en la posición. Las opiniones, en términos generales, destacan la positiva incidencia que tuvo el Programa en tres aspectos: i) el reposiciona-

miento de la importancia de los temas ambientales; ii) el fortalecimiento de las unidades de gestión ambiental de los gobiernos seccionales participantes del Programa; y iii) porque dejó una experiencia novedosa que posibilitó que las entidades manejen directamente los recursos en concordancia con la realidad y necesidades locales. A juicio de los beneficiados esta aproximación fue estratégica, ya que permitió ampliar el trabajo en los temas ambientales no solo desde la perspectiva institucional sino desde el accionar de la población. Reconocen, sin embargo, que salvo el proceso de Acreditación al SUMA en el que hubieron ciertos progresos para obtenerla, no se lograron avances significativos en la descentralización de las competencias; no obstante 1 Resumen ejecutivo aquello, resaltan que como resultado del Programa están mejor preparados para asumir las responsabilidades que están previstas en la nueva Constitución.

Presentación

Agradecimiento Indice

En opinión de técnicos de SENPLADES y MAE las reformas del Estado que se avecinaban con la formulación de la nueva Constitución Política del Estado influyeron en los resultados del Programa en cuanto a la descentralización. El MAE privilegió dos orientaciones: 1) el fortalecimiento del proceso de desconcentración del Ministerio y 2) el cumplimiento por parte de los GAD de los requisitos para la acreditación al SUMA. De otra parte, los aportes de los contratos de servicios en los procesos de descentralización, lo integran varios de los productos alcanzados por ALDIR Cía. Ltda., COMAFORS, ASAMTECH, EKOPRAXIS, T2A y OIKOS, empresas consultoras contratadas por el Programa. Estos trabajos, si bien importantes en cuanto a los productos, no lograron consolidar el proceso de descentralización por la falta de decisión política de las autoridades nacionales y locales, y por cuanto la convocatoria y funcionamiento de la Asamblea Constituyente generaron un ambiente de incertidumbre sobre el futuro rol de las instituciones del Estado. Lo anterior se complicó por cuanto la Matriz de Competencias, negociada en el 2006 y utilizada inicialmente como un instrumento de orientación,

fue posteriormente desestimada en vista del nuevo contexto político. Se destaca, sin embargo, un importante conjunto de ordenanzas para la gestión ambiental, las que se constituyen en herramientas para la administración pública y que, una vez que se instrumente la estructura descentralizada, apuntalarían el proceso.

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En cuanto a servicios contratados denominados proyectos de subvención, el MAE - PRODERENA apoyó la ejecución de programas de capacitación para fortalecer los conocimientos de los técnicos. Estos programas estuvieron bajo la responsabilidad de la Fundación Santiago de Guayaquil (Manejo de Recursos Forestales y Manglares, y Calidad Ambiental y Manejo de Residuos) y de la Pontificia Universidad Católiovituceje nemuseR 1 ca de Ibarra (Manejo de Cuencas y Recursos Hídricos). Los beneficiarios fueron funcionarios de los GAD y del MAE. Además, en el marco de los proyectos de subvención, fueron capacitados técnicos de los proyectos, de los municipios, promotores locales y guías. Complementariamente, el Programa entregó a las GAD y al MAE equipamiento para las unidades operativas ambientales.

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En los mecanismos de coordinación y de toma de decisiones, se resalta el papel e incidencia en el Programa que tuvieron tanto el Consejo Consultivo Nacional como de los Comités Provinciales, constituidos como espacios de coordinación con los diferentes actores institucionales y sociales respectivamente. En el capítulo quinto se aborda las principales lecciones aprendidas, surgidas de los propios actores. Se realiza una síntesis de sus experiencias teniendo en cuenta la pertinencia del programa, los métodos aplicados, las relaciones con las comunidades y organizaciones, así como la sostenibilidad del proceso. Se detalla un conjunto de lecciones que deja el Programa. En el capítulo sexto se presentan las conclusiones y recomendaciones, las que abordan los diferentes aspectos que incidieron en los resultados del Programa y las perspectivas que se pueden esperar.

Cabe señalar, como síntesis de los capítulos quinto y sexto, que durante el período de ejecución del Programa, la descentralización de las competencias ambientales no se llegó a instrumentar. Existen, sin embargo, elementos que pueden constituir bases para que los gobiernos locales y la sociedad civil estén mejor preparadas para asumir las responsabilidades ambientales que se les asigna en la Constitución.

Presentación

Agradecimiento Indice 1 Resumen ejecutivo

alfredo carrasco valdivieso ÂŠ

2 Metodología

Presentación

l proceso de sistematización tuvo tres etapas: i) reuniones de trabajo con el equipo del Programa PRODERENA en la Sede y Subsedes, a fin de recabar información para el diseño del levantamiento de datos en las tres provincias; ii) levantamiento de información de campo a partir de la focalización consultada con los funcionarios de las tres subsedes del Progra1 Resumen ejecutivo ma; y iii) sistematización y análisis de la información obtenida a través de las entrevistas directas y la documental.

Agradecimiento Indice

Con la Sede y Subsedes del Programa PRODERENA se discutió la metodología y se identificaron entidades y proyectos que permitan entender la tendencia o el contexto de vinculación con los procesos de descentralización. Se buscó caracterizar el apoyo del Programa al proceso de descentralización, en función de las expresiones de los actores y los resultados de los proyectos. La perspectiva de los actores respecto de los resultados permite contextualizar su papel en el escenario de la descentralización de la gestión ambiental. La información obtenida en las tres provincias fue abordada a través de entrevistas con las autoridades de los distintos niveles

de gobierno, con sus técnicos, y con personeros del Ministerio del Ambiente (MAE) en las direcciones provinciales. Se efectuó, además, una aproximación a la experiencia de la comunidad de Guallupe en la provincia de Imbabura. También se efectuaron entrevistas a representantes de algunas de las firmas consultoras que tuvieron bajo su responsabilidad temas específicos en línea de Servicios así como a especialistas que prestaron servicios profesionales al Programa.

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Las entrevistas fueron semi-estructuradas, es decir, partiendo de un conjunto básico de preguntas, conforme se desarrollaba el diálogo, se insertaban nuevos interrogantes o comentarios orientados a ampliar los criterios y/o precisar elovalcance de ituceje nem useuna R 1 opinión emitida. Se elaboró, además, una encuesta que fue distribuida a las Unidades de Gestión Ambiental de las prefecturas y municipalidades; la respuesta no fue la esperada por lo que resolvió no procesarla1. Junto con la información directamente proporcionada por los actores entrevistados, se efectuó la revisión documental de informes de la Coordinación así como los informes finales de los contratos de servicios y de algunos de los proyectos de subvención. La presente sistematización tiene un carácter descriptivo, se basa en un enfoque cualitativo que indaga la visión de los actores y recaba sus reflexiones. También documenta los aportes de las diversas consultorías y de los proyectos, teniendo en cuenta, como guía orientadora, el tema de la descentralización. La información procesada sirve como un medio para explicar las relaciones imbricadas en el apoyo que el Programa MAE - PRODERENA otorgó al proceso de descentralización.

Las encuestas se remitieron a 17 UGA, se obtuvo tres respuestas (Prefectura de Carchi, y los municipios de Tulcán y Pimampiro).

Presentación Agradecimiento Indice 1 Resumen ejecutivo

alfredo carrasco valdivieso ÂŠ

3 Antecedentes

Presentación

3.1 Descentralización ambiental en Ecuador

Agradecimiento

a descentralización, en términos generales, se la presenta como un cambio de paradigmas en los mecanismos para la administración del Estado y en las relaciones que existen entre quienes lo integran. Según Carrión (2007) la descentralización se concibe como un proceso,1 Resumen ejecutivo no como un fin último, “tendiente a distribuir la centralidad (el poder) en el marco de la búsqueda del equilibrio democrático entre los poderes existentes al interior del Estado, con la finalidad de profundizar la democracia, potenciar el desarrollo y mejorar la calidad de vida de la población”. Implica distribuir el poder equitativa y democráticamente para redefinir las relaciones entre el Estado y la sociedad.

Indice

El proceso de descentralización y desconcentración se inicia en el país en 1993 con la aprobación de la Ley de “Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada”2, que establece principios y normas generales para regular y orientar

Ley 50, R.O. 349, 31-XII-93.

la simplificación del Estado Ecuatoriano. En 1994 el Estatuto Jurídico del Régimen Administrativo de la Función Ejecutiva3 complementa a la Ley de Modernización. Promueve “la formación de unidades ambientales coordinadoras, ejecutoras y evaluadoras de la actividad ambiental regional provincial”4, constituyendo la primera aproximación de manejo ambiental desde la administración local.

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La “Ley Especial de Distribución del 15% del Presupuesto General del Estado a los Gobiernos Seccionales” aprobada en 1997, regula la distribución, manejo, transferencia y control de la asignación constitucional del 15 % del Presupuesto del Gobierno Central y crea el Fondo de Desovituceje nemuseR 1 centralización. La Ley Especial de Descentralización del Estado y Participación Social5, en 1997, determinó el proceso para la transferencia definitiva de “funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos (…) de los que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva, hacia los Gobiernos Seccionales Autónomos”. El Art. 9 establece que los gobiernos municipales tendrán entre otras atribuciones y responsabilidades la de “coadyuvar a la preservación y conservación de los bienes patrimoniales culturales y naturales en coordinación con los organismos competentes”. La Constitución de 1998 (Art. 226) determina las competencias del Gobierno Central susceptibles de ser descentralizadas. Exceptúa defensa y seguridad nacional, la política económica y tributaria del Estado, endeudamiento externo, política exterior y las relaciones internacionales. La Constitución no propuso un modelo de Estado descentralizado que facilite su aplicación, (a lo que) se sumó la ausencia de Leyes secundarias que clarifiquen las competencias al nivel subnacional y los meca-

4 5

Decreto Ejecutivo 1634, R.O. No. S2-411 del 31 de marzo de 1994. Reformado con D.E. No. 2428, R.O. 536 del 18 de marzo del 2002 y, D.E. No. 2971 R.O. No. 647 del 23 de agosto del 2002. Acuerdo s/n, RO 434 del 5 de mayo de 1994. Ley No. 27. R.O./ 169 de 8 de octubre de 1997.

nismos para la transferencia de los recursos (Carrión y Dammert, 2007). En 1999 la Ley de Gestión Ambiental6 establece el Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental (Art. 5), “como un mecanismo de coordinación transectorial, interacción y cooperación entre los distintos ámbitos, sistemas y subsistemas de manejo ambiental y de gestión de recursos naturales”.

Presentación

Agradecimiento Indice

En el 2001 y 2002 las reformas en las leyes de Régimen Municipal7 y de Régimen Provincial8 promueven el establecimiento de unidades de gestión ambiental en dichas entidades. Se asigna al Consejo Provincial la responsabilidad de atender y vigilar el estado sanitario de la provincia, así como planificar el territorio siguiendo principios de conservación, 1 Resumen ejecutivo desarrollo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Los lineamientos estratégicos del Ministerio del Ambiente Texto Unificado de la Legislación Ambiental Secundaria (TULAS), Art. 2, Libro I, define la Visión de este Ministerio como: “...la autoridad ambiental nacional sólida, líder del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental, con un equipo humano comprometido con la excelencia, que guíe con transparencia y efectividad al Ecuador hacia el desarrollo sustentable”. En las diferentes estrategias del Ministerio, se destaca la política de descentralización: en la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador (MAE-a 2000)9, se reconoce a los gobiernos seccionales como “agentes centrales de la gestión ambiental” (MAE 2000:78)9, organismos a través de los cuales el Ministerio viabilizaría la política de descentralización; está presente además en la Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador (MAE-a 2000)9 y en la Estra-

6 7

R.O. 245 del 30 de junio de 1999. Codificación de la Ley de Régimen Municipal (Suplemento del R.O. 331, 15-X-71). Reformas: Ley 99-37 (Registro Oficial 245, 30-VII-99) Ley de Régimen Provincial. R.O. 288, 20-III-2001. Reformas: Ley 2002-73 (Suplemento del R.O. 595, 12-VI-2002). Citado en: Real B. 2004

tegia para el Desarrollo Forestal Sustentable (MAE-b 2000)9. La Política y la Estrategia Nacional de Biodiversidad10 señala que se requiere “Avanzar en el proceso de desconcentración y descentralización de responsabilidades para la gestión de la biodiversidad”, desarrollar programas de capacitación a los organismos del sistema descentralizado, formular manuales, procedimientos, así como establecer un sistema de seguimiento (MAE 2001 – 2010, 2001:35).

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El Plan Nacional de Descentralización para el período 2001-200211 determinó las áreas de aplicación de la descentralización: los recursos forestales, biológicos, áreas protegidas, control y prevención de la contaminación ambiental, remediación ambiental y ecosistemas frágiles. El ovituceje nem useR 1 Gobierno Nacional mantiene “la rectoría para proponer y fijar políticas y normas para la explotación sustentable de los recursos naturales y para garantizar la calidad ambiental”. El Plan Nacional 2003 – 2004 (Comisión Nacional de Descentralización y Organización Territorial, (CNDOT 2003) incluyó orientaciones para operativizar y monitorear el proceso de descentralización. Los primeros convenios de descentralización, suscritos en el 2001, establecen 22 competencias sujetas a descentralización, 11 de ellas en el área de manejo de plantaciones, bosques y vida silvestre y 11 competencias en el manejo de la calidad ambiental. A juicio de Real (2004) las competencias identificadas no incluyeron las normas legales que las daban origen, implicaba que “cualquier transferencia de responsabilidades sería defectuosa y carente de legalidad”. Hasta fines del 2002 el MAE suscribió 67 convenios, de ellos 12 se encuentran suscritos por todas sus partes (4 consejos provinciales - Tungurahua, Manabí, Los Ríos y Guayas – y, 8 municipios – todos de la pro-

9 10 11

Citado en: Real B. 2004 D.E No. 2232 de 9 de enero del 2007, R.O. No. 11 de 30 de enero del 2007. D.E. 1616, R.O. 365 del 10 de julio del 2001.

vincia de Tungurahua -), 55 no contaron con la rúbrica del Presidente. Entre el 2003 y el 2005 el Consejo Nacional de Modernización (CONAM) disminuyó al máximo su perfil, no dio seguimiento a los convenios de descentralización suscritos ni mantuvo actividades significativas con el Ministerio de Ambiente (Albán 2005).

Presentación

Agradecimiento

En octubre del 2005 la codificación de la Ley de Régimen Municipal, en el Art. 14 (numeral 16) expresamente asigna a los municipios la función de “Prevenir y controlar la contaminación del medio ambiente en coordinación con las entidades afines”. Esta disposición legal incide en los convenios de descentralización previamente suscritos, ya que otorga un mandato directo a las entidades edilicias en relación a la gestión de la 1 Resumen ejecutivo calidad ambiental.

Indice

En el 2006 el MAE, conjuntamente con el Consorcio de Consejos Provinciales (CONCOPE), la Asociación de Municipalidades (AME) y el Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador (CONAJUPARE), coordinados por el CONAM, establecieron la “Matriz de Competencias Ambientales por Niveles de Gobierno”, oficializada en Acuerdo Ministerial No. 106 de 4 de septiembre del 2006. Las competencias definidas tienen relación con: i) Rectoría del Sistema Nacional, ii) Políticas y Planificación Ambientales Nacionales, iii) Calidad Ambiental y iv) Manejo de Bosques, Plantaciones Forestales, Flora y Fauna Silvestres; cada una de éstas debidamente fundamentadas con la normativa legal a la que corresponde. Esta matriz permitió, en el contexto del ya iniciado Programa PRODERENA, que el MAE suscriba los convenios de transferencia de competencias, entre otras prefecturas, con la de Esmeraldas y Carchi. No se llegó a suscribir con la prefectura de Imbabura. El Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010 (SENPLADES, 2007) propone “Democratizar el poder político y el Estado”. Considera que sería “inviable sin una efectiva y profunda reforma del Estado en la perspectiva de alcanzar la máxima descentralización, des-corporativización y transparencia en sus modos de gestión (….)” (Ibídem, pg. 47). La polí-

tica 1.2 del Plan se orienta a “Incentivar el desarrollo local participativo y promover un desarrollo territorial equilibrado e integrado” y para ello propugna “perfeccionar el esquema de descentralización y regulación a escala nacional, meso (intermedia) y local, fortaleciendo a los gobiernos y a las organizaciones sociales locales”.

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Con respecto a las competencias ambientales, SENPLADES (2007) reconoce el proceso de descentralización y desconcentración seguido por el Ministerio del Ambiente; resalta, sin embargo, que éstas aún no se ha implementado en su totalidad y que en muchos casos “existen problemas de definición de competencias con los gobiernos locales y los distritos ambientales”.ovituceje nemuseR 1

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En el 2008, (septiembre) se aprueba la nueva Constitución Política en la que se establecen mandatos asociados con la descentralización. El Art. 3.- de los deberes primordiales del Estado, entre otros, señala: “Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización”: reconoce la autonomía de los gobiernos locales. Define para la estructura administrativa del Estado, los niveles de gobierno y las responsabilidades para cada uno de ellos, así como los mecanismos de participación social. Determina las competencias exclusivas del gobierno central (Art. 261), y las que corresponden a los diferentes niveles de gobierno (Art. 262, 263, 264, 267); y manda a que por ley se establezca el Sistema Nacional de Competencias. El 23 de marzo del 2009, con Decreto Ejecutivo No. 1630 se transfiere al Ministerio del Ambiente las competencias, atribuciones, funciones y delegaciones que en materia ambiental manejaba la Subsecretaría de Protección Ambiental del Ministerio de Minas y Petróleos, que constan en el Reglamento Ambiental de Actividades Hidrocarburíferas expedido en el 200112.

Decreto Ejecutivo 1215, Registro Oficial 265 del 13 de febrero del 2001.

3.2

Diseño del Programa

Presentación

En el 2001 el MAE solicitó a la Unión Europea el apoyo para fortalecer la gestión del Ministerio, en un contexto en el que estaban en curso procesos de descentralización y desconcentración de la gestión ambiental.

Agradecimiento

El diseño del Programa PRODERENA se realizó en circunstancias en las que la descentralización y desconcentración se promovía en una coyuntura de una evidente debilidad de la administración pública, en un marco institucional y jurídico complejo entre el gobierno nacional y el Congreso, y el débil liderazgo de los gobiernos locales reflejado en las limitadas capacidades técnicas, materiales y humanas para enfrentar 1 Resumen ejecutivo con efectividad ese tipo de procesos. A lo anterior sumaba el hecho que los gobiernos seccionales, en su gran mayoría, dependían entre un 70% a 90% de los recursos transferidos por el gobierno central. Esta situación mostró la “necesidad urgente de formar cuadros técnicos, disponer de una reglamentación apropiada y la asignación de recursos financieros para que se pueda dar sostenibilidad a las iniciativas de descentralización y desconcentración” (Real, 2004).

Indice

El diseño del programa entre el 2002 e inicios del 2003, implicó la presencia de tres misiones de la UE. La primera, de Pre-factibilidad, identificó las áreas geográficas de actuación así como los ejes temáticos (protección y recuperación de la cubierta vegetal, recuperación de los recursos marino-costeros y manejo integral de los recursos hídricos). La segunda misión, de Factibilidad, validó la pertinencia de la iniciativa y enfatizó tres dimensiones para justificar el apoyo de la UE: • La gran diversidad geográfica, étnica y biológica de Ecuador. • La creciente sensibilidad social ante los temas ambientales.

• El manifiesto interés en todos los niveles de la administración ambiental, y la reivindicación de participar democráticamente en soluciones tangibles de la problemática ambiental.

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La misión definió como estrategia global del Programa el “apoyar los esfuerzos de los gobiernos seccionales de las tres provincias (al nivel municipal y provincial) y del MAE a nivel central, para fortalecer la gestión ambiental descentralizada. Para ello el proyecto optará por un papel facilitador, buscando la mayor coordinación con las acciones existentes y creando una responsabilidad propia de los involucrados que empujan un desarrollo local sustentable” (Vogel et al 2002).

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ovituceje nemuseR 1

La tercera misión (Geilfus F., et al 2003) realizó las siguientes acciones: • Analizó las responsabilidades en materia de gestión medioambiental a nivel descentralizado para las tres provincias, implicaciones y el ingreso de fondos y presupuesto. • Evaluó la organización de los 3 Consejos Provinciales y definió los requerimientos para el manejo descentralizado en tanto a la organización, estructura, personal, oficinas y equipamiento. • Definió la organización, estructura y funcionamiento de las entidades gestoras, y formuló los términos de referencia para la Asistencia Técnica Internacional y el personal local. • Desarrolló pautas para el manejo del Fondo socio-ambiental. El Programa PRODERENA se diseñó, en consecuencia, con el propósito de apoyar las iniciativas de descentralización y desconcentración de la gestión de los recursos naturales en tres provincias del norte de Ecuador: Carchi, Imbabura y Esmeraldas. Implicaba el apuntalamiento del proceso de transferencia de competencias ambientales y recursos a los Gobiernos Provinciales y Municipales, acompañada por una acción de

fortalecimiento institucional de estos entes, así como también del Ministerio del Ambiente tanto en su nivel central como en sus delegaciones desconcentradas.

Presentación

3.3

Agradecimiento

Enfoque e hipótesis para el PRODERENA

Indice

El Programa identificó en las tres provincias numerosos y variados problemas socio – ambientales y de gestión. Los análisis condujeron a proponer que se aborden prioritariamente no solo los principales cuellos de botella (limitada coordinación interinstitucional e intra-institucional, ausencia de sistemas de seguimiento – evaluación), sino también situacio1 Resumen ejecutivo nes que por su connotación en la dinámica socio – ambiental merecían atención urgente: extracción de los recursos forestales en el bosque tropical del Choco, degradación de los páramos, los recursos marinos costeros y los recursos hídricos. Los problemas de gobernabilidad reducida, los plantearon como hipótesis, que se aspiraba, se resuelvan mediante alianzas estratégicas que permitan crear un entorno favorable a la ejecución de las intervenciones identificadas, siendo éstas: • Que el gobierno electo en octubre 2002 mantenga las prioridades ambientales y el proceso de descentralización. • Que los temas ambientales continúen siendo una prioridad dentro de las políticas de Gobierno y que sean aprobadas las leyes ambientales que se encontraban en discusión parlamentaria. • Que el MAE asuma de forma paulatina nuevas competencias en la gestión de los recursos ambientales. • Que exista voluntad política y recursos.

• Que los recursos económicos lleguen en su volumen y tiempo apropiados.

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• Que existan acuerdos políticos en los gobiernos seccionales para viabilizar la descentralización.

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• Que las instituciones y actores mantengan acuerdos de cooperación.

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Para afrontar el desafío que implicaba la descentralización y la desconcentración, el Programa planteó una metodología participativa a todas las escalas y con todos los actores. Propuso la aplicación de una serie de medios y recursos materiales, así como la implementación de acciones transversales o de acompañamiento. ovituceje nemuseR 1 ovituceje nemuseR 1

Las intervenciones localizadas fueron diseñadas para que se alcancen resultados concretos y permitan verificar la aplicación de las leyes ambientales. La gestión e intervención en el nivel local se orientó a que sea posible verificar la factibilidad y el funcionamiento del sistema descentralizado de gestión ambiental que se llegase a aplicar. El Programa propuso apoyar dos tipos de iniciativas: 1. Fortalecimiento de las capacidades locales para: seguimiento y evaluación de impacto ambiental (EIA); monitoreo, control, vigilancia y de fiscalización que debe desembocar sobre una nueva normatividad de las leyes ambientales; y, 2. Proyectos de desarrollo socio-ambientales financiados con recursos del propio Programa o en asociación con otros proyectos y/o instituciones. En el primer tipo las acciones del Programa fueron diseñadas para fortalecer la capacidad de los gobiernos seccionales. Se planteó que las “Unidades de Gestión Ambiental”, UGA, tengan un enfoque de Unidades de Apoyo al Desarrollo Sostenible, con capacidades para elaborar catastros y “Zonificaciones Económicas Ecológicas” para el ordenamiento

local y la elaboración de planes de monitoreo. Las acciones, se propuso, deberían formar parte de un largo proceso de institucionalización, por lo que la entrega definitiva de competencias descentralizadas acontecería una vez que los actores demuestren capacidad y experiencia.

Presentación

Agradecimiento

La base de intervención no fue concebida únicamente como administrativa, sino también geográfica (cuencas hidrográficas, bio-regiones etc.), y de tipo organizativo (mancomunidades). La ejecución se planteó que se complemente a diferentes niveles (micro-región o micro-cuenca, gremios u organizaciones, grupos de usuarios, municipios, núcleos productivos familiares).

Indice

1 Resumen ejecutivo

Para el segundo tipo se recomendó que las intervenciones tengan un enfoque integral de desarrollo socio-ambiental, dado que lo sectorial tiende a desaparecer al nivel local. Las acciones ambientales implicarían actividades productivas, de legalización de tierras, de formación, educación ambiental e incluso de investigación, concebidas para dotar opciones y alternativas económicas a las poblaciones locales y apuntalar los procesos de manejo sustentable de los recursos sean forestales, marino costeros, hídricos o ecosistemas frágiles. Para que el Ministerio del Ambiente tenga la capacidad de ejecutar sus políticas, en el diseño se reconoció que es necesario que pueda contar con medios políticos y económicos de intervención y de gestión, y que gracias a una capacidad administrativa reforzada el MAE mejoraría su gestión y eficacia en el manejo y ejecución de financiamientos. Para aumentar la capacidad operativa de gestión del MAE se señaló lo siguiente: • Diagnosticar el sistema legal y normativo ambiental existente para su posterior desarrollo. • Apoyar a la formulación de propuestas de leyes y normativas identificadas. • Actualizar del Plan Ambiental Ecuatoriano.

• Establecer mecanismos e instrumentos de descentralización:

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• Realizar el diagnóstico sobre la situación de la aplicación de la descentralización y desconcentración a nivel central y de los gobiernos seccionales.

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• Apoyar al establecimiento del Sistema de Monitoreo Ambiental.

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• Apoyar a la implementación del Sistema de Información Ambiental. • Aumentar la capacidad operativa de gestión del MAE: ovituceje nemuseR 1

- Divulgación de las leyes y normativas vigentes. - Sensibilizar y capacitar al MAE y a los distintos sectores implicados. • Apoyar al fortalecimiento del Consejo de Desarrollo Sostenible y del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental. • Fortalecer el desarrollo organizacional del MAE dentro del proceso de descentralización. • Apoyar al mejoramiento de concertación de las políticas ambientales. Las acciones identificadas debían ser complementadas con la aplicación transversal de estrategias de comunicación / información, así como de formación y capacitación.

3.4

Proceso de implementación del PRODERENA

La Unión Europea y la República del Ecuador suscribieron un “Memorando de Entendimiento” para el período 2000–2006, en el que acorda-

ron apoyar a los temas ambientales, como uno de los sectores prioritarios de cooperación de este Organismo Internacional.

Presentación

Una vez definido el campo de actuación del Programa PRODERENA (Ref. 3.2), la Comisión Europea aprobó el Compromiso de Financiamiento el 3 de diciembre del 2003. El Convenio de Financiación fue suscrito por el Gobierno de Ecuador el 22 de enero de 2004. La Comisión Europea asignó €17 millones, y Ecuador comprometió € 3.3 millones para la ejecución del Programa.

Agradecimiento Indice

El Instituto Ecuatoriano de Cooperación Internacional (INECI), actualmente AGECI, actuó como Organismo Nacional de Tutela. Este transfirió 1 Resumen ejecutivo las responsabilidades operativas de manejo administrativo y financiero del Programa al Ministerio del Ambiente mediante Actas suscritas entre el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) y el MAE el 19 de abril del 2004, el 22 de octubre del 2004 y el 15 de junio del 2005. El MRE en el marco del contrato de Asistencia Técnica firmado el 9 de Mayo de 2003 con SWECO International, financiado por la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (ASDI), decidió ampliarlo para realizar la coordinación entre el “Plan de las Cuencas Mira, Mataje y Carchi-Guaitara” y el “Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las tres Provincias del Norte del Ecuador”. Resultado de esta AT se obtuvieron, entre otros, los siguientes productos relevantes para el desarrollo del Programa: • Estudio Línea Base para el Programa de Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en Carchi, Esmeraldas e Imbabura (Enero, 2006). • Diseño Conceptual del Sistema de Monitoreo y Evaluación del Programa (enero, 2006). • Plan Operativo Global – POG (mayo, 2005). • Plan Operativo Anual 1 – POA (mayo, 2005).

En el 2004, el MAE a través de la Subsecretaria de Calidad Ambiental y posteriormente, en el 2005 bajo el liderazgo de la Subsecretaría de Capital Natural (SCN), se responsabilizó de impulsar la formación de los distintos Comités Consultivos, elaborar propuestas de reglamentos para los mismos, establecer el Equipo Gestor y reclutar al Coordinador Nacional. El Comité Consultivo Nacional fue establecido mediante Acuerdo Ministerial No. 073 del 18 de agosto del 200513.

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otneimicedargA ecidnI

Con acuerdo Ministerial No. 106 del 3 de diciembre del 2004, R.O. No. 529 del 22 de febrero de 2005, se constituyó la Unidad del Equipo Gestor del Programa. Esta unidad en su conformación meovitucefue je nemodificada museR 1 diante Acuerdo Ministerial Nº 072 el 18 de agosto del 2005 (R.O. No. 93 del 31 de agosto del 2005). Este acuerdo además crea el Comité de Supervisión y Seguimiento del Programa, que tiene como objetivo velar porque las actividades del Programa sean planificadas y ejecutadas de tal modo que los resultados estén en conformidad, y promuevan las políticas y estrategias del Ministerio del Ambiente. El Comité tuvo una función supervisora y de orientación y estuvo integrado por: - Subsecretario de Capital Natural (Presidente) - Un representante permanente (técnico) de la Subsecretaría de Capital Natural - Un representante permanente de la Subsecretaría de Calidad Ambiental - El Presidente de la Comisión Interna de Descentralización del MAE. El Ministerio del Ambiente, mediante Acuerdo Ministerial 183 del 10 de marzo del 2007, estableció que la Unidad del Equipo Gestor del Programa esté adscrita a la Subsecretaría de Capital Natural, y se le encarga 13

Registro Oficial No. 93 del 31 de agosto del 2005

la gestión operativa del Programa. La sede principal se designó a la ciudad de Ibarra. Mediante el Acuerdo Ministerial antes citado, el Equipo Gestor quedó conformado de la siguiente manera:

Presentación

Agradecimiento

a) Coordinador Nacional del programa, que lo presidía. b) Director del Distrito Regional Carchi Imbabura del Ministerio del Ambiente, y un técnico de Carchi e Imbabura respectivamente.

Indice

c) Director del Distrito Regional Esmeraldas del Ministerio del Ambiente, y un técnico de dicha regional. 1 Resumen ejecutivo d) Facilitador Provincial de Carchi.

e) Facilitador Provincial de Imbabura. f) Facilitador Provincial de Esmeraldas. g) Responsable de Seguimiento y Evaluación de la Unidad. h) Coordinador Administrativo Financiero de la Unidad. i) Jefe de Asistencia Técnica Internacional. El acuerdo 119 del 15 de agosto del 2008 dejó sin efecto el Acuerdo 183 y asignó a la Unidad del Equipo Gestor funciones de planificación, organización y promoción para alcanzar los resultados previstos en el Programa. Estableció que el área técnica lo integren el personal de seguimiento y evaluación de la sede y subsedes, los delegados de los gobiernos provinciales y los delegados técnicos del MAE. Esta decisión, según la coordinación del Programa, se la tomó para evitar “la politización del Programa y generación de puntos de poder entre una y otra provincia, situación que interfería en la ejecución normal del Programa”14. 14

Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2008 / abril – agosto 2008

3.5

Participantes en el proceso PRODERENA

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Tabla 1: Entidades y grupos participantes

otneimicedaCaracterización rgA

Actores

Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional (AGECI) Comisión Europea

Entidad estatal responsable de coordinar la cooperación internacional. Adscrita a SENPLADES.

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Rama Ejecutiva de la Unión Europea. Propone la legislación, aplica las decisiones, la deovfensa ituceje de nemlos useRtratados 1 de la Unión. Financia al Programa PRODERENA.

Ministerio del Ambiente de Ecuador

Responsable de la implementación del Programa PRODERENA.

Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)

Responsable de la planificación nacional. Proporciona el marco de referencia para los procesos de descentralización.

Unidad de Desarrollo Norte (UDENOR) - Plan Ecuador

Unidad adscrita a la Secretaría Técnica del Plan Ecuador. Implementa proyectos en la Frontera Norte.

Comité Consultivo Nacional del Programa PRODERENA (CCN)

Órgano de consulta, decisión y dirección del Programa PRODERENA. Lo preside el MAE, e integran las prefecturas, representes de los municipios, la UE, AGECI.

Comités Consultivos Provinciales del Programa PRODERENA

Presidido por los prefectos de cada una de las provincias, e integrados por representantes de los gobiernos municipales, juntas parroquiales, del Distrito Regional del MAE, y de organismos asociados, mancomunidades.

Gobiernos Provinciales

Apoyaron la consolidación del Programa. Coordinan en la provincia las acciones del Programa PRODERENA a través de las subsedes.

Presentación

Participaron como ejecutores de proyectos Agradecimiento los municipios de Espejo, Tulcán, Montúfar y

Gobiernos Municipales

Mira en Carchi; en Imbabura: Ibarra, Antonio Ante, Otavalo; y, en Esmeraldas: Atacames y Muisne.

Indice Gobiernos de las Juntas Parroquiales

En Carchi participaron 17 juntas parroquiales: Maldonado, Los Andes, Chical, La Con1 Resumen ejecutivo cepción, Goaltal, San Vicente de Pusir, Juan Montalvo, Tufiño, La Paz, Monte Olivo, La Libertad, Julio Andrade, Maldonado, Santa Martha de Cuba, Jijón y Caamaño, San Rafael y San Isidro. En Imbabura, 9 juntas parroquiales: Quiroga, Cuellaje, Lita, Selva Alegre, San Antonio de Ibarra, González Suárez, San José de Quichinche, San Rafael de la Laguna, Cahuasquí. En Esmeraldas, 10 juntas parroquiales: Tonsupa, Tabiazo, Lagarto, Tululbí, Salima, Borbón, Tachina, Chontaduro, Chumundé y Anchayacu.

Comunidades

2 comunidades en la provincia de Imbabura: Zuleta y Guallupe.

Organizaciones de base Ejecutaron proyectos en Carchi: Asociación de Juntas Parroquiales del Carchi, Corporaen las tres Provincias ción Provincial de Organizaciones CampesiParticipantes nas del Carchi (COPOCCAR).

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En Imbabura la Unión de Organizaciootneim edargeAIndígenas de Cotacachi nesic Campesinas (UNORCAC), y el Comité Pro-Mejoras Manuel Jijón del Cantón Urcuquí.

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En Esmeraldas: Unión de Organizaciones Negras Campesinas de la Ribera del Río Esmeraldas (UONCRE), Asociación de Preserovvación, ituceje neObservación museR 1 y Manejo Eco turístico “Aventuras del Mar”, y Asociación Social Virgen del Carmen. Organismos no Gubernamentales

“Fundación de Agro-ecología y Agroturismo” (AGRECO), y la Fundación a Favor de los Derechos Ciudadanos (PRODECI), Fundación Servicio Ecuatoriano para la Conservación y el Desarrollo Sostenible (FDS), Fundación Ethos, y Fundación DSC, Fundación Forestal Juan Manuel Durini, Fundación Jatun Sacha, Fundación Altrópico, Fundación Ecuatoriana de Estudios Ecológicos ECOCIENCIA.

Organizaciones ejecutoras de contratos de servicios

ALDIR, ASAMTECH, COMAFORS, EKOPRAXIS, OIKOS, ICA y T2A Consulting.

Instituciones Académicas

Pontificia Universidad Católica del Ecuador, Sede Ibarra; Universidad Técnica del Norte. En Esmeraldas la Universidad Luis Vargas Torres. Fundación Santiago de Guayaquil.

El Ministerio del Ambiente como compromisos de contraparte, es responsable de los honorarios del Coordinador Nacional, la participación de los técnicos de planta para el seguimiento y la asistencia técnica que requiere el Programa y los proyectos que apoya. En términos de infraestructura, la oficina de enlace funciona en las instalaciones del MAE, la Sede está funcionando, desde el 2009, en las oficinas que el Ministerio arrienda en Ibarra15.

Presentación

Agradecimiento Indice

1 Resumen ejecutivo

Entre el 2005 y el 2007, la Sede del Programa lo facilitaba el Gobierno Provincial de Imbabura, posteriormente se trasladó a oficinas financiadas por el propio Programa.

alfredo carrasco valdivieso ÂŠ

4 Actividades y resultados

Presentación

4.1 El apoyo del PRODERENA desde la perspectiva de los GAD

Agradecimiento

a aproximación del Programa MAE PRODERENA al proceso de descentralización y desconcentración en las tres provincias, tiene diferentes contenidos, alcances y lecturas; por tal motivo se abordó, en este capítulo, la sistematización 1 Resumen ejecutivo vista desde los actores locales representantes de Prefecturas, Municipios y Juntas Parroquiales, como también la opinión de un representante comunitario.

Indice

El objetivo del Programa PRODERENA en cuanto al apoyo a la descentralización es visto desde distintas perspectivas, desde aquellas que opinan que no se cumplió por factores que se explicarán adelante, a las que se consideran que contribuyó a sentar las bases para avanzar en los procesos de descentralización. En este sentido, cada experiencia tiene una lectura propia de los logros alcanzados pero puntuales en el apoyo a la descentralización, como de los beneficios recibidos y del legado del Programa al desarrollo local. En este contexto, existen elementos comunes que surgen de las opiniones relacionados con los efectos positivos que generó el Programa: i) haber reposiciona-

do la importancia de los temas ambientales; ii) el fortalecimiento de las unidades de gestión ambiental de los gobiernos seccionales participantes; y, iii) el haber propiciado que las entidades manejen directamente los recursos financieros en concordancia con la realidad y necesidades locales. A juicio de los beneficiados esta aproximación fue de mucha importancia, ya que permitió ampliar el trabajo en los temas ambientales no solo desde la perspectiva institucional, sino desde el accionar de la población.

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La sistematización de la experiencia, desde la perspectiva de los actores locales, supone una revisión y diálogo desde el nivel más amplio de la estructura administrativa esto es del Gobierno ovitucede je nelas musprovincias, eR 1 Provincial, pasando por los municipios hasta las juntas parroquiales y otros actores relevantes dentro del proceso.

4.1.1 Provincia del Carchi Gobierno Provincial Los proyectos desarrollados en esta provincia crearon condiciones articuladas al objetivo de apoyo a la descentralización en la gestión de recursos naturales. En Carchi, como en las otras dos provincias, el trabajo en calidad ambiental tuvo una importante acogida. Los resultados incluyen la utilidad práctica y tangible de manejo de los residuos sólidos con dotación de infraestructura, la educación ambiental, el manejo de cuencas y la gestión forestal. El Gobierno Provincial de Carchi (GPC)16 considera que el Programa permitió una relación distinta con la cooperación internacional, ya que los recursos llegaron a través de la instancia desconcentrada del MAE: la Coordinación del Programa PRODERENA. Esta actuación descon-

General René Yandún, Prefecto del Carchi.

centrada de gestión, contribuyó a mejorar la gestión ambiental del GPC y a afinar las alianzas institucionales para la ejecución de proyectos.

Presentación

Desde la perspectiva del Prefecto, el Programa PRODERENA contribuyó a demostrar que en los GAD existe capacidad para formular y manejar proyectos adecuados a la realidad local y a las expectativas de la población, lo que redundó en el posicionamiento institucional como agentes de desarrollo. El proceso, en la práctica, puso a prueba las capacidades instaladas. El balance es positivo, pues considera que el Programa cumplió con la mayoría de las metas definidas, como también posibilitó hacer ajustes a la gestión interna.

Agradecimiento Indice

1 Resumen ejecutivo

El Prefecto pone de relieve la colaboración estrecha entre autoridades locales y el Ministerio del Ambiente a través de su Delegación Provincial, así como con los demás actores inmersos en la implementación del PRODERENA. Esta se canalizó a partir de acuerdos marco elaborados, para optimizar el desarrollo del Programa y en ese contexto destaca el rol del Comité Consultivo Provincial. Entre los logros está el fortalecimiento institucional, lo que posibilitó manejar de mejor manera iniciativas como el programa de Cadenas Productivas iniciado en diciembre del 2009, en el que se aplicaron herramientas proporcionadas por el Programa. Como parte del referido fortalecimiento institucional se creó la Dirección de Gestión Ambiental del GPC y se optimizaron los recursos humanos disponibles como un paso importante para acoger el proceso de descentralización. Avala este proceso “el cumplimiento de todos y cada uno de los planes trazados en el contexto de la ejecución del Programa PRODERENA”17. ¿Cómo calza esta propuesta en el contexto actual de la planificación del Estado? En el Gobierno Provincial del Carchi se lo aprecia desde dos ángulos: primero desde la responsabilidad del seguimiento a los procesos

General René Yandún, Prefecto del Carchi.

seguidos y la búsqueda de la sustentabilidad del mismo: “Existe conciencia en los distintos niveles de gobierno de la continuidad que se debe dar al proceso; para ello se planteó la creación de un comité de seguimiento a lo iniciado con el PRODERENA (…). Existe la apertura de cada uno de los gobiernos municipales de dotar recursos financieros para que funcione el comité y asegurar su sustentabilidad por lo menos en un plan que dure cinco años” (General René Yandún, Prefecto del Carchi).

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En el segundo, se adecua el proceso a los recursos que el propio Estado central asignará en el marco de las directivas que establece la nueva Constitución; es en base a esto que se planificará para consolidar los ovituceje nem useR 1 logros obtenidos de la experiencia desarrollada en el contexto del Programa PRODERENA. El GPC generó dos ordenanzas y está en proceso una tercera (Ref. Tabla No. 3); y todas ellas contienen elementos asociados con la descentralización de competencias. Se está impulsando, además, las Políticas Ambientales y la Acreditación al Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA). De otra parte, los productos entregados por ALDIR: “Plan Estratégico”, la propuesta de “Modelo de Gestión Ambiental”, el “Orgánico Funcional” y el “Manual de Puestos”, son resultados que contribuyen al fortalecimiento de la institución. El Gobierno de la Provincia de Carchi solicitó su acreditación al SUMA ante el Ministerio del Ambiente. Se considera que el proceso tiene un avance del 80% y se inició, según Cárdenas et al (2009), con una calificación inicial del 54,5% y con las siguientes consideraciones de línea base: posee una Ordenanza Provincial para la Protección del Recurso Hídrico vigente desde el 4 de marzo del 2004, la DGA tiene recursos institucionales para acreditarse al SUMA y existe la voluntad política de las autoridades y los técnicos para cumplir con ese propósito. En la institución hay un importante apoyo a la Dirección de Gestión Ambiental y a las gestiones para consolidar el objetivo de Acreditación, al

que consideran relevante para el manejo ambiental desde el gobierno provincial. A esto se suma el interés en concluir el Plan de Ordenamiento Territorial de la Provincia del Carchi, iniciativa apoyada por el Programa PRODERENA. Este Plan es parte de una propuesta estratégica a largo plazo del GPC que tiene tres fases: la informativa, que proporciona una imagen actual de la estructura territorial; la directiva, que proyecta el territorio deseado; y, la normativa, que define acciones claves y articula compromisos para que se materialice la imagen territorial deseada18.

Presentación

Agradecimiento Indice

Gobiernos Municipales

En el Gobierno Municipal del 1 Resumen ejecutivo Cantón Tulcán, al igual que en varios cantones y parroquias, cambiaron las dignidades edilicias luego de las últimas elecciones; sin embargo, dada la importancia e incidencia del Programa PRODERENA, el nuevo Alcalde otorgó apoyo político para la continuidad de las acciones que apoyó el Programa. Este cantón implementó el proyecto de manejo de los desechos sólidos y relleno sanitario en la línea de calidad ambiental. Para su seguimiento el Municipio integró un comité técnico coordinado por la Unidad de Gestión Ambiental fortalecido con apoyo del Programa PRODERENA, lo que les permite, aseguran, estar preparados para asumir competencias ambientales. Sin embargo, si bien la Unidad está fortalecida, no solicitarán la acreditación al SUMA por no contar con los recursos necesarios para conformar una Dirección19. Para el Alcalde de Montúfar, autoridad de reciente elección, el Programa PRODERENA deja un importante aporte a la institucionalidad del Gobierno Local. Apoyó la construcción y funcionamiento del relleno sanitario que contribuyó a fortalecer capacidades institucionales y de auto-

Gobierno Provincial del Carchi (2009), La Fase Informativa del Plan de Ordenamiento Territorial de la Provincia del Carchi, GPC. Ing. Johnny Garrido, Responsable UGA Mira.

gestión local20. Otro de los aportes es la capacitación de los técnicos de la UGA y el equipamiento que apunta al objetivo de la descentralización.

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Para el Gobierno Municipal del Cantón Mira el aporte de Programa PRODERENA se centró en la calidad ambiental. En este cantón se desarrolló el proyecto “Mejoramiento de la gestión de la calidad ambiental en los cantones Mira y Espejo”, destinado al manejo de desechos sólidos y tratamiento de aguas residuales21. “Fortaleció institucionalmente al Municipio. Hemos ejecutado de la mejor manera este proyecto y existe una buena respuesta tanto al interior de la Institución, como también de la ciudadanía” (Ing. Johnny Garrido, Responsable UGA Mira).

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ovituceje nemuseR 1

Indica además que la ejecución del proyecto con distintos actores institucionales y la participación de la comunidad, fortaleció al gobierno municipal así como los mecanismos de coordinación. Esta experiencia de colaboración mostró la importancia de trabajar en forma conjunta lo que contribuye a apuntalar los procesos de descentralización22. Con respecto a otros componentes del proyecto como el de cuencas andinas ejecutado con otros municipios, si bien los resultados esperados no se alcanzaron, ven como un proceso de aprendizaje que visibilizó los retos y las oportunidades que puede brindar una relación mancomunada. El responsable del Departamento de Medio Ambiente y Turismo del Municipio ve necesario apuntalar procesos que permitan, en determinado momento, trabajar en la descentralización; y, en este contexto considera que el Programa PRODERENA aportó a ese objetivo. El desarrollo del proyecto de calidad ambiental evidenció la necesidad de reformar la ordenanza municipal que “reglamenta el servicio de aseo, recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidos” aprobada en julio del 2009. El Municipio de Mira está preparando normas

20 21 22

PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 009. PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 008 R6.A1.S81.C.008.LO.FO Ing. Johnny Garrido, responsable UGA Mira

para regular las actividades que generan impactos ambientales y contaminación de fuentes fijas. Juntas Parroquiales

Presentación

Agradecimiento

Las juntas parroquiales tienen una perspectiva complementaria a lo que se ha visto de las experiencias en el gobierno provincial y en los municipales. Cabe señalar, sin embargo, que al igual que en los otros niveles de gobierno, el cambio de autoridades condicionó la continuidad de procesos y la percepción sobre el Programa.

Indice

En la parroquia de Julio Andrade el nuevo Presidente de la Junta pro1 Resumen ejecutivo pone como meta ampliar y mejorar las acciones ejecutadas en el marco del apoyo del Programa PRODERENA23. Con el proyecto “Conducción de las aguas residuales de los barrios Santa Teresita y San Antonio hacia la planta de tratamiento (…)”24, también se realizaron actividades en calidad ambiental como el manejo de residuos sólidos: implicó la clasificación de residuos en la fuente y la elaboración de un plan para el tratamiento de materia orgánica para convertirlo en humus, lo que motivó a que se solicite al Municipio de Tulcán la reestructuración del servicio de recolección de desechos para mejorar la cobertura en la parroquia. En fortalecimiento institucional por ser una autoridad nueva, el Presidente no tenía claro las contribuciones del Programa en cuanto a equipamiento y capacitación. La falta de continuidad y/o traspaso de información limita la institucionalización de las acciones emprendidas y de los logros. La nueva autoridad, no obstante lo señalado, plantea que una de las responsabilidades y retos que tiene es buscar soluciones internas a los problemas ambientales, y para esto, mencionó, es necesario apoyarse en la descentralización. “Si la descentralización ocurre, lo otro (búsqueda de soluciones y recursos) se va dando progresivamente. Conocemos de cerca lo que se 23 24

Sr. Edwin Escobar, Presidente de la Junta Parroquial de Julio Andrade PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 N° 015, R2. A4.S82.C.015.L0.F0

necesita y los problemas que se viven en la parroquia. Podemos tener soluciones en las manos, pero aún no hay la potestad de hacerlo porque se requiere para eso la descentralización” (Sr. Edwin Escobar, Presidente de la Junta Parroquial de Julio Andrade).

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Según la autoridad, la descentralización debe enfocarse en la línea de calidad ambiental, expresada en los planes operativos anuales (POA) que presentan las JP al Gobierno Provincial: “(…) es un reto para nosotros elaborar los POA así como conseguir los recursos. Es un aspecto importante de la descentralización (…)” sostiene la autoridad referida. No obstante opina que falta profundizar en el conocimiento de la descentralización y las implicaciones para estos gobiernos seccionales.

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ovituceje nemuseR 1

En la parroquia Los Andes del cantón Bolívar, al igual que en Julio Andrade, hubo cambio en la administración. En esta última, a diferencia de las otras, se observó una cercana colaboración con la anterior autoridad. El proyecto desarrollado en esta parroquia fue de educación ambiental e involucró la participación ciudadana25. Aunque la iniciativa no muestra explícitamente líneas de apoyo a la descentralización, aporta en el involucramiento de la población en la gestión ambiental. El actual Presidente de la JP tiene la siguiente perspectiva del aporte del Programa: “Para nosotros fue importante este apoyo; tuvimos la oportunidad de que la JP sea tomada en cuenta y que gestione el proyecto, lo que se complementa por que conocemos el medio,” (Sr. Fredy Champuelán, Ex Presidente de la Junta Parroquial de Los Andes). Por otra parte, la capacitación les permitió administrar mejor los recursos y esto queda, a su juicio, como un bagaje importante en la comunidad, porque fortaleció las capacidades para gestionar el proyecto y conducir las acciones hacia los objetivos planteados. “Al darnos esa oportunidad, se demostró que las JP tienen la capacidad de ejecutar los proyectos y posibilitó involucrar a la ciudadanía para 25

PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 001, R2.A1.S82.C.001.L0.F0

que vean resultados y se genere confianza en una institución local.” (Sr. Fredy Champuelán).

Presentación

La decisión de esta parroquia para optar por un proyecto que destaca el talento humano, se basa en el planteamiento de que “no solo hay que dar cosas -a la población-, sino que se debe incentivar para hacer las cosas”26 y por ello establecieron alianzas entre otras instituciones con el Ministerio de Educación, pero también estimularon la participación, porque consideran prioritario la decisión colectiva viabilizada por la Asamblea Parroquial. En esa medida el Programa estimuló esta fortaleza local y la colaboración.

Agradecimiento Indice

En la parroquia San Rafael del mismo cantón Bolívar, la experiencia de 1 Resumen ejecutivo trabajo en el marco del Programa PRODERENA les resultó, igualmente, positiva. El Presidente de la Junta Parroquial de esta población fue reelecto y tiene una perspectiva amplia del proceso y de la experiencia.

“El Programa PRODERENA ayudó a entender que existen organismos que confían en las poblaciones y aportan con recursos para emprender la descentralización y poder de esta manera sacar adelante a nuestra parroquia”. (Sr. Juan Delgado, Presidente J.P. de San Rafael). La Junta Parroquial priorizó la línea de calidad ambiental. El proyecto financió la construcción del relleno sanitario para atender a dos comunidades de la parroquia agobiadas por el problema de la basura. “En la parroquia de San Rafael, especialmente en la comunidad negra de La Caldera teníamos un grave problema de desechos (…) La basura se desparramaba, habían botaderos por cualquier lado incluso uno de esos estaba en la misma cancha de fútbol. Se convirtió en un problema gravísimo”. (Sr. Juan Delgado).

Sr. Fredy Champuelán, Ex Presidente de la Junta Parroquial de Los Andes

En el marco del Programa PRODERENA se impulsó el establecimiento de alianzas o asociaciones. La parroquia de San Rafael se alió con Monte Olivo, para complementar la propuesta de calidad ambiental con la de manejo de las cuencas andinas porque también existen problemas de abastecimiento de agua. Estos proyectos están en marcha y manifiesta que el reto que enfrentan es la sostenibilidad de los mismos.

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4.1.2 Provincia de Imbabura

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Gobierno Provincial ovituceje nemuseR 1

El Gobierno Provincial de Imbabura (GPI) implementó el proyecto de mejoramiento de la gestión de los recursos naturales en las microcuencas andinas; fue concebido como parte del proceso de descentralización de la gestión ambiental en la provincia. El anterior Prefecto, Lcdo. Gustavo Pareja, que estuvo en todo el proceso de implementación del Programa, destaca que el proyecto fue fundamental para fortalecer la gestión en el área ambiental al interior del GPI y que contribuyó al establecimiento de formas de colaboración entre la cooperación internacional y los gobiernos seccionales. Un proceso de esta naturaleza, con elementos de descentralización, estaba en el interés del GPI ya que permitía demostrar que “los gobiernos seccionales tienen la suficiente capacidad para llevar adelante proyectos, que inicialmente se pensaba que no podían ser realidad por la complejidad de todos los procesos”27. Si bien el Programa fue diseñado para apoyar el proceso de descentralización, la transferencia de competencias no se cristalizó conforme estuvo definida en la Matriz de Competencias que acompañaba al Convenio

Discurso del Ex Prefecto del Gobierno Provincial de Imbabura, Lcdo. Gustavo Pareja (22/11/06).

que debía suscribir la Prefectura con el MAE. El cambio de autoridades, así como la expectativa que generaba la formulación de la nueva Constitución, limitaron su aplicación. No obstante aquello, destaca el ex Prefecto, el Programa aportó al desarrollo de capacidades institucionales para asumir el reto de descentralización.

Presentación

Agradecimiento

La continuidad del proceso depende, en el caso de Imbabura, de la voluntad política de la nueva autoridad. Existen evidencias que el impulso se sostendrá ya que la Prefectura está incorporando, por contrato, a varios de los profesionales que integraron la Subsede del Programa PRODERENA en esa provincia.

Indice

Gobiernos Municipales

1 Resumen ejecutivo

En el cantón Antonio Ante, el PRODERENA “se articuló con el Plan de Desarrollo Cantonal y específicamente con la “mesa de ambiente” de la Asamblea Cantonal, en la que se delinearon proyectos prioritarios con todos los actores que tienen que ver con el tema. Dichos proyectos se enfocaron a la calidad ambiental y el manejo del cerro Imbabura” (Richard Calderón, Alcalde de Antonio Ante). Este Plan fue definido en la Asamblea con anterioridad al desarrollo del PRODERENA, el que contribuyó a instrumentarlo. En este cantón se implementaron dos proyectos: el de cuencas andinas, ejecutado en asociación con el Gobierno Municipal de Otavalo y el de calidad ambiental para el manejo de residuos sólidos que lo ejecutó de manera independiente el Municipio de Antonio Ante. “El proyecto de calidad ambiental tuvo tres componentes: clasificación de desechos asociados al tema de la educación ambiental, la construcción del relleno sanitario y la planta de tratamiento de desechos líquidos. PRODERENA financió estos proyectos emergidos de la aspiración ciudadana en la Asamblea. (Econ. Richard Calderón).

Desde el punto de vista de la autoridad, los proyectos contribuyeron a consolidar una “cultura ambiental” en la ciudadanía, la que valora el cambio respecto a la situación anterior, en la que el inadecuado manejo de los desechos era una amenaza a la salud pública. El Municipio está comprometido en asegurar condiciones de sostenibilidad, más aún que éstas forman parte de sus responsabilidades inscritas en la Ley de Régimen Municipal.

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El proyecto asociativo “Taita Imbabura” constituye una experiencia de trabajo participativo en el que intervinieron autoridades y comunidad; y contribuyó para acercar visiones e intereses sobre la “responsabilidad ambiental de vivir en y junto por su importancia para ovital ucecerro je nemImbabura” useR 1 el sustento de la población rural y urbana. En la ejecución de los proyectos subyace el tema de la descentralización, línea de acción apoyada por el PRODERENA. Desde la óptica del Alcalde de Antonio Ante, un paso destacable se refleja en el fortalecimiento institucional a través de la consolidación de las unidades de gestión ambiental que “como Municipio, permite asumir de mejor manera el manejo ambiental del cantón”. Los proyectos, además de contribuir a mejorar la calidad ambiental en los cantones, aportaron al fortalecimiento institucional, en particular por la experiencia adquirida por su personal técnico. Este es un elemento clave para adentrarse en la descentralización, y tomar las competencias ambientales establecidas en las normas constitucionales y legales. Los proyectos se encaminaron hacia esa meta, a través de elementos concretos como: “(…) levantamiento de líneas base, identificación de actores claves del proceso, planes de manejo, educación ambiental, formulación de ordenanzas y políticas, etc.” (Ing. Edwin Ortiz, Responsable UGA, Gobierno Municipal de Antonio Ante).

En el marco de la ejecución del proyecto, se expidieron ordenanzas, ampliando y complementando las existentes, para el manejo ambiental (Ref. Tabla No. 3), tales como la de desechos hospitalarios, control a la contaminación desde fuentes fijas y prevención de desastres naturales. Desde la perspectiva del Alcalde del Gobierno Municipal de Antonio Ante, los proyectos desarrollados se enmarcaron dentro de la idea de descentralización y permitieron solucionar problemas ambientales pendientes; considera imperativo solucionarlos para entrar en el proceso.

Presentación

Agradecimiento Indice

“No se podría asumir las competencias que demanda la descentralización, es decir, no habría ni la suficiente madurez ni las bases para entrar en ese proceso, si antes no se resolvieran los problemas ambientales.” 1 Resumen ejecutivo (Econ. Richard Calderón). En un contexto más amplio, los problemas ambientales y el manejo de los recursos demanda un reto mayor ya que, opina, es necesario actuar más allá de los límites jurisdiccionales de los cantones, de provincias e incluso de regiones. Esto, opina, da sentido a la descentralización en los distintos niveles de gobierno que administran el Estado. En el Gobierno Seccional de Otavalo el proceso implicó, de inicio, un trabajo en conjunto entre el Municipio y las juntas parroquiales de González Suárez, San Rafael, Quichinche, Miguel Egas Cabezas y Selva Alegre. Trabajaron en dos líneas: recursos naturales y calidad ambiental, con el objeto de fortalecer el manejo de las competencias en las juntas parroquiales para que éstas puedan, entre otras cosas, gestionar los proyectos, como fue el caso en las parroquias de Miguel Egas Cabezas y Selva Alegre. Los proyectos en el cantón Otavalo implicaron trabajar en diferentes ambientes: desde los páramos de Mojanda, pasando por el manejo de aguas residuales para disminuir la contaminación del lago San Pablo, hasta el proyecto “Tayta Imbabura” que se desarrolló en conjunto con el Gobierno Municipal de Antonio Ante. Esta experiencia se considera par-

ticularmente interesante por la colaboración estrecha de autoridades, técnicos y ciudadanía de los dos cantones.

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El proyecto “Tayta Imbabura” requirió tener en cuenta la dimensión sociocultural local, la que incidió en el enfoque del trabajo técnico y estimuló la participación ciudadana en la gestión ambiental de recursos. Este aspecto enriqueció la capacidad de gestión ambiental, relevante para contextualizar el trabajo en descentralización, porque vincula a instancias “socio comunitarias” a dichos procesos.

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El Gobierno Municipal de Otavalo apuntó a la descentralización ambiental aún antes de participar elusPrograma PRODERENA, pero se ovitucejeen nem eR 1 pone de relieve que el Programa fortaleció esa perspectiva y evidenció la necesidad de considerar el tema ambiental desde especificidades locales e institucionales. Menciona que se requirió ver hacia fuera y hacia adentro de la institución para integrar a las otras áreas en la temática ambiental. En este proceso, el área ambiental se vio fortalecida porque el trabajo desarrollado en el marco del Programa ayudó al posicionamiento en el Municipio. “Este posicionamiento se logró por el esfuerzo puesto para cumplir los objetivos trazados en el proyecto. Actualmente los otros departamentos toman más en cuenta lo ambiental y se ha fortalecido la Jefatura” (Ing. César Chicaiza, responsable Unidad de Gestión Ambiental del Gobierno Local de Otavalo). En el Gobierno Municipal de Otavalo, el área ambiental funciona como Jefatura inmersa en la Dirección de Higiene, Salud y Gestión Ambiental. Antes de participar en el PRODERENA se limitaba a trabajar en la parte urbana; en el contexto del Programa la participación se amplió al área rural. La Jefatura se fortaleció y amplio el horizonte de actuación. El equipamiento otorgado por el Programa fortaleció a la Jefatura, ya que se cuenta con “herramientas que facilitan el trabajo”. En cuanto al

“talento humano”, éste no fue removido luego de las elecciones: decisión importante por que contribuye a institucionalizar los resultados. Los técnicos se capacitaron en temas de descentralización, permitiéndoles estar mejor preparados para asumir competencias ambientales. Sin embargo, se reconocen limitaciones:

Presentación

Agradecimiento

“La viabilidad de la acreditación para el Municipio no es práctica por los requisitos: entre ellos crear un equipo multidisciplinario lo que es un obstáculo debido al tamaño de los municipios (…)” (Ing. César Chicaiza, UGA Otavalo).

Indice

Para superar algunos vacíos 1 Resumen ejecutivo creados por la falta de personal técnico en las UGA de los gobiernos seccionales, se plantearon establecer una “mancomunidad” entre los técnicos de los distintos gobiernos municipales para apoyarse y, además, aprovechar mejor los recursos institucionales. En el Municipio de Otavalo se trabajó en normativas como la Ordenanza Bi-Cantonal para la protección del “Taita Imbabura”. Está en curso una ordenanza para la gestión de las Áreas Protegidas Municipales, y se presentó el tercer borrador de ordenanza para los “estudios y evaluación de impactos ambientales”. Estos documentos están en proceso de aprobación. El Municipio emprendió planes para la sostenibilidad de los procesos seguidos en el PRODERENA por considerar que fue un programa exitoso. Existe interés en la continuidad del proyecto “Tayta Imbabura” para lo que se desarrollará en el 2010 un encuentro ciudadano con ese objetivo. Juntas Parroquiales Las juntas parroquiales tienen perspectivas propias de los resultados del proceso y de su articulación con la descentralización.

En la Junta Parroquial de Quiroga hubo cambio de autoridades en las elecciones pasadas. No obstante aquello, el proceso apoyado por el PRODERENA tiene continuidad. El proyecto “Minga Ciudadana para la Educación Ambiental”28 se inscribe en la necesidad de proteger las fuentes de agua que abastecen a la parroquia, en el mejoramiento de la gestión de este gobierno seccional y en la participación ciudadana.

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El proyecto se desarrolló en conjunto con los técnicos de la Asamblea de Unidad Cantonal de Cotacachi (AUCC), que contaron con el asesoramiento de los técnicos del Ministerio del Ambiente y apoyo del Programa Subsede Imbabura. La administración financiera asumió la AUCC, con el control de la Junta Parroquial. Esta fue otra modalidad de trabajo. ovituceje nemuseR 1 ovituceje nemuseR 1

Uno de los resultados relevantes fue la creación de grupos de base en las comunidades destinatarias del proyecto, con un papel definido en el proceso y en la difusión del mismo en el resto de comunidades. El proyecto respondió a las necesidades locales y, en esa misma medida, las autoridades están trabajando para su sostenibilidad por que incide en el desarrollo de Quiroga. En cuanto al fortalecimiento institucional consideran que el efecto fue limitado en cuanto a capacitación y también en equipamiento. El conocimiento sobre los temas de descentralización viene de otras experiencias, habiendo sido éstas útiles frente a los requerimientos del Programa. “Conocemos nuestro papel en la descentralización. Actualmente por los cambios en la Ley hay confusión, pero se sabe que habrán nuevas competencias ambientales que deben asumir las juntas parroquiales” (Sr. Alfredo Ruiz, Secretario de la Junta Parroquial de Quiroga). El caso de Quiroga demuestra el interés que tienen en adentrase en el campo de la gestión de recursos naturales, más aún porque parte de la

PRODERENA, Ficha de Acción POA-2, N°2, R2 A2 S82.I.002.L0.F0.

Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas (RECC) está en la jurisdicción de la parroquia. Actualmente no tienen relación con esta área protegida. Ven a la descentralización como una oportunidad de vinculación.

Presentación

Agradecimiento

La Junta Parroquial de Cahuasquí considera que su participación en Programa PRODERENA fue “una buena experiencia” ya que antes no habían gestionado en su totalidad un proyecto. Esta parroquia se enfocó en el manejo de residuos sólidos, conjuntamente con el Municipio de Urcuquí y otras parroquias. La disposición de los desechos inorgánicos es responsabilidad municipal, en tanto que la Junta se hizo cargo del manejo de los orgánicos. El Presidente de la Junta Parroquial considera importante complementar y continuar con el proceso, dado que el pro1 Resumen ejecutivo yecto está finalizando.

Indice

“…porque esto ha sucedido todo el tiempo, mientras hay dinero del proyecto, funcionan las cosas, pero cuando se termina el financiamiento se acaba. Nosotros no queremos que esto pase.” (Sr. Remigio Vásquez, Presidente de la Junta Parroquial de Cahuasquí). Considera que el Programa PRODERENA sirvió de base para alcanzar algunos cambios en la parroquia y posibilitó el fortalecimiento de la Junta Parroquial al vincular a la población en el manejo de temas ambientales. En cuanto a equipamiento y fortalecimiento de la operatividad de la Junta, el Programa posibilitó adquirir un vehículo recolector que se sostiene con recursos de la misma Junta. Otro aspecto que destaca es la capacitación recibida para administrar y ejecutar el proyecto, lo que les permitió manejar directamente los recursos financieros y técnicos, y generó una experiencia importante que, plantea, debe ser instituida. En la JP de Cahuasquí existe interés en los procesos de descentralización y destaca la experiencia como formativa. El Presidente observa, sin embargo, dos preocupaciones: que el Municipio de Urcuqui no es claro en cuanto a colaborar en la gestión de los recursos naturales; y, que si se asignan competencias, se debe otorgar

recursos financieros. El Programa, dice, permitió evaluar esos escenarios y reconocer sus potencialidades y retos.

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En la parroquia Lita, del Cantón Ibarra, se desarrolló el proyecto “Implementación de alternativas productivas y manejo sustentable de los recursos naturales”, con el objetivo de promover modos alternativos de gestión sustentable de los recursos del bosque tropical29.

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Según el Presidente de la Junta Parroquial30 el proyecto generó un importante impacto, ya que se trabajó en distintos frentes asociados al manejo sustentable de los recursos naturales de la parroquia. Se condujeron las actividades con ovila tucidea eje nede musque eR 1 en el futuro se genere sostenibilidad a través de la relación del proyecto con actividades productivas enfocadas a la agricultura y al turismo. Para lograr dicho impacto el proyecto promovió la participación de la comunidad, aproximación que había sido previamente desarrollada con el Municipio de Ibarra pero reforzada por el Programa PRODERENA. La dinámica de trabajo permitió que los miembros de la comunidad decidan los aspectos operativos del mismo y las acciones para su sostenibilidad. Una lección aprendida fue el diseño de un mecanismo para la resolución de problemas dentro de la ejecución del proyecto en vista de las deficiencias técnicas de la ONG de contraparte. La solución salió de la misma Junta Parroquial al tomar el control técnico del proyecto. El Presidente de la Junta opina que PRODERENA sentó bases importantes para la descentralización y que también permitió formular otros proyectos. La comunidad de Guallupe ejecutó el proyecto “Granjas de Ecoturismo para la Contribución del Manejo y Conservación de la Cuenca Baja del

29 30

PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº4, Proyectos de subvención R2.A2.S82.I.004.L0.F0. Entrevista con el Sr. Hugo Aguirre, Presidente de la Junta Parroquial de Lita (autoridad reelecta).

Río Guallupe”31. Es la primera experiencia que tienen de manejo directo, la que fue catalogada como positiva por la Presidenta de la Comunidad.

Presentación

“Es la primera experiencia que tiene la comunidad de desarrollar un proyecto de esta forma, y es una experiencia muy fructífera de la que hemos aprendido mucho.” (Sra. Mariana Minda, Presidenta de la comunidad de Guallupe).

Agradecimiento Indice

Una de las fortalezas que destaca es la capacitación que recibieron. La experiencia previa que tenía la comunidad, dice, la desarrollaron de una “manera empírica”, pero ahora lo hacen de forma técnica. Consideran estar mejor preparados para recibir turistas en las granjas instaladas. 1 Resumen ejecutivo Al final del proceso contrataron una consultoría para apoyar a la consolidación del mismo, pero los resultados no fueron los esperados según la autoridad entrevistada; extrajeron, sin embargo, lecciones que sirvieron para reformar el reglamento de la comunidad en lo relativo a la “Comisión de Turismo” y otros componentes. El fondo, señala, es haberse preparado para “tomar nuestras propias responsabilidades en el desarrollo, al haber delegado a cada quién, lo que debe hacer con funciones específicas”.

PRODERENA, Ficha de Acción POA-2 Nº 7, Proyecto de subvención R2.A3.S82.I.007.L0.F0

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alfredo carrasco valdivieso ©

ovituceje nemuseR 1

4.1.3 Provincia de Esmeraldas Gobierno Provincial

Presentación Agradecimiento

En el Gobierno Provincial de Esmeraldas (GPE) el Programa PRODERENA entró en un contexto de apoyo “indirecto” dado que el gobierno seccional no fue ejecutor de ningún proyecto32, a diferencia de los otros dos gobiernos provinciales (Carchi e Imbabura). Sin embargo, por la relación establecida al interior de la institución, hay una visión cercana de los aportes a la provincia. A pesar de su rol distinto, la perspectiva de las autoridades del GPE tiene similitudes respecto a los otros gobiernos provinciales participantes del 1 Resumen ejecutivo proceso.

Indice

El interés en el PRODERENA por parte del GPE se evidenció desde el inició del Programa, cuando conjuntamente con las otras prefecturas expresaron su interés y realizaron gestiones para que se haga efectivo. El respaldo político de la prefecta implicó una apertura de la institución para comprometerse en el desarrollo del Programa. El apoyo del Programa al GPE se evidencia en el fortalecimiento de la Dirección de Gestión Ambiental -equipamiento y capacitación-, así como en el desarrollo de herramientas consideradas claves en la descentralización: el conocimiento socio-ambiental de la provincia para la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial, en proceso de elaboración a partir de la colaboración entre Gobierno Provincial y Programa PRODERENA. Esta herramienta, sostiene, ayudará a manejar las competencias ambientales que para Esmeraldas resulta relevante, tomando en cuenta el rápido crecimiento poblacional en la provincia. Aunque las competen-

La Prefectura de Esmeraldas presentó una propuesta, pero no fue aprobada por el Comité de Revisión de Proyectos del Programa. El proyecto no reunió los parámetros establecidos en la convocatoria.

cias no están transferidas, se señala, es necesario contar con información socio - ambiental para cumplir con la Constitución. Un paso es el fortalecimiento institucional, al que se considera el Programa apoyó a los distintos gobiernos seccionales.

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Según la prefecta, el Programa PRODERENA contribuyó a dinamizar las relaciones entre las juntas parroquiales, con las que hubo un acercamiento importante, que contribuyó a intercambiar ideas y a fortalecer iniciativas de trabajo mancomunado: “una lección que deja el Programa es la importancia de la apertura para la participación de otros actores como las juntas parroquiales; esto dio la posibilidad para que la comunidad se organice y desarrolle (Lcda. Lucía Sosa, Preovitusus ceje capacidades.” nemuseR 1 fecta de la Provincia de Esmeraldas).

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A criterio de la Prefecta “las juntas parroquiales tuvieron la oportunidad de manejar recursos económicos importantes y esto tiene un gran valor que hay que destacar”. Dejó en ellos experiencias positivas e identificó retos que deben enfrentar esos niveles de gobierno en los procesos de fortalecimiento institucional. Las autoridades del GPE reconocen que la descentralización es un elemento necesario por cuanto la provincia está sometida a distintas presiones ambientales que demandan soluciones locales. Destacan que las decisiones sobre la problemática ambiental, tomadas desde las instancias del Estado central, limitan el manejo del problema en el nivel local. En este contexto, el apoyo que otorgaba el Programa a la descentralización, para que sea efectivo, requería la aplicación de los convenios de transferencia de competencias suscritos con el MAE; sin embargo éstos no se efectivizaron por cuanto el Presidente de la República no los suscribió33. A ello debe añadirse que hubo cuestionamientos en cuanto a su constitucionalidad ya que no se puede transferir competencias sin la asignación de recursos (Cárdenas, 2009). 33

Nel Pimentel y Edgardo Prado, com. per

Para la autoridad provincial el tema de la descentralización, en las actuales circunstancias, aún no es claro porque los límites de la misma no están definidos: “unas cosas se plantean descentralizables y otras no”. Por ello, es compleja la definición de las competencias que pueden asumir los GAD. En esta medida, sostiene, no se alcanzó la descentralización en Esmeraldas. Llama la atención la señora Prefecta sobre la definición establecida en la Constitución en cuanto a la responsabilidad de la “gestión ambiental de la provincia” que otorga a los gobiernos provinciales34 y el alcance interpretativo que tendrá.

Presentación

Agradecimiento Indice

El GPE está empeñado en asumir la descentralización porque consi1 Resumen ejecutivo dera que los problemas ambientales deben ser manejados y resueltos localmente. Expresa que el impacto ambiental que produce la refinería de Esmeraldas y la intensa actividad forestal, entre otras, tienen que ser abordadas desde esta instancia de gobierno, pero al momento, sostiene, no hay ninguna competencia a su disposición. Frente a esto, el GPE pretende que el Ministerio del Ambiente le reconozca como la autoridad ambiental de aplicación responsable de la provincia. Esto implica que el GPE sea quien lidere y se responsabilice del tratamiento de los temas ambientales a escala provincial. El Programa PRODERENA, en este sentido, estimuló el interés de los distintos gobiernos seccionales para dimensionar el peso que deben tener los aspectos ambientales en los planes de gobierno y en la gestión. A pesar de las limitaciones manifiestas en el tema de la descentralización de las competencias ambientales, en vista de los resultados que se reconoce aportó el Programa PRODERENA, las autoridades de este gobierno seccional manifiestan que darán continuidad al mismo y lo fortalecerán. Una muestra de ello, señalan, es la formulación de las Políticas Ambientales Provinciales que están por ser aprobadas.

Hace referencia al Art. 264 numeral 4to. de la Constitución del 2008

Gobiernos Municipales

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El Gobierno Municipal de Atacames (GMA) participó activamente en el Programa PRODERENA con el proyecto: “Mejoramiento de la Calidad Ambiental y Gobernabilidad a través de la participación ciudadana (…)”35 cuyo objetivo general fue el fortalecimiento del proceso de descentralización de la gestión ambiental. Este proyecto se vinculó directamente con el Ministerio del Ambiente, a través del Proyecto de Manejo de Recursos Marinos Costeros (PMRMC).

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El proyecto se orientó para atender uno de los problemas ambientales más acuciantes que enfrenta el Cantón Atacames: la disposición de los ovituceje nemuseR 1 residuos sólidos. La ejecución de dicho proyecto ayudó al Municipio, en particular a la Dirección de Gestión Ambiental, a ganar experiencia, así como visibilizó la importancia de la unidad de gestión ambiental y la necesidad de fortalecerla. Al respecto, y como un paso hacia los procesos de descentralización, las autoridades locales mencionan que dicho proceso está avanzado. El GMA creó la Dirección de Gestión Ambiental constituida por 12 personas -entre técnicos y asistentes de campo-, para concretar el proceso de acreditación. Consideran que la participación en el Programa PRODERENA contribuyó a ganar experiencia para eventuales responsabilidades asociadas con la gestión descentralizada, en especial en lo relativo a la calidad ambiental. Esto lo evidencian con las capacitaciones recibidas, el equipamiento de la Dirección de Gestión Ambiental y la ejecución del proyecto del relleno sanitario que, consideran, es una respuesta a las necesidades imperativas de Atacames. A pesar de este fortalecimiento, y por “estar conscientes de la responsabilidad de recibir la acreditación” la percepción de las autoridades 35

Nel Pimentel y Edgardo Prado, com. per

entrevistadas es que aún falta un importante camino por recorrer para asegurar la sostenibilidad del relleno, por los costos implícitos en su funcionamiento. El Municipio, según el Director de la UGA, incorporará al jefe de Educación Ambiental que tendrá como responsabilidad, entre otras, la de impulsar campañas de concienciación ciudadana sobre el manejo de residuos sólidos.

Presentación

Agradecimiento Indice

No obstante las limitaciones señaladas, es importante destacar que consideran como logros que apuntan a la descentralización: i) la creación de la Dirección de Ambiente y, ii) la formulación y aprobación de políticas ambientales y del subsistema de evaluación de impactos am1 Resumen ejecutivo bientales, formuladas con apoyo del Programa PRODERENA. El informe final del proyecto menciona, respecto a la descentralización y participación ciudadana, la creación de dos microempresas en Tonsupa y Súa para la recolección de desechos sólidos; sin embargo, éstas se disolvieron: su funcionamiento dependió del financiamiento del Programa PRODERENA; el diseño del proyecto no contempló su sostenibilidad36. Juntas Parroquiales En la parroquia de Chontaduro se implementó el proyecto “Manejo y Recuperación de los ríos Chontaduro y Río Verde con especies de caña guadua para prevención de desastres naturales y el desarrollo de las comunidades de la parroquia Chontaduro”. El informe destaca la participación de las comunidades y el mejoramiento del manejo ambiental. En el fortalecimiento socio organizativo señala la conformación de un comité de gestión integrado por los beneficiarios, un delegado del Municipio, la Red de Educación Hispana de Educación, la Tenencia Política y la Junta Parroquial.

Director de Ambiente, Municipio de Atacames (entrevista).

La nueva presidenta fue crítica con los mecanismos de gestión del proyecto y los resultados alcanzados, en parte, por no disponer de información de la administración anterior de la JP, y porque considera que si bien el equipamiento recibido es importante, este es limitado -no expresó que más requieren-.

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La Presidenta no dejó de reconocer la importancia del Programa PRODERENA y el apoyo que otorgó a las juntas parroquiales; pero, en el caso particular de Chontaduro, enfatizó que: i) en términos institucionales no percibe que el proyecto haya fortalecido las capacidades de la Junta, ii) no tienen recursos para hacer seguimiento al proyecto, iii) el “fortalecimiento” de la Junta recibidos -motor fuera ovitse ucerefleja je nemusen eR equipos 1 de borda, computadora portátil- mas no en capacidades técnicas.

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Los testimonios reportados en el informe final del proyecto, respecto a los resultados en desarrollo local y fortalecimiento socio organizativo, contrastan con lo expresado por la nueva autoridad evidenciando, de alguna manera, que si no existe una real institucionalización de los procesos, los impactos se visibilizan mientras esté financieramente vigente el proyecto. En esta parroquia la parroquia de Chumunde se evidenció una limitada transferencia de información entre la autoridad entrante con la saliente. La de reciente elección señaló que no tiene acceso a la información sobre los logros del proyecto. La falta de transferencia de información entre las autoridades salientes y entrantes refleja la debilidad de la administración pública y limita la institucionalización de los procesos.

4.2 Descentralización – desconcentración desde el SENPLADES / MAE

Presentación

El cambio de autoridades y la expectativa que generaba las potenciales reformas del Estado que se avecinaban con la formulación de la nueva Constitución Política del Estado, fueron elementos gravitantes en el proceso de transferencia de competencias ambientales. En este contexto, la prioridad del MAE fue fortalecer el proceso de desconcentración del Ministerio.

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Esa prioridad está articulada con las acciones llevadas adelante por SENPLADES, entidad responsable de la Planificación Nacional y de la Reforma del Estado, que definió que la desconcentración debe respon1 Resumen ejecutivo der a un esquema de regionalización, a fin de homogenizar y facilitar el acercamiento de la gestión estatal en todo el territorio nacional. En ese esquema, las autoridades del MAE modificaron la estructura institucional de esa cartera de Estado (Acuerdo 175 del 19 de noviembre del 2008) con lo cual se pretende fortalecer el ejercicio desconcentrando de las siguientes competencias: • Sistema Nacional de Gestión Ambiental. • Sub-Sistema de Biodiversidad y Áreas Naturales. • Sub-Sistema de Bosques y Control Forestal. • Sub-Sistema de Manejo de Recursos Marino Costeros. • Sub-Sistema Único de Manejo Ambiental (Estudios de Impacto Ambiental EIAs). • Sub-Sistema de Gestión, Prevención y Control de la Contaminación. Las competencias señaladas están desagregadas en la matriz de competencias desconcentrables elaborada por el MAE en atribuciones y

productos / servicios. Los niveles de desconcentración definen lo que corresponde a lo regional y a lo provincial. Esta matriz también se diseñó para ser aplicada para la descentralización, en la que se establecen las atribuciones, facultades, productos y servicios para los GAD. Este ejercicio realizado por el MAE se lo consideró importante; sin embargo, fue revisado posteriormente para articularlo con las tipologías definidas para cada uno de los ministerios en el documento “Reforma Democrática del Estado” (SENPLADES 2009). La reforma define que las capacidades requeridas a nivel local, sean promovidas por la entidad rectora, el MAE en el caso ambiental, para que éstas luego sean asumidas por los gobiernos locales37.

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ovituceje nemuseR 1

La Reforma citada propone “La construcción de un Estado profundamente descentralizado” (Ibidem). Se espera que la clarificación de competencias y ámbitos de acción por niveles de gobierno y la definición de mecanismos y espacios de articulación y coordinación entre las entidades sectoriales nacionales y los gobiernos autónomos descentralizados, contribuyan a consolidar un Sistema Nacional de Competencias Públicas coherente y sólido. Lo anterior implica la redistribución del poder y toma de decisiones, así como “acercar el Estado y sus productos y servicios a la ciudadanía”, mediante la descentralización, autonomías, y desconcentración de la administración central (SENPLADES, 2009). En el proceso de desconcentración de la función ejecutiva se definió con cada una de las carteras de Estado las competencias, productos y servicios que se brinda a la ciudadanía y su modelo de gestión nacional y territorial. SENPLADES elaboró una tipología para la desconcentración, con el objeto de que todas las carteras de Estado aterricen su política pública en el territorio, teniendo en cuenta la regionalización. El MAE está categorizado dentro de la “Tipología para la desconcentración Tipo 3” o de “Alta descentralización, baja desconcentración”

Jorge Molina, Técnico SENPLADES (Com. Per).

en la que se ubican la mayoría de carteras de Estado38. Se establece además, que la rectoría, planificación, regulación y control la ejercerá el nivel central; la planificación regional y coordinación en el nivel intermedio; la planificación y la gestión se ejercerá desde en el nivel local (SENPLADES, 2009).

Presentación

Agradecimiento

El Programa PRODERENA, de su parte, a fin de cumplir con los compromisos de apoyo a la descentralización, motivó a los municipios para que analicen y definan su posición para instrumentar convenios de descentralización en base a la matriz de competencias definida en el 2006. Finalmente se enfocó en actividades para cumplir con los requisitos para la Acreditación, directriz definida por el Ministerio de 1 Resumen ejecutivo Ambiente (Cárdenas, 2009).

Indice

La Dirección Provincial del MAE en Carchi, reconoce que el Programa PRODERENA generó el acercamiento y colaboración entre entidades del sector público. Se considera como un logro que la provincia tenga ahora una representación directa del Ministerio porque coadyuva a fortalecer las acciones que delinee la institución ambiental en el contexto de la nueva Constitución. Los delegados del Ministerio juzgan que el Programa constituyó un apoyo importante para la gestión ambiental. Es una experiencia, señalan, de la que hay que sacar el máximo provecho por los acercamientos institucionales que se lograron. No obstante tal valoración positiva, se reconoce que existió una limitada apropiación del proceso por parte del MAE, que fue evidenciado por el rol pasivo de las direcciones provinciales del Ministerio en relación al Programa. En los dos últimos años, el programa posibilitó que se fortalezca la imagen institucional del MAE y que las direcciones provinciales refuercen

Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca. Ambiente. Turismo. Cultura. Deporte. Desarrollo Urbano y Vivienda. Inclusión Económica Social. Planificación. Participación y Migración.

los vínculos institucionales, lo que favoreció su gestión en las tres provincias participantes del Programa.

nóicatneserP

En criterio de los técnicos de las regionales, los proyectos desarrollados, con contadas excepciones, fortalecieron la gestión ambiental en las tres provincias de influencia del programa; empero, no se enfocaron explícitamente a la descentralización, si bien, se reconoce, que hubo acciones en Imbabura y Carchi que se pudiesen considerar de “hecho” asociadas con la gestión de Cuencas y Microcuencas, así como de Áreas Protegidas y la relación con las Comunidades que viven en las zonas de influencia (Yolanda Carbonell, Dic. 2009. Com. Per).

otneimicedargA ecidnI

ovituceje nemuseR 1

4.3 Incidencia del PRODERENA en la institucionalización de la gestión ambiental 4.3.1 Instrumentos para el fortalecimiento de los gobiernos locales El Programa contribuyó para la elaboración de propuestas que, de ser aplicadas, pueden constituirse en herramientas para la gestión ambiental de las Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Varias de estas son productos que surgen de la consultoría que se encargó a ALDIR39 (Tabla No. 2). Las ordenanzas están detalladas en la Tabla No. 3.

ALDIR (2007) Informe Fase 1. Implementación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión Ambiental, Fortalecimiento de Gestión Ambiental Descentralizada en Gobiernos Seccionales y Distritos Regionales del MAE y Fortalecimiento De Gestión Ambiental Descentralizada en MAE Central.

Tabla 2: Instrumentos para la gestión de GAD

Presentación Instrumentos Agradecimiento

Plan de fortalecimiento a los Gobiernos Seccionales Autónomos (GAD), identificando los recursos necesarios y propuestas de alianzas estratégicas interinstitucionales.

Indice

Mecanismo de coordinación, control y seguimiento, para la gestión ambiental local entre Municipios, el Consejo Provincial y el MAE . Modelos de gestión ambiental (2) para homogenizar la gestión en cada uno de los niveles de gobierno, con notación regional: uno para las uni1 Resumen ejecutivo dades de gestión ambiental de municipios y otro para las direcciones de gestión ambiental de gobiernos provinciales. Manual Organizacional (Estructura por Procesos) de la Dirección de Gestión Ambiental de los Gobiernos Provinciales y Municipales. Manual de procesos de la Unidad de Gestión Ambiental de los Gobiernos Municipales. Manual de procesos para las Unidades de Gestión Ambiental de los Gobiernos Provinciales. Manual de descripción de Puestos Unidad de Gestión Ambiental para los Gobiernos Provinciales y Municipales. Plan Estratégico para los Gobiernos Municipales y los Gobiernos Provinciales.

Los GAD elaboraron y aprobaron un importante conjunto de ordenanzas para la gestión ambiental, las que se constituyen en herramientas para la administración pública. La mayoría de ellas fueron elaboradas con el apoyo del Programa, en el marco de los contratos de servicios con ALDIR, EKOPRAXIS y otras consultoras:

Tabla 3: Ordenanzas en los GAD

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Ordenanza

1. Políticas Ambientales Provinciales.

GAD

GP de Carchi, Imbabura y Esmeraldas.

otneimicedargA

2. Ordenanza de Evaluación de Impacto Gobiernos municipales Ambiental*. y provinciales.

ecidnI

3. Ordenanza que Regula la Gestión Forestal GP de Carchi. y la Conservación del Patrimonio Natural (para segundo y definitivo debate). 4.

ovituceje nemuseR 1

Ordenanza Fondo de Compensación por GP de Carchi. Servicios Ambientales.

5. Ordenanza para la Protección, Conservación GP de Carchi. y Regulación del Recurso Hídrico de la provincia del Carchi. 6.

Ordenanza sobre el Manejo de Residuos Só- GP de Carchi. lidos y Descargas Líquidas.

7. Ordenanza Provincial de la Gestión Integral GP de Carchi. de Desechos Peligrosos. 8. Ordenanza que Norma la Prevención y Con- Cantones y gobiernos trol de la Contaminación. provinciales. 9. Ordenanza para la Gestión Integral de los GM Montúfar. Desechos Sólidos Urbanos Domésticos Comerciales Industriales y Hospitalarios. 10. Ordenanza que “Reglamenta el Servicio de GM Mira. Aseo, Recolección, Transporte y Disposición Final de los Residuos Sólidos” (aprobada en julio del 2009).

11. Ordenanza para Prohibir la Venta y Uso de GM Mira. Plaguicidas Agrotóxicos que tienen distintivos etiquetas rojas.

Presentación

12. Ordenanza Bicantonal para la Protección y GM de Antonio Ante Manejo Ambiental del Tayta Imbabura. y Otavalo.

Agradecimiento

13. Propuesta de Ordenanza para la Confor- GM de Antonio Ante mación del Consejo Bicantonal de Gestión y Otavalo. Ambiental y Cultural para la Conservación del Tayta Imbabura.

Indice

14. La Ordenanza que Crea y Estructura la Di- GM Antonio Ante. rección de Gestión Ambiental y Fomento 1 Resumen ejecutivo Agropecuario (propuesta). 15. Ordenanza para la Creación del Fondo del GM Antonio Ante. Agua para La Protección de las Fuentes Productoras del Agua del Cantón Antonio Ante (propuesta). 16. Ordenanza Reformatoria a la Creación de G. Municipios. la Unidad de Gestión y Control Ambiental. 17. Ordenanza de Creación y Estructura de la G. Municipales. Unidad de Gestión y Control Ambiental. 18. Ordenanza para la Prevención y Control de G. Municipales. la Contaminación en el Cantón ….” 19. Ordenanza de Manejo de Desechos Sólidos. G. Municipales. 20. Ordenanza de Protección por Fuentes Fijas. G. Municipales. 21. Ordenanza que regula el Manejo Integral de G. Municipales. los Desechos, Residuos Sólidos y Desechos Hospitalarios.

* La “Ordenanza de Evaluación de Impacto Ambiental”, elaborada por ALDIR, se orienta a regular el Subsistema y a la creación de fondos ambientales. Esta ordenanza, por su estructura jurídica, según Cazco I. (2010) es aplicable de forma diferenciada, tanto por los gobiernos municipales como por los provinciales, y que su fundamentación técnica permite una aplicación eficiente por parte de la autoridad ambiental local, y un entendimiento claro por parte del administrado.

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otneimicedargA ecidnI

La ordenanza se complementa con la “Lista Taxativa” diferenciada para Carchi, Imbabura y Esmeraldas, y única para cada una de estas, elaborada por OIKOS en función de las actividades y de los riesgos o impactos ambientales en cada provincia. Permite a la Autoridades ovituceje nemuseR 1 Ambientales de Aplicación Responsable (AAAr) una aplicación técnica de la categorización y tamizado de actividades, obras u proyectos sometidos al licenciamiento ambiental. Toma en cuenta las actividades, obras o proyectos sobre los que los gobiernos locales acreditados no estarían facultados para emitir licencias ambientales sino que actuaría solo como AAAc (Cazco R. 2010). El GPC, de su parte, con apoyo del Programa realizó la digitalización de ordenamiento territorial (usos del suelo, zonas de vida, etc.) en todas las áreas de intervención de Programa PRODERENA en la provincia, a una escala de 1:10.000 en línea base y 1:25.000 en mapas temáticos. Este aporte constituye un importante instrumento de apoyo dentro del nuevo esquema nacional de planificación.

4.3.2 Productos / apoyos requeridos por el MAE central El MAE privilegió dos líneas de trabajo que, en alguna medida, orientaron los requerimientos del Programa: la desconcentración institucional y el proceso de Acreditación al SUMA. En el marco de la descentralización, el MAE solicitó que se establezca la “Línea Base de los Gobiernos Locales en cuanto a la Acreditación al

Suma”, con el propósito de apoyar a los gobiernos locales a fin de que puedan acreditarse como AAAR. Esta consultoría se desarrolló en Mayo del 2009 por el equipo de descentralización contratado por el Programa. Lo anterior se complementa con algunos instrumentos que apoyaron a fortalecer la gestión del MAE (Tabla No. 4).

Presentación

Agradecimiento

Tabla 4: Herramientas de apoyo al MAE

Indice Herramientas

1. Sistema general de control y seguimiento para la gestión ambiental local y para la descentralización de las competencias ambientales, lo 1 Resumen ejecutivo que implica que los gobiernos seccionales deban ingresar información ambiental. 2. Programa de Capacitación para los puestos existentes en las tres provincias de los Distritos Regionales. 3. Código de Ética Pública. 4. Talleres de aprestamiento para el cambio con el personal de MAE Planta Central. 5. Taller de Técnicas de Negociación. 6. Plan de capacitación para la Subsecretaría de Planificación del MAE.

Algunas de las solicitudes del Ministerio no necesariamente estuvieron consideradas en el marco global del Programa, sin embargo fueron atendidas: a) Apoyo al Comité de Gestión de Cuencas Binacionales mediante la contratación de un consultor para llevar a nivel de factibilidad cuatro

Propuestas de ALDIR.

proyectos para presentarlos en las reuniones de la Comisión de Vecindad Ecuador-Colombia. El Comité actúa de manera coordinada con diferentes áreas del Ministerio del Ambiente.

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otneimicedargA

b) Consultoría para el desarrollo de Buenas Prácticas en la administración de las instituciones públicas nacionales. Se consideró el ahorro de energía, los procesos de reciclaje y la optimización de recursos en las instituciones estatales.

ecidnI

c) Apoyo con el expositor Dr. Helge Ryggvik, experto noruego en temas de manejo de recursos petroleros nacionales. Realizó su exposición ante los miembros de la oviAsamblea tuceje nemusNacional. eR 1 d) Apoyo al MAE para la celebración del Día Mundial del Medio Ambiente, el 5 de junio del 2008, mediante la realización de varios eventos: concurso de murales con los colegios, desfiles de estudiantes de escuelas y colegios. Inauguración del centro de interpretación ambiental del Municipio de Antonio Ante, del herbario en la zona de Rasococha en la zona de amortiguamiento de la Reserva El Ángel.

4.4 Aporte a la descentralización de los contratos de servicios En apoyo a la descentralización se desarrollaron varias consultorías, las que se detallan a continuación. Se documenta aquellas iniciativas que de manera directa o indirecta estuvieron relacionadas con la descentralización, y de las que se recogen solo aquellos productos que, en el marco de los contratos suscritos, se desarrollaron con tal enfoque.

•

ALDIR Cía. Ltda. Contrato de Servicios No. R1.A1.S06.L0.F.1.2.3.

Presentación

El resultado del Programa propone “Competencias de Gestión Ambiental Descentralizadas y Desconcentradas transferidas, asumidas y en ejecución, por parte de los Gobiernos Seccionales”. Para alcanzar dicho resultado, se establecieron tres líneas de acción41:

Agradecimiento Indice

1. Línea de acción 1.1: posibilitar la transferencia de competencias a gobiernos seccionales (análisis, organización y planificación). 2. Línea de acción 1.2: fortalecer capacidades de gestión ambiental 1 Resumen ejecutivo en gobiernos seccionales (personal, equipamiento, capacitación y organización). 3. Línea de acción 1.3: fortalecer capacidades de gestión en Distritos Regionales, Oficinas Técnicas y MAE Central. ALDIR fue contratada en el marco del citado resultado para realizar el “Estudio descentralizado de Gestión Ambiental, Fortalecimiento de Gestión Ambiental descentralizada en Distritos Regionales y Oficinas Técnicas, Fortalecimiento de Gestión Ambiental descentralizada en MAE Central”. ALDIR analizó la problemática de los gobiernos locales en cuanto a sus capacidades y posibilidades de asumir responsabilidades ambientales en su localidad. Sobre esta base propuso un conjunto de ocho proyectos para apuntalar el proceso de fortalecimiento de los GAD en su intención de asumir las responsabilidades ambientales que le corresponden. Los proyectos sugeridos por ALDIR tienen relación con mecanismos de financiamiento para las actividades ambientales, modelos de control de 41

Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de Los Recursos Naturales en las Tres Provincias del Norte del Ecuador. Informe No. 1. Informe Técnico-Financiero. 1 Enero 2006 – 31 Diciembre 2006. Convenio ALA/2001/003-235. (pág. 50).

contaminación en base de alianzas, necesidad de realizar una evaluación ambiental estratégica y de inventariar el patrimonio natural en las localidades, mejorar la planificación de la gestión ambiental, adoptar sistemas de información, e impulsar la capacitación y educación ambiental tanto dentro, como fuera de los GAD. Varias de estas propuestas constituyen instrumentos para fortalecer la institucionalidad (Ver 4.3).

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otneimicedargA ecidnI

La experiencia desarrollada, según ALDIR, permite suponer que el proceso de descentralización será dinámico; y que la Acreditación conforme lo establece el SUMA, estimulará la descentralización. Dado que la acreditación para el “Licenciamiento Ambiental” no implica una transferencia indefinida, el Ministerio requerirá realizar evaluaciones a la gesovituceje nemuseR 1 tión de los organismos seccionales. El aporte de instrumentos realizados por esta consultora, se orienta a fortalecer las capacidades de los GAD para asumir las responsabilidades que se establecen en la Constitución, así como para las competencias que sean descentralizadas de acuerdo a la Matriz que está preparando el SENPLADES conjuntamente con el MAE. Sin embargo, cabe señalar que el Resultado 1, Línea de Acción 1.1 del Programa PRODERENA, conforme está definido, no fue alcanzado ya que al tiempo de la ejecución de la consultoría se inició el proceso de formulación de la nueva Constitución lo que generó incertidumbre sobre la estructura del Estado y el alcance que tendría la descentralización (Ver 4.2).

Productos ALDIR42 1. Plan de Fortalecimiento para los GAD. 2. Mecanismo de Coordinación para los GAD.

En esta tabla no se detallan todos los productos que preparó ALDIR en las tres fases, muchos de ellos están citados en las tablas de Instrumentos para la gestión de los GAD (Tabla No. 2), Ordenanzas (Tabla No. 3) y en herramientas para el MAE (Tabla No. 4).

3. Ordenanza Macro para los Gobiernos Municipales de la Región.

Presentación

4. Plan estratégico de la Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno Provincial.

Agradecimiento

5. Plan estratégico de la Unidad de Gestión Ambiental Municipal. 6. Matriz institucional de gestión ambiental local / provincial aplicable a los Gobiernos Seccionales.

Indice

7. Documento de referencia para replicar la experiencia de fortalecimiento

en gestión ambiental local en otras provincias. 8. Acreditación de los GAD 1 Resumen ejecutivo al Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA) (Asistencia Técnica).

•

EKOPRAXIS. Contrato de Servicios No. R6.A2.S05.L2.F.1.2.3.

Estudio para la Elaboración de Planes de Control de la Contaminación Industrial de Suelos y Aguas. Estudio para el Manejo de Agroquímicos; Capacitación en el Manejo de Agroquímicos. La Consultora señala que las ordenanzas que preparó están en una fase inicial en todos los cantones de la provincia, por lo que sería importante que las UGA las analicen. Las acciones de Ekopraxis fueron relevantes en términos de apoyar el fortalecimiento de las UGA de los GAD. Los aportes a la descentralización se enfocaron en el campo de la Calidad Ambiental. El material generado por Ekopraxis lo utiliza el MAE en eventos de capacitación a nivel nacional.

Productos – EKOPRAXIS

nóicatneserP

1. Manual técnico para la gestión integral de plaguicidas. 2. Catastro de empresas productivas y de servicios (Software para

otneimicedargA

registro de industrias).

3. Guía de seguridad personal y de primeros auxilios en el uso de

plaguicidas.

ecidnI

4. Guía de manejo correcto de plaguicidas.

5. Planes de control y mitigación de la contaminación para las provin-

cias de Carchi, Imbabura ovituyceEsmeraldas je nemuseR 1 (Estudios). 6. Propuesta de ordenanza para la “Prevención y Control de la Con-

taminación”.

•

ASAMTECH Cía. Ltda. Contrato de Servicios No. R6. A4. SO5. L1.F1.2.

Estudios para el Perfeccionamiento de Proyectos en el Manejo de desechos Sólidos; Capacitación a Gobiernos Seccionales en el Manejo de desechos Sólidos. El Plan de capacitación elaborado, giró en torno al Control Ambiental, Descentralización, Acreditación y Desconcentración. Consistió de cinco módulos que incluyeron: i) Calidad Ambiental: con enfoque en auditorias ambientales, licencias ambientales, EIA y Acreditación de gobiernos locales ante el SUMA; ii) Planificación: articulado al Plan Nacional de Desarrollo; iii) Biodiversidad y RRNN: atendiendo la situación del SNAP, con enfoque en las áreas protegidas municipales y bosques protectores, y servicios ambientales; iv) Financiamiento Ambiental: con enfoque a proyectos, ordenanzas locales, incentivos ambientales; v) Derecho Ambiental y Participación Ciudadana.

Productos – ASAMTECH

Presentación

1. Manual para Manejo de Residuos Sólidos.

2. Sistema Integral de Manejo de Residuos Sólidos para los cantones: Mira y Bolívar en la provincia de del Carchi; y Pimampiro en la provincia de Imbabura.

Agradecimiento

3. Sistema de Gestión de Residuos Sólidos Manual de Operación.

Indice

4. Plan de Capacitación para Gobiernos Seccionales en el Manejo de Desechos Sólidos.

•

1 Resumen ejecutivo

Corporación de Manejo Forestal Sustentable (COMAFORS) Contrato de Servicios No. R4. A3. S03. L0. F.1.2.3.4.

Fue contratada para el “Estudio para el Fomento e Incentivo del Manejo y Aprovechamiento Forestal Sostenible, Capacitación para el Manejo del Bosque Tropical, Fortalecimiento del Manejo de Áreas Protegidas en Zonas de Bosque Tropical, y Fortalecimiento de Organizaciones de Base en el Manejo del Bosque Tropical”. La consultoría desarrollada tuvo un enfoque de capacitación en manejo forestal sustentable. Sus líneas de trabajo no estaban dirigidas para apuntalar el proceso de descentralización. El enfoque de sus actuaciones tuvo características técnicas relacionadas con el manejo de la cobertura forestal. No se advierte un apoyo a los procesos de descentralización, más allá de las capacitaciones en las que participaron técnicos de los gobiernos locales. A criterio del Coordinador de este proyecto43, la descentralización en el campo forestal se lo veía en los GAD con la expectativa de las recaudaciones financieras asociadas con el control forestal. Destaca que existen serias debilidades técnicas en los GAD para asumir competencias en el campo forestal.

Ing. Marco Vinueza (Com. Per.)

Complementariamente a lo señalado, las condiciones para la descentralización de competencias de la gestión forestal en particular estaban asociadas a la voluntad política de transferirlas (Ver 4.2 y 4.7). Para este tema en particular, en el período de ejecución de este contrato de servicios, no se dieron las condiciones jurídicas, legales e institucionales que viabilicen la transferencia de tales competencias.

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otneimicedargA ecidnI

Productos – COMAFORS 1. Estudio para el Fomento e Incentivo del Manejo y Aprovechamiento Forestal Sostenible. ovituceje nemuseR 1

2. Plan de incentivos para cada provincia, para el manejo y aprovechamiento forestal sustentable que incluya entre otros temas certificación forestal y Elaboración de Libro Guía para la implementación de incentivos para el desarrollo Forestal. 3. Plan y metodología para la capacitación para los grupos destinatarios, y elaboración de informes y manuales en las tres provincias de los talleres. 4. Plan de Capacitación para Control y Vigilancia de la Explotación de los Recursos Naturales en Áreas Protegidas y Zonas de Bosque Protectores Ejecutado. 5. Plan de Capacitación y Plan de Fortalecimiento en las Organizaciones de Base en el Manejo de Bosque Tropical.

•

T2A Consulting Cía. Ltda. Contrato de Servicios No. R3. A1. S01.L0.F.1.2.3.4.

Estudio del Manejo Municipal Comunitario de Manglares; Estudio de Conservación Integral de Recursos Marino Costeros; Capacitación a Gobiernos Seccionales y Comunidades en Gestión Sustentable de los Recursos Marino-Costeros; y Plan de Fortalecimiento de las Organizaciones de Base Asentadas en el Ecosistema Marino Costero en la Provincia de Esmeraldas.

En el marco de esta consultoría y de las acciones realizadas por el FEPP, el fortalecimiento de los concesionarios de los manglares, constituye una experiencia singular para el proceso de transferencia de competencias y responsabilidad de la gestión de los recursos marino - costeros. Las concesiones44 fueron entregadas por el MAE desde el 2004 (trece en Esmeraldas) a varias comunidades que dependen del manglar. Estas áreas son de uso tradicional para el sustento diario y venta para obtener ingresos (Coello et al 2008).

Presentación

Agradecimiento Indice

Especial atención se puso en los sistemas de comunicación entre los concesionarios y la Subsecretaría de Gestión de los Recursos Marino Costeros (SGAC) del MAE para asegurar una apropiada relación entre la 1 Resumen ejecutivo autoridad ambiental y los custodios de manglar. La participación de la Subsecretaría de Gestión Ambiental Costera del MAE contribuyó a fortalecer la coordinación con la Subsecretaría de Recursos Pesqueros, lo que permitió: • Reflexionar sobre las competencias pesqueras con la Subsecretaría de Pesca del MAGAP y otras autoridades a nivel nacional. • Preparar una propuesta de traslado de competencias en la gestión de los recursos pesqueros. • Profundizar el concepto y las tareas que competería a la Comisión Técnica de Gestión de los recursos marino-costeros. • Socialización de la ordenanza de Manejo Costero en los seis cantones de la Provincia de Esmeraldas. • Analizar roles, funciones y necesidades de los gobiernos seccionales, relacionados con el manejo descentralizado de los recursos marino costeros.

Decreto Ejecutivo 1102 de 1999, establece la posibilidad de que las comunidades ancestrales puedan solicitar concesiones para el uso sustentable del manglar.

• Establecer y mantener mecanismos de comunicación continua entre el Consejo Provincial y los gobiernos municipales en torno al manejo de la franja costera.

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La capacitación se dirigió a los técnicos de los gobiernos locales, especialmente en el ámbito municipal, para incrementar sus capacidades frente a las nuevas competencias que otorga la Constitución a los GMA.

otneimicedargA ecidnI Productos – T2A

vituceje nemuseR 1para las Concesiones de Can1. Plan de FortalecimientooOrganizacional chimalero, Changuaral, el Bajito y San Antonio de la provincia de Esmeraldas.

2. Estrategia de socialización de ordenanzas de Manejo Costeros. 3. Plan de fortalecimiento de la capacidad institucional de los Gobiernos seccionales de la provincia de Esmeraldas. 4. Proyecto de conservación integral de recursos marinos y costeros en la provincia de Esmeraldas. 5. Evaluación externa de la iniciativa promisoria de comercio justo. 6. Sistematización del proceso de fortalecimiento de iniciativa local

innovadora.

•

Ingenieros Consultores Asociados (ICA) Cía. Ltda. Contrato de Servicios No. R5.A1.S04.L0.F.1.2.3.4.

Estudio del Manejo Racional del Uso del Agua en las Microcuencas de los Ríos Ambi y El Ángel; Capacitación para el Manejo de Cuencas Andinas; Fortalecimiento del Manejo de Áreas Protegidas en Cuencas Andinas y Fortalecimiento de Organizaciones de Base Asentadas en Cuencas Andinas.

La ejecución de los proyectos en la gestión de cuencas, puede considerarse como un acercamiento a la descentralización, a pesar de las limitaciones legales que actualmente existen para la gestión de los recursos hídricos. Este acercamiento se concreta en el establecimiento y puesta en marcha del “Consejo de Gestión de los Recursos Hídricos para la subcuenca del Río El Ángel”. Esta estructura, si efectivamente se sostiene en el tiempo, contribuiría a atender los mandatos constitucionales que se asigna a los GAD en relación a la gestión de cuencas y microcuencas (Art. 262 y 263 de la Constitución), y que se verá expresado en la nueva Ley de Aguas en discusión en la Asamblea Nacional.

Presentación

Agradecimiento Indice

El Consejo propuesto, según 1 Resumen ejecutivo los proponentes, podría articularse a uno de los “Organismos de Gestión del Agua” conforme lo establece el Decreto Presidencial 1088 del 15 de mayo del 2008, de llegar a ser acreditado por la Secretaría Nacional del Agua. Está conformado por tres órganos funcionales: • El “Comité de Gestión” conformado por las autoridades de los diferentes entidades, con el rol de coordinación política. • El “Comité Técnico” como ente ejecutor, integrado por delegados de cada una de las entidades que conforman el Consejo de Gestión de la Subcuenca. • La “Asamblea General del Agua”, como instancia de veeduría y participación de los diferentes actores y usuarios de la subcuenca. Además, varios gobiernos locales y organizaciones comunitarias fueron ejecutores de proyectos que tenían relación con la gestión / protección de microcuencas o fuentes de agua, constituyéndose, junto a otras iniciativas no necesariamente asociadas a Programa PRODERENA, en una importante base institucional y social para promover y orientar estos procesos. En este contexto, las iniciativas de capacitación contribuyeron a fortalecer las capacidades técnicas de los gobiernos y organizaciones locales, a lo que se añade el equipamiento recibido.

Productos - ICA

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1. Estudio del Manejo Racional del Agua en la Subcuenca del Río Ambi. 2. Estudio del Manejo Racional del Agua en la Subcuenca del Río El Ángel.

otneimicedargA

3. Plan de Acción para el Comité Técnico de los Respectivos Organismos de Subcuencas: Ambi y El Ángel.

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4. Propuesta de Acta de Conformación de los Consejos de Gestión del Agua de las Subcuencas de los Ríos Ambi y El Ángel. 5. Propuesta de Zonificación del Uso de las Tierras en las Subcuencas

de los ríos Ambi y El Ángel. ovituceje nemuseR 1 •

Corporación OIKOS Contrato de Servicios No. R6. A7. S02. L0.F.1.2.3.

Esta Corporación realizó el “Estudio para Diseñar e Introducir Programas de Educación Ambiental, Capacitación en Educación Ambiental y Capacitación a Jóvenes y Niños en Calidad Ambiental”. Este contrato se enfocó en promover la Educación Ambiental en el sistema formal de la Educación en 19 cantones de las tres provincias, fortaleciendo las áreas de estudio de la educación básica y el bachillerato con la temática ambiental. En términos generales no se orientó para incidir en la descentralización de la gestión ambiental que apoyaba el Programa PRODERENA45. El informe final de la consultora no hace referencia específica sobre esta temática. Esta iniciativa contribuyó a incrementar la conciencia ambiental entre el estudiantado, y realizó aportes en la innovación curricular.

Rocío Bastidas, Corporación Oikos (Com. Per).

La consultoría promovió la capacitación en educación ambiental mediante la aplicación de enfoques de transversalidad e involucrando a jóvenes y niños a través de los profesores. El Plan Nacional de Educación Ambiental 2006-2016 lo utilizaron como referente dado que establece políticas, programas y proyectos que orientan la innovación curricular de educación ambiental para los niveles educativos básico y de bachillerato. Contribuyó, según OIKOS (2009) a “establecer una mejor y creciente coordinación entre los sectores de educación y ambiente”.

Presentación

Agradecimiento Indice

Productos - OIKOS 1 Resumen ejecutivo

1. Plan para Construcción de Proyectos de Innovación Curricular de Educación Ambiental para la Educación Básica y el Bachillerato. 2. Principios y conceptos asociados con la Calidad Ambiental y Visiones del Desarrollo Sostenible. 3. Tres proyectos de Innovación Curricular de Educación Ambiental

para la Educación Básica. 4. Dos proyectos de Innovación Curricular de Educación Ambiental para el Bachillerato.

•

Formación académica y capacitación técnica

El Programa apoyó a la formación académica, a nivel de maestría, a funcionarios de carrera del MAE, gobiernos provinciales y Asociación de Juntas Parroquiales. Los campos fueron:

Tabla 5: Formación académica

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Fundación Santiago de Guayaquil

otneimicedargA

Manejo de Recursos Forestales y Manglares. R0.A1.SO9.L1.F0. Calidad Ambiental y Manejo de Residuos. R0.A1.S09.L3.F.0.

cidnI Manejo y Seguimiento de ProyectoseAmbienta-

8 profesionales

les. R0.A1.S09.L4.F.0.

Pontificia Universidad Católica de Ibarra (PUCE) ovituceje nemuseR 1

Manejo de Cuencas y Recursos Hídricos. RO.A1.S09.L2.F.0.

7 profesionales

En los procesos de capacitación técnica promovidos por el Programa participaron un amplio conjunto de profesionales y técnicos que estuvieron asociados con la ejecución de los proyectos.

Tabla 6: Formación técnica Indicador46

No.

Técnicos contratados por los proyectos.

286

Técnicos de municipios.

115

Promotores locales principalmente campesinos.

758

Guías naturalistas.

Información del Sistema Integrado de Administración de Proyectos (SIAP) del Programa PRODERENA, 101 indicadores de avance del Programa, Marzo del 2010.

Las cifras arriba citadas son indicativas de los aportes del Programa en términos de formación / capacitación de los talentos locales, los que en alguna medida están preparados para asumir / continuar con las responsabilidades para la administración / gestión ambiental.

Presentación

Agradecimiento Indice 1 Resumen ejecutivo

alfredo carrasco valdivieso ÂŠ

4.5 Aporte a la descentralización de las otras líneas de acción del PRODERENA

Presentación

4.5.1 Contratos de subvención

Agradecimiento

El Programa suscribió 80 contratos de subvención: 24 para la Línea Presupuestaria (LP) 8.1, y 56 en la LP 8.2 (Tabla No. 7).

Indice

Tabla 7: Número de proyectos por líneas presupuestarias 1 Resumen ejecutivo

PROVINCIAS

LP 8.1

LP 8.2

TOTAL

Imbabura

Carchi

Esmeraldas

TOTAL

Los contratos de subvención se enfocaron en gobiernos seccionales, gobiernos municipales, ONGs, universidades y otras organizaciones de la sociedad civil (línea 8.1). Se promovió el establecimiento de alianzas que faciliten el proceso de descentralización de la gestión ambiental, así como el fortalecimiento de capacidades institucionales y la participación social. Los contratos de la línea 8.2 apoyaron iniciativas de las juntas parroquiales y organizaciones de base, y estuvieron orientados al manejo sostenible de los recursos naturales y al mejoramiento de la calidad ambiental.

Los componentes de calidad ambiental y los de cuencas andinas - en base a las entrevistas realizadas y de la revisión de documentos de proyecto – fueron las iniciativas que se aproximaron al proceso de descentralización. En el primer caso por la opción de la Acreditación al SUMA planteada por el MAE, y en el segundo por cuanto el manejo de cuencas es un tema de prioridad para las comunidades andinas.

nóicatneserP

otneimicedargA ecidnI

El Programa PRODERENA al apoyar los proyectos productivos, fomentó las capacidades y habilidades de las comunidades en la gestión descentralizada de los recursos naturales; además, se constituyeron una base de trabajo que vinculó al grupo meta y a la entidad ejecutora con los gobiernos seccionales;ovyitucontribuyeron, en la mayoría de los casos, ceje nemuseR 1 a fomentar procesos de “construcción de confianza mutua, elemento indispensable en los procesos de descentralización” (Beck, 2007).

4.5.2 Equipamiento al MAE y GAD El Programa equipó varias unidades del MAE y de los GAD que tenían una relación directa con el programa. El equipamiento (Tabla No. 8) fue entregado a: unidades / direcciones de gestión ambiental de los gobiernos provinciales (3) y municipios (19); distritos regionales (2) y oficinas técnicas del MAE (3); Sede de la Coordinación Programa PRODERENA, Subsedes (3) y oficina de enlace en el MAE Central. Concluido el Programa, el equipamiento de la Sede y de la oficina de enlace se transferirá al MAE, mientras que el de las Subsedes se lo entregará a los GP. Este equipamiento correspondiente a la Línea 8.1 de suministros, permitió que las UGA47 de los gobiernos autónomos y los distritos y oficinas técnicas del MAE (desde el 2008 se constituyeron en direcciones provinciales), puedan atender con mayor solvencia las responsabilidades asignadas. El equipamiento se complementa con el que recibieron las juntas parroquiales que implementaron proyectos (34). También financió

Adicionalmente recibieron instrumentos de laboratorio para análisis de calidad ambiental.

infraestructura sanitaria: en unos casos fue construida y en otros modernizada, a través de los proyectos de calidad ambiental implementados por algunos municipios (Ver Sistematización de ASAMTECH Cía. Ltda.).

Presentación

Agradecimiento

Tabla 8: Equipamiento suministrado por Programa PRODERENA

EQUIPAMIENTO VEHÍCULOS

TOTAL Indice

Vehiculo Station Wagon

EQUIPAMIENTO

TOTAL

HARDWARE Y SOFTWARE

Computador Tipo I

Camioneta doble cabina 4x4

Computador Tipo II

Motocicletas

Computador Tipo III (Work Stations)

Computador Tipo IV (Servidor)

1 Resumen ejecutivo

SOFTWARE SIG Software de información geográfica

Computador portátil

Software de imágenes satelitales

Impresora laser

Impresora A3

EQUIPO ELECTRÓNICO Proyector de datos

Ploter

Cámara filmadora digital

Copiadora

Cámara digital

Switch 3com 3250/módulo de fibra

Flash memory (4GB)

Access Point

100

Flash memory (2GB) UPS regulador EQUIPOS GPS GPS 38

110

Sistema operativo

nóica100tneSuite sede rPoficina

Licencia corporativa antispyware

otneim38 icedLicencia argAproject

EQUIPOS DE TRABAJO

ecidnI

74 74 1 4

Como parte del apoyo complementario que realizó el Programa a la ovituceje nemuseR 1 Regional 1 del MAE, los gobiernos provinciales y Municipales recibieron asistencia técnica para la instalación de los equipos informáticos. Fueron habilitados servidores en: Municipio de Esmeraldas, Gobierno Provincial de Esmeraldas, Gobierno Provincial del Carchi, así como en las regionales del MAE Imbabura-Carchi y Esmeraldas; y en la Reserva Cotacachi Cayapas. Instalaron la cartografía disponible en el MAE, así como el software. Las entidades están en capacidad de actualizar áreas, referenciar plantaciones, identificar puntos de contaminación, realizar registros de industrias, necesario todo ello para la gestión ambiental48.

4.6

Procesos participativos

El Comité Nacional del Programa (CNP) y los comités provinciales, cada uno en sus correspondientes espacios, jugaron un singular papel en el desarrollo del Programa. El CNP al ser una instancia política - técnica, constituyó el espacio orientador y en el referente para la toma de decisiones. Estuvo presidido por el MAE. Los comités provinciales, de su parte, fueron espacios de coordinación con los diferentes actores institucionales y sociales. En esta instancia 48

Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2008 / abril – agosto 2008

101

se socializó la propuesta del Programa, se dialogó sobre los problemas ambientales y se contribuyó a canalizar inquietudes. El Comité Consultivo Provincial está definido en el punto III.1.3 de las Disposiciones Técnicas Administrativas (DTA) del convenio de Financiación.

Presentación

Agradecimiento

Los comités lo integraron los prefectos de cada una de las provincias, un representante por los municipios, uno de las parroquias, un representante provincial del MAE, así como representantes de otros organismos, dependiendo la región, como la Mancomunidad de El Ángel en Carchi, las Unidades de Conservación y Vigilancia en Esmeraldas y la Mesa de Recursos Hídricos en Imbabura49.

Indice

1 Resumen ejecutivo

Para el seguimiento de los contratos que apoyaba el Programa se establecieron comisiones; sin embargo, no funcionaron como fueron concebidas. Las comisiones que funcionaron hasta finalizar los contratos en su primera parte (respecto de las empresas que tenían adendum), con asistencia parcial, fueron las que realizaron el seguimiento de los contratos de Asamtech, Ecopraxis, OIKOS, Comafors, T2A Consulting, ICA. Se desintegraron las de seguimiento de los contratos de ALDIR, FSG y PUCE-I (Yoan Coral, e-mail 24 03 2010). En la provincia del Carchi se formaron mancomunidades de manejo de cuencas (p.e entre los municipios de Bolívar, Espejo, y Mira para la cuenca del Río Mira) lo que responde al nuevo esquema de planificación nacional que se basa en cuencas hidrográficas. De igual manera se puede resaltar la gestión de cuencas entre el Gobierno Provincial y la sociedad de tres municipios (Tulcán, Huaca y Montúfar) (Philip y Gentes, 2009). En Imbabura existió una interesante coordinación a nivel público y privado, motivado por el proyecto ejecutado por el gobierno provincial. Con el MAE se coordinó la delimitación de la frontera agrícola. El gobierno local de Pimampiro coordinó acciones de protección y la ejecución de un 49

Informe PRODERENA 2006.

102

modelo de gestión, con pago por servicios ambientales con hosterías de la zona del Chota; y con comunidades ubicadas en cuencas y microcuencas para acciones de reforestación y protección (Carbonell, 2009).

nóicatneserP

En la provincia del Carchi los gobiernos municipales, conjuntamente con el GP, expresaron su voluntad de crear un comité de seguimiento al proceso Programa PRODERENA, dotándolo de recursos financieros para asegurar su sustentabilidad por lo menos en un plan que dure cinco años (General René Yandún, Prefecto del Carchi).

otneimicedargA ecidnI

Está en curso la integración de la comunidad de municipalidades en la provincia de Imbabura, para el manejo de los desechos sólidos (Yoan Coral, com. per. 03 2010).ovituceje nemuseR 1 A las anteriores iniciativas se añaden la conformación de comités interinstitucionales como es el caso de Alto Tambo, orientado a solucionar los problemas de tierras e impulsar el Ordenamiento Territorial de la parroquia, en el que participan: Ministerio del Ambiente Regional Esmeraldas, Ministerio del Ambiente RECC – Borbón, Instituto Nacional de Desarrollo Agrario –INDA, Municipio de San Lorenzo, Fundación ALTROPICO, Junta Parroquial de Alto Tambo, Comité Sectorial Lita Alto Tambo RECC y Fundación SIRUA. Similares iniciativas se reportan en varios de los proyectos de subvención. Los procesos apoyados por Programa PRODERENA aportaron al fortalecimiento de la participación de las comunidades locales en la gestión de las áreas protegidas (caso del bosque “Las Golondrinas” en Carchi). Esta experiencia demuestra que existe un campo para el MAE en el que puede promover iniciativas en el marco del programa “Socio Bosque” (Philip y Gentes, 2009).

4.7

Factores que incidieron en los resultados

Los GP de las tres provincias en las que se implementó el Programa PRODERENA, al igual que la mayoría en el resto del país a través de

103

CONCOPE, demandaron la transferencia de competencias al Gobierno Central, entre ellas las ambientales. En la primera etapa del proceso, en el 2001, ninguno de los tres gobiernos provinciales suscribió un convenio de transferencia de competencias. En el proceso liderado por el CONADE en el 2006, participaron activamente, en especial los GP de Esmeraldas y de Carchi, quienes pusieron especial atención en las competencias asociadas con Manejo de Bosques, Plantaciones Forestales, Flora y Fauna Silvestres. Esta participación contribuyó a entrever la importancia de la propuesta MAE – PRODERENA.

Presentación

Agradecimiento Indice

En el diseño del Programa se plantearon varias hipótesis (Ver 3.3); una de ellas tenía relación con que se mantenga la voluntad política para 1 Resumen ejecutivo sostener el proceso de descentralización. Esta hipótesis, en el contexto del desarrollo del Programa, se cumplió parcialmente, pues mientras que en el período 2003 – 2005 el proceso de descentralización dejó de ser relevante, en el 2006 fue retomado y se llegó a establecer la Matriz de Competencias descentralizables. En el 2007, con el cambio del escenario político, el proceso pierde impulso, no por falta de voluntad política, sino por la expectativa que generó la elaboración de la nueva Constitución. Estas incertidumbres incidieron para que el Resultado 1 del Programa, se cumpla parcialmente ya que no se efectiviza la “Línea de Acción 1.1” que tiene relación con que se posibilite la transferencia de competencias a los gobiernos seccionales. El MAE de su parte, en el 2008, orientó el apoyo del Programa PRODERENA a la preparación de los expedientes para que los GAD se acrediten como Autoridad Ambiental de Aplicación Responsable (AAAR). Esta propuesta fue presentada como una etapa dentro del proceso de descentralización y tomando en cuenta las responsabilidades que se asignan a los municipios en la Ley de Régimen Municipal (Cárdenas 2009). La decisión del Ministerio se da en circunstancias en las que estaba en elaboración la nueva Constitución Política del Estado, aprobada en septiembre del 2008, en la que se discutía la estructura político – administrativa del Estado, los niveles de gobierno y las competencias que

104

cada uno de éstos tendrían. Debilidad de la que adolecía la Constitución de 1998, ya que no tenía una propuesta de modelo de Estado descentralizado (Ver 3.1).

nóicatneserP

otneimicedargA

La coyuntura política planteada limitó la aplicación de la matriz de competencias discutida en el 2006, que se la proponía como uno de los instrumentos para orientar las acciones de apoyo que en este campo se esperaba del Programa PRODERENA. En consecuencia, no se dispuso de un instrumento que contribuya a encaminar el logro del Resultado No. 1, Línea de Acción 1.1, conforme estaba definido en el Programa.

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En el contexto de la sostenibilidad de las acciones, se evidencian los ovituceje nemuseR 1 siguientes aspectos que incidieron en la consecución de algunos resultados o en la institucionalización de los procesos: • El cambio de autoridades en los diferentes niveles de la administración pública: a lo largo del diseño y desarrollo del Programa hubo tres elecciones de autoridades, 4 Presidentes de la República y 7 ministros de ambiente. Una mayor estabilidad se observa a nivel de Prefecturas: las autoridades proviciales de Esmeraldas y Carchi fueron reelectas. En los gobiernos municipales la mayoría cambió, al igual que en las Juntas Parroquiales. • Las expectativas en la descentralización por parte de los gobiernos seccionales eran altas; pero el contexto político, el cambio en la Constitución y la incertidumbre respecto a las nuevas leyes relacionadas, incidió en el nivel de interés, porque debían antes acoplar su expectativa a una situación política nueva aún no asimilada del todo. • El Ministerio, de su parte, en vista de que no se habían definido directrices por parte del Gobierno Central con respecto a la descentralización, inclinó sus esfuerzos hacia procesos asociados con la calidad ambiental ya que esto permitía promover la Acreditación al SUMA50. 50

Numeral 5 del Memorando No. 0138 – 2009 – SCA – MAE, del 22 de junio del 2009.

105

• La descentralización tampoco se presentaba viable, dado que el Ministerio se enfoca en consolidar la desconcentración.

Presentación

• La incorporación al Programa de los técnicos especializados en descentralización, resulta tardía. A pesar de que la descentralización era uno de los aspectos más relevantes del Programa PRODERENA, no se inició el apoyo de manera paralela con su implementación lo que limitó el alcance de los resultados.

Agradecimiento Indice

• El bajo interés expresado por parte de técnicos en este tipo de procesos. La vinculación, a juicio de algunos, implicaba una mayor carga de trabajo. Se complementó con la escasa participación y proac1 Resumen ejecutivo tividad durante los eventos de capacitación o discusión / validación de propuestas. Otro elemento que contribuyó a limitar la incidencia de las acciones del Programa, fue el insuficiente perfil profesional de muchos técnicos. • El surgimiento de conflictos entre socios, debido a una falta de entendimiento del objetivo global, incidió el avance de los proyectos (ej. proyecto compartido entre los municipios de Montúfar y Bolívar en Carchi para el manejo de desechos sólidos). Un aspecto general con respecto a la sostenibilidad de procesos, en particular asociado con los proyectos de subvención destacado por Beck (2008, pg. 19), y que pudiesen incidir en su momento en los procesos de descentralización, es que “el enfoque escogido por el Programa PRODERENA para fomentar la gestión descentralizada de los recursos marino costeros fue empírico”. Considera que no hubo una orientación holística ni sistemática de manera que las estructuras locales se fortalecieran gradualmente, y se capacitaran para lidiar con sus requerimientos futuros. Destaca en el análisis de uno de los proyectos que en alguna medida es una constante en varios de los de subvención, que éste no estuvo “enlazado o anclado a ninguna estructura gubernamental local que pudiera y debiera llevar a cabo el proceso de descentralización”,

106

concluyendo que hubo “poco impacto en lo relativo al fortalecimiento de la gestión de los recursos marino costeros a nivel de los gobiernos seccionales” (Idem, pg. 20).

nóicatneserP

4.8

otneimicedargA

Sostenibilidad de los procesos

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Los DTA establecían condiciones para el desarrollo del Programa y su sostenibilidad, entre ellas el fortalecimiento de las Unidades de Gestión Ambiental dependientes de los GAD. Dichas unidades a nivel de los gobiernos provinciales presenta el siguiente estatus: ovituceje nemuseR 1

• El Gobierno Provincial de Imbabura integró la Dirección de Gestión Ambiental (DiGA) a fines del 2005. Dispone de un equipo integrado por nueve profesionales: 3 ingenieros en recursos naturales, 1 ingeniero forestal, 1 ingeniero agropecuario, 1 ingeniero agroindustrial, 1 ingeniero agrónomo y 2 promotores, todos con nombramiento (Cárdenas et al 2009). • El Gobierno Provincial de Esmeraldas cuenta con la Dirección de Gestión Ambiental creada mediante Ordenanza. Está integrada por un biólogo, tres ingenieros forestales, un sociólogo, secretaria ejecutiva, un agrónomo y cinco obreros que laboran en el vivero forestal. Se integrará al equipo unos de los técnicos de la Subsede, una vez que concluya el Programa. • La Dirección de Gestión Ambiental del Gobierno Provincial del Carchi, está integrada por siete profesionales: una bióloga (Directora), un ingeniero en recursos naturales, y una ingeniera forestal (Área biodiversidad y conservación de RR.NN); dos ingenieros forestales (Área de Producción y Manejo Forestal); una ingeniera ambiental y un ingeniero comercial (área de calidad ambiental); está en proceso de incorporación un biólogo que dará soporte a calidad ambiental en el proceso de la Acreditación. Los técnicos estuvieron vinculados al

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proyecto Gestión Integral Sustentable de los RR.NN. de la cuenca del río Carchi y la parte alta de la subcuenca del río Apaqui, financiado por el PRODERENA. La directora fue parte del PRODERENA en la subsede del Carchi (Gladis Benavides, Directora de Gestión Ambiental GPC, Com. Per.).

Presentación

Agradecimiento

• En el caso de los municipios, no obstante el desarrollo del Programa y sus actividades, se mantienen los hallazgos reportados por ALDIR (2009). Evidenció que en los 19 cantones de las tres provincias son precarias las condiciones de oferta de servicios técnicos, baja la densidad de profesionales calificados y limitada actuación de su institucionalidad. Cárdenas et al (2009); destaca que ninguno de los 1 Resumen ejecutivo Gobierno Locales en las tres provincias supera un 80% de las condiciones, porcentaje reconocido como “…ideal para arrancar con el trabajo en acreditación”.

Indice

Los proyectos de calidad ambiental que en su mayor parte están ligados al manejo de los residuos sólidos, operación de rellenos sanitarios y plantas de tratamiento, tienen la posibilidad de fortalecerse en la medida que los municipios otorguen una alta prioridad a la sostenibilidad y aseguren el financiamiento por medio del aumento de tasas por el servicio prestado. Desde el punto de vista del recurso o talento humano capacitado y que puede aportar a los procesos de sostenibilidad, hay un contexto débil porque depende de la voluntad política de las autoridades para mantener o cambiar a las personas capacitadas; de hecho, antes de concluir el proceso fueron cambiados varios de los técnicos de algunas unidades de gestión.

alfredo carrasco valdivieso ÂŠ

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5 Lecciones aprendidas

Presentación

Pertinencia del programa a juicio de los actores

Agradecimiento

l enfoque del Programa, los mecanismos de coordinación y la asignación de recursos, contribuyó a demostrar que en los gobiernos locales existen capacidades para formular y manejar proyectos; y mejor si estos se estructuran teniendo 1 Resumen ejecutivo en cuenta las demandas locales.

Indice

El desarrollo de los proyectos fue una buena base de formación y adiestramiento para un manejo más amplio de las direcciones, unidades de gestión ambiental y de las juntas parroquiales. En el caso de las juntas parroquiales se considera un aprendizaje valioso y lo relacionan con la descentralización, por la posibilidad que tuvieron de manejar recursos directamente, y que los mismos se los haya invertido en temas de gestión ambiental. Si bien el Programa PRODERENA tenía como una de sus metas apoyar los procesos de descentralización, el diseño de los proyectos, parte instrumental que debían apuntalar dicho proceso, careció de una apropiada orientación estratégica que centre los resultados a conseguir dicha meta. Los proyectos tuvieron un amplio

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tipo de enfoques y temas, y no siempre se articularon con elementos que se aproximaran a la descentralización ambiental.

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Los procesos han puesto a prueba las capacidades institucionales y el interés de la población en los temas ambientales. La respuesta fue bastante favorable cuando los proyectos se enfocaron en resolver problemas ambientales tangibles: por ello los de calidad ambiental fueron los de mayor impacto.

otneimicedargA ecidnI

El fortalecimiento de las unidades ambientales, la gestión y la continuidad de los procesos emprendidos en los proyectos, se evidencia ovituceje nemdonde useR 1 se mantuvieron las mismas más en los gobiernos seccionales autoridades. Por contraste, el proceso se debilitó en las que ocurrieron cambio de autoridades y de equipos técnicos. El trabajo interinstitucional es una de las experiencias que se considera enriquecieron mucho la perspectiva de descentralización; pero solo funciona si existen recursos para dinamizar el trabajo conjunto. En todo caso, la colaboración deja una buena experiencia, pero la misma está condicionada al contexto y voluntad política de las autoridades. La descentralización, como el proceso de asumir competencias transferidas desde el gobierno central, quedó por un lado desfasada y por otra parte suelta. Desfasada por cuanto el programa se estructuró en circunstancias en las que la descentralización tenía un alta demanda desde los gobiernos locales, la que se diluyó ante la expectativas de la reforma que propondría la nueva Constitución; y, suelta, por que la mayoría de las iniciativas promovidas por el Programa no seguían un “libreto” orientador que contribuya a posicionar el tema en las instancias institucionales. El papel del Ministerio de Ambiente, ejecutor de este programa, por el cambio de direccionalidad de las políticas públicas en esta temática,

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fue ambigua: al inicio del Programa apoyaba con ciertas reservas el proceso, mientras que en la última parte toma distancia focalizando su apoyo a la Acreditación.

Presentación

Agradecimiento

Aplicación de método para apuntalar el proceso

No se evidenció la utilización de un método en el sentido estricto para abordar los temas de descentralización. Algunos elementos se manifestaron en el proceso de ejecución de proyectos que vinculaban aspectos relacionados al tema pero como consecuencia indirecta de la aplicación de los mismos.

Indice

1 Resumen ejecutivo

El proceso dejó como lección la necesidad de un mayor involucramiento del MAE en el desarrollo del Programa. El objetivo que se perseguía, si bien favorece a actores concretos como los los GAD, es un reto para el Ministerio dar cumplimiento a las nuevas disposiciones Constitucionales. Los problemas deben ser identificados y analizados con los actores locales - sean estos organizaciones de base, comunidades, o GAD -, ya que de ellos surgirán las soluciones más viables que se traducirán en proyectos que deben ser elaborados en conjunto. Esta aproximación se observó en la mayoría de las acciones impulsadas por el Programa, lo que se tradujo en un mayor empoderamiento de los actores reflejado en la consecución de los objetivos. Relación con las comunidades / sector privado A nivel de las juntas parroquiales y de las dos comunidades que manejaron proyectos fue una experiencia innovadora el permitirles manejar recursos directamente. El tener el control relativo sobre procesos, ayudó a mejorar la capacidad de gestión de esos gobiernos autónomos y sin duda en su autoestima.

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La ejecución de los proyectos vinculó, de distintas maneras y e intensidad, a la población. En la mayor parte de los casos la comunidad participó o siguió de cerca el proceso por el vínculo de los proyectos con sus necesidades concretas.

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otneimicedargA

La población se involucró especialmente en los temas de calidad ambiental porque trataban de mejorar la calidad de vida a través de la resolución de problemas tangibles como es el manejo de los residuos sólidos. También las experiencias de proyectos asociados al manejo del agua tuvieron una amplia aceptación. Estos son temas de interés ciudadano, si cabe el término, críticos.

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ovituceje nemuseR 1

Relación entre GAD - MAE Las alianzas entre gobiernos seccionales fueron estimuladas por el desarrollo de los proyectos. Tal vínculo resultó indispensable cuando los mismos incidían en más de una jurisdicción. Esta experiencia, aunque está mediada por proyectos que pueden resultar coyunturales, contribuyó a ver más allá de los límites de cada gobierno seccional y del propio MAE. La evidencia de que los problemas ambientales atraviesan jurisdicciones políticas e institucionales moviliza un cambio de perspectivas al respecto. Visión de la planificación “El Programa PRODERENA vive y trabaja en un mundo de planificación abstracta y lógica” (Beck 2007). Según Beck, esta visión, muchas veces, no tomó en cuenta la manera de cómo perciben el mundo los moradores – receptores del programa. Éstos reciben los mensajes mediante imágenes más “que en forma escrita en un manual de reglamentos administrativos”. La planificación, desde la perspectiva formal, no es parte de su cotidianidad, salvo lo que estacionalmente está asociado con sus procesos productivos y sociales: pesca, siembra,

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cosecha, etc. Implica, en consecuencia, reconocer en los procesos de planificación las lógicas asociadas con las dinámicas locales y su conceptualización de la organización de los tiempos y recursos.

Presentación

Agradecimiento Indice 1 Resumen ejecutivo

alfredo carrasco valdivieso ÂŠ

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6 Conclusiones y recomendaciones

Presentación

6.1 Conclusiones

Agradecimiento

l cambio del escenario institucional por la formulación y posterior aprobación de la nueva Constitución fue un factor contingente que pesó en los resultados, en especial en el tema de descentralización. No obstante, el Programa acumuló 1 Resumen ejecutivo un amplio campo de experiencias que sirven como insumo para dar pasos hacia la descentralización, así como generó expectativas favorables en los gobiernos seccionales y en la población para encaminarse hacia esa forma de gobernanza para el manejo de los recursos naturales y la calidad ambiental.

Indice

Si bien la experiencia fue variada, en el tema de la descentralización se observa que el mismo concepto no está debidamente asimilado por un importante porcentaje de los actores políticos y sociales. Unos lo relacionan con la ejecución de proyectos por parte de grupos que tradicionalmente no han tenido la oportunidad de ser ejecutores directos (Juntas Parroquiales, o grupos comunitarios), mientras otros lo asocian con las responsabilidades que por Constitución o por Ley deben asumir los gobiernos locales autónomos y sobre las que están obligados a rendir cuentas.

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Durante el período de ejecución del Programa, la descentralización de las competencias ambientales no se llegó a instrumentar, pues el propósito del Programa tenía que ver más que nada, con la provisión de elementos que pueden constituir bases para que los gobiernos locales y la sociedad civil estén, relativamente mejor preparadas para asumir las responsabilidades ambientales que se les asigna en la Constitución, lo que se evidencia en:

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otneimicedargA ecidnI

• El conjunto de normativas ambientales expresadas en ordenanzas ambientales, varias de ellas desarrolladas con el apoyo del Programa, que disponen actualmente los GAD. Éstas normarán la gestión de la calidad ambientaloven ituclos eje ndistintos emuseR 1 territorios. • Las prefecturas y municipios cuentan con personal técnico mejor capacitado y disponen además de un mejor equipamiento e instrumentos de gestión, planes de fortalecimiento y de sostenibilidad, entre otros. • Las Juntas Parroquiales participes en la ejecución de proyectos del Programa PRODERENA, adquirieron experiencia para diseñar, administrar y desarrollarlos. • Los grupos comunitarios organizados cuentan con experiencia y capacidades fortalecidas para la gestión de proyectos. Se acoge como conclusión lo señalado en la evaluación de medio término del programa realizada por Mellen P. y Gentes I., (2009) que destacan que el proceso PRODERENA “es más relevante en la actualidad que cuando se firmó el Convenio de Financiación” ya que la Constitución del 2008 “otorga una importante prioridad a la descentralización y desconcentración”. Añaden que no obstante “un cierto nivel de incertidumbre sobre su interpretación política”, existe un “ambiente de cambio y renovación” que “genera gran interés en todos los niveles gubernamentales y sociales”. Enfatizan que las acciones impulsadas por el Programa

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PRODERENA contribuyeron a establecer una senda “para implementar el nuevo marco institucional y agilizar el proceso de descentralización”.

Presentación

Coordinación y diálogos

Agradecimiento

La relación interinstitucional y la vinculación de actores al proceso, dejaron en general resultados positivos. La experiencia de trabajo, acompañado con recursos financieros y asistencia técnica, posibilitó el desarrollo de actividades mancomunadas que respondieron al reto de realizar una articulada gestión ambiental, más allá de los límites jurisdiccionales de las áreas de implementación, sean estas provinciales, cantonales y/o parroquiales. 1 Resumen ejecutivo

Indice

El Programa dinamizó la discusión sobre los elementos contenidos en la descentralización. Se valoró el estado de avance de los mecanismos implícitos en el tema y se hizo un relativo seguimiento de los mismos. El conjunto de acciones fortaleció, sobre todo, las capacidades operativas para manejar localmente ámbitos muy específicos de la gestión ambiental. El Programa contribuyó a poner en evidencia las capacidades locales para la ejecución de proyectos a diferentes niveles: prefecturas, municipalidades, juntas parroquiales, comunidades. Para algunas de ellas, en especial juntas parroquiales y comunidades, fue una importante experiencia que indujo a repensar los modelos de gestión y las responsabilidades. El Programa PRODERENA promovió el establecimiento de alianzas con los gobiernos locales y la conformación de instancias organizativas para el manejo de los proyectos, con la perspectiva de fortalecer los espacios de asociatividad a fin de sentar bases para los procesos de descentralización. El Comité Nacional del Programa y los comités provinciales, cada uno en sus correspondientes espacios, a lo largo del desarrollo del Progra-

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ma, jugaron un singular papel. En el caso del CN, al ser un espacio político - técnico, se constituyó en el orientador del Programa y de toma de decisiones. Los comités provinciales, de su parte, constituyeron espacios de coordinación con los diferentes actores institucionales y sociales, donde se dio la posibilidad de socializar la propuesta del Programa, dialogar sobre los problemas ambientales y canalizar inquietudes.

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El desarrollo de los proyectos apoyados por el Programa, generó espacios de concertación y diálogo, así como de planificación y dimensionamiento de las acciones ambientales a realizar de manera coordinada y priorizada. Estos espacios de generación de diálogos, articularon las vituceje nemulocal, seR 1 gobiernos seccionales y endemandas y aportes de laopoblación tidades estatales, hacia un fin común, en este caso, la conservación y gestión sostenible de los recursos naturales. Unidades de gestión ambiental En el fortalecimiento de las Unidades de Gestión Ambiental, la incidencia de Programa PRODERENA fue importante desde el inicio. Estas unidades se constituyeron en espacios de coordinación en la ejecución y seguimiento de varios de los proyectos de subvención. Esta práctica contribuyó al fortalecimiento institucional de los gobiernos seccionales que incidirá, sin duda, en la administración futura de competencias ambientales. Las UGA, no obstante la capacitación de sus técnicos y el equipamiento recibido, aún no llegan a un punto óptimo de estructura, organización y determinación de los procesos de gestión. Si bien es cierto existe una gama muy diversa de capacidades a las que el Programa contribuyó en su fortalecimiento, es necesario consolidar aquellas, así como también implementar, instrumentar, actualizar y/o generar herramientas operativas de gestión y, mantener los espacios de diálogo entre los diferentes actores.

119

En la actualidad, muchas de las herramientas necesarias para la gestión descentralizada ya existen como resultado de algunos contratos de servicios del Programa; para su implementación se requerirá la decisión política y técnica de cada de las autoridades que presiden los GAD.

Presentación

Agradecimiento

El fortalecimiento institucional relativo a las UGA, puede ilustrarse bastante bien con una frase: “el Programa PRODERENA logró que se pase del discurso a la práctica”: además de la experiencia en la ejecución de proyectos, como de la asistencia técnica, las equipó para que tengan capacidad operativa. Se reconoce que la continuidad de los procesos es directamente proporcional al interés y voluntad política de las autoridades.

Indice

1 Resumen ejecutivo

Proyectos y capacidades locales Los resultados de varios de los proyectos desarrollados, si bien no estuvieron insertos en una estrategia de descentralización, muestran elementos que contribuirían a que las entidades estén mejor preparadas para asumir las competencias que se asignan en la nueva Constitución. Los elementos que pueden ser capitalizados son: técnicos mejor capacitados, espacios de coordinación constituidos, alianzas establecidas, así como el equipamiento institucional surgido del proceso de participación en el Programa PRODERENA. Para los gobiernos de las juntas parroquiales que participaron en el proceso, hay un legado importante que se manifiesta en la experiencia adquirida, en la capacidad de reconocer sus propias posibilidades para manejar proyectos y gestionar el manejo ambiental de sus espacios de vida. La mayoría de proyectos se orientaron por la línea de calidad ambiental, lo que revela un doble interés: la preocupación por los temas ambientales y las presiones que se derivan de los mismos, lo cual se vive en la cotidianidad. En este sentido, el Programa PRODERENA dio una oportuna respuesta al apoyar esas iniciativas, las que a su vez contribuyeron a que las UGA ganen experiencia.

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La aproximación a la descentralización se dio mediante el proceso de Acreditación al SUMA. Del conjunto de gobiernos seccionales priorizados51, solo cuatro estarían por aplicar a la Acreditación: el Gobierno Provincial del Carchi, y los gobiernos municipales de Montúfar, Atacames y Esmeraldas.

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El equipamiento de las unidades de gestión ambiental estimuló el trabajo de los funcionarios así como proporcionó herramientas para mejorar la operatividad de estas áreas de los gobiernos seccionales. A pesar de estas fortalezas, es evidente la debilidad que existe en las unidades ya que los procesos de fortalecimiento se centraron en las personas capacitadas, pero no en asegurar la transferencia de esas capacidades ovituceje nemuseR 1 de tal suerte que se pueda enfrentar la rotación de funcionarios y la perdida de memoria institucional. Las elecciones últimas y el cambio de autoridades evidencian en parte esta situación. Las autoridades nuevas cambiaron, en muchos casos, a los técnicos responsables de las unidades ambientales.

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6.2

Recomendaciones

Aunque el Programa sentó bases para aplicar el proceso de descentralización en calidad ambiental y marginalmente en la gestión de recursos naturales, es necesario asegurar que estos elementos tengan concordancia con las condiciones que se establecen en la nueva Constitución. Al interior de los gobiernos seccionales es recomendable mantener y reforzar los logros alcanzados en el contexto del Programa y revisar aquellos aspectos que demostraron debilidades. Para ello es necesario realizar un ejercicio interno de reflexión de los alcances y límites del desarrollo del Programa en relación a la descentralización. Es importante evaluar el alcance que se pretenden dar a la descentralización en los GAD y las posibilidades prácticas de aplicación. 51

Tres Gobiernos Provinciales y nueve Municipios (Referirse a Cárdenas et al, 2009).

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El proceso de Acreditación requiere de una infraestructura física así como recursos humanos y técnicos que muchos GAD por razones presupuestarias no pueden financiar. Se recomienda, en consecuencia, que sea el gobierno provincial, la entidad que reciba la acreditación para el licenciamiento ambiental.

Presentación

Agradecimiento

La “Ordenanza de Evaluación de Impactos Ambientales”, que regularía el subsistema calidad ambiental complementada con la “Lista Taxativa” constituye una importante normativa para el proceso de licenciamiento ambiental y apuntala el proceso de Acreditación, por lo cual se recomienda su aprobación política inmediata.

Indice

1 Resumen ejecutivo Uno de los aspectos que se mostraron como débiles es la falta de institucionalización del proceso. Los bienes materiales fueron importantes para fortalecer la capacidad operativa de las unidades de gestión, y también lo fueron los procesos de capacitación del talento humano que, ineludiblemente, deben ser interiorizados en las instituciones con el fin de generar una memoria organizacional que contribuya a la capitalización de esas experiencias, en caso que haya cambios en el personal que gestiona dichas unidades o direcciones.

La sustentabilidad del proceso y de los proyectos ejecutados y que han sido asumidos por la regional y las direcciones del MAE, así como por parte de los gobiernos seccionales, deben ser reforzados con apoyo adicional para hacer seguimiento y para encontrar fuentes y recursos propios que permitan dar funcionalidad a largo plazo de los logros alcanzados, e introducir correctivos en lo que se juzgue necesario. Dado que las condiciones políticas son cambiantes, es necesario difundir de manera sistemática y organizada información sobre la descentralización, para generar estrategias que posibiliten superar ese problema. Sostenibilidad de los procesos La sostenibilidad de los procesos está asociada fuertemente a la voluntad política de las autoridades por lo cual es necesario:

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• Asignar en los presupuestos institucionales los recursos financieros requeridos para la implementación de acciones. El MAE y los GAD deben asignar los recursos para consolidar las acciones institucionales de gestión ambiental.

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• Aplicar el Plan de Fortalecimiento para los GAD52, el mismo que debe ser cumplido en un plazo de 3 años, lo cual contribuirá a la institucionalización de los productos generados. El Plan constituye un instrumento para la planificación de la gestión ambiental regional. Privilegia la actuación concertada, coordinada, y organizada con el objeto de que los diferentes niveles de gobierno concilien sus actuaciones y armonicen sus prioridades.

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ovituceje nemuseR 1

• Una correcta y progresiva apropiación de responsabilidades ambientales por parte de municipios y gobiernos provinciales, requiere técnicos entendidos en la materia con adecuados conocimientos de distintas temáticas, criterios profesionales fundamentados y estabilidad en los puestos. • Instrumentalizar los planes para la sostenibilidad del proceso, desarrollados en distintos gobiernos seccionales. • Fortalecer capacidades para la identificación de recursos que aseguren la sostenibilidad de los proyectos desarrollados, constituyéndose esta acción en un reto importante, ya que implica por una parte reconocer la importancia de los logros alcanzados, y por otra las limitaciones existentes para su sostenibilidad por depender de recursos que no siempre son factibles de presupuestar a nivel institucional.

Plan elaborado por ALDIR.

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7 Bibliografía consultada / referida:

Presentación

ALDIR, 2009. Informe de la Fase 3. Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las Tres Provincias del Norte del Ecuador. Convenio ALA/2001/003-235.

Agradecimiento

AsamtecH, 2008. Capacitación en Control Ambiental, Descentralización, Acreditación y Desconcentración: Plan de Capacitación. Contrato de Servicios 05/2006 – Programa PRODERENA.

Indice

Beck U. 2007. Apoyo al Manejo Municipal y Comunitario de Manglares y Recursos Marinos Costeros. Informe de Consultoría. Programa de Apoyo a la Gestión 1 Resumen ejecutivo Descentralizada de los Recursos Naturales en las tres Provincias del Norte del Ecuador. Noviembre 2007. Beck U. 2008. Apoyo al Manejo Municipal y Comunitario de Manglares y Recursos Marinos Costeros. Informe de Consultoría. Contrato N° 81107556. Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las tres Provincias del Norte del Ecuador. Diciembre 2008. Cárdenas Carla, 2009. Informe Final de la Consultoría de apoyo para la descentralización de las competencias ambientales a los Gobiernos Seccionales de las provincias en las que se ejecuta el proyecto y apoyo a la desconcentración hacia la Regional Norte del Ministerio del Ambiente. ALA/2001/003-235. Cárdenas Carla, Luis Tatamuez, Fabián Chicaiza & Marcos Brown. 2009. Línea base de los gobiernos locales en cuanto a la acreditación al SUMA: Provincias de Esmeraldas, Imbabura y Carchi. MAE - PRODERENA. Carbonell Y. Y. 2009. Evaluación de Proyectos de la línea 8.1 financiados por el Programa PRODERENA. Informe Final. PRODERENA. Diciembre 2009.

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Coello, S., D. Vinueza & R. Alemán (2008). Evaluación del desempeño de los acuerdos de uso sustentable y custodia de manglar de la zona costera del Ecuador. Ministerio del Ambiente del Ecuador – Conservación Internacional – Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) – Comisión Mundial de Áreas Protegidas de UICN - PRODERENA – Ecobiotec.

nóicatneserP

otneimicedargA

Carrión F. M. & Manuel Dammert G. 2007. La descentralización en Ecuador. FLACSO.

ecidnI

Carrión F. sf. La Descentralización en el Ecuador de hoy: sus alternativas. Revista ICONOS. Pg. 27 – 31. Ref. http://www.flacso.org. ec/docs/i7_carrion.pdf. ovituceje nemuseR 1 Carrión F., 2007. Interrogatorio a la descentralización latinoamericana: 25 años después. En: La descentralización en el Ecuador: opciones comparadas. Cazco I. R. 2010. Evaluación de los Productos los Subsistemas de Calidad Ambiental y Fondos Ambientales, Estrategias Provinciales de Coordinación Entre Gobiernos Locales y MAE; y, las Listas Taxativas y Sostenibilidad Financiera Ambiental Local. Informe Final de la Consultoría de Seguimiento al Plan de Trabajo en Descentralización, Acreditación y Desconcentración. PRODERENA. Corporación OIKOS, 2009, Estudios, Capacitación en Educación Ambiental. Informe Final de a Consultoría. Servicio 02/2006. PRODERENA. Marzo de 2009. Ekopraxis, 2008. Estudio de la Elaboración de los Planes de Control de la Contaminación Industrial de Aguas y Suelos Provincia de Imbabura, Mayo del 2008. PRODERENA53.

Estudios similares se realizaron para Esmeraldas y Carchi.

125

Geilfus F., A. Carrasco V. & P. Herrmann. 2003. Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las 3 Provincias del Norte del Ecuador. B7-3100/01/0031. Estudio institucional para la Comunidad Europea y el Gobierno del Ecuador. Técnica y Proyectos S.A (TYPSA) – España.

Presentación

Agradecimiento

Gobierno Provincial del Carchi (2009). La Fase Informativa del Plan de Ordenamiento Territorial de la Provincia del Carchi, GPC. Tulcán.

Indice

ICA, 2009. Estudio del Manejo Racional del Uso del Agua en las Microcuencas de los Ríos Ambi y el Ángel, Capacitación para el Manejo de Cuencas Andinas, Fortalecimiento del Manejo de Áreas Protegidas en Cuencas Andinas y Fortalecimiento de Organiza1 Resumen ejecutivo ciones de Base Asentadas en Cuencas Andinas. Informe Final. Contrato de Servicios No. R5.A1.S04.L0.F.1.2.3.4.. Programa PRODERENA. MAE, 2001. Política y Estrategia Nacional de Biodiversidad 2001 – 2010. Ministerio del Ambiente. Quito. MAE-a, 2000. Estrategia Ambiental para el Desarrollo Sustentable del Ecuador. Quito. MAE-b, 2000. Estrategia para el Desarrollo Forestal Sustentable del Ecuador. Quito - Ecuador, 2000. Mellen Philip & Ingo Gentes, 2009. Evaluación de medio término del Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las Tres Provincias del Norte del Ecuador – MAE / Programa PRODERENA. Informe Final. Coordinación: NIRAS, miembro del Consorcio NPINSISI. OIKOS, 2009. Estudios, Capacitación en Educación Ambiental. Informe Final de Consultoría. Servicio 02/2006. PRODERENA. Real, Byron. 2004. Evaluación y Análisis Legal del Proceso de Descentralización de la Gestión Ambiental en el Ecuador. “Evaluación

126

y Propuesta de Control y Seguimiento del Proceso de Descentralización de La Gestión Ambiental”. Ministerio de Ambiente Proyecto MAE/BID ATN/SF – 8182 – EC Desarrollo del Sistema Descentralizado de Gestión Ambiental. Enero del 2004. Quito.

nóicatneserP

otneimicedargA

PRODERENA, 2006. Informe Técnico-Financiero 1 Enero 2006 – 31 Diciembre 2006. Informe No. 1. PRODERENA. Convenio ALA/2001/003-235.

ecidnI

PRODERENA, 2008. Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2008 / Abril – Agosto 2008. PRODERENA. Convenio ALA/2001/003-235. PRODERENA, 2009. Informe I Cuatrimestre 2009 ovituceTécnico-Financiero je nemuseR 1 Enero – Abril 2009. PRODERENA. Convenio ALA/2001/003-235. PRODERENA, 2009. Informe Técnico-Financiero II Cuatrimestre 2009 MAYO – AGOSTO 2009. Convenio ALA/2001/003-235. PRODERENA. Informe No. 3 Informe Técnico-Financiero II Trimestre 2007. 1 Abril 2007 – 30 Junio 2007. Convenio ALA/2001/003-235. SENPLADES, 2009. Reforma Democrática del Estado. Rediseño de la Función Ejecutiva: de las Carteras de Estado y su Modelo de Gestión, y de la Organización Territorial - Acercando el Estado a la ciudadanía. Quito. T2A, 2008. Proyecto de conservación integral de recursos marinos y costeros en la provincia de Esmeraldas. Informe Final, Diciembre 2008. Convenio ALA/2001/003-235 Programa PRODERENA. Vogel Karl- Heinz, Richard Pasquis, Alfredo Carrasco, Juan Moreno & Fernando Terán. 2002. Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las Provincias del Norte de Ecuador. Misión de Factibilidad para Intervenciones en el Área del Medio Ambiente en Ecuador. TYPSA. Quito.

127

8 Abreviaciones y acrónimos

Presentación

AAAC

Autoridades Ambientales de Aplicación Cooperante

AAAR

Autoridades Ambientales de Aplicación Responsable

AGECI

Agencia Ecuatoriana de Cooperación Internacional

AGRECO

Fundación de Agroecología y Agroturismo

ALDIR

Alta Dirección Consultores Asociados

AME

Asociación de Municipalidades del Ecuador

AUCC

Asamblea de1 Resumen ejecutivo Unidad Cantonal de Cotacachi

ASAMTECH

Empresa Consultora

CNDOT

Comisión Nacional de Descentralización y Organización Territorial

COMAFORS

Corporación de Manejo Forestal Sustentable

CCN

Comité Consultivo Nacional del Programa PRODERENA

CNP

Comité Nacional del Programa

COPOCCAR

Corporación Provincial de Organizaciones Campesinas del Carchi

CCP

Comités Consultivos Provinciales

OCC

Organizaciones Campesinas del Carchi

CONAJUPARE

Consejo Nacional de Juntas Parroquiales Rurales del Ecuador

CONAM

Consejo Nacional de Modernización

CONCOPE

Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador

DGA

Dirección de Gestión Ambiental

DiGA

Dirección de Gestión Ambiental

DTA

Disposiciones Técnicas Administrativas

EKOPRAXIS

Empresa Consultora

Agradecimiento Indice

128

EIA

Estudios de Impacto Ambiental

ALTROPICO

Fundación

FDS

Fundación Servicio Ecuatoriano para la Conservación y el Desarrollo Sostenible

DSC SIRUA

nóicatneserP

oFundación tneimicedargA Fundación

ecidnI

DGA

Dirección de Gestión Ambiental

GPC

Gobierno Provincial del Carchi

GPI

Gobierno Provincial de Imbabura

GAD

ituceje nemuseDescentralizados R 1 GobiernosovAutónomos

ICA

Empresa Consultora

INDA

Instituto Nacional de Desarrollo Agrario

MAE

Ministerio del Ambiente de Ecuador

OIKOS

Empresa Consultora

ONG

Organizaciones No Gubernamentales

PMRC

Programa de Manejo de Recursos Costeros

POA

Plan Operativo Anual

Programa PRODERENA

Programa de Apoyo a la Gestión Descentralizada de los Recursos Naturales en las tres Provincia de la Frontera Norte

PRODECI

Fundación a Favor de los Derechos Ciudadanos

RECC

Reserva Ecológica Cotacachi Cayapas

SCN

Subsecretaria de Capital Natural

SENPLADES

Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo

SENRES

Secretaría Técnica Nacional Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público

SUMA

Sistema Único de Manejo Ambiental

129

T2A

Empresa consultora

UCP

Directores Regionales en el EGP

UGA

Unidades de Gestión Ambiental

UDENOR

Unidad de Desarrollo de la Frontera Norte

UONCRE

Unión de Organizaciones Negras Campesinas de la Ribera del Río Esmeraldas

UNORCAC

Unión de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Cotacachi

Presentación Agradecimiento Indice

1 Resumen ejecutivo 9 Entrevistas

realizadas

En la provincia de Carchi: Entrevistado

Institución

Gral. René Yandún

Prefecto Provincial de Carchi

Ing. Álvaro Espinosa

Director Planificación GPC

Dr. Jaime Acosta

Alcalde del Cantón Montúfar

Ing. Johnny Garrido

Responsable Unidad de Gestión GM Mira

Ing. Luis Tatamuez

Director MAE Carchi

Ing. Miguel Montenegro

Técnico MAE Carchi

Ing. Guillermo Rodríguez

Facilitador Subsede PRODERENA Carchi

Ing. Marcelo Benítez

Técnico Descentralización PRODERENA Carchi

Ing. Wilmer Villareal

Responsable Unidad de Gestión GM Tulcán

Sr. Edwin Escobar

Presidente Junta Parroquial de Julio Andrade

Sr. Hernán Neger

Presidente Junta Parroquial de Los Andes

130

Sr. Freddy Champuelán

Presidente Junta Parroquial de Los Andes

Sr. Juan Delgado

nóPresidente icatnJunta esParroquial erP San Rafael

otEn nelaiprovincia miceddeaImbabura: rgA Entrevistado

ecidInstitución nI

Lcdo. Gustavo Pareja

Ex Prefecto Provincial de Imbabura

Econ. Richard Calderón

Alcalde del Cantón Antonio Ante ovituceje nemuseR 1

Ing. Segundo Fuentes Director MAE Dirección Regional 1 Ing. Edwin Ortiz

Responsable UGA GM Antonio Ante

Ing. César Chicaiza

Responsable UGA GM Otavalo

Sr. Nicolás Gómez

Presidente Junta Parroquial de Quiroga

Sr. Alfredo Ruiz

Secretario Junta Parroquial de Quiroga

Sr. Remigio Vásquez

Presidente Junta Parroquial de Cahuasquí

Sr. Hugo Aguirre

Presidente Junta Parroquial Lita

Sra. Mariana Minda

Presidenta de la Comunidad de Guallupe

Ing. Mario Conejo

Facilitador Subsede PRODERENA Imbabura

Ing. Fabián Chicaiza

Técnico Subsede PRODERENA Imbabura

Ing. Mónica Morillo

Técnico Subsede PRODERENA Imbabura

Ing. Humbero Espinosa

Técnico Subsede PRODERENA Imbabura

Ing. Andrés Rosero

Técnico PRODERENA Imbabura

Ing. Karen Terán

Ex Facilitador Programa PRODERENA

131

En la provincia de Esmeraldas: Entrevistado Lcda. Lucía Sosa Ing. Gonzalo Venegas Sr. Henry Castillo Sr. María Barreiro Sr. Elmer Cuero

Institución Presentación

Prefecta Provincial de Esmeraldas

Responsable DGA GM Atacames Agradecimiento Director DGA GM Atacames

Presidenta JP de Chontaduro Indice Vocal Junta Parroquial de Chontaduro

Sr. Edmundo Rivera

Presidente Junta Parroquial de Chumundé

Ing. Nell Pimentel

Facilitador Subsede PRODERENA Esmeraldas 1 Resumen ejecutivo

Ing. Tomás Coello

Técnico Subsede PRODERENA Esmeraldas

Sr. Marco Brown

Técnico Subsede PRODERENA Esmeraldas

Ing. Guillermo Oleas

Dirección Provincial MAE

Otros actores: Entrevistado

Institución

Sra. Yolanda Carbonel Experta en temas de descentralización Dra. Susan Poats

Corporación Randi Randi

Bolg. Jaime Levy

Fundación Altrópico

Dra. Carla Cárdenas

Consultora

Ing. Marco Vinueza

Coordinador proyecto COMAFORS

Lcda. Rocío Bastidas

Corporación OIKOS

Sr. Jorge Molina

SENPLADES

Sra. Nataly Sánchez

Ekopraxis

Blgo. Fernando Cueva Ministerio del Ambiente, Quito