PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerking by 8-13 Grafisch ontwerpers

PPS:

Positieve Prikkels tot Samenwerken

Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkelingen: sneller, beter en goedkoper

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

PPS:

Positieve Prikkels tot Samenwerken

Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkelingen: sneller, beter en goedkoper

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

Inleiding Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling:

relevanter dan ooit

1.1 Waarom een nieuwe publicatie over PPS?

1.2 De uitdaging voor PPS anno 2017

1.3 Het blijvend belang van samenwerking

1.4 De deelnemers aan onderzoek en publicatie

2 2 Terug naar 2008

Revisited: de publicatie ‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’

2.1 Een terugblik naar 2008

2.2 Modellen van publiek-private samenwerking in 2008

2.3 Wederzijdse percepties tussen publiek en privaat: toen en nu

2.4 Principes voor succesvolle PPS-gebiedsontwikkeling uit 2008

In vogelvlucht

Dertig jaar PPS bij gebiedsontwikkeling in Nederland

3 3 Zes thema’s voor nieuwe samenwerkingen

Inhoud

De meerwaarde van PPS op snelheid, inhoud en betaalbaarheid

3.1 Houd samenwerkingen licht en flexibel:

van vaste entiteiten naar arrangementen

3.2 Blijf alert op aanbesteden:

het kan en moet simpeler, sneller en goedkoper

3.3 Stuur op interactie en gevoel naast inhoud en procedure:

van een team van experts naar een expert-team

3.4 Zet de PPS slim in: creëer positieve prikkels tot samenwerken

3.5 Residueel rekenen: de fictie van een objectieve grondwaarde

3.6 Maak de investeringen inzichtelijk:

haal infrastructuur en gebiedsontwikkeling uit elkaar

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

transitie, de veranderingen in mobiliteit, technologische veranderingen, migratiepatronen: het zijn allemaal aanleidingen om onze gebouwde omgeving op de schop te nemen. Nieuwe woningen en gebouwen realiseren, bestaande gebouwen van nieuwe functies voorzien, nieuwe infrastructuur aanleggen – noem maar op. In onze economie laten we daarbij veel aan de markt over, nadat de overheid vanuit de publieke belangen de (ruimtelijke) kaders heeft gedefinieerd. Maar dit werkt niet altijd. Dit geldt met name bij de (her) ontwikkeling van complete gebieden. Dan zijn de opgaven zo complex, de looptijden zo lang, de belangen zo divers en de te verwachten veranderingen gaande de rit zo verstrekkend. De oplossing is dan niet meer om simpelweg bij de start de publieke piketpalen te plaatsen en de markt de gang te laten gaan. Op dat moment ligt samenwerking tussen overheid en markt voor de hand. Daar hebben we in Nederland inmiddels een rijke traditie mee opgebouwd. In 2008 verscheen een zeer lezenswaardige publicatie: ‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder.’ Met daarin de ervaringen van de eerste 20 jaar publiek-privaat samenwerken bij gebiedsontwikkelingen. Maar ook de wijze lessen die daaruit getrokken konden worden en de optimistische aanbevelingen om de 20 jaar daarop het nog beter te doen. En toen kwam de crisis. Het inmiddels klassieke joint-venture model bij gebiedsontwikkeling leek ten dode opgeschreven. Die periode hebben we inmiddels achter ons gelaten. Wijzer geworden beginnen we nu aan een volgende ronde gebiedsontwikkelingen. Zowel binnen- als buitenstedelijk staan we voor grote opgaven. Opgaven waarbij samenwerking opnieuw noodzakelijk is. Maar wel met de lessen die we in het recente verleden hebben opgedaan. Daar gaat dit pamflet over. Hoe verder bij gebiedsontwikkeling, met positieve prikkels tot samenwerking – pps dus. Dit alles tegen de achtergrond van de nieuwe

Een woord vooraf

Nederland is niet af, wellicht nooit. De trek naar de stad, de energie-

Omgevingswet die in 2019 in werking treedt en die aandacht vraagt voor en ruimte biedt aan een integrale aanpak. Waarbij de bestuurlijke afwegingsruimte op lokaal niveau wordt vergroot. En waarbij gekozen is voor een samenhangende benadering van beleid, besluiten en regels. Bij die nieuwe wet met nieuwe mogelijkheden past het – opnieuw – nadenken over publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling. Het is geen gemakkelijke opgave, kijkend naar de lessen uit het afge lopen decennium. Maar het is wel noodzakelijk. In het belang van een leefbaar, bewoonbaar en betaalbaar Nederland, voor alle inwoners. Daar staan wij voor. Samen!

Chris Kuijpers, directeur-generaal Milieu en Internationaal ministerie van Infrastructuur en Milieu Bart van Breukelen, Voorzitter Nederlandse Vereniging van Projectontwikkelingsmaatschappijen (NEPROM)

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

2 1 geven aan publiek-private samenwerking (PPS) bij gebiedsontwikkeling. Niemand kon vermoeden dat niet veel later de crisis zou uitbreken. Wat de doemdenkers vreesden â&#x20AC;&#x201C; dat gebiedsontwikkeling het loodje zou zeggen â&#x20AC;&#x201C; is echter niet gebeurd. Sterker nog, het vak van gebiedsontwikkeling is relevanter dan ooit. Juist omdat ingrepen in de gebouwde omgeving steeds meer verbonden zijn met ontwikkelingen in andere maatschappelijke domeinen. En omdat de komende jaren met de introductie van de Omgevingswet deze integrale aanpak op lokaal en regionaal niveau gestalte moet en kan krijgen. Samenwerking tussen gemeenten, marktpartijen en andere betrokkenen is essentieel om deze opgave te doen slagen. Een uiterst relevant moment derhalve om de ontwikkelingsprincipes uit 2008 tegen het licht te houden en te confronteren met de praktijk van nu en morgen.

Publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling: relevanter dan ooit

Inleiding

In 2008 staken publieke en private partijen de koppen bij elkaar, om een impuls te

1.1

Waarom een nieuwe p ublicatie over PPS?

egin 2008 verscheen de publicatie ‘A lleen ga je sneller, samen kom je verder’ 1. De publicatie was

een coproductie van publieke en private partijen die e lkaar in de praktijk van gebiedsontwikkeling met r egelmaat tegenkomen. Ze namen het initiatief tot een meer succesvolle samenwerking bij gebiedsontwikkelingen en het gezamenlijk realiseren van r uimtelijke kwaliteit. Door de gezamenlijkheid en het formuleren van vijf gedeelde principes was die public atie nieuw in zijn soort. Kort na het verschijnen van deze publicatie brak najaar 2008 de financiële crisis uit, met de val van Lehman Brothers. Een paar maanden na de oproep tot meer s uccesvolle publiek-private samenwerkingen brak daar-

Het was echter niet alleen kommer en kwel. Tijdens de

mee de ‘ijstijd’ aan voor gebiedsontwikkelingen in

crisis werden ook nieuwe vormen van samenwerking

Nederland. De woningbouwproductie zakte fors, van

ontwikkeld, op kleine schaal en vaak uit nood geboren.

96.447 nieuwbouwwoningen in het recordjaar 2006 naar

Een aantal van die samenwerkingsvormen heeft gere-

circa 45.000 woningen in 2013, op het dieptepunt van

sulteerd in verrassende en positieve uitkomsten. De

de crisis 2. De werkgelegenheid in de bouw en project-

p aradox is echter dat met het economisch herstel, het

ontwikkeling daalde met circa 17 procent en eerder

steeds urgenter worden van nieuwe opgaven (duur-

succesvolle samenwerkingen raakten in het slop. Een

zaamheid in brede zin, stedelijke transformatie, tekort

aantal samenwerkingen werd beëindigd en/of eindigde

aan nieuwbouw) en de aantocht van de Omgevingswet

soms in conflicten en juridische procedures. Andere

de samenwerking tussen publiek en privaat in de

s amenwerkingen ‘overleefden’ de crisis met hernieuwde

g ebiedsontwikkeling weer lastiger lijkt te worden.

afspraken.

Daarom hebben de partijen die in 2008 elkaar opzochten een nieuwe oproep geformuleerd voor publiek- private samenwerkingen in ons land. Het is een oproep geworden om met elkaar nieuwe, andere en succesvolle manieren van ‘polderen’ in de gebiedsontwikkeling (‘polderen in de stad’) te ontdekken en uit te wisselen. n

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

1.2

De uitdaging voor PPS anno 2017

e opgaven waar we voor staan zijn omvangrijk: nieuwe opgaven (met name binnenstedelijk),

met nieuwe partijen (op het terrein van mobiliteit, technologie, duurzaamheid et cetera) en met nieuwe vormen van samenwerking. De ontwikkelingen moeten bovendien sneller tot stand komen (om de planvoorraad en woningproductie vergroten), beter (met het oog op bijvoorbeeld duurzaamheid en mobiliteit) en goedkoper (gezien de groeiende noodzaak van betaalbaarheid en beperking van overhead en tenderkosten). Dat is de driedubbele uitdaging.

Ter illustratie van de meerwaarde van PPS, de conclusie van een onderzoek van E. Heurkens (2017): Effectieve

Publiek-private samenwerking kan hierin voorzien door

a fsprakenkaders voor Gebiedsontwikkeling, Wat kunnen

een meerwaarde op drie terreinen:

we leren van de casus Theo Koomenbuurt Zeeburgereiland,

 p rocesmatig: een effectiever en efficiënter proces-

Delft, Praktijkl eerstoel Gebiedsontwikkeling TUD: “De

verloop, door het samenbrengen van complementaire

P raktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling onderzocht de

kennis en ervaring en het hebben van een gezamen-

e ffectiviteit van deze afspraken, peilde de ervaringen van

lijk doel;

betrokkenen, en stelde de vraag in hoeverre deze aanpak navolging verdient in andere gebiedsontwikkelings projecten. Kan zo’n ‘ontslakte’ aanpak tegelijkertijd leiden tot procesv ersnelling, procesvereenvoudiging,

 f inancieel: samen beter sturen op efficiency en r isico’s, met meer mogelijkheden tot het dragen van investeringen;  i nhoudelijk: de gezamenlijke inbreng van partijen

k ostenreductie, en kwaliteitsverhoging? Het antwoord

zorgt voor een verbetering van plannen en resul

is duidelijk: ja!”

taten 3.

Gebiedsontwikkeling.nu, 21 mei 2017, Edwin Heurkens en

Deze publicatie is daarom een oproep de handen ineen

Friso de Zeeuw

te slaan om de nieuwe uitdagingen in het ruimtelijk domein gezamenlijk op te pakken. Ook is het een bunGiel van der Vlies,

deling van ervaringen en kennis, inclusief een schets

directeur Ontwikkelingsbedrijf

van geslaagde en minder g eslaagde projecten. Verder

Vathorst

onderzoek naar succesvolle samenwerkingen lijkt

‘Publiek-private samenwerking

d aarbij gewenst. n

is en blijft van belang om op een t ransp arante wijze de belangen van publieke en private partijen te kunnen wegen en af te stemmen. Zonder publiek-private samenw erking is de kans r eëel aanwezig dat de belangen van privaat of publiek ten koste gaan van de belangen van de wederpartij of het maatschappelijk belang van ruimtelijke kwaliteit.’

1.3

Het blijvend belang van samenwerking

eze gezamenlijkheid en de notie van gedeelde

b eter en goedkoper’. Het organiseren van een gezamen-

principes zijn nog steeds van waarde. Juist in

lijk belang lukt niet als een aanbestedende dienst

een tijd waarin gebiedsontwikkeling steeds meer een

a lleen voor (zijn eigen) hoofdprijs gaat.

traject dreigt te worden waarbij ieder van de partijen in het eigen domein zo min mogelijk risico wil lopen en

Deze aanbestedingen worden vrijwel altijd door

zo veel mogelijk rendement wil halen. En waarbij na

p ublieke partijen nagestreefd en inmiddels door private

elke fase van de ontwikkeling het stokje zo snel moge-

partijen steeds meer gemeden: het zijn loterijen met

lijk wordt doorgegeven aan de volgende partij, die ook

weinig win-kans en hoge kosten. Zowel aan de private

weer weinig risico en veel rendement wil 4. Dat is dus

als publieke kant kunnen de aanbestedingskosten

hoogstens samen werken, maar niet het samenwerken

b eperkt worden, met de mogelijkheid van meer waarde

dat tot de beoogde meervoudige meerwaarde leidt.

voor hetzelfde geld. Volgens indicaties van sommige private partijen zijn de aanbestedingskosten bij private

De eerlijkheid gebiedt overigens te erkennen dat in het

partijen jaarlijks ongeveer even hoog als de totale

verleden soms ook vormen van publiek-private samen-

nettowinst in de bouwsector ((zie paragraaf 3.2)! n

werking leidden tot hoge kosten van governance en control, met te weinig flexibiliteit. De kunst is om daarbij weg te blijven, vanuit het besef dat samenwerken wellicht tijd en geld kost, maar níet samenwerken

Jan Brugman, directeur

s uboptimaal is voor het héle proces. Niemand is gebaat

van het Programmabureau

bij een traject waarin ieder voor zich streeft naar de

RijswijkBuiten (woongebied

e igen winstoptimalisatie. Toch ligt die bedreiging

met circa 3500 woningen)

momenteel nadrukkelijk op de loer. Steeds meer ten-

‘De huidige economische omstan-

ders voor gebiedsontwikkeling gaan (opnieuw)

digheden nopen juist nog meer

voor het hoogste grondbod. Dat lokt branchevreemde

tot samenwerking. Er komt nu te

partijen – of onvriendelijker: speculanten – die daar-

veel nadruk op kwantiteit en ren-

mee mooie rendementen denken te realiseren. Zij ver-

dement, in plaats van kwaliteit en vraaggericht b ouwen.

slikken zich vaak in de complexiteit van de betreffende

Samenwerking met private partijen kan leiden tot ver

gebiedsontwikkeling, wat weer niet leidt tot ‘sneller,

snelling, verbetering en meer efficiency in het ontwikkelproces, mits private partijen bereid zijn daarop ook g ericht in menskracht en capaciteit te willen investeren. Wij hebben bijvoorbeeld in onze zoektocht naar een p rivate partner de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling (2011) toegepast, met een eerste zorgvuldige marktconsultatie en daarna een “lichte” maar open aanbesteding. De vraagstelling aan marktpartijen was beperkt en er was duidelijkheid over de spelregels. Het valt mij nu nog r egelmatig op dat de Reiswijzer blijkbaar niet meer – of nog steeds – heel weinig bekend is en slecht wordt toegepast. En dat is zonde.’

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

1.4

De deelnemers aan onderzoek en publicatie

nze hernieuwde oproep tot publiek-private s amenwerking, met een schets van zes uitgangs-

punten voor het ‘polderen’ in gebiedsontwikkeling, wordt opnieuw gedaan door en in samenwerking tussen private en publieke partijen. Een woord van dank aan de deelnemers: AM, gemeente Rotterdam, Van Wijnen, gemeente Utrecht, Bouwfonds Property D evelopment (BPD), M inisterie van Binnenlandse Zaken, Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling TU Delft, NVM, provincie O verijssel en Deloitte Real Estate & Partnerships

( voorzitter en p envoerder) 5. n

Alleen ga je sneller, samen kom je verder. De toekomst van publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling, 2008, Deloitte et al

Centraal Bureau voor de Statistiek, Thema Bouwen

PPS in veranderende gebiedsopgaven, H. Schimmel, Paper

Veranderingen in de waardeketen van gebiedsontwikkeling,

Vijf van deze partijen namen ook reeds deel aan de publi-

en Wonen

Nyenrode Business University, januari 2017

TU Delft, Deloitte en BPD, 2017

catie van 2008, te weten AM, BPD, TU Delft, ministerie van BZK en Deloitte.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

2 sneller, samen kom je verder’. Daarin werden de principes voor gebiedsontwikkeling beschreven zoals die op dat moment breed gedragen werden door de vakgemeenschap. Nu we de crisis achter ons hebben gelaten is de vraag: wat staat er van die principes nog overeind? Is het nu de ‘alles is anders’-show of zijn er ook constanten aan te wijzen? Met behulp van vijf gebiedsontwikkelingscases maken we de vergelijking tussen 2008 en 2017. Daarbij ook aandacht voor de vormen van samenwerking (toen en nu) en de percepties over en weer: hoe kijken overheden en marktpartijen naar elkaar?

Revisited: de publicatie ‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’

Terug naar 2008

Er kan veel veranderen in negen jaar tijd. In 2008 verscheen de publicatie ‘Alleen ga je

2.1

Terugblik naar 2008

oewel geschreven net vóór de crisis en bijna 10 jaar oud, is veel uit de publicatie ‘A lleen ga

je sneller, samen kom je verder’ nog of weer opnieuw geldig. Gezamenlijk investeren en risico’s delen vanuit een gedeelde visie en beoogde kwaliteit – dat was en is nog steeds ons model voor gebiedsontwikkeling. Een werkwijze die vraagt om heldere kaders, flexib iliteit (het loopt altijd anders en langer dan gedacht), trans parantie, afspraken over winst, verdiencapaciteit en r isico’s én niet in de laatste plaats vertrouwen. Dat stond in de publicatie uit 2008 en dat geldt nog steeds. We schetsten toen vijf grote gebiedsontwikkelingen, om van daaruit lessen te trekken en te vervatten in vijf thema’s. Deze vijf projecten (Vathorst, Saendelft, Wateringse Veld, Meerstad en Paleiskwartier) hebben we opnieuw bekeken, om te zien waar ze nu staan. Dat

RUIM VIER EEUWEN POLDEREN – OF ZELFS NOG LANGER

is uiteraard ergens anders dan in 2008 werd gedacht. De meeste projecten hadden nu moeten zijn afgerond;

Nederland had en heeft een mooie traditie van groot

dat is niet het geval. Ook is de samenstelling van

schalige, langjarige ruimtelijke projecten, waarbij publieke

p artijen gewisseld en de opgave veranderd. Deze veran-

en private belangen in elkaar overlopen. Deze traditie van

deringen ten spijt is bij vier van deze vijf projecten de

samenwerken, ‘polderen’, dateert zelfs al uit 1602. Strikt

samenwerking echter wel voortgezet of op een goede

genomen was de Verenigde Oost-Indische Compagnie (VOC)

manier afgerond. Ook daaruit zijn lessen te trekken;

de eerste publiek-private samenwerking. De gemeente

ze worden in onderstaande kaders weergegeven. n

A msterdam, die nu haar deelnemingen gedeeltelijk wil a fstoten, nam toen al in 1602 voor 50 procent deel in het risicodragende kapitaal. Ook was de VOC direct betrokken bij de inrichting van de stad. Daaruit bleek al dat samenwerking tussen de overheid en de marktpartijen leidt tot gebiedsontwikkelingen met een beter resultaat. Mogelijk vormen onze waterschappen nog een eerder voorbeeld van gebiedsgerichte samenwerking. In 1255 werd het Hoogheemraadschap van Rijnland opgericht, een samenwerking van dorpen en buurtschappen. In die zin is samenwerking onderdeel van onze nationale cultuur en identiteit.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

CASUS

VATHORST, AMERSFOORT Het project in 2008

Stand van zaken 2017

Omvang gebied circa 500 ha.

In 2011/2012 leidde de crisis tot een extra bijsturing:

Programma: 10.500 woningen, 135.000 m 2



Verlenging van de looptijd naar 2023.

k ant oren, 35 hectare bedrijventerreinen en voor



S tringentere (proces)afspraken voor onder

centra) en een NS-station.



G edeeltelijke aanpassing van de plannen

Eerste woning opgeleverd in 2002 en inmiddels



M eer grip van OBV op ontwikkeling door

zieningen (zorg, onderwijs, sport, cultuur, winkel-

a ndere grondafname en opstalontwikkeling. ( hero ntwikkeling).

3.500 woningen bewoond. Ruim 5.000 woningen

onder andere omzetting projectmatige

in verschillende stadia van ontwikkeling en bouw.

w oningbouw in uitgifte van (vrije) kavels

Men verwacht dat in 2014 de gehele opgave is

voor particulier opdrachtgeverschap.

v oltooid.



B ezuinigingen openbaar gebied, maar met b orging van ruimtelijke kwaliteit.

Het Ontwikkelingsbedrijf Vathorst (OBV) is een PPS



voor ieder 50 procent: de gemeente A mersfoort en de OntwikkelingsCombinatie Vathorst. Deze laat-

R eductie van de formatie van OBV en minder externe inhuur.

in de vorm van een CV/BV, met twee aandeelh ouders 

F inanciering van bovenstaande maatregelen door lagere rente en inzet risicoreservering.

ste bestaat uit Heijmans Vastgoed, de Alliantie, AM, Bouwfonds Property Development en Dura Vermeer

Momenteel zijn circa 8.000 (van de geplande 11.000)

Bouw Hengelo BV.

woningen gereed, waarmee Vathorst nu circa 23.000 inwoners telt. De aandeelhouders van OBV zijn o ngew ijzigd ten opzichte van de start in 1997.

2.2

Modellen van p ubliek-private samenwerking in 2008

pecifiek terugkijkend naar de projecten en de

van marktpartijen op de grondmarkt. Gemeenten namen

thema’s in 2008, dan valt op dat de joint-venture

hier zelf nauwelijks het initiatief om gronden te verwerven.

veelal centraal stond. Dat model ging uit van het gezamen-

Door de omvang van de locaties en vanwege afboekingen

lijk delen van winst en risico, maar niet het op voorhand

op grondposities in de jaren tachtig vonden zij het risico te

verdelen daarvan. Meestal gebeurde dat in de vorm van

groot. Of zij misten de financiële draagkracht om tot derge-

een separate juridische entiteit (een CV/BV, ook wel

lijke investeringen over te gaan.

Gemeenschappelijke Exploitatie Maatschappij). Hierin werden gezamenlijke planontwikkeling en grondexploitatie

De gemeente Den Haag bijvoorbeeld was rond die tijd een

(verwerving, bouwen woonrijp maken en gronduitgifte

‘artikel 12’-gemeente7, terwijl de gemeente wel naarstig

bouwrijpe kavels) uitgevoerd. Eind 2013 waren er 247

behoefte had aan bouwlocaties (zie de casus Wateringse

gemeentelijke deelnemingen in gebiedsontwikkelingen6.

Veld). Begin jaren negentig namen marktpartijen op grote

Onbekend is hoeveel er dat in 2008 waren. Naar verwach-

schaal strategische grondposities in op Vinex-locaties en

ting is tijdens de crisis een aantal samenwerkingen waarin

daarna ook elders. Deze verwervingen waren gericht op

gemeenten participeerden ontbonden of beëindigd, hoewel

plekken waar woningbouw nog onzeker was en nog geen

de ervaring leert dat formele samenwerkingsverbanden

bestemmingsplanwijziging had plaatsgevonden, maar

makkelijker opgericht dan ontbonden worden (‘Juridische

waarvan te verwachten was dat daar in de toekomst

entiteiten zijn net tandpasta; als het uit de tube is krijg je

woningbouw zou gaan plaatsvinden. Sommige van de aan-

het niet meer erin.’).

kopen vonden plaats op verzoek en met instemming van de betrokken gemeenten. De samenwerking die vervolgens

Een tweede vorm van samenwerking betrof de bouwclaim.

ontstond, kreeg in de meeste gevallen vorm met het bouw-

Deze hing vooral samen met de eigendomssituatie van te

claimmodel. Hierbij nam de gemeente de grond over (al

ontwikkelen gronden. Met de aanwijzing van de Vinex-

dan niet tegen een lagere prijs) en kreeg de ontwikkelaar

uitbreidingsgebieden ontstond ruimte voor een grotere rol

of bouwer het recht om bouwrijpe kavels af te nemen om tot bouwproductie te komen. Daarmee kon de gemeente tot integrale planontwikkeling komen en een deel van de winst in de grondexploitatie innen. Op ongeveer 30 procent van de Vinex-locaties werd voor de verdere ontwikkeling een gezamenlijke onderneming opgericht8. Op die wijze waren marktpartijen verzekerd van medewerking en commitment van de gemeente – wat handig was voor de publiekrechtelijke p rocedures – terwijl gemeenten op die manier privaatrechtelijk konden meeprofiteren van de waardesprong. Dit was publiekrechtelijk niet mogelijk, omdat de gemeenten dan alleen tot kostenverhaal konden overgaan en tevens konden gemeenten op deze manier het volledige actieve grondbeleid (het volledig zelf naar zich toe halen van het grondeigendom via bouwclaims of rechtstreekse verwerving) vermijden. Een derde, minder vaak gekozen vorm van samenwerking

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

DE CONCESSIE: BEKEND, MAAR NIET ERG BEMIND ‘Het concessiemodel maakt in ons land al heel lang deel uit van het scala aan samenwerkingsverbanden tussen met name de Staat en het particulier initiatief. Sinds de twaalfde eeuw zijn de verveningen en de polders, zoals de Schermer, ontstaan als concessies van exploitanten die zij verwierven van grootgrondbezitters.’ Aldus Len de Klerk, hoogleraar Algemene Planologie aan de Universiteit van Amsterdam in december 2008 tijdens een mini- symposium ‘Concessiemodel: een uitkomst voor gebiedsbetrof de concessie. Daarbij werden (deel)plannen aan

ontwikkeling?’. Zijn visie op de toepasbaarheid: ‘In het

marktpartijen aanbesteed, met daarbij soms ook de aanleg

pragmatische Nederlandse klimaat danken we de moei

van infrastructuur en een bouwplicht (zoals bij Ypenburg).

zame, “vervuilde” verhouding niet in de laatste plaats aan

Deze vorm is relatief weinig toegepast, hoewel de Bloemen-

een gebrekkig politiek fundament voor de verantwoorde-

dalerpolder bij Weesp als een recente variant kan worden

lijkheden van markt en overheden ten opzichte van elkaar.

gezien. Wel is het denkbaar dat gebiedsontwikkelingen op

De overheid is innerlijk verdeeld, wantrouwig, onzeker

programmaniveau in alliantievorm worden ontwikkeld,

en risicomijdend. Verbetering moeten we in beginsel dan

maar op (deel)projectniveau als concessie in de markt

ook zoeken in de fundamentele sfeer van verantwoordelijk

worden gezet. Bij complexere gebiedsontwikkelingen lijkt

heden. Houding, mentaliteit en verhouding zijn belang

het concessiemodel niet het meest aangewezen gezien de

rijker voor de oplossing dan organisatorische en technisch-

lange looptijden en het ontbreken van flexibiliteit.

j uridische modelleringen!’ www.gebiedsontwikkeling.nu/artikelen/concessiemodeleen-uitkomst-voor-gebiedsontwikkeling/ Deze conclusie wordt onderschreven in de MCD-scriptie ‘Zonder loslaten geen concessie’ van Rick Gijzen (juli 2009): ‘De op het Angelsaksische sturingsmodel g ebaseerde (gebieds)concessie kent een duidelijke scheiding tussen de publieke en private verantwoordelijkheden. (...). In dat model staat efficiëntie en minimale overheidsbemoeienis centraal. (...) Uit het onderzoek is gebleken dat de concessie in potentie efficiënter en doelm atiger is dan de joint venture, maar dat deze efficiëntie veelal voor een groot deel teniet wordt gedaan door de scheve machtsverhouding tussen de publieke en private partij in de samenwerking. Deze scheve machtsb alans is het gevolg van het niet los kunnen laten (als gevolg van complexiteit), of het niet los willen laten (als gevolg van subjectief publiek belang), van de sturing op het eindresultaat door de publieke partij. De private partij krijgt (dan) wel de verantwoordelijkheid en de risico’s maar niet de bevoegdheid om optimaal op die risico’s te kunnen sturen. (...) G ebleken is dat bij complexe gebiedsontwikkelingen de g emeente de sturing niet kan loslaten. Voor dergelijke o pgaven is het concessiemodel dan ook niet geschikt.’

2.2

Onderstaand schema vat de vormen en fasen van gebiedsontwikkeling, met specifieke aandacht voor het grondbeleid, samen:

VORMEN VAN GRONDBELEID Actief grondbeleid

PPS Coalitie

Faciliterend grondbeleid

Publieke Ontwikkeling

Bouwclaim

Private ontwikkeling

PPS Concessie Fase

PPS Alliantie Joint Venture

Initiatief

1 Initiatief 2 Visie en programma

Haalbaarheid 3 Planuitwertking 4 Grondexploitatie Realisatie 5 Opstalexploitatie Beheer

6 Beheer openbaar gebied en infrastructuur

Activiteiten in deze fase voor

Actief

Faciliterend Grondbeleid

rekening en risico van:

Speelveld voor Publiek Private Samenwerking

Overheid

Markt

Gezamenlijk

Inmiddels hebben we gezien dat in de afgelopen jaren de

verder aan het ‘oprenten’ waren, omdat marktpartijen ze

samenwerkingen tussen publiek en privaat in zwaar weer

door afzetproblemen niet konden afnemen. Marktpartijen

zijn beland. Ze moesten opnieuw worden ingericht

hadden daarbij ook geen haast, want de rente-pijn zat

(Vathorst) of zelfs beëindigd (Waalsprong, Meerstad). Vaak

immers bij gemeenten. In de afgelopen jaren is dan ook

had dat ook te maken met veranderingen in of verkeerde

naarstig gezocht naar nieuwe en andere vormen van

inschattingen van de marktvraag en de financierings

samenwerking. Later in deze publicatie gaan we hierop

problematiek van de samenwerkingsentiteit. Dit werd nog

in. n

gecompliceerder naarmate hierin meerdere partijen participeerden. Ook de bouwclaims bleken voor gemeenten een loden last, omdat de gronden bij de gemeenten steeds

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

2.3

Wederzijdse percepties tussen publiek en privaat: toen en nu

m tot samenwerking te komen is het essentieel elkaars belangen te kennen en die goed op elkaar

af te stemmen. Het helpt daarbij niet als er bepaalde percepties over die belangen bestaan die tot tegenstellingen leiden. In de publicatie uit 2008 werd een aantal van die tegenstellingen benoemd (zie onderstaande tabel), om van daaruit te komen tot aanbevelingen voor betere samen werking. Nu we een crisis verder zijn is de vraag: worden tegen stellingen nog steeds zo – of juist wederom – ervaren? Dit nog los van het feit dat ook tussen private en publieke partijen onderling bepaalde percepties leven en dat er nieuwe partijen actief/actiever zijn geworden in gebieds ontwikkeling. Denk aan zorgpartijen, beleggers (buitenlandse private equity in het bijzonder), tijdelijke gebruikers en eindgebruikers, zoals particuliere opdrachtgevers (al dan niet in collectief verband). Er zijn verder minder grote ontwikkelaars en corporaties of zij zijn minder actief. Ook gemeenten hebben zich in de crisis meer tot het ‘facilitair’ grondbeleid bekeerd, na de grote afwaarderingen op

Wederzijdse percepties van publieke en private partijen in gebiedsontwikkeling in 2008 Overheid over markt

Markt over overheid

‘Private partijen willen alleen geld

‘Gemeenten maken nooit een keuze en

v erdienen, de “krenten uit de pap.”

stapelen ambitie op ambitie.’

‘Als we privaten binnenhalen hebben

‘Na vier jaar weer een nieuwe

we niets meer te vertellen (regierol).’

w ethouder – als ze tussentijds al niet vallen – en het circus begint opnieuw.’

‘Als we er niet uitkomen, halen we p rivate partijen erbij om het gat

‘We worden niet gevraagd voor inbreng

f inancieel te dichten.’

van kennis en expertise maar voor geld.’

‘Grondposities worden alleen door

‘Gemeenten wekken verwachtingen

p rivate partijen ingenomen om de

maar hebben nog geen idee wat het

m edewerking van de overheid te

kost.’

k open.’

2.3

grondposities tussen 2010 en 20149. Overigens hebben die

afgenomen, van 268 miljoen euro in 2012 naar 194 miljoen

afwaarderingen zich in dezelfde mate bij p rivate partijen

euro eind 201511.

en corporaties voorgedaan op hún grondposities. Indicaties grondposities 16 grotere

Conclusie wanneer we de huidige situatie hiermee vergelij-

bouwbedrijven/ontwikkelaars, inclusief deelnemingen

ken: veel van de percepties van negen jaar geleden leven

(in miljoenen euro’s)

nog steeds, of weer. Anno 2017 is de instabiliteit van het

Amvest

€

246.798

Ballast Nedam

€

135.000

BAM Groep

€

523.351

behoort het voorbije jaar 2016 tot de drie zwartste jaren.

Bemog

€

30.948

Er kwamen 116 wethouders om politieke redenen ten val.

Blauwhoed

€

3.678

Alleen in 2008 en 2004 werden er meer wethouders tijde-

Bouwinvest Development

€

60.120

lijk of definitief van het collegepluche gestuurd.’ Onder

BPD

€ 1.889.000

tussen nemen de ambities nemen toe: duurzaamheidseisen

Dura Vermeer

€

53.210

ERA Contour

€

8.051

Heijmans

€

249.087

Hurks Groep

€

26.986

Janssen de Jong Groep

€

41.386

Daartegenover hebben veel marktpartijen het in de crisis

Roosdom Tijhuis

€

41.708

(al dan niet noodgedwongen) laten afweten of zijn failliet

Synchroon

€

74.169

gegaan. De regierol van marktpartijen is niet meer in die

VolkerWessels

€

390.073

mate aan de orde als in 2008, simpelweg omdat er weinig

Vorm Ontwikkeling

€

42.267

Totaal

€ 3.816.432

lokaal b estuur, vanouds de publieke partner in gebieds ontwikkelingen, niet verminderd. Het blad Binnenlands Bestuur meldt op 13 januari 2017: ‘Voor wethouders

tellen steeds zwaarder, een nieuwe Omgevingswet is in de maak. Deze laatste moet alles simpeler maken, maar zorgt vooralsnog uitsluitend voor nieuwe aanpassingen in de organisatie en besluitvormingsprocessen.

partijen meer over zijn die op hun eentje een volledige gebiedsontwikkeling kunnen en willen trekken. Voor grote binnenstedelijke ontwikkelingen blijft de volledige voor-

Bron: openbare jaarverslagen 2015

financiering (‘de badkuip’) voor private partijen een probleem. Hoewel het geld inmiddels weer ‘tegen de plinten klotst’ vormt het verwerven van grondposities niet meer

Anno 2017 worden gebiedsontwikkelingen steeds vaker

het vanzelfsprekende startpunt voor gebiedsontwikkeling.

gestart vanuit binnenstedelijke herstructurering en trans-

Twee derde van de beschikbare bouwgronden is in eigen-

formatie en daarmee vanuit vastgoedposities. Ten opzichte

dom van de gemeenten (met een waarde van circa 8 mil-

van een aantal jaren geleden is het vraagstuk bij gebieds-

jard euro). Ook bouwers, ontwikkelaars en beleggers

ontwikkeling meer ingegeven door snelheid en kwaliteit

hebben nog een grondpositie die een waarde vertegen

dan door financiële haalbaarheid. Door de economische

woordigt van circa 4 miljard euro (zie tabel p. 21) .

omstandigheden staat de businesscase minder onder druk

en zou er ook meer ruimte moeten zijn voor kwaliteit. Vergeleken met 2008 valt verder op dat corporaties steeds

Daarbij is ook een vraag of en waar de overheid – lokaal,

minder actief zijn op dit vlak, onder meer door de nieuwe

provinciaal of landelijk – nog een regierol wil en kan

Woningwet. Hun grondposities zijn met circa 30 procent

nemen. Dit is iets waarvoor de N EPROM juist weer pleit12.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

aanbod voor bedrijven een must is voor een succesvolle campusontwikkeling. Tegelijkertijd is er vanuit de v astgoed-beleggingswereld maar weinig belangstelling voor deze beleggingsklasse in Nederland. Daarom heeft de provincie Limburg stevig geïnvesteerd in de verwerving en ontwikkeling van campus-vastgoed. Niet alleen om de ontwikkeling van de campussen op gang te krijgen, maar ook om de sleutelpartijen op de campus én de nieuwe b edrijven fysiek aan de regio te binden. En met succes, de banengroei op de campussen is goed. De Chemelot Campus in Geleen moet vijf jaar na de start al Lokaal zijn veel gemeenten echter teruggekeerd naar facili-

op zoek naar nieuwe bedrijfsterreinen om de groei op te

terend grondbeleid, wachtend op de markt. Terwijl die

kunnen vangen. In die zin is de groei van de Brightlands-

markt juist weer wacht op commitment, regie en kaders

campussen een schoolvoorbeeld van een succesvolle sym-

van de overheid. Het lijkt tijd voor stimulerend grond

biose tussen campus- én gebiedsontwikkeling, gestart

beleid. Daarvan zijn ook positieve voorbeelden te noemen,

v anuit een strategische vastgoedpositie van de overheid.

waarover later meer. Onderstaand alvast een voorbeeld van actief overheids acteren, gericht op het tot stand brengen van economische ecosystemen vanuit het belang van regionale ontwikkeling en werkgelegenheid. Hier start een bredere gebiedsontwikkeling vanuit het actief aanbieden van gronden vastgoedposities, die breder is bedoeld dan sec een financieel haalbare gebiedsontwikkeling. n

VASTGOED ALS STARTPUNT: CAMPUS BRIGHTLANDS Een markant voorbeeld van vastgoedontwikkeling als startpunt voor gebiedsontwikkeling is de campuso ntwikkeling in Limburg. Onder de naam Brightlands werken sinds 2012 de vier innovatiecampussen van Limburg samen: de C hemelot Campus in Sittard-Geleen, de Maastricht Health Campus, de Smart Services Campus in Heerlen en de C ampus Greenport Venlo. Begin 2017 b ieden de Brightlands-campussen plaats aan meer dan 200 bedrijven en i nstellingen, bijna 12.000 medewerkers en 8.000 studenten

Twan Beurskens, gedeputeerde

van diverse nationaliteiten.

Economie & Kennisinfrastructuur provincie Limburg (VVD)

Op de campussen werken bedrijfsleven, onderwijs- en

‘Voor een succesvolle campus

k ennisinstituten en de overheid nauw samen. Deze

ontwikkeling moet de overheid

s amenwerking krijgt vorm in gezamenlijk aandelenbezit

regie op grond en opstallen heb-

in de exploitatie-vennootschappen en een langjarig

ben. Voor het binden en trekken

i nvesteringsprogramma waaraan overheid, onderwijs en

van bedrijven, is het beschikbaar

bedrijfsleven bijdragen. Daarnaast is sprake van gedeeld

stellen van grond en/of vastgoed door de overheid van

eigenaarschap van de faciliteiten en accommodaties.

groot belang. De provincie Limburg heeft bij Brightlands

Uit onderzoek in opdracht van het Ministerie van

steeds gekozen voor een dominante positie in de vast-

E conomische Zaken blijkt dat het creëren en bieden van

goedvennootschappen. En met succes, gezien de snelle

een aantrekkelijk en veelzijdig huisvestings- en faciliteiten

groei van de Limburgse campussen.’

2.4 Principes voor succesvolle PPS-gebiedsontwikkeling uit 2008

n de publicatie uit 2008 werden vijf thema’s uitgewerkt in ruim 20 principes voor PPS bij gebiedsontwikkeling.

Een groot aantal daarvan is nog steeds relevant. In het derde hoofdstuk werken we ze opnieuw uit.

1. Bezinning en afbakening Een publiek-private samenwerking in gebiedsontwikkeling levert meerwaarde op met een heldere scope. We noemen hier drie aspecten die nog steeds actueel zijn:  de gebiedsafbakening. Bestuurlijke grenzen, samenhang met infrastructuur, groen en blauw, maar ook ver evening en de verdiencapaciteit werden in 2008 belangrijk gevonden. Gemeentegrensoverschrijdende gebiedsontwik-

2017 is er meer behoefte aan flexibele en lichte contracten

keling blijkt nog steeds lastig13. Het is niet voor niets dat

en vormen van samenwerking, ook omdat de financiering

bijvoorbeeld bij de gemeentelijke herindeling in Het Gooi

van separate gezamenlijke entiteiten steeds lastiger is

is gekozen voor het binnen één gemeentegrens brengen

geworden.

van het exploitatiegebied van de gebiedsontwikkeling Bloemendalerpolder14. Wel is er bij gebiedsafbakening

 de flexibiliteit van het samenwerkingsmodel, zowel

veel regelgeving bijgekomen. De WRO geeft duidelijk aan

voor wat betreft wijziging, tussentijdse toe- of uittreding

wat wel of niet tot een gebiedsontwikkeling mag worden

en de termijn. Vele plannen hebben een veel langere loop-

gerekend, door middel van exploitatieplannen. De beginse-

tijd gekregen dan bij de initiële afspraken werd verwacht.

len van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid

In de afgelopen jaren bleken geen duidelijke afspraken

bakenen scherp af welke bovenwijkse voorzieningen door

te zijn gemaakt over uittreding en beëindiging; de PPS-

een gebiedsontwikkeling kunnen worden gedragen. Ook

contracten voorzagen hier veelal niet in. En dat terwijl een

het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is aan

PPS ook wel kan worden gezien als een verstandshuwelijk,

gescherpt. Gemeenten moeten daardoor striktere regels

waar bij de verloving wel alvast afspraken horen over een

hanteren voor grondexploitaties, zowel in de kosten

eventuele boedelscheiding (zie kader op p. 24 over ‘afscheid

toerekening als in de gebiedsafbakening.

nemen’). In de huidige omstandigheden bestaat veel meer behoefte aan afspraken over toe- en uittreding van partijen

 de scoping van het samenwerkingsmodel. Welke risico’s,

en aanpassingen van programma, tempo en rollen.

kosten en opbrengsten worden gedeeld en/of verdeeld? Wordt er naast een gezamenlijke grondexploitatie ook een gezamenlijke vastgoedexploitatie overeengekomen? En

2. Grondbezit

wordt daarbij een gezamenlijke uitvoeringsorganisatie

In 2008 was controle over de grond het begin van elke

gevormd of volstaan met een samenwerkingsovereen-

gebiedsontwikkeling. Gepleit werd voor een bestem-

komst? We zien in tegenstelling tot 2008 dat er minder

mingsonafhankelijke inbreng (‘Een meter is een meter’).

behoefte is aan formele entiteiten die een zware druk

Daarnaast was de aanpak van free riders een probleem:

leggen op financiering, governance en cost of control. Anno

grondeigenaren die niet mee wilden betalen aan openbare

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

CASUS

SAENDELFT, ZAANSTAD Het project in 2008

Stand van zaken 2017

Programma: 4.700 woningen, 40.000 meter

De gemeente is in goed en gezamenlijk overleg in

b edrijvigheid en 9.000 m 2 voorzieningen en winkels.

2013 uitgetreden uit de samenwerking. Zij heeft gronden voor het bedrijventerrein uitgenomen en

Realisatie is in 1997 gestart. Saendelft Oost (1.190

heeft daarmee het risico afgegrensd.

woningen) is medio 2004 voltooid. De planning is dat in 2009 de laatste bouwrijpe kavels worden

De private partijen (AM, Van der Gragt en HSB

g eleverd. In 2011 moet de gehele opgave zijn

V astgoed enerzijds en Eigen Haard, Vos en Vobel BV

g erealiseerd.

anderzijds) hebben de GEM voortgezet, met afspraken over afronding van Saendelft West (circa 460

Voor de ontwikkeling is een GEM opgericht in 1996.

woningen) en twee wijken buiten het oorspronke

Publieke en private partijen voeren gezamenlijk de

lijke plangebied (Kreekrijk met circa 920 woningen

grondexploitatie in een CV/BV- constructie. De

en Overhoeken met circa 150 woningen).

g emeente neemt voor de helft deel. De andere helft bestaat uit twee consortia: OBAN (Bouwfonds

Na uittreding waren nog circa 1500 woningen en de

Property Development, AM, Van der Gragt Vastgoed

inrichting van de openbare ruimte te realiseren

BV en BAM voor een derde) en OGS Ontwikkelings-

door de private partners. De gemeente richt zich op

groep Saendelft (Woningstichting Eigen Haard,

het voorzieningenprogramma (onderwijs en sport)

Noorderweg Bouw- en Exploitatiemaatschappij BV

en haar publiekrechtelijke taak.

en Vos Bouw- en E xploitatiemaatschappij BV voor een zesde.

2.4 LESSONS LEARNED OVER GEM’S

SAMENWERKING IS SOMS OOK AFSCHEID NEMEN

Uit een interne evaluatie van AM over deelnemingen in g ebiedsontwikkelingsmaatschappijen en grondbanken, is

In het voorjaar van 2013 kwamen bestuurders van publieke

een aantal lessen te trekken. Allereerst werd geconsta-

en private zijde, projectdirecteuren en projectmanagers bij

teerd dat er bij juridische samenwerkingen als GEM’s (CV/

elkaar voor een open gesprek over ‘gemmen’ en ‘ont

BV’s, al dan niet geconsolideerd) sprake is van meerdere

gemmen’. In de hoogtijperiode voor de crisis ‘trouwde je

niveaus in sturing, verslaglegging en governance, binnen

vanuit een basaal optimisme’, vertellen de betrokkenen

en tussen partijen. In die ingewikkelde constellatie treden

van het Groningse Meerstad en Schuytgraaf in Arnhem,

dan vervolgens problemen op als de afzet stokt en daar-

waar kort daarvoor afscheid van de PPS was genomen.

mee de cashflow; als onvoldoende vermogen is opgebouwd in de entiteit ontstaat dan snel een noodzaak tot bijstor-

In de tijd dat de PPS-samenwerkingen tot stand kwamen

ting door de deelnemers. De financierbaarheid nam boven-

leken de discussies over exit-scenario’s zo onwaarschijn-

dien ook nog eens af, omdat banken zich strategisch

lijk, ‘die nam je ergens op in bijlage 16b’. Maar gezien de

t erugtrekken uit vastgoed, met toenemende eisen aan

snelheid en impact van ontwikkelingen wereldwijd is het

waardering en taxaties. Daarbij is er soms ook verschil in

niet raar dat je afspraken uit de jaren negentig moet

financieel beleid tussen partners. Financieel gezonde

h eroverwegen, stelde Ellen Masselink (directeur Nieuwe

p artijen wilen in een GEM meer eigen en minder vreemd

Allianties bij AM). ‘De nieuwe realiteit vraagt om een

vermogen en de mogelijkheid tot het nemen van voor

h uwelijkse oppepper, waarbij je moet overleggen: werkt

zieningen verschilt per partij per boekjaar. Door de

het nog? En: wat moeten we anders gaan doen?’

c omplexe contractuele verhoudingen – partijen moeten vaak unaniem instemmen met elke contractuele wijziging

Arienne Mak, PPS: werkt dat nog? Publiek-private

binnen de samenwerking waardoor impasses en vertraging

s amenwerking bij gebiedsontwikkeling: oude verbanden

ontstaan met soms ernstige financiele gevolgen – is ook

ontvlechten en nieuwe opbouwen, op:

niet altijd de governance op orde. Onduidelijkheid over

G ebiedsontwikkeling.nu

o ndernemingsplan, administratieve organisatie, taken en bevoegdheden van directie, aandeelhouders en vennoten, gedragscodes et cetera bevordert de samenwerking niet. Conclusie was dat bij meer dan twee aandeelhouders de

omhooggestuwd door demografische ontwikkeling, een

risico’s toenemen, dat liquiditeitsprognoses op maand

toename van de financiële bestedingsruimte (loonontwik-

niveau nodig zijn en dat het voor vreemd vermogen

keling) en een groei van de financieringsmogelijkheden:

b elangrijk is de looptijden te kennen.

die automatismen zijn verdwenen. De vraag is hoe we vermijden dat grondbezit niet weer als een winstmachine wordt gezien, maar veel meer instrumenteel is en blijft voor het realiseren van publieke en private doelstellingen

voorzieningen. Tot slot werd gepleit voor kwaliteit en

(betaalbare huisvesting, economische ontwikkelingen,

ambitie boven kengetallen. De traditionele normen en ken-

omzet en een redelijke risico/rendement verhouding).

getallen van gemeentelijke grondbedrijven moesten niet langer leidend zijn bij een gebiedsontwikkeling.

3. Vertrouwen Anno 2017 is de aanpak van free riders geregeld in de

Overheden werden – en worden – vanwege de politieke

Wet ruimtelijke ordening (Wro 2008). De waardering van

dimensie door marktpartijen vaak als onvoorspelbaar

grondposities is redelijk opgeschoond. Zowel publiek als

ervaren. Daarnaast gaan veel publieke partijen er dikwijls

privaat hebben circa 25 procent van de waarde afgeboekt

ten onrechte van uit dat zij een langere aandachtshorizon

in de crisis. Tegelijkertijd hebben partijen het idee die

hebben dan marktpartijen. Dat ligt in de praktijk genuan-

afwaarderingen nu wel weer terug te kunnen verdienen.

ceerder. In de praktijk piekt de aandachtshorizon van

Daarbij past echter de kanttekening dat veel grondposities

publieke partijen vaak bij de vierjaarstermijn die hoort bij

niet (meer) in economische en demografische groei

het verkiezingsmandaat. De betrokken private partijen bij

gebieden liggen. Veel grondposities waren bovendien

gebiedsontwikkelingen redeneren vanuit een termijn van

bedoeld voor bedrijfsterreinontwikkeling (die minder

acht tot tien jaar (of langer) die hoort bij de ontwikkel

gevraagd is). Ook is de grondwaardestijging lang niet

termijn van vastgoed. Daarom was en is het belangrijk te

overal dezelfde. Pre-crisis werden de grondwaarden vooral

werken aan goede samenwerkingsafspraken, in alle lagen

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

CASUS

WATERINGSE VELD, DEN HAAG Het project in 2008

Stand van zaken 2017

Programma: 7.500 woningen, circa 70.000 meter

De ontwikkeling is in 2013 na 17 jaar zo goed als

commerciële voorzieningen en circa 120.00 m 2 maat-

a fgerond.

schappelijke voorzieningen (zorg, scholen, sport en culturele voorzieningen). Totale gebied 326 hectare,

In 2016 is besloten het plan uit te breiden met een

waarvan 260 hectare wordt ontwikkeld.

gebied tussen Wateringse Veld en Den Haag Zuidwest, met Proeftuin Erasmusveld (350 woningen).

Realisatie is in 1996 begonnen en wordt naar

Hierbij met dezelfde P PS-vorm tussen gemeente

v erwachting in 2011 afgerond.

Den Haag en BPD.

De Ontwikkelingscombinatie Wateringse Veld is een

Het succes in de ontwikkeling van Wateringse Veld

CV/BV waarbij de gemeente Den Haag en Bouwfonds

zit hem volgens betrokkenen in de indeling in acht

Property Development (BPD) ieder voor 50 procent

flexibel in te richten deelgebieden, met een vast

risicodragend participeren in de grondexploitatie.

gelegde ruimtelijke drager. De afzonderlijke buur-

Deze vorm werd medio jaren negentig vooral gekozen

ten zijn pas nader uitgewerkt toen de tijd er rijp

vanwege de minder rooskleurige financiële positie

voor was. Hierdoor groeide de wijk mee met zijn

van de gemeente Den Haag. Zij kon op deze manier

tijd en werd de ontwikkeling crisisbestendig.

de grondverwerving toch ter hand te nemen en de risico’s en financieringslasten dragen.

De ontwikkelcombinatie investeerde in een kwaliteitsfonds voor voorzieningen en een kwaliteits impuls van de woningen. De financiering van dit fonds rustte op de verkoopwinsten in de hoogtij dagen van de woningmarkt voor de crisis.

2.4

van de samenwerkende organisaties. Dat kan met uitwisselingen, informele bijeenkomsten, afspraken over wijzigingen, beoogde rendementen en transparantie. Ook anno 2017 geldt dit principe uit 2008 nog steeds. In onze thema’s voor succesvolle samenwerking is het sturen op interactie en gevoel in plaats van (alleen) op inhoud en procedures een van de uitgangspunten. Ook de NEPROM pleit anno 2017 voor de zekerheid en duidelijkheid en het tempo waar marktpartijen behoefte aan hebben15. Zoals we verderop beschrijven gaat het daarbij om inzicht en begrip voor elkaars belangen (eerlijkheid en openheid), vermijden van verrassingen en vertrouwen in elkaars professionaliteit. Niet alleen de belangen van de gebiedsontwikkeling zelf en de business case daarvan, maar ook

gronden, waarbij integraliteit en functiemenging niet

de individuele belangen van de participanten moeten

worden gedwarsboomd. Als één ding immers zeker is bij

helder zijn.

gebiedsontwikkeling, is dat alles altijd anders wordt dan oorspronkelijk was gepland.’

4. Juridische afspraken

‘De meerwaarde van een PPS-gebiedsontwikkeling zit onder

Hierbij ging het vooral om marktselectie, aanbesteding en

meer in de kennis en kunde die private partijen kunnen

contractering. In 2008 werd hierover het volgende gezegd:

inbrengen. Wij zijn dan ook van mening dat de ontwikke lende marktpartijen in een PPS-gebiedsontwikkeling in

‘De huidige aanbestedingsregels, maar vooral ook de wijze

beginsel direct in de initiatieffase van een project moeten

waarop daarmee wordt omgegaan, staan integrale gebieds-

worden geselecteerd. Grondeigendom behoort daarbij niet

ontwikkeling in de weg. Het aanbestedingsproces moet

het enige leidende criterium te zijn. Andere uitgangspunten

daarom geprofessionaliseerd en geoptimaliseerd. Overheden

voor de selectie zijn in onze optiek de gewenste output en

moeten toe naar andere selectiecriteria op kwalitatieve

kwalitatieve selectiecriteria (ervaring, originaliteit, kwaliteit, visie, financiële draagkracht).’ Beide passages zijn ook vandaag de dag nog onverkort van toepassing. Daarom komen wij in hoofdstuk 3 terug op samenwerking en selectie, het durven kiezen van een partner (anders dan via een aanbesteding op hoogste prijs) en het verminderen van aanbestedingskosten. Dat geldt ook voor onderwerpen als het doorleggen van de aan bestedingsplicht van publieke werken, de rechtstreekse participatie in opstalontwikkeling, de gemeentelijke boven wettelijke eisen aan vastgoed en de staatssteun-angst. Alertheid blijft geboden op dit punt. Ter illustratie hier-

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

CASUS

MEERSTAD, GRONINGEN Het project in 2008

Stand van zaken 2017

Programma: 10.000 woningen (waarvan 10 procent

De ontwikkeling van Meerstad heeft zwaar geleden

sociale woningbouw), 700 hectare groen en 135

onder de financiële crisis. Na een dreigend faillisse-

hectare bedrijvigheid. Met een exploitatie van circa

ment door een stagnerende woningmarkt zijn in

2.300 hectare is Meerstad de grootste gebieds

2012 de private partijen, de gemeente Slochteren

ontwikkeling van Nederland.

en de provincie Groningen uit de GEM gestapt.

Centraal in het gebied ligt een groot meer van circa

G emeente Groningen werd daarmee geheel

600 hectare.

e igenaar van de CV/BV en nam de regie over de grondexploitatie. De private partijen richtten zich

Start bouwrijp maken staat gepland voor voorjaar

voortaan op opstalo ntwikkeling. De voornaamste

2008. Verwacht wordt dat in het voorjaar van 2009

struikelblokken in de samenwerking waren de

kan worden gestart met de woningbouw. Naast

i nschatting van de marktpotentie, de financiering,

c irca 1150 woningen worden in deelplan 1 een

waardering en risicoverdeling.

b asisschool, een peuterspeelzaal en kinderopvang gerealiseerd.

In 2011 is besloten het plan te herzien. Het g eplande aantal woningen is nu 6.600. De geplande

De samenwerking is vormgegeven in de GEM

oplevering is van 2025 uitgesteld naar ongeveer

M eerstad. Hierin participeren de gemeente

2040. Anno 2017 zijn er 540 woningen gerealiseerd

G roningen, de gemeente Slochteren, de provincie

en is er voorzien in een basisschool, een kinder

Groningen, het ministerie van LNV en de Dienst

opvang en een gezondheidscentrum. De productie

L andelijk gebied voor 50 procent. Vier private

neemt weer toe en bedraagt nu zo’n 150 woningen

p artijen nemen de andere 50 procent voor hun

per jaar. Ook wordt er een tweede basisschool

r ekening, verenigd in de Grondbank Meerstad

g erealiseerd.

G roningen (AM, BPF Bouwinvest, Hanzevast O ntwikkeling en Heijmans Vastgoed).

De gemeente Groningen heeft circa 60 miljoen aan verliezen moeten nemen op Meerstad. Met name de schaal waarop gronden zijn aangekocht zijn de reden voor het ‘mislukken’ van de PPS. Deze h oeveelheid grond was nodig om in de publieke wensen van een meer en grootschalig groen te voorzien. Als belangrijke les geeft Gemeente G roningen aan dat het niet wenselijk is om dit soort grootschalige publieke voorzieningen in een PPS vorm te geven, omdat marktpartijen deze i nvesteringen niet kunnen (en hoeven) dragen.

2.4

David Orobio De Castro, Partner bij Stibbe ‘Gebiedsontwikkelingsp rojecten worden vaak niet kundig genoeg aanbesteed. De kritiek die de markt daarop heeft is terecht. Juist gebiedsontwikkelingen zijn complex en bewerkelijk. Dat laat zich niet vatten in een traditionele aanbesteding.’ (2008)

Rein van Steeg, naast twee citaten uit het eerdere werkje uit 2008, die ook

voormalig directeur AM en

nu nog/weer gezegd zouden kunnen zijn:

v oormalig aandeelhouder GEM Meerstad ‘Niet zozeer de regels rond

5. Mensenwerk

m ededing zorgen voor proble-

Het laatste thema in 2008 was het belang van de juiste

men, maar wel de wijze waarop

mensen op de juiste plaats. Daarbij ging het vooral over

hiermee wordt omgegaan. T egenwoordig ben je vijf keer

sterke roergangers en het plaatsen van ‘eigen’ mensen (uit

zoveel tijd kwijt aan p rocedures dan aan de inhoud.’

de deelnemende organisaties) in de voorfase, met een lang-

(2008)

durig commitment en continuïteit in personele bezetting. In de initiatieffase van planontwikkeling is het werken met ‘eigen’ mensen van belang om de vertrouwensrelatie op te kunnen bouwen tussen partijen. Daarnaast is een onafhankelijk procesbegeleider gewenst en is het zaak om in de projectuitvoering de organisatie op afstand te zetten van de lijnorganisaties. De projectorganisatie moet juist worden bemenst met zo min mogelijk ‘eigen’ mensen, om belan-

Monitor Gemeentefinanciën 2014, special verbonden partijen, Deloitte 2015

genbehartiging te vermijden. De projectorganisatie moet

Daarmee stond de gemeente onder financiële curatele van het rijk met een

De ontwikkeling van uitbreidingslocaties: context en praktijk, W.K. Korthals

zich immers vooral richten op de gezamenlijke opgave.

saneringsbijdrage uit het Gemeentefonds

Omdat tegenwoordig juist veel samenwerkingen ‘licht’ wor-

Altes en D.A. Groetelaars, in: Achtergrondinformatie, Mededelingenblad van

den opgezet (met zo min mogelijk nieuwe entiteiten met alle bijbehorende governance kwesties en controlkosten), is

de Vereniging van Grondbedrijven. Jaargang: 18, 1, 2000, p. 35-45 9

Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, 2010,

het aspect van de vormgeving van de projectorganisatie nu minder van toepassing. Dat gebiedsontwikkeling mensen-

Update 2011, 2012 en 2013 10

De balansposten die zijn meegeteld voor een inschatting van de financiële

werk blijft en dat voor het opbouwen van vertrouwen

omvang van de private grondposities zijn: (strategische) grondposities,

continuïteit nodig is, blijven natuurlijk open deuren. n

gronden en terreinen, bouwkavels, onderhanden werk, deelnemingen (in ontwikkelentiteiten) en grond-, bouwen ontwikkelrechten. Balansposten die niet meegenomen zijn: vastgoed in aanbouw, gereed product en leningen. Er is niet gecorrigeerd voor internationale grondposities. Derhalve geeft dit slechts een globale inschatting. 11

Trendanalyse Woningcorporaties 2017, Deloitte

NEPROM, Ruimte maken voor het Nationaal Geluk, 2016.

Dit terwijl het aantal gemeenten rap kleiner is geworden en nog steeds wordt. In 2006 waren er nog 458 gemeenten, nu in 2017 zijn er nog 388 gemeenten.

Zie wetsvoorstel Samenvoeging van de gemeenten Bussum, Muiden en Naarden en wijziging van de grens met de gemeente Weesp (34075), 2014

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

NEPROM, Ruimte maken voor het Nationaal Geluk, 2016.

CASUS

PALEISKWARTIER, ‘S-HERTOGENBOSCH Het project in 2008

Stand van zaken 2017

Programma: circa 2.200 woningen, 200.000 m 2

In 2008 heeft de ontwikkelmaatschappij het

k antoorruimte en 50.000 m 2 bedrijfsruimte.

w oonprogramma van de tweede fase naar boven

Veruit het grootste deel hiervan wordt met PPS

bijgesteld van 1.200 woningen naar 1.700 wonin-

g erealiseerd. Het Paleiskwartier is één van de

gen. Ondanks de crisisjaren werden deze aantallen

grootste herstructureringslocaties van Nederland

gerealiseerd, zij het iets vertraagd. Het kantoor

als aanvulling op het centrum. Omvang: circa 30

programma van de tweede fase is vanwege de

hectare.

g ewijzigde markt vertraagd.

De realisatie van de eerste fase is begonnen in 1995

Momenteel moeten nog 500 woningen en 20.000

en inmiddels afgerond. In deze fase is samenge-

m² kantoorruimte gerealiseerd worden om het plan

werkt op basis van contracten tussen gemeente en

te voltooien (10.000 m² van deze kantoorruimte is

private partijen. De realisatie van de tweede fase is

reeds in aanbouw). Daarnaast is een bioscoop in

begonnen in 2000 en duurt voort tot circa 2015.

aanbouw en start de bouw van een hotel in 2018. Afronding van het plan staat nu gepland voor 2021.

De gemeente, VolkerWessels, NIBC en Pensioenfonds Stork hebben voor de tweede fase van Paleis-

In 2009 is Pensioenfonds Stork uit de samenwerking

kwartier gezamenlijk de BV Ontwikkelingsmaat-

gestapt. De andere partijen zijn nog steeds onder-

schappij Paleiskwartier opgericht. Partijen

deel van de BV. De directie bestaat nog steeds uit

participeren ieder voor 25 procent risicodragend in

dezelfde personen. De drie partijen participeren

de grondexploitatie én in de vastgoedexploitatie.

i eder voor 1/3 in de gronden de vastgoed exploitatie. In de ontwikkeling is steeds een nauwe samenwerking gebleven tussen publiek en privaat gebleven. Door alle partijen wordt gehecht aan handhaving van de beoogde kwaliteit.

< Tweede helft jaren 80

PPS-gebiedsontwikkeling tamelijk onbekend verschijnsel.

1986 1993

Met Vinex belangrijke impuls voor PPS. Aanwijzing door VROM van uitbreidingsgebieden voor woningbouw.

1990-1995 Arrest Middelburg en arrest Scala (aanbestedingsplicht infrastructuur): voldoen aan

2001

beginselen van transparantie, gelijke behandeling, proportionaliteit en wederzijdse erkenning.

2004

Ministerie VROM wijst 14 pilots aan voor ontwikkelingsplanologie in de gebiedsontwikkeling.

2005 2006

Verschijnen Nota Ruimte, met ontwikkelingsplanologie als insteek.

2007

Arrest Roanne/Auroux: aanbestedingsplicht stadsontwikkeling indien tegenprestaties

2008

Nieuwe Wro met regeling voor het kostenverhaal (exploitatieplan) om zo te profiteren

door een aanbestedende dienst en door derden.

van waardesprong.

2008 Afname vraag in alle vastgoedsectoren door de economische crisis en meer structurele ontwikkelingen als vergrijzing en krimp, het nieuwe werken en internetwinkelen.

> Eind 2008

Bereidheid en mogelijkheid om financiering te verstrekken beperkt door banken, in combinatie met strengere regelgeving. Verschuiving naar herstructurering en transformatie van bestaande gebieden.

Onrust over de casus Leidschendam-Voorburg (Damplein) waar in een PPS nieuwe afspraken werden gemaakt om alsnog tot productie te komen. Hier dreigde

2013

staatssteun en het moeten terugbetalen en terugdraaien van afspraken tussen partners in een gebiedsontwikkeling. Pas in 2015 wordt Europese Commissie in ongelijk gesteld door het Gerecht (onderdeel van het Europese Hof van Justitie).

> 2013 Veel capaciteit, kennis en kunde is uitgestroomd bij zowel de publieke als private partijen. Dat terwijl we voor een stevige opgave en inhaalvraag staan: het is alle

> 2015

hands aan dek. Juist in de economische groeigebieden moet de planvoorraad worden vergroot. Er moet sneller en goedkoper worden voorzien in de maatschappelijke behoeften van wonen, werken, verduurzaming en ecologie.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

Investeringsvolume stedelijke vernieuwing moet opgevoerd. In Vino meer prominente rol voor bedrijfsleven.

grote schaal grondposities in op Vinex-locaties, veelal op verzoek van gemeenten.

Europese Commissie stelt Staat in gebreke rond handelwijze gemeente Amersfoort bij de realisatie van Vathorst. Nieuwe aanbestedingsrichtlijn 2004/18 in werking voor alle overheidsopdrachten.

Uitbreken financiële crisis uit met val van Lehman Brothers. In de gebiedsontwikkeling werden effecten niet direct zichtbaar. Pas na rapporten (van onder meer Deloitte) meer aandacht voor het bijstellen van de ambities en waarderingen gegeven de vraaguitval die optrad. Uiteindelijk boeken publiek en privaat 6 miljard euro af.

Aantal PPS-samenwerkingen ontbonden. In een flink aantal gevallen samenwerkingen voortgezet of in goed overleg geherstructureerd. Vooral financieringsproblemen zorgden voor ontbinding. Grotere ontwikkelaars en ontwikkelende bouwers bleken in slechte tijden bereid de handen vast te houden en het project uit te zitten tot betere tijden.

Ook in deze jaren werden nieuwe samenwerkingen gestart (RijswijkBuiten) en

Dertig jaar PPS bij gebiedsontwikkeling in Nederland

Gemeenten nemen geen initiatief tot grondverwerving. Marktpartijen nemen wel op

In vogelvlucht

Kabinet Lubbers II zet in op nieuwe vormen van publieke en private samenwerking.

p ubliek-private samenwerkingen geherstructureerd. In 2012 werd nog een samen werkingsovereenkomst getekend voor grootschalige ontwikkeling Bloemendalerpolder (Muiden/Weesp). In Maastricht consortium Avenue2 (met Ballast Nedam en Strukton) in 2011 van start met infrastructuur en gebiedsontwikkeling.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

� samenwerkingen tussen publieke en private partijen in gebiedsontwikkeling. Kijkend naar de toekomst hebben zij nog steeds betekenis. Of het nu gaat om binnenstedelijke ontwikkelingen, transformaties, verduurzaming in gebiedsontwikkeling, nieuwe uitleg, inbreiding of herstructurering: het gaat uiteindelijk in essentie om partnerships en businesscases. Dat wil zeggen: samenwerking en haalbaarheid. Partnerships zien we anno 2017 in andere vormen, met andere partijen en langs andere procedures. Haalbaarheid gaat niet alleen meer over financiering, maar ook over risico’s en rendement. Daar richten onze zes thema’s voor PPS in de komende jaren zich dan ook op. De eerste drie betreffen partnering, de andere drie gaan over haalbaarheid in brede zin.

voor nieuwe samenwerkingen

De meerwaarde van PPS op snelheid, inhoud en betaalbaarheid

Zes thema’s

In de afgelopen periode is een aantal thema’s van waarde gebleken voor succesvolle

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

3.1

Houd samenwerkingen licht en flexibel: van vaste entiteiten naar arrangementen

e zien een beweging van minder juridische samenwerkingsentiteiten naar meer contractuele

afspraken. De voornaamste oorzaken zijn onder andere de financieringsproblematiek, de inflexibiliteit van de samenwerkingsentiteiten (qua ontbinding en tussentijdse toe- of uittreding van partijen) en de cost of control (overhead, verslaglegging en zowel aan publieke als private kant als aandeelhouder extra control). Daarnaast speelde hier vaak de dubbele pettenproblematiek in een samenwerkings entiteit: hoe houdt de gemeente haar rollen als aandeelhouder en als publiekrechtelijk regelgever en toetser uit elkaar. Daar komen nog de verschillende rollen van aandeelhouder, financier, bestuurder, klant (openbare ruimte c.q. bouwrijpe grond) en leverancier (detacheerder van

capaciteit) bij. Los daarvan is er vanuit de markt meer behoefte aan flexibiliteit. Er wordt minder gewerkt met eindbeelden en vastgetimmerde langjarige programmatische afspraken. Teisman benoemde al enige jaren geleden deze veranderingen in gebiedsontwikkeling: van aanbodsturing naar

FLEXIBILITEIT IN SOORTEN EN MATEN

vraagsturing, het opdrogen van financieringsbronnen en een toenemende afhankelijkheid van andere partijen. Dat

In de MCD-scriptie van R.D. Hoogendoorn (november 2015)

alles vraagt om meer flexibiliteit in de samenwerking en

wordt ingegaan op de invulling van flexibiliteit bij contrac-

niet een in beton gegoten vorm met vaste afspraken.

ten in gebiedso ntwikkeling. Het gaat dan om het ‘wat’, ‘hoe’, ‘hoeveel’ en ‘waaraan’. ‘Met betrekking tot de

Ook de financiering van gebiedsontwikkeling is van invloed

“ wat-vraag” kan flexibiliteit betrekking hebben op vier

op de ‘zwaarte’ van de samenwerking. Ofschoon er vaak

c ategorieën (tijd, geld, kwaliteit/inhoud en organis atie).

wordt beweerd dat er ‘geld genoeg’ is, wil private equity bij

Aan de hand van vier opties kan het “hoe” van de flexibili-

voorkeur een hard financieel rendement en beperkt risico.

teit getypeerd worden: opties tot afstel, uitstel, wijziging

Daarentegen wil public equity (overheidsgeld) niet primair

van de omvang of wijziging van de inhoud. Met betrekking

een financieel rendement, maar wel een maatschappelijke

tot de “hoeveelheid” flexibiliteit kan onderscheid worden

opbrengst (los van een deugdelijke dekking). Dat maakt

gemaakt in vier typen afspraken: vaste waardes, band-

samenwerking en gezamenlijke financiering inherent

breedtes, rekenmodellen en procesafspraken. (..) In

gecompliceerd. Vaak werden samenwerkingen ook op een

a ntwoord op de vraag “waaraan” kan bekeken worden of

of andere manier publiek gefinancierd of gegarandeerd

het optreden van bepaalde (onvoorziene) omstandigheden

of werden bijvoorbeeld de grondposities bij de overheid

voorwaardelijk is voor het doen van aanpassingen. Daarbij

gestald.

kan sprake zijn van expliciete benoeming of juist uit sluiting van mogelijke omstandigh eden.’

3.1

Daar komt bij dat financiering voor de gemeenten in het

moeten worden opgezet. Bijvoorbeeld door grondposities

verleden vaak ‘geen issue’ was. Zoals een directeur van een

op de eigen balans te houden, voorbereidingskosten

gemeentelijk grondbedrijf in het begin van de financiële

gezamenlijk te delen en verkoopopbrengsten te delen naar

crisis zei: ‘Er is geen raadslid die me ooit vragen over de

rato van grondposities (in plaats van sec naar het grond

balans stelt.’ Investeringen in gronden, leningen, partici

eigendom van de verkochte kavels). Dat alles ook om de

paties en/of garanties trokken nooit echt veel aandacht.

financieringsproblematiek, die vaak op ‘een hoop’ werd

Dat is aan het veranderen. Voor gemeenten was financie-

gegooid in een samenwerking en daarmee van iedereen

ring op zich nooit een probleem: ze kunnen immers niet

en dus van niemand was, te vermijden. De badkuip aan

failliet gaan. Hoogstens komen ze onder financiële curatele

financiering moet worden opgeknipt naar kleinere teiltjes

van het Rijk, waarbij een saneringsbijdrage op kosten van

aan financieringslasten, die beter te overzien zijn.

de andere gemeenten wordt verstrekt – onder voorwaarden. Dat is nog steeds het geval, maar in de regelgeving

Samenwerken is daarmee ook prima mogelijk ook zonder

is wel veel meer aandacht gekomen voor financiering bij

alles in een gezamenlijke pot te gooien met een grote ‘bad-

gemeenten. Sinds 2017 moeten gemeenten een meerjaren-

kuip’ aan financiering, in een juridisch dichtgetimmerde

balansprognose opnemen in de begroting. Ook worden

constructie. n

tegenwoordig ratio’s gehanteerd als de netto schuldquote, solvabiliteitsratio’s, structurele exploitatieruimte en een kengetal voor de grondexploitatie (hoeveel vermogen zit ‘vast’ in gronden ten opzichte van de totale exploitatie begroting). Steeds meer regelgeving richt zich ook hierop: de wet HOF (Houdbare Overheidsfinanciën), wet FIDO (Financiering Decentrale Overheden), Ruddo (Regeling Uitzetting derivaten decentrale overheden), et cetera. Ook voor private equity, bouwers en ontwikkelaars is het adagium: light equity financing, weinig eigen vermogen en veel vreemd vermogen. In toenemende mate is dat ook private equity, waarbij de buitenlandse partijen echter niet bekend zijn met ons systeem van ruimtelijke ontwikkeling. Het innemen van grondposities zonder harde bouwtitel is daarmee (nog steeds) niet populair. Het deelnemen in een GEM die ‘wordt volgegooid met gemeenschappelijke grond” met navenante financiering en kapitaalstortingen heeft niet veel animo meer bij private partijen (en ook niet meer bij ‘public equity’). Kortom: gemeenten kunnen, mogen en willen steeds minder geld vastzetten in samenwerkingen en/of grond posities. Ook private partijen zijn hier niet meer erg happig op. Dit alles maakt dat samenwerkingen licht en flexibel

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

HOE HET ANDERS KAN: GEEN BADKUIP MEER AAN FINANCIERING

HART VAN ZUID HENGELO: BIJZONDERE CONSTRUCTIES, AANTREKKELIJKE CONDITIES

Een voorbeeld van hoe ook financiering ‘lichter’ kan w orden gemaakt is de beoogde samenwerking voor de ontwikkeling van een niet nader te noemen bedrijventerrein. Hierbij had de gemeente iets minder dan een derde van de grondpositie in bezit en een private partij iets minder dan twee derde. Beide partijen zouden gezamenlijk een ‘verkoopo rganisatie’ oprichten die zich bezig zou gaan houden met branding, promotie en verkoop. Iedere partij behield zijn eigen grondpositie met zijn eigen financiering. Bij uitgifte zou slechts een deel van de verkoopprijs naar de grondeigenaar gaan en een deel naar de gezamenlijke verkooporganisatie (mede voor de aankoop van de resterende kavels). Bovendien zou bij verkoop – ongeacht van wie de grond was – het deel van de verkoopprijs in de ver-

Hart van Zuid staat voor de geleidelijke transformatie van

houding een derde/twee derde aan gemeente en private

een verouderd industriegebied midden in Hengelo. Hier

partij worden uitgekeerd. Daarmee maakte het niet uit

moet een gemengd en levendig stadsdeel ontstaan, tussen

wiens grond het eerst werd verkocht. Uiteindelijk ging

het station en het Twentekanaal. Aan de basis ligt een

deze beoogde samenwerking in de crisis niet door vanwege

b ijzondere samenwerking tussen publieke en private

het niet kunnen voldoen aan een gevraagde garantstelling

p artijen, waarbij fabrieken worden verplaatst, woningen

en een financiering door de private partij. Het model was

worden gebouwd, een stationsplein, laan en brug worden

echter zeker charmant, omdat de samenwerking in dit

aangelegd, scholen worden gerealiseerd en monumenten

g eval niet zou starten met een grote badkuip aan

worden hergebruikt.

g ezamenlijke financiering, voor de ingebrachte gronden. In z ekere zin is dit model ook van toepassing op bijvoor-

Jurriën Veldhuizen (Deloitte)

beeld de Bloemendalerpolder en Z evenhuizen-Zuid

hierover: ‘Dit heeft geleid tot

( Zuidplas).

de c onstructie waarbij een n ieuwe fabriek voor 25 jaar wordt gehuurd door Stork, van een vennoot van PPM Oost (onderdeel van de Ontwikkelings maatschappij Oost NV). De p rovincie Overijssel heeft het grootste aandeel in deze e ntiteit, die in feite als belegger in de fabriek optreedt. Stork is opdrachtgever voor de bouw van de fabriek en draagt deze over aan PPM Oost. Daar staat een huur contract van 25 jaar tegenover met condities die voor alle partijen – Stork incluis – aantrekkelijk zijn. Zo blijft Stork de komende kwart eeuw verbonden aan Hengelo (...). O nder deze condities was Stork ook bereid om voor een veel schappelijker prijs de grond in Hart van Zuid te laten gaan, waar de PPS Hart van Zuid de komende jaren mee uit de voeten kan.’ Bron: Gebiedsontwikkeling in beweging nr 1, najaar 2014, Stichting Kennis Gebiedsontwikkeling.

Nota bene: de samenwerking op het terrein van de w oningontwikkeling tussen de gemeente en Van Wijnen is inmiddels anders vormgegeven.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

3.2 Blijf alert op aanbesteden: het kan en moet simpeler, sneller en goedkoper

ebiedsontwikkelingen zijn complex en uiteindelijk afhankelijk van vaststelling door ruimtelijke proce-

dures. Tegelijkertijd willen marktpartijen hun invloed en creativiteit kwijt kunnen, voordat alles (letterlijk en figuurlijk) in beton is gegoten – het liefst tot een zo laat mogelijk moment in de ontwikkeling. Aanbestedingen van gebiedsontwikkelingen zijn daarom per definitie complex en bewerkelijk. Marktpartijen willen bovendien niet altijd meer intekenen op prijsvragen gezien de aangetrokken markt (zie kader), de risico’s en de kosten. Tegelijkertijd durven en kunnen overheden steeds minder één-op- één (te) gunnen. Hoe kunnen deze dilemma’s worden verkleind en de maatschappelijke kosten van aanbestedingen worden teruggebracht? De voordelen van een biedprocedure zijn op zich voor alle partijen duidelijk. De overheid handelt transparant en organiseert concurrentie. Voor marktpartijen is er de mogelijkheid dat elke marktpartij in beginsel kan meebieden en dat bevoordeling wordt uitgesloten. De nadelen zijn er echter ook bij biedprocedures. Zo maken marktpartijen en overheden hoge transactiekosten (zie kaders). De aanbestedingskosten zijn (voor de sector als geheel) ongeveer even hoog als de huidige winstmarges in de bouwsector (!). Daarnaast vergen gebiedsontwikkelingen flexibiliteit in planvorming en proces. Voor marktpartijen

SITUATIE OP DE NEDERLANDSE BOUWMARKT

bestaan in tenders echter vaak nauwelijks mogelijkheden16 om creatieve oplossingen aan te dragen. Aan de andere kant van de tafel ervaren de uitschrijvende partijen het

De European Construction Monitor 2017 (Deloitte, maart

vaak als lastig om tijdens een inlichtingenronde de uit-

2017) geeft een overzicht van de meest recente trends en

vraag te verduidelijken of aan te passen. Selecteren bete-

ontwikkelingen binnen de Europese bouwsector:

kent dat de aanbestedende partij aan de markt vraagt om

‘In de herstellende Europese bouwsectoren, waaronder de

binnen haar eisen en wensen een optimalisatie te realise-

N ederlandse, leidt de beperkte capaciteit van de onder

ren op prijs, kwaliteit en/of risicoacceptatie. Dat lukt alleen

aannemers en leveranciers al weer enige tijd tot druk op

als er ook ruimte is om te optimaliseren en als die ruimte

de marges van grote bouwbedrijven. In de herstellende

duidelijk is omschreven17. In de praktijk zien we eerder de

l okale markten richten bouwb edrijven zich op het ver

neiging vanuit de overheid om eis op eis te stapelen. In een

groten van winstmarges in hun corebusiness, onder

recente tender werden in een aanbesteding bovenop een

andere door een selectievere intake van nieuwe projecten.’

vastgesteld exploitatieplan maar liefst 28 eisen gesteld.

3.2

Deze varieerden van een neerwaartse aanpassing van het

marktselectie-light, de klassieke marktselectie en de con-

bouwprogramma tot nieuwe duurzaamheidseisen.

currentiegerichte dialoog. We laten deze nogmaals de revue

Optimalisatiemogelijkheden worden zo uitgesloten. Zeker

passeren.

indien de marktpartijen geen andere keuze hebben om in te stemmen met deze eisen wordt f eitelijk alleen op prijs

De een-op-een gunning

geselecteerd.

Deze is mogelijk en toegestaan, als de overheid het initiaTot slot worden soms disproportionele of zelfs onmogelijke

tief neemt voor de ontwikkeling van commerciële functies

eisen gesteld. Zo vraagt het Rijksvastgoedbedrijf financiële

op haar eigen grond (in een plan zonder enige publieke

(bank)garanties met een forse omvang, dat bij markt

functie). Daarbij moet ze transparant en marktconform te

partijen een groot vermogensbeslag tot gevolg heeft. Dat is

werk gaan en de staatssteunregels in acht nemen (onder

kapitaal dat niet ten goede kan komen aan andere ontwik-

meer door gebruik te maken van onafhankelijke taxaties).

kelingen. Datzelfde Rijksvastgoedbedrijf wil tevens een

Zie ook het kader op p. 42 over ‘wanneer wel of niet

onvoorwaardelijke bieding ontvangen, terwijl geen absolute

“aanbestedingsplichtig”.’

zekerheid bestaat over de planologische mogelijkheden (casus Bijlmerbajes). Dit nodigt uit tot speculatieve biedingen of het ‘inprijzen’ van deze risico’s in de bieding. Dit

De marktselectie ‘light’

laatste vanwege de risico’s die marktpartijen nog resteren

Vanuit aanbestedingsperspectief kan worden onderbouwd

in het traject tot aan definitieve bouwtitel. De keuze voor

dat de gebiedsontwikkeling op basis van een vormvrije

het voeren van biedprocedures sluit tenslotte uit dat

maar transparante minicompetitie kan worden gegund.

partijen een unsollicited proposal doen voor het verkrijgen

Daarbij kan worden gekozen voor een lichte procedure,

van de ontwikkeling op een locatie. Hierdoor gaan ontwik-

waarbij niet op een feitelijke aanbieding wordt geselecteerd

kelkracht, creativiteit en snelheid verloren.

maar op een visie of – een nog lichtere vorm – op de kwaliteit van de deelnemende partijen. Een marktselectie-

Dit alles leidt tot de vraag of aanbestedingen voor gebieds-

light komt bijvoorbeeld in beeld bij grotere gebieds

ontwikkeling niet simpeler, goedkoper en sneller kunnen.

ontwikkelingen die langdurig en complex zijn en waarbij

Zeker met het oog op toenemende schaarstes op de

een uitgewerkt bod niet goed mogelijk is. Zie ook het kader

woningmarkt, maar ook met het oog op de prijsontwikke-

over RijswijkBuiten op p. 43.

ling. Kan een op een worden gegund, sneller tot partner selectie en planvorming worden gekomen of kan worden volstaan met een minicompetitie of het reduceren van

De klassieke marktselectie

tenderkosten, om zo tot meer woningproductie te komen

Hierbij wordt een ontwerp/ontwikkelopdracht uitgezet,

en de prijsdruk te beheersen? Uiteindelijk betalen namelijk

bestaande uit een plan, bieding en risico-acceptatie. Daarbij

de woonconsumenten hiervoor: zij die gebaat zijn bij meer

zijn meerdere procedures mogelijk; de openbare, de niet-

snelheid, simpeler procedures en lagere aanbestedings

openbare of de meervoudig onderhandse (zie voor een

kosten. In de publicatie ‘Houd het simpel, met vlag en

beschrijving de Reiswijzer Gebiedsontwikkeling, 2011).

wimpel’ (NEPROM 2011) wordt voor de partnerkeuze een

Daarbij kan een voorselectie plaatsvinden van partijen die

handreiking gegeven in het verlengde van de Reiswijzer

daarna daadwerkelijk een bieding mogen doen. Bij een

Gebiedsontwikkeling, 2011. Daarin worden vier selectie

niet-openbare procedure moeten er (volgens de Reiswijzer)

methoden onderscheiden; de éen-op-één gunning, de

minimaal vijf gegadigden in de voorselectie meedoen, bij

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

EEN VOORBEELD: DE TENDERKOSTEN VAN HET NATIONAAL MILITAIR MUSEUM

DE SECTOR ALS GEHEEL: SCHATTING VAN DE O MVANG VAN TENDERKOSTEN BIJ PRIVATE PARTIJEN

Bij de aanbesteding van het Nationaal Militair Museum door het Ministerie van Defensie ging het om een Design

Wat is nu het beeld voor de sector als geheel? De omzet

Build Finance Maintain & Operate- contract (DBFMO), dat

van de bouwsector bedroeg in 2015 voor de nieuwbouw

uiteindelijk is gegund aan Heijmans. Grofweg betrof het

circa 25,7 miljard euro (woningen, gebouwen en GWW

een investering van 100 miljoen euro en een exploitatie-

i nclusief externe onderaanneming, bron: EIB Verwachtin-

contract van circa 60 miljoen, waarbij door Heijmans voor

gen bouwproductie januari 2014). Bouwend Nederland

de tender circa 3 miljoen euro aan kosten is gemaakt. Vóór

v ermeldt op de website (productie woningbouw 2016) een

de gunning waren er drie partijen in de procedure, waarbij

bedrag van 24,7 miljard euro. We ramen derhalve de

de andere twee aanbieders waarschijnlijk in dezelfde orde

r elevante jaarlijkse bouwproductie op circa 25 miljard.

van grootte kosten hebben gemaakt. Daarnaast waren er nog andere private partijen actief in de fase ervoor. Totaal

Voor het deel wat daarvan aanbesteed is/wordt, gaan we

is daarmee circa 10 miljoen aan tenderkosten uitgegeven

ervan uit dat op grondposities van private partijen niet

door de markt. Daarnaast is aan overheidszijde, bij de

wordt getenderd. 60 procent van de grond is in bezit van

a anbestedende dienst, een projectteam meer dan zes jaar

overheden; daarvan wordt 80% getenderd: 0,8 x 0,6 van

bezig geweest met de voorbereidingen. Al met al liepen de

25 miljard maakt een totaal aanbestedingsvolume van

totale tenderk osten daarmee op tot 15 tot 20 miljoen euro,

12 miljard euro. Dit wordt onderschreven door het EIB

zijnde 15 tot 20 procent van de investeringssom en circa 10

( Effecten van Aanbestedingswet en aanbesteden, oktober

tot 15 procent van de totale contractwaarde (investering

2014): ‘Hiermee komt het totale aanbestedingsvolume

plus exploitatie).

door publieke opdrachtgevers op ruim € 12 miljard

(Bron: mondelinge opgave projectdirecteur Heijmans)

( exclusief direct gegund werk).’ Voor de tenderkosten per inschrijvende partij gaan wij uit van 1 tot 1,5 procent van de contractsom (Bron: FD 24 april 2017, Hoge tenderkosten moeten worden teruggebracht naar aanvaardbaar niveau; schatting TBI-bestuursvoor zitter Daan Sperling). Daarbij doen bij elke inschrijving g emiddeld vier inschrijvende partijen mee. De totale tenderk osten bedragen dan dus 4 x 1 à 1,5 procent, is 4 tot 6 procent van de aanbesteedde contractsom. Oftewel € 480 tot € 720 miljoen euro, een bedrag dat gelijk staat aan 2 tot 3 procent van de totale bouwproductie. Dit is ongeveer e venveel als de gemiddelde netto winstmarge in de bouwsector. Dit is nog exclusief de tenderkosten bij de aan bestedende diensten (de overheden). Het aangehaalde EIB-rapport komt uit op circa 0,2 procent tenderkosten, in totaal 168 miljoen. De aanbestedings kosten worden hiermee vijf keer zo hoog ingeschat, wat op ‘ex post’-basis voor PPS-projecten door bedrijven als AM, Heijmans en Dura Vermeer wordt herkend en onderschreven. Daarbij past de kanttekening dat er grote regionale verschillen zijn en dat de tenderkosten ex post de a fgelopen twee jaar veel hoger uitkwamen dan de vooraf geraamde tenderkosten.

3.2 WANNEER WEL EN NIET ‘AANBESTEDINGSPLICHTIG’? Na de uitspraak van het Hof van Justitie in de kwestie H elmut Müller (zaak C-451/08) uit 2010 wordt aangen omen dat een gebiedso ntwikkeling niet aanbestedingsplichtig is zolang:  e r geen eisen worden gesteld die verdergaan dan de g ebruikelijke ruimtelijke ordeningseisen;  e r geen bouwplichten of andere juridische afdwingbare plichten worden afgesproken; een concurrentie-gerichte dialoog minimaal drie. Ruimte

 d e overheid meefinanciert of risico draagt.

voor creativiteit en optimalisatie kan worden geboden door zuinig te zijn met eisen (uitsluitingsgronden), expli-

Dit betreffen cumulatieve eisen. Hierdoor is het denkbaar

ciet te vragen naar alternatieve oplossingen en een doel te

dat wel eisen mogen worden gesteld die verder gaan dan

formuleren, bijvoorbeeld een beschrijving van een gewenst

ruimtelijke ordeningseisen, zolang geen bouwplicht of een

woonmilieu in plaats van een voorgeschreven

vergelijkbare plicht wordt opgenomen. Het afzien van

vastgoedoplossing.

d ergelijke eisen hoeft zeker in een facilitaire gemeentelijke rol geen bezwaar te zijn, vooral in het geval een organische ontwikkeling wordt voorgestaan. Aandachtspunt blijft

De concurrentiegerichte dialoog

de realisatie van openbare werken. Dergelijke opdrachten

Dit is een bijzondere aanbestedingsvorm in de

blijven (Europees) aanbestedingsplichtig indien de

Aanbestedingswet, speciaal bedoeld voor complexe

d rempelw aarde wordt overschreden.

opdrachten. Daarvoor moeten marktpartijen in staat zijn om concrete voorstellen te doen en de voor- en nadelen daarvan te overzien en te kunnen afwegen. Nadelen zijn de kosten en de doorlooptijd. Vaak kan met een goede marktconsultatie eenzelfde resultaat worden bereikt. Conclusie na al het voorgaande: het kan en mag beter in aanbestedingen! Gebiedsontwikkeling moet beter, sneller en goedkoper kunnen. Veel biedprocedures zorgen hier niet voor. Er kunnen belemmeringen bestaan vanuit een steun- en aanbestedingsperspectief om over te gaan tot een een op een-gunning of een minicompetitie. Deze belemmeringen zijn echter vaak weg te nemen. Een gebiedsontwikkeling wint aan snelheid met een mini competitie tussen enkele partijen. Deze beperkt zich tot een publiekrechtelijk kader en een grondbod, dat wordt afgehecht met een overeenkomst waarin enkele zeker heden voor de overheid zijn vastgelegd. Ook het beperken van de eisen in een tender en het organiseren van een minicompetitie helpen om de maatschappelijke kosten van aanbestedingen te reduceren. Daarmee kunnen we voor hetzelfde geld meer productie leveren en/of meer kwaliteit toevoegen. n

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

VOORBEELD VAN EEN ‘LIGHT’ SELECTIE: RIJSWIJKBUITEN Jan Brugman, Directeur van het Programmabureau

Bij de aanbesteding is een bouwclaim voor 250 woningen

R ijswijkBuiten, oriënteerde zich als ambtenaar bij de

gegund. Bij gunning kregen partijen de verplichting een

g emeente Rijswijk in 2007 en 2008 op de grote opgave

rentevergoeding op een gemiddelde grondwaarde te

van de gemeente Rijswijk. Dit betrof de ontwikkeling van

b etalen. Geen afnameverplichting dus, maar mocht er als-

Rijswijk Zuid (nu RijswijkBuiten) tot een woongebied met

nog niet afgenomen worden komt wel de rentev ergoeding

circa 3.500 woningen. De gemeente had daarvoor toen

te vervallen. Daarmee ontstond een tender met lage

reeds tientallen miljoenen aan grond verworven, dan wel

i nschrijvingskosten voor partijen maar met een prikkel

onder de Wet Voorkeursrecht Gemeenten gebracht. In zijn

om tot snelle en gezamenlijke nieuwbouwproductie te

oriëntatie kwamen drie relevante publicaties voor hem

k omen. Tenslotte was in de aanbesteding opgenomen

naar voren. De eerste ging over programma-management

dat de gemeente het recht had om tot gunning van een

(Th. Van der Tak en G. Wijnen), de tweede was ‘De Engel

tweede contingent van 250 woningen te komen in een

uit het Marmer’ van Friso de Zeeuw en de laatste was de

bouwclaim, als de samenwerking tot tevredenheid van

PPS-publicatie ‘Alleen ga je sneller, samen kom je verder’.

de g emeente was verlopen.

Het eerste boek ging over de organisatie en leidde tot een apart programmabureau, hoofdzakelijk bemenst door 7 ambtenaren uit de gemeente zelf, omringd door enkele vaste adviseurs. Het tweede boekje benadrukte voor B rugman vooral het belang van flexibiliteit, het niet in b eton gegoten conceptuele kader van de planopgave, de vraaggestuurdheid en de betrokkenheid van de gemeenteraad en de stakeholders in een vroeg stadium. ‘De PPS-publicatie gaf een duidelijke bloemlezing van p ubliek-private samenwerking met lessons learned. Dat heeft er mede toe geleid dat we voor RijswijkBuiten een partner hebben gezocht, niet een plan hebben gevraagd. We hadden als gemeente zelf een duidelijk Masterplan en conceptuele ambitie ontwikkeld en wilden dat niet nog een keer aan de markt vragen. We hebben een private partner gezocht die onze opgave begrijpt, die ons behoed voor s tapeling van ambities en helpt bij het snel ontwikkelen van haalbare plannen. En die daar zelf ook een belang bij heeft. De selectie is mede op gevoel gedaan met behulp van geobjectiveerde waardering, mede op c.v.’s, gedrag en houding, met behulp van een selectiecommissie met e xternen. Zowel met dat proces als de uitkomst zijn we nog steeds blij.’

3.2 OVER STAATSSTEUN EN TRANSPARANTIE Naast de aanbestedingsvorm zelf zijn vaak nog twee

aan het transparantiebeginsel. Deze uitspraak moet wor-

a ndere aspecten van belang: de staatssteun en het trans-

den gelezen tegen de achtergrond dat de gemeente in haar

parantie-beginsel.

verordening slechts één vergunning in de hele gemeente mogelijk maakte. Feitelijk had dit tot gevolg dat één partij

In de nieuwe Mededeling Staatssteun uit mei 2016 zijn

een alleenrecht verwierf in die gemeente en dat dus de

specifieke regels over de marktconformiteit van grond-

g emeente duidelijk moest maken waarom daarvoor aan

transacties niet meer opgenomen. In de Mededeling wordt

deze partij kon worden vergund. Dat dit ook in gebieds

volstaan met één zin (en één inhoudelijke noot): “In het

ontwikkeling een rol kan gaan spelen, ligt naar onze

geval van de verkoop van gronden is een taxatie die een

m ening vooralsnog minder voor de hand. De bouwopgave

onafhankelijke deskundige vóór de aanvang van de onder-

op lange termijn is groot net zoals de veelheid aan ontwik-

handelingen uitvoert om de marktwaarde te bepalen op

kellocaties. Anders dan exploitanten van speelautomaten,

grond van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatie-

bedienen nagenoeg alle ontwikkelaars een markt die

criteria, in beginsel voldoende.”

b ovenregionaal is.

Ogenschijnlijk kan dus volstaan worden met een taxatie van een onafhankelijke deskundige die zelf op basis van a lgemeen aanvaarde ‘marktindicaties’ en taxatiecriteria een oordeel kan vellen. Uit het Seydaland arrest (C-239/09) kan worden opgemaakt dat meerdere methodes prijzen kunnen opleveren die overeenkomen met de marktwaarde (bijvoorbeeld benchmarking, algemeen aanvaarde standaardwaarderingsmethodes, transacties op voet van gelijkheid). Het kan dus aanvaardbaar zijn om terug te vallen op een standaardwaarderingsmethode indien de verwachting b estaat dat partijen bij hoogconjunctuur overbieden en hun bod ten koste gaat van de mogelijkheden om een k walitatief goede (en haalbare) ontwikkeling te realiseren. In de zaak C 39/14 Bodenverwertungs- und Verwaltungs GmbH kwam het Hof van Justitie tot de conclusie dat een bieding een sterk speculatief karakter had en daarmee geen marktconforme prijs tot gevolg had. Hier is dus bijna het tegenovergestelde van staatssteun aan de orde. Ook kan het transparantiebeginsel belangrijker worden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS: 2016:2927) aanvaard dat er in het Nederlands bestuursrecht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de v erdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Dat kan betekenen dat dit ook bij een verkoop van een ontwikkelpositie zou kunnen gaan gelden. In die uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State ging het echter om een vergunning voor een speelautomatenhal die het gemeentebestuur niet zonder meer mag verstrekken zonder dat invulling is gegeven

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

ZO KAN HET OOK: EEN UNSOLLICITED PROPOSAL BELOOND DOOR DE GEMEENTE ROTTERDAM

EEN ANDERE AANPAK: THEO KOOMENBUURT ZEEBURGEREILAND AMSTERDAM

In de Stadsvisie van de gemeente uit 2007 was de locatie

Voor een grondpositie van de gemeente is een ‘onge-

voor Nieuw Kralingen aangeduid als potentiële ontwikkel-

vraagd’ privaat ontwikkelvoorstel gekomen op initiatief

locatie. Het terrein is gemeentelijk groen (park, gemeente

van woningcorporatie De Alliantie. Na een aantal

kwekerij) en gedeeltelijk bezit van de NS (bedrijven

g ezamenlijke workshops met verschillende partijen over

terrein). Door de crisis en de prioritering binnen de

de gebiedsvisie is een Aanbod aan de Stad gedaan met

gemeente (gebrek aan capaciteit) nam deze zelf geen

een inhoudelijke visie, een programma, grondwaarde en

i nitiatief tot ontwikkeling. Door private partijen Heijmans

betaalmoment, een projectplanning en een taak- en rol

en ERA Contour – die in een aangrenzend gebied Nieuw

verdeling. Dit werd vervat in 10 algemene stedebouw

Crooswijk ontwikkelden – is daarop voor eigen rekening en

kundige regels met een plan gebaseerd op hoofdlijnen,

risico een plan ontwikkeld voor deze locatie, zonder dat zij

bandbreedtes en bebouwingsmarges en een flexibiliteit

daar een grondpositie hadden. Partijen vroegen daarvoor

in woningsegmenten.

uiteraard wel het commitment van de gemeente, om mee te werken. Daartoe is een openbare publicatie door de

De gemeente Amsterdam heeft hiervoor geen klassieke

g emeente uitgegeven, alsmede een intentieovereenkomst.

marktselectie gehouden. Het project was niet aan

De private partijen hebben vervolgens de grondpositie van

bestedingsplichtig omdat het voldeed aan voorwaarden als

NS verworven en zijn gestart met de verdere ontwikkeling

genoemd in het arrest Muller: er is (slechts) sprake van

van het plan, waar circa 350 tot 400 duurdere eengezins-

een grondtransactie, de grond is al bouwrijp gemaakt door

woningen worden gerealiseerd. Met de gemeente is over-

de gemeente en er worden geen extra publieke eisen

eengekomen dat de grondpositie van de gemeente (die

g esteld door de gemeente.

met de huidige bestemming voor nagenoeg nihil was g ewaardeerd) op basis van een residuele berekening wordt

In het onderzoek van E. Heurkens (2017, TUD, Praktijk

overgenomen. Door de transparante wijze van behandeling

leerstoel Gebiedsontwikkeling) hierover werd dan ook

(publicatie met de mogelijkheid tot alternatieve plannen)

g econcludeerd: “Afhankelijk van de aanbestedings

en de marktconforme waardering van de gronden kan de

rechtelijke situatie is het mogelijk voor de gemeentelijke

gemeente dit initiatief van marktpartijen ‘belonen’.

overheid om een marktselectie van 1-op-1 toe te passen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij een initiatief voorstel van een marktpartij. Als voorwaarden voor de g emeente gelden dan: een deugdelijke argumentatie, een marktconforme grondprijs en een transparante b esluitvorming.”

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

3.3 Stuur op interactie en gevoel naast inhoud en procedure: van een team van experts naar een expert-team

uimtelijke ontwikkelingen staan vaak bol van inhoud (ambities voor ruimtelijke kwaliteit, duur-

zaamheid, mobiliteit, et cetera) en starre procedures, processen en juridische randvoorwaarden. Voor een goede samenwerking zijn interactie en gevoel echter veel belangrijker. Flexibiliteit kan bijvoorbeeld meer gezocht worden in het dagelijks handelen en (informeel) samenwerken dan in contracten. Aan de basis hiervan ligt het vertrouwen in de contractpartner. Door over de schutting te kijken bij andere vakgebieden kunnen we op dit gebied het nodige leren. Neem bijvoorbeeld de luchtvaart (dat ook vol zit met protocollen en handleidingen) en het crisismanagement. Om met het laatste te beginnen: evaluaties van rampen en crises in Nederland zijn sterk gericht op processen en minder op het

te) zijn, macho gedrag en berusting. Dit wordt ook herkend

team- functioneren. Toch hebben de meeste leerpunten in

bij technologiebedrijven als Uber en Google. Zij vinden

de evaluatieverslagen hun oorsprong in gemaakte fouten

deze menselijke aspecten van groot belang bij het innove-

op samenwerkingsniveau. Het gaat veelal om individuele

ren en zoeken naar nieuwe businessmodellen.

gedragingen, communicatie en vertrouwen (human errors)18.

Communicatie is de lijm die de teamprocessen, met hun verschillende culturele en disciplinaire achtergrond, bij

In de luchtvaart is uit onderzoek gebleken dat 70 tot 80

elkaar moet houden. Deze kent vijf essentiële onderdelen:

procent van de vliegtuigongevallen te wijten is aan mense-

 het actief uitwisselen van informatie;

lijke fouten. Denk hierbij aan slechte communicatie, trage

 het onderhouden van interpersoonlijke relaties;

besluitvorming, gebrek aan omgevingsbewustzijn en falend

 het richten op voorspelbare gedragspatronen;

leiderschap. Ook gevaarlijke werkhoudingen van p iloten,

 het onderhouden van aandacht voor de ‘missie’;

ook wel benoemd als ‘The Notorious Five’, spelen mee: anti-

 het richten op leiderschap19.

autoritair gedrag, impulsief handelen, onkwetsbaar (denken In de defensie- en luchtvaartindustrie heeft dit besef geleid tot het Crew Resource Management (CRM). Hierin staan zeven competenties centraal die gebruikt worden in training bij de marine luchtvaart in de VS, de zogenaamde Pensacola-skills20. Deze vaardigheden zijn: besluitvorming, aanpassingsvermogen, opdrachtanalyse, communicatie, leiderschap, assertiviteit en omgevingsbewustzijn. Deze inzichten uit andere vakgebieden zijn ook zeker toepasbaar op onze verhoudingen bij publiek-private samenwerkingen. Te veel focus op inhoud en procedures leidt niet tot goede samenwerkingen. De aandacht voor

3.3

interactie en een goed gevoel voor elkaars belangen zijn op alle terreinen belangrijker. Dit geldt zeker voor samen werkingen waarbij veel disciplines, experts en ‘baasjes’ betrokken zijn. De ‘Notorious Five’ (gedragingen die een goede samenwerking in de weg staan) zijn ook hier duidelijk te herkennen. Aandacht daarvoor kan samenwerkingen beter maken en leiden tot betere, snellere en meer opti male gebiedsontwikkelingen. Het ‘bouwen’ van een samenwerking en het ontwikkelen van een gezamenlijke ‘taal’ is van groot belang. Het gaat dan om de kijk op de missie, de gedeelde belangen en de risicobeheersing. Dit speelt nog

Ook de sturing van partijen op een gebiedsontwikkeling

eens extra in situaties met veel verschillende experts,

kan verschillend zijn, waarbij het belangrijk is die verschil-

expertise-gebieden en uiteenlopende verschillende percep-

len te (h)erkennen. Vaak legt een ontwikkelaar meer

ties van kwaliteit en risico’s. Risicomanagement bijvoor-

nadruk op projectmanagement en dan vooral de beheer-

beeld mag niet alleen de taak zijn van een risicomanager

sing van het aspect geld. Het handelen van een gemeente

of planeconoom. Juristen, gronduitgevers, projectleiders,

is vaak meer te beschrijven als procesmanagement; het

communicatiedeskundigen en civiel-technici zien ieder

inspelen op wensen van omgeving en politiek21. Zeker met

andere risico’s; samen zien ze dus méér dan één. Het is

de nieuwe Omgevingswet, die meer verantwoordelijkheid

belangrijk die uitwisseling te hebben en een gezamenlijke

voor omgevingsmanagement en draagvlak neerlegt bij

kijk te ontwikkelen. Wat zijn nu écht risico’s en wat zijn

private partijen, is kennis en begrip van elkaars posities

passende beheersmaatregelen?

cruciaal. Het bouwen aan vertrouwen kan pas plaatsvinden na een partnerselectie, wat ervoor pleit die fase zo kort mogelijk te houden. Zodra de partnerselectie bekend is moet dus worden geïnvesteerd in het vertrouwen in elkaars profes sionaliteit, openheid over elkaars belangen, het spreken van elkaars taal en het daarmee vermijden van (onaan gename) verrassingen. De communicatie tussen partijen moet daarbij dus pro-actief zijn en gericht zijn op inter persoonlijke relaties. Gebiedsontwikkeling gaat immers bij uitstek om samenwerking tussen experts vanuit heel diverse vakgebieden. De opgave is niet alleen ruimtelijk: het gaat er nadrukkelijk ook om de samenwerking te smeden tot een expertteam22. Die samenwerking rust op personen uit het publieke en private domein, die handelen op basis van respect voor elkaars kennis en expertise – en dus niet op inhoudsloze procesmanagers. n

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

NOG MEER VOORBEELDEN VAN EEN ANDERE MANIER VAN SAMENWERKEN De tweede bouwclaim in RijswijkBuiten kan (op basis van de clausule in de aanbesteding voor de eerste bouwclaim in 2011) anders worden gegund. Wanneer de samen werking in de ogen van de gemeente bevalt, kan zij een tweede bouwclaim van 250 woningen gunnen aan de g eselecteerde partij – onder dezelfde voorwaarden. Ook de vraag aan drie marktpartijen in Eindhoven om een voorstel te doen voor ontwikkeling van de Stationszijde Zuid is tot stand gekomen op basis van de ervaringen van de gemeente met de marktpartijen en de door de g emeente gepercipieerde commitment en expertise van marktpartijen bij de stad. Bij Paleiskwartier ‘s-Hertogenbosch heeft het voortbestaan van de samenwerking nadrukkelijk te maken met door het feit dat dezelfde personen, met mandaat vanuit hun eigen organisaties, al heel lang betrokken zijn (en blijven) bij deze ontwikkeling. Willem van der Made, destijds directeur Stadsontwikkeling Gemeente Den Bosch: ‘De directiefunctie in de samenwerking wordt nog steeds door d ezelfde personen vervuld, die elkaar kennen en over en weer vanuit elkaars belang ruimte geven, met behoud van de oorspronkelijke doels tellingen. We gaan dit ook samen afmaken.’

De concurrentiegerichte dialoog bood hiertoe wel de mogelijkheid, maar werd nauwelijks toegepast. Het is de vraag of het innovatieve partnerschap meer zal worden gebruikt. De procedure is mogelijk geschikt om creativiteit te bevorderen, hoewel het innovatieve partnerschap bedoeld is voor innovatieve oplossingen voor nog niet bestaande diensten, leveringen of werken.

Houd het simpel, met vlag en wimpel, NEPROM 2011.

Scriptie Master of Crisic and Public Order Management, Paul Bijlsma, 2013: Crew Resource Managemen in crisisteams.

Fraher, A.L. (2005) Group Dynamics for High-Risk Teams. Lincoln i Universe).

The seven skills of the Aircrew Coordination Observation & Evaluation Scale;

Ir. R.D. Hoogendoorn, MCD scriptie november 2015.

Franz, Prince, Cannon-Bowers & Salas, 1990).

Nog een interessante literatuurverwijzing daarbij is E. Salas: How to turn a team of experts into a expert team! (bron: Salas, E., DiazGranados, D., Klein, C., Burke, C. S., Stagl, K. C., Goodwin, G. F., & Halpin, S. M. (2008). Does team training improve team performance? A meta-analysis. Human Factors: The Journal of the Human Factors and Ergonomics Society, 50(6), 903-933).

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

3.4

Zet de PPS slim in: creëer positieve prikkels tot samenwerken

ij iedere samenwerking probeert elke partij de eigen omzet en het rendement te maximaliseren en de

risico’s te minimaliseren. Bij een gunning voor een contract begint direct de poging om er meerwerk uit te slepen. Dat geldt voor bouwers net zo goed als voor bijvoorbeeld extern adviseurs. Dit gedrag kan echter strijdig zijn met het gezamenlijk belang en het gezamenlijk streven naar kwaliteit. Het is daarom raadzaam te zoeken naar prikkels en afspraken om hier meer aandacht aan te geven, om zo de kwaliteit alsnog te borgen. Een voorbeeld uit een van de ‘oude’ casussen (Wateringse Veld) is het kwaliteitsfonds, dat werd gevormd door meevallende grondopbrengsten (door de stijging van de vastgoedprijzen). De strijd over de ver deling van het rendement (wat valt in de grondprijs, wat in het risico- en rendement van de bouwer en ontwikkelaar) hoeft dan minder gevoerd te worden. Beide partijen hebben dan namelijk bij het kwaliteitsfonds. In dit geval verloor de bouwer geen omzet en kon de gemeente Den Haag meer investeren in de ‘collectieve’ kwaliteit van het woon gebied. Dit principe werkt bijvoorbeeld ook bij het Paleiskwartier ’s-Hertogenbosch, omdat partijen hier zowel de grond- als vastgoedexploitatie voeren. Zij hoeven dus niet het gevecht aan te gaan over de vraag of de residuele meerwaarde nu in de grond of in het vastgoed valt. Eenzelfde systematiek is ingezet bij de Waardse Alliantie. Dit is een infrastructuurproject dat op traditionele wijze

MAAK GOEDE AFSPRAKEN OVER VERDELING VAN DE OPBRENGSTEN

is aanbesteed; de realisatie van het traject SliedrechtGorinchem van de Betuweroute in 2001. Aanvankelijk werd gewerkt met een ‘economisch meest voordelige

‘Volgens hoogleraar Mariana Mazzucato ontbreekt het

inschrijving’ (EMVI) op een gegeven bestek. In de aan

in samenw erkingsovereenkomsten tussen overheden en

besteding was vooraf opgenomen dat de gegunde partij

b edrijven vaak aan goede afspraken over het delen van de

het recht kreeg met voorstellen te komen om het bestek

opbrengsten die een succesvol innovatieproject oplevert.

te optimaliseren/aan te passen. Besparingen die daaruit

Een bekend voorbeeld is Elon Musk, die met zijn drie

zouden voortvloeien werden in een gezamenlijk kwaliteits-

b edrijven SpaceX, Tesla en Solar City bijna 5 miljard dollar

fonds ondergebracht. Hiermee werd de bouwer niet geprik-

aan publiek geld heeft ontvangen, zonder duidelijke

keld tot meerkosten maar tot meer kwaliteit, met behoud

t egenprestatie.’

van zijn omzet-garantie. Het zoeken naar besparingen en

Bron: Financieel Dagblad 13 maart 2017, Mariana Mazzucato maakt

efficiency, in plaats van naar meerwerk, bleek daarmee zeer

van stille ambtenaren durfinvesteerders.

profijtelijk. Het uiteindelijke positieve financiële resultaat

3.4

Het draagt bovendien bij aan steeds verder stijgende vastgoedwaarden. Bij een dergelijke bieding moeten markt partijen de prijsontwikkeling van vastgoed inschatten. Zij worden geprikkeld zo hoog mogelijk in te schrijven. Vervolgens wordt die inschrijving weer het startpunt voor de te realiseren grondwaarde, zodat een soort ‘haasje-over’ ontstaat. Deze ontwikkeling heeft een zichzelf versterkend effect omhoog. En de oude economische wijsheid blijft: ‘what goes up must come down.’ Anders gezegd: de volgende vastgoedbubbel wordt momenteel geboren. het Rijks (te verdelen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer) liep

vastgoedbedrijf is hier een goed voorbeeld van, gezien het

aan het eind van het project op tot 25 miljoen euro (bron:

in de markt zetten van bijvoorbeeld de Bijlmerbajes of het

Infrastite.nl). Overigens is vooralsnog onduidelijk waarom

Hembrugterrein tegen zo hoog mogelijke prijs. Dit zorgt

dit voorbeeld weinig navolging krijgt. Hoewel het werken

voor verder stijgende vastgoedwaarden van de daar te

in zogenaamde Ronde Tafels bij vastgoedontwikkeling het-

realiseren woningbouw. Door als Rijk de facto vooral op

zelfde principe heeft (zie kader p.53).

grondprijs te selecteren zullen marktpartijen speculeren op verder stijgende woningprijzen. Zij stemmen hun bod

Bij het in de markt zetten van een tender door een over-

daarop af, wat vervolgens de driver is voor het stijgen van

heids-/aanbestedende dienst kan het verder interessant zijn

de woningprijzen.

om te onderzoeken hoe private partijen/inschrijvers vanuit hun risico/rendementsprofiel naar opgaven kijken. Vooraf

In dit verband is de opstelling van bijvoorbeeld de

wordt dan ingeschat hoe een investeringsvoorstel voor hun

gemeente Edam-Volendam interessant, die bij de ontwikke-

investment board eruit zou kunnen zien. Voor private

ling van een nieuwbouwwijk (Broeckgouw) de gronduitgifte

partijen zijn namelijk cash flow, internal rate of return (IRR)

tegen kostprijs doet en niet tegen residuele grondwaarde.

en terugverdientijd belangrijk. In dat geval kan bijvoorbeeld

Dit vanuit het uitgangspunt dat het niet de taak van de

het wegnemen van bepaalde risico’s c.q. het anders vorm

lokale overheid is om winst te maken met gronduitgifte.

geven van een betalingsconstructie het makkelijker maken

Het gaat er vooral om inwoners tegen acceptabele prijzen

voor partijen om in te schrijven. De vraag staat steeds

woonruimte te bieden. De winst uit grondexploitatie is

centraal: hoe kunnen positieve prikkels voor een o ptimale

beperkt tot een risicobuffer, die is gemaximeerd. Mee

kwaliteit worden ingebracht, daarbij ruimte h oudend voor

vallers in de grondexploitatie worden direct ingezet voor

creativiteit vanuit de markt?

het gebied zelf (bijvoorbeeld geen indexatie grondprijzen, herontwikkeling naar goedkopere woningen). Anderzijds

Ook zou er op een andere manier gewerkt kunnen worden

gaat het hier wel om een specifieke en separate woning-

aan niet-prioritaire gebieden. Bij gemeenten komt het voor

markt, waardoor dit weinig navolging lijkt te hebben

dat er geen urenbudgetten beschikbaar zijn voor bepaalde

gekregen. n

gebieden. Marktpartijen kijken echter niet zozeer naar ‘formatie’ en ‘kosten’, zij kijken veel meer naar de opbrengst potentie van een locatie. De planvoorbereiding voor dit soort gebieden – waar de overheid niet aan toe komt – kan dus prima vanuit de markt plaatsvinden. Marktpartijen moeten dan wel uitzicht hebben op o pbrengstrealisatie en de mogelijkheid krijgen van planologische medewerking van de overheid, zonder dat er eerst weer getenderd wordt (zie ook het kader over de aanpak in Rotterdam, p. 45). Bij positieve prikkels hoort ook het reduceren van risico’s. Een positieve prikkel is níet het in de markt zetten van objecten/grondposities tegen een zo hoog mogelijke prijs (lees: grondwaarde). Marktpartijen moeten daarmee veel risico’s op zich nemen (zeker bij planologische onzekerheid).

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

RONDE TAFEL: VERTROUWEN, OPENHEID, COMMITMENT TOT EN MET DE REALISATIE Het staat vast, dat Rijk, initiatiefnemers, financiers, o ntwerpers, bouwers, gebruikers, omwonenden en lokale overheid niet zonder elkaar kunnen en samenwerking n odig is. De ervaring leert ook dat als die samenwerking uit positiespel bestaat de bebouwde omgeving als duur zame bron van geluk en voorspoed een fata morgana zal blijven. Een eerste en belangrijkste stap is werken aan een andere houding en ander gedrag, aan het doorbreken van ingesleten en aan gevestigde belangen gekoppelde p atronen. De methodiek van de Ronde Tafel brengt partijen op een andere manier bij elkaar en kan verandering van de aanpak van een concrete transformatieopgave mogelijk maken. Op basis van die methodiek gaan alle stakeholders (inclusief het Rijk) met elkaar in gesprek over hun belangen (Wat is het jou waard dat dit doorgaat?) en hun risico’s (Hoe raakt het jou als dit niet doorgaat?). Zij zetten dit g esprek dedicated en stapsgewijs door tot en met de realisatie van het gemeenschappelijke project. De Ronde Tafel vraagt om:  A ctoren die gecommitteerd zijn aan uitvoering en die bereid en gemandateerd zijn om open en vernieuwend te denken en handelen;  E en vrije ruimte, waarbinnen deze voorhoede van a ctoren indien nodig een tijdelijk werkbare oplossing kan realiseren waar bestaande regels in hun normale toepassing belemmerend werken, zonder de klem van dreigende precedentwerking;  Wetenschappelijke waarnemers (uit de vakwereld, de gedragswetenschappen en de filosofie) die het proces documenteren en analyseren en de actoren waar nodig ondersteunen;  C ommitment bij de thuisbasis van alle actoren om de lessen uit deze voorhoede in de eigen organisatie te i mplementeren;  M et de vorming van een Ronde Tafel kan morgen w orden gestart, sterker nog hij functioneert al. Kijk ook deze filmpjes op YouTube met ervaringen van p artijen over deze vorm van samenwerken: https://www.youtube.com/watch?v=cgEnycOdhEY https://www.youtube.com/watch?v=T5IY1bSB3lg https://www.youtube.com/watch?v=38ASdXtoQKM https://www.youtube.com/watch?v=m9SdfzNxz2M https://www.youtube.com/watch?v=dz_YGHw5nbE

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

3.5

Residueel rekenen: de fictie van een objectieve grondwaarde

aak wordt verwezen naar de residuele grondwaardebepaling als een ‘objectieve’ waarderingsmaatstaf. De

residuele systematiek volgt de marktontwikkeling van vastgoed (de vrij- op-naam prijzen/VON), trekt daar de stichtingskosten van af en dan resteert de grondwaarde. Dat lijkt een helder, objectief en simpel uitgangspunt. Er doemen echter in de praktijk daarbij wel vragen op. Zoals: welke VON-waarde, inclusief of exclusief meerwerk en opties? Welke bijkomende kosten nemen we mee? Daarbij zijn er in de markt richtlijnen (Bouwkostenkompas, Taxatieboekje Bouwkosten woningen) die vaak indicaties geven en bandbreedtes (denk aan honoraria en verschotten, projectontwikkelingskosten, financieringskosten, aanloopkosten). Deze kunnen echter per project, gebied en

DE BOUW: HARD WERKEN VOOR EEN KLEINE MARGE

partij verschillen. Moeilijker is het nog bij de risico- en rendementsposten: welke risico-opslag en welk rendement wordt gehanteerd? Over het algemeen worden over de

De winstmarge van de tien grootste bouwbedrijven in

bouwkosten bijkomende kosten gerekend (een bepaald per-

N ederland bedroeg over het jaar 2015 minder dan 3 pro-

centage over de bouwkosten), vervolgens een percentage

cent (Cobouw, 7 juni 2016): ‘De nettowinstmarge klom

algemene kosten (over de bouwkosten plus bijkomende

naar 2,7 procent, maar vooral dankzij de uitmuntende

kosten), een percentage winst en risico over de ontwikkel

prestaties van Boskalis en Van Oord. Zij waren vorig jaar

omzet en tenslotte een percentage bouwrente en rente

samen goed voor een winst van 610 miljoen euro. Worden

over de grond. Over al deze percentages kan worden

hun resultaten niet meegeteld, dan blijft een marge van

‘onderhandeld’ en dus getwist.

0,5 procent over. Dat is schamel, maar wel een aanzien lijke verbetering ten opzichte van 2014 toen de marge

Uiteindelijk gaat het dus bij de bepaling van de residuele

nog - 0,86% bedroeg.’

grondwaarde vooral om de vraag hoeveel rendement men de samenwerkingspartner ‘gunt’ en wat redelijk en billijk

Dit beeld komt ook naar voren uit eigen onderzoek van D eloitte: ‘Earnings before interest and taxes (EBIT)- margins from construction activities have remained quite stable since 2013, while profitability from other activities has been more volatile. On average, construction margins reached 3,4 percent in 2015, a slight increase on the f igures recorded in 2014 and 2013. The EBIT-margin from non-construction activities increased significantly in 2015 to 13 percent from 11,6 percent in 2014 and 8,9 percent in 2013.’ (European Powers of C onstruction 2015, een p ublicatie over de positie van de 50 grootste beurs genoteerde Europese bouwbedrijven, juni 2016, p 23).

3.5 PROJECT ONTWIKKELEN 3.0: TRANSPARANT ONTWIKKELEN De uitdagingen voortkomend uit de residuele grond waardebepaling, komen voort uit het feit dat transparante samenwerkingen niet altijd echt transparant zijn. En dat alle onduidelijkheden in de samenwerking zich vertalen in financiële consequenties en vertragingen. Dit kan worden voorkomen als de grondeigenaar de ontwikkeling zelf ter hand neemt. Wij doen dit door terug te grijpen op de principes van de bouwmeester. Dit doen we op een no cure no pay basis. Door de beloning als een vaste fee te benoemen wordt geacht. In de bouwsector wordt door veel bouw

en in de stichtingskosten mee te nemen blijft het risico

bedrijven een zeer beperkte winstmarge gerealiseerd,

voor de planontwikkeling voor de gemeente nul. Het

terwijl marktpartijen vaak geacht worden de marktrisico’s

r esidu wordt bepaald door de verkoopwaarde minus de

voor hun rekening te (kunnen) nemen. De vraag is hoe

stichtingskosten.

reëel dat is met een zo magere risicobuffer als winstmarge. De stichtingskosten worden door de bouwmeester trans Nog een heel ander effect van het residueel rekenen kwam

parant en verifieerbaar gemaakt. Daarmee zijn alle kosten

naar voren in het rapport ‘Financiering van gebieds

die genoemd worden de echte kosten. Vanuit het feit dat

ontwikkeling’ van het Planbureau voor de Leefomgeving

hiermee de grondeigenaar echt inzicht heeft in de kos-

(2011, Een empirische analyse van grondexploitaties).

tenopbouw zal er vertrouwen ontstaan en zal men de

Hierin wordt vastgesteld dat het residu (het verschil tussen

j uiste gezamenlijkheid vinden.

de opbrengsten uit gebiedsontwikkeling en de stichtingskosten) voor een belangrijk deel terecht komt bij de oor-

Door het proces op de juiste manier in te zetten blijven

spronkelijke eigenaren, in plaats van bij de ontwikkelende

de risico’s in de planontwikkeling laag. De gemeente

partijen. In het geval van een positief verschil zouden deze

houdt het risico voor de verkoop van de grond, en de

laatsten juist tot productie kunnen worden aangezet. In die

bouwmeester voor de planontwikkeling. In vergelijking

zin kan het residueel bepalen van grondprijzen weleens

met andere ontwikkelingsstrategieën veranderd het risico

een negatief effect hebben op de productie van woningen,

profiel voor de gemeente niet. Om tot de laagst mogelijke

aldus het PBL. Het in grotere mate toedelen van het residu

stichtingskosten te komen worden alle variabele kosten

aan ontwikkelende partijen zou dan immers juist een

vanuit een selectie bepaalt. Dit resulteert in een systeem

stimulans zijn voor meer productie. n

met het hoogst mogelijke residu. De verschillende kwaliteiten en financiële consequenties worden op deze manier helder in beeld gebracht. De bouwmeester maakt dit zichtbaar, en de grondeigenaar heeft alleen een sturende rol en zal daardoor niet b ezwaard worden met een grote urenlast. Van groot belang is dat de bouwmeester een goed zicht heeft op de risico’s en valkuilen in het proces. Op het j uiste moment zullen de juiste stappen genomen moeten worden. Deze strategie passen we nu toe op ontwikkelingslocaties tot een omvang van 100 woningen. Leendert Steijger, Partner / Architect MIII Architecten

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

HOW LOW CAN YOU GO: GENOEGEN NEMEN MET EEN NEGATIEF RENDEMENT? In een – inmiddels beëindigde – joint venture werkten een

gehanteerde referenties betroffen projecten waarin bouwers

gemeente en twee private partijen samen aan een gebieds-

onder de marktprijs hadden geoffreerd, om toch maar bouw-

ontwikkeling. De private partijen hadden grondp osities

volume te realiseren en mensen aan het werk te houden.

i ngebracht en partijen zouden gezamenlijk de plan

De stichtingskosten en de opslagen waren dus laag, het

uitwerking voor hun rekening nemen en de gronden

r endement zelfs negatief.

b ouwrijp maken. Vervolgens zouden de private partijen

Daarmee verplichtte de gemeente – met deze residuele

de bouwrijpe gronden afnemen tegen de ‘marktwaarde’

grondwaarden – haar samenwerkingspartners de facto om

op basis van residuele grondwaarde, vast te stellen door

de gronden af te nemen tegen een waarde die tot financ iële

een extern adviesbureau. Dit adviesbureau verzamelde –

verliezen zou leiden. Dit op een moment dat de s amen-

jaren later omdat de planontwikkeling aanzienlijk ver-

w erkingspartners zelf ook al onder financiële druk stonden

traagd was – een aantal referenties om tot de residuele

tijdens de crisis. Dat kon uiteraard niet leiden tot een

grondwaarde te komen. Aangezien dit inmiddels midden

vruchtbare samenwerking. Uiteindelijk is de samenwerking

in de crisis plaatsvond, stonden daarbij de stichtingskosten

dan ook beëindigd en de joint venture ontbonden. Wel

bij marktpartijen onder druk. Voor de overheid waren er

h ebben de private partijen het voorkeursrecht g ehouden

bij opdrachten vaak aanbestedingsvoordelen te halen. De

op grondafname.

TERUG IN DE TIJD: HET RIJK EN LOKAAL GRONDBELEID Voor de liefhebbers hier nog een korte terugblik naar de

Voor het grondgebruik werden bijvoorbeeld maatstaven

tijd dat de rijksoverheid actief betrokken was bij het lokale

voorgeschreven als netto gronduitgifte per woning,

ruimtelijke beleid en ook bij toetsing en beoordeling van

o penbaar groen per woning (60 m 2) en verharding.

gemeentelijke grondexploitaties. Grondprijzen werden

Aan de kostenkant waren onder andere normen opge

toen nog normatief bepaald en uitgangspunt was dat

nomen voor voorbereiding en toezicht (plankosten) die

gronde xploitaties kostendekkend waren (of werden

v arieerden van 19 tot 22 procent van de kosten bouwrijp

g emaakt met subsidies).

maken.

In 1968 verscheen hierover de publicatie Grondkosten

Het belangrijkste onderdeel betrof de berekening van de

w oningbouw van de Vereniging van Nederlandse

grondprijzen op basis van een differentiatiesysteem ten

G emeenten en het Ministerie van Volkshuisvesting en

o pzichte van de woningwetwoning. Het bedrag in de

Ruimtelijke Ordening (VNG/VRO), ook wel in het vak-

e xploitatie te dekken door de opbrengsten uit de woning-

gebied het ‘bruine boekje’ genoemd.

bouw, gedeeld door het aantal fictieve woningen geeft de

Het ministerie toetste al deze plannen doordat op basis

kavelprijs. De woningwetwoning had een factor 1, een

van de (ontwerp-)exploitatie-opzet overleg werd gevoerd

vrije sector woning 1,5. Daarnaast waren correctiefactoren

door de gemeente met de toenmalige Provinciale Directie

naar bestemming, ligging, woninggrootte en hoogte. De

voor de Volkshuisvesting (PDV). Bij deze gedeconcen

grondprijs van de woningwetwoning werd door het minis-

treerde rijksdienst werden de, door de gemeente inge

terie vastgesteld. Voor niet-locatiesubsidieg emeenten was

diende subsidieaanvragen besproken. Indien verdergaand

deze gebaseerd op de grondexploitatieo pzet. Voor de

overleg nodig was, gebeurde dit met het Directoraat-

g emeenten die in aanmerking kwamen voor locaties ubsidie

generaal voor de Volkshuisvesting, die een ambtelijk

werd het normbedrag jaarlijks vastgesteld.

e indadvies gaf over de subsidieaanvraag. In het ‘bruine

De locatiesubsidie was beschikbaar voor niet-vrije sector

boekje’ werden de richtlijnen en maatstaven vastgelegd

woningen en voor gemeenten die een taak hadden gekre-

voor de beoordeling en opstelling van de grondexploitatie,

gen in het verstedelijkingsbeleid (groeikernen of -steden)

met behulp van elf tabellen die een inzicht moesten

en/of in de stadsvernieuwing. Daarnaast waren nog

geven in:

b ijd ragen voor reconstructie- en saneringsplannen, de

a. H et grondgebruik en een vergelijking hiervan met de

I nterim-saldo regeling (specifiek om stadsvernieuwingsrijp

ontwikkelde maatstaven

te maken) en de bijdrage woonomgeving (voor klein

b. Een samenvatting van de kosten

schalige groen-, recreatieve- en parkeervoorzieningen).

c. De opbrengsten van de gronden van niet-woningbouw

Bron: Afstudeerscriptie J.H.A.A. Prins, De gemeentelijke grond

d. D e prijsdifferentiatie zoals toegepast voor de

exploitatie, 1985, bekroond door de Stichting Cultuurfonds van de BNG,

w oningbouw

uitgegeven door de VNG.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

3.6 Maak de investeringen inzichtelijk: haal infrastructuur en gebiedsontwikkeling uit elkaar

et het bouwen op binnenstedelijke en uitleg locaties zijn vaak investeringen in de infrastruc-

tuur gemoeid. Het gaat daarbij zowel om twee soorten

investeringen:  de inpassing van de locatie in de bestaande bebouwing. Denk aan aanpassingen van de bestaande infrastructuur om de locatie te kunnen ontwikkelen, zoals geluidsschermen, tunnels, bruggen of omleggingen van wegen. Op grootschalige binnenstedelijke locaties moeten in de regel meer inpassingsmaatregelen worden getroffen dan op kleinschalige locaties of op uitleglocaties.  de ontsluiting van de locatie. Dit gaat vaak gepaard met investeringen in wegen, spoor en openbaar vervoer. Bij

Maas in respectievelijk Amsterdam en Rotterdam, lightrail

binnenstedelijke locaties kan vaak eenvoudig worden

als Rondje Randstad, de metroverbinding naar Almere,

aangesloten op het wijdvertakte bestaande onder

et cetera.

liggende wegennet en het openbaar vervoersnetwerk. Bij uitleglocaties moet nieuwe infrastructuur worden

Voor de crisis werden de nodige pogingen ondernomen

aangelegd om te kunnen aantakken op het hoofdwegen-

om gebiedsontwikkelingen en infrastructuur bij elkaar te

net en het openbaar vervoersnetwerk (EIB, Stedelijke

brengen in een integrale benadering en in één entiteit, om

Ontwikkeling en Infrastructuur, Dilemma’s in Nederland

daarbinnen te verevenen (Zuidas Dok, N201, A4, Sijtwende,

en lessen uit het buitenland, juni 2012).

omlegging A9 Badhoevedorp). In 2006 werd nog geconstateerd dat er substantiële bijdragen aan de infrastructuur

Voor grote sprongen in binnenstedelijk gebied zijn forse

vanuit gebiedsontwikkeling mogelijk waren. Dit was

infra-investeringen nodig. Denk aan de overkluizing van de

bijvoorbeeld de conclusie van het seminar Gebieds

A12 bij Den Haag, de oeververbinding over het IJ en de

ontwikkeling en infrastructuur op 11 mei 2006 van het Programma Ruimte & Mobiliteit. Twee jaar later was de animo al minder. In het essay ‘De actualiteit van infrastructuur en gebiedsontwikkeling’23 werd vermeld dat ‘de bij drage vanuit het project met vastgoedontwikkeling aan de te i ntegreren infrastructuur in orde van grootte van 10 – 20 procent kan liggen.’ Daarbij werd echter ook gewaarschuwd voor de rol van marktpartijen bij aan te leggen infrastructuur: ‘De grote inspanning en kosten die marktpartijen moeten opbrengen in de aanloop naar de feitelijke deelname aan complexe gebiedsontwikkeling, en de zwaarte van het te dragen risico, beperken de animo en het vermogen van de private sector om zich voluit in te zetten voor de ontwikkeling van complexe gebieds

3.6

ontwikkelingsprojecten. De commissie Ruding heeft hiervoor terecht aandacht gevraagd.’ Inmiddels is de mogelijkheid om infrastructuur en gebiedsontwikkeling bij elkaar te brengen ook wettelijk flink aan banden gelegd. Met de nieuwe Regeling Plankosten Exploitatieplan 2017 wordt een maximum gesteld aan de kosten die gemeenten kunnen verhalen op bouwers. Het gaat daarbij om de kosten van het aanleggen van nieuwe voorzieningen, waaronder nieuwe wegen. Een deel van die kosten komt voor rekening van de bouwers, maar nu is vaak van tevoren onduidelijk hoe hoog die rekening zal zijn. Het ingestelde maximum en een nieuw rekenmodel moeten die onduidelijkheid wegnemen. Met dat model kunnen gemeenten sneller de bij de bouwers in rekening te

en hoe waardeer je dat? Zoals een spreekwoord zegt: ‘Een

brengen bedragen berekenen. Daarmee is de financiële

econoom kent wel de prijs van dingen, maar niet de waarde

prikkel om infra en gebiedsontwikkeling in een gezamen-

van dingen.’ Als Koning Willem I dit uitgangspunt had

lijke entiteit te brengen niet meer aan de orde.

gehanteerd voor de nieuwe waterwegen en spoorlijnen in ons land, waren die er nooit gekomen. Als ingenieur Lely de

Blijft de vraag wat dit betekent voor de kosten van groot-

inpoldering van Flevoland zo had moeten berekenen en als

schalige infrastructuur, die voorwaardenscheppend is voor

dat had gegolden voor onze Deltawerken, of voor de inves-

gebiedsontwikkeling. Het MIRT is op dit moment tot 2028

teringen in Ruimte voor de Rivier, waren die er niet

‘dicht-verplicht’ en laat geen ruimte voor nieuwe investe-

zo gekomen. De congestie op het wegennet neemt de

ringen. Elke infrastructuuraanleg moet bovendien onder-

komende jaren met tientallen procenten toe. De nieuw-

worpen worden aan een Maatschappelijke Kosten en Baten

bouw van honderdduizenden woningen gaat er niet komen

Analyse (MKBA). Dat geeft veel stof tot discussie over

zonder voorwaardenscheppende investeringen in oever

scoping en termijnen. Wat neem je daarin mee en wat niet

verbindingen, ontsluitingen, openbaar vervoer, smart grids voor energie, waterberging en breedbandverbindingen voor internet. Zijn dat niet evenzeer publieke voorzieningen, ‘common goods’ die tot de verantwoordelijkheid van de overheid behoren? Dat past ook bij de benadering uit de nieuwe Omgevingsvisie. Als we op dat soort investeringen nu eens wat vaker een economische impact-analyse loslaten in plaats van MKBA’s? Daarbij verwijzen we ook naar het boek ‘De ondernemende staat’ van de Amerikaans-Italiaanse hoogleraar economie en innovatie Mariana Mazzucato. Daarin wordt gesteld dat niet durfinvesteerders en ondernemers verantwoordelijk zijn voor grote doorbraken, maar de overheid. Van gps,

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

internet, nieuwe medicijnen en de iPhone to de zoek

over het verleden en beter onze ervaringen uitwisselen.

machine van Google; zonder investeringen van de overheid

Om elkaar te stimuleren, op een positieve manier. Omdat

waren deze vindingen er niet geweest. Het private geld

het mensenwerk blijft vanuit een groot aantal disciplines.

kwam pas toen de overheid de grootste risico’s had geno-

En omdat er geld en risico’s mee gemoeid zijn. Met ver-

men. Tegelijkertijd kunnen dit investeringen zijn vanuit de

schillende verantwoordelijkheden en expertises, die van

overheid die een forse economische impact kunnen heb-

private partijen meer op realisatie en vastgoed liggen en

ben, werkgelegenheid kunnen bevorderen en niet alleen

bij de overheid meer op infrastructuur en publieke voor

meer maar ook andere, nieuwe banen kunnen scheppen.

zieningen. En dat komt uiteindelijk allemaal bij elkaar in

Die een vernieuwing van onze economische structuur

gebiedsontwikkeling, in dat typisch Nederlandse verschijn-

kunnen realiseren die een zelfstandig economisch belang

sel van samenwerken en polderen. Zoals we dat al eeuwen

hebben en niet binnen een gebiedsontwikkeling ‘gedekt’

doen. n

hoeven te worden. Ook zullen nieuwe mogelijkheden vanuit technologische ontwikkelingen steeds meer impact hebben op gebieds ontwikkeling en samenwerking. Daarbij kunnen we leren van de ervaringen tussen infrastructuur en gebieds ontwikkeling. Andere partijen kunnen dan speler worden in samenwerkingen, van dienstverleners tot mobiliteits aanbieders. Social media hebben bijvoorbeeld al een belangrijke rol in marktonderzoek en verkoop. Denkbaar is ook dat energiebedrijven, dienstverleners op het terrein van smart mobility, afvalverwerkers, en allerlei andere partijen een speler worden in gebiedsontwikkelingen. De zoektocht naar succesvolle samenwerkingen zal moeten blijven

In: Connekt, Prof. Mr. F. de Zeeuw en drs. H. Licher, november 2008.

bestaan. Maar we kunnen daarbij wel wat proberen te leren

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

Het denken over samenwerking tussen p ubliek en privaat blijft in beweging. De komende jaren krijgt het debat naar verwachting nieuwe impulsen door onder meer de introductie van de Omgevingswet. Maar dat geldt bijvoorbeeld ook voor de discussie die gaande is over het

Nawoord

Dit zal niet de laatste publicatie zijn over PPS bij gebiedsontwikkeling.

accommoderen van de vraag naar nieuwe woningen: gaat dat geheel in binnenstedelijk gebied lukken of is er toch ook een nieuwe generatie buitenstedelijke ontwikkelingslocaties nodig? Ook de afstemming met andere domeinen – klimaat, duurzaamheid, zorg, et cetera – zal aandacht vragen en nieuwe eisen stellen aan het vak gebiedsontwikkeling. Enigszins geruststellend daarbij is de conclusie dat het wiel niet steeds opnieuw hoeft te worden uitgevonden. De vergelijking van 2017 met 2008 heeft geleerd dat veel van de ontwikkelings- en samenwerkingsprincipes uit die tijd nog steeds geldig zijn. Wel is het goed om ze met regelmaat t egen het licht te houden en te testen of ze nog toekomst bestendig zijn. Dat is wat er in deze publicatie is gebeurd. Met het oog op de (verwachte) praktijk van de komende jaren zijn zes belangrijke thema’s geformuleerd, die voortborduren op het fundament van ‘polderen’ dat al vele jaren geleden (sommigen zeggen zelfs: eeuwen) in Nederland is gelegd. PPS heeft, zo blijkt ook weer uit deze publicatie, daarbij nog steeds aantoonbare meerwaarde: financieel, i nhoudelijk, procesmatig. De kunst is om hierop voort te bouwen, op zo’n manier dat overheid en markt beide hun doelstellingen kunnen realiseren – en waardoor huidige en toekomstige generaties hier prettig kunnen blijven wonen, werken en verblijven.

Literatuurlijst

• A lleen ga je sneller, samen kom je verder. De toekomst van publiek-private samenwerking bij gebiedsontwikkeling, 2008, Deloitte et al. • Centraal Bureau voor de statistiek, Thema Bouwen en Wonen • D e Reiswijzer Gebiedsontwikkeling, Ministerie van BZK, Ministerie van I&M, VNG, NEPROM, Interprovinciaal Overleg, 2011 • P PS in veranderende gebiedsopgaven, H. Schimmel in: Paper Nyenrode Business University, 2017 • V eranderingen in de waardeketen van gebiedsontwikkeling, TU Delft, D eloitte & BPD, 2017 • M onitor Gemeentefinanciën 2014, special verbonden partijen, Deloitte Real Estate Advisory, 2015 • Zonder loslaten geen concessie, R. Gijzen, 2009 • D e ontwikkeling van uitbreidingslocaties: context en praktijk, W.K. Korthals Altes en D.A. Groetelaars in: Achtergrondinformatie, M ededelingenblad van de Vereniging van Grondbedrijven, 2000 • Trendanalyse Woningcorporaties, Deloitte Real Estate Advisory, 2017 • Ruimte maken voor het Nationaal Geluk, NEPROM, 2016 • Houd het simpel, met vlag en wimpel, NEPROM, 2011 • Crew Resource Management in crisisteams, P. Bijlsma, 2013 • Group Dynamics for High-Risk Teams, A.L. Frahler, 2005 • The seven skills of the Aircrew Coordination Observation & Evaluation S cale, Franz, Prince, Cannon-Bowers & Salas, 1990 • Samen sturen met flexibiliteit, R. Hoogendoorn, 2015 • H ow to turn a team of experts into an expert team!, E. Salas, D. DiazGranados, C. Klein, C.s. Burke, K. C. Stagl, G.F. Goodwin & S.M. Halpin, 2008 • E en empirische analyse van grondexploitaties, Planbureau voor de l eefomgeving, 2011 • S tedelijke Ontwikkeling en Infrastructuur; Dilemma’s in Nederland en l essen uit het buitenland, EIB, 2012 • D e actualiteit van infrastructuur en gebiedsontwikkeling in: Connekt, F. de Zeeuw & H. Licher, 2008 • De ondernemende staat, M. Mazzucato, 2014

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken

COLOFON Deze publicatie is een gezamenlijk initiatief van AM, gemeente R otterdam, Van Wijnen, gemeente Utrecht, Bouwfonds Property Development (BPD), Ministerie van Binnenlandse Zaken, Praktijkleerstoel G ebiedsontwikkeling TU Delft, NVM, provincie Overijssel en Deloitte Real Estate & Partnerships (voorzitter en penvoerder).

Redactionele bijdragen Deloitte Real Estate and Partnerships: Frank ten Have (eindredactie), Jurriën Veldhuizen, Ingrid Wegkamp, Thomas van Bergen, Bernadette Potters, Arnold de Boer, Marloes Ramp (Deloitte/Heijmans)

BPD Desirée Uitzetter

TU Delft, Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling Friso de Zeeuw, Agnes Franzen

Roel Vollebregt, Ellen Masselink, Remy van de Gaar

Realconomy (voorheen gemeente Rotterdam) Hans van Rossum

Uitgave

Deloitte Real Estate Advisory & Partnerships

Eindredactie Studio Platz [Kees de Graaf]

Ontwerp

8-13 Grafisch ontwerpers (Marjan Peters, Hans van der Kooi)

Drukwerk

NPN Drukkers

Met dank aan onze (overige) deelnemers NVM: Gerco van den Berg (programmamanager Woningmarkt) Van Wijnen: Joost van Kimmenaede (directie) Gemeente Utrecht: Paulus Jansen (wethouder) Gemeente Rotterdam: Ronald Schneider (wethouder)

Min. BZK: DG Wonen en Bouwen: Geert de Joode

(coord. Beleidsmedew.)

verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevens-

Min. BZK: directie Bouwen/S&W: Wybo Jurgens

bestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze,

(namens Directie Bouwen)

hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of

Min. BZK: Ferdi Licher

enige andere manier, zonder voorafgaande s chriftelijke toestem-

Provincie Overijssel: Eddy van Hijum (Gedeputeerde),

ming van de uitgever.

Alfred Peterson (Hoofd eenheid Economie&Cultuur), Wim van der Griendt

Wij hebben getracht alle rechthebbenden van de illustraties te achterhalen. Mocht iemand desondanks menen rechten op bepaalde illustraties te kunnen doen gelden, neem dan contact op met Deloitte.

PPS: Positieve Prikkels tot Samenwerken