РІШЕННЯ ВОЛОДИМИР ТОРБІЧ проти УКРАЇНИ
У справі Володимира Торбіча проти України, Європейський суд з прав людини (П'ята секція), у складі: Карло Ранзоні (Carlo Ranzoni), Голова суду, Маттіас Гюйомар (Mattias Guyomar), Микола Гнатовський, судді, та Мартіни Келлер (Martina Keller), заступника Секретаря Секції, Беручи до уваги: заяву (№ 14957/13) проти України, подану до Суду відповідно до статті 34 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод ("Конвенція") 2 лютого 2013рокугромадяниномУкраїни ВолодимиромАнатолійовичемТорбічем, який народився у 1980 році та проживає в Рівному ("заявник"), та інтереси якого представляла адвокат Л.В.Опришко, що здійснює свою практику у м. Київ; рішення направити скаргу відповідно до статті 10 Конвенції до Уряду України ("Уряд"),в особі уповноваженого представника,останнімчасомпані М.Сокоренко, та визнати частину скарги, що залишилася, неприйнятною; спостереження учасників;
Порадившись за зачиненими дверима 22 червня 2023 року, Суд виносить наступне судове рішення, яке було ухвалено цього дня:
ПРЕДМЕТ СПРАВИ
1. Заява стосується відмови у наданні журналістові доступу до інформації, яка є у розпорядженні державних органів, імовірно, порушуючи статтю 10 Конвенції.
2. Заявником є журналіст та головний редактор Рівненської агенції журналістських розслідувань" (Рівненська агенція журналістських розслідувань), інформаційної агенції ("Агенція").
3. У своємупершомузверненні до голови Рівненської державної адміністрації (далі - РОДА) заявник, представившись головним редактором агенції, попросив надати йому інформацію щодо премій (премія), виплачених голові, його заступникам та іншим співробітникам РОДА у період з 2009 по 2011 рік. Заявник попросив надати інформацію в анонімномувигляді, але із зазначенням кожної посади, видупремії та її розміру на місяць. Зокрема він посилався на Закон про доступ до публічної інформації, який передбачає, що доступ до інформації про використання бюджетних коштів не може бути обмежений.
4. Заявник отримав інформацію від деяких установ Рівненської державної адміністрації відповідно до запиту. Однак від інших організацій він отримав відмову у наданні інформації, або йому була надана лише узагальнена або неповна інформація (наприклад, без зазначення посади чи виду премії), на підставі того, що розкриття додаткової інформації буде порушенням законодавства про захист персональних даних.
5. Скарги заявника щодо відмови, які містять посилання на прецедентне право, передбачене статтею 10, були відхилені місцевим судом та судом апеляційної інстанції відповідно 14 лютого та 11 червня 2012 р. Суди обґрунтували це тим, що:
РІШЕННЯ ВОЛОДИМИР ТОРБІЧ проти УКРАЇНИ
(i) оскільки на офіційному сайті РОДА та в інформації, вивішеній у приміщеннях
РОДА, містяться докладні списки співробітників по відділах, надання інформації, яку просить заявник (тобто з докладним описом кожної посади), полегшить
ідентифікацію особи, що є порушенням законодавства про захист персональних
даних; (ii) персональна фінансова інформація не може бути поширена без попередньої згоди суб'єкта даних, а публічними є лише декларації про доходи державних чиновників; та (iii) заявник подав запит не в особистих цілях, а як представник агенції, і тому його особисті права не були порушені.
6. 3 серпня 2012 р. Вищий адміністративний суд відмовив у відкритті касаційного провадження, встановивши, що не було доказів порушення ні матеріального, ні процесуального законодавства судами попередньої інстанції, і що касаційна скарга заявника, в якій він, по суті, повторив свої доводи, була необґрунтованою.
7. У двох подальших запитах заявник, представившись головним редактором Агенції, попросив Голову парламенту надати йому копії декларацій про доходи двадцяти двох членів парламенту за 2012 рік.
8. У відповідь заявника було поінформовано про те, що надання йому декларацій про доходи членів парламенту без їх попередньої згоди є порушенням законодавства про захист персональних даних. У результаті заявнику було надано декларації восьми членів парламенту, які дали згоду на їх розкриття, і повідомлено, що ще чотири декларації були опубліковані в Офіційному віснику і таким чином перебувають у вільному доступі.
9. Наступні скарги заявника, що базуються на Законі про доступ до публічної інформації та Законі про попередження та протидію корупції, згідно з якими доступ до інформації, що міститься в деклараціях публічних посадових осіб, не може бути обмежений, були відхилені судами. У своємуостаточномурішенні від 1 квітня 2014 р. Київський апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що якщо заявник просив надати йому копії декларацій (що містять персональні дані не лише членів парламенту,ай членів їхніх сімей),анеконкретнуінформацію здекларацій,то його прохання була правомірно відхилене. Це рішення було кінцевим та не підлягало оскарженню.
A. Допустимість 10. Уряд стверджував, що скарги заявника про порушення його прав за конвенцією є зловживанням правом на подання заяви, оскільки стосовно першого запиту в РОДА йому фактично була надана інформація, яку він просив, і, крім того, стосовно обох запитів він фактично ніколи не користувався отриманою інформацією, а просто робив запит на її отримання з метою судового розгляду.
11. Уряд далі стверджував, що стаття 10 не застосовується до цієї справи, оскільки, хоча три з чотирьох критеріїв, встановлених у рішенні Суду у справі Magyar Helsinki Bizottság v.Hungary ([GC], № 18030/11, §§ 158-80, 8 листопада 2016 р.), було дотримано, критерій "мета інформації, що запитується" не був виконаний. Вони спиралися на аргументи, наведені вище в розділі про право на подання заяви, і зазначили, що заявник ніколи не пояснював причину, для чого йому потрібна така інформація.
12. Заявник не погодився з цим, вказавши, зокрема, що метою його запитів було розслідування використання державних коштів та виявлення можливих зловживань.
13. Посилаючись на справу Жданова та інші проти Росії (№ 12200/08 та 2 інші, §§79-81, від 16 липня 2019 р.) стосовно застосовних загальних принципів, Суд підтверджує, що поняття "зловживання" у сенсі статті 35 § 3 (a) Конвенції слід розуміти як "шкідливе здійснення права з метою, що не відповідає тій, для якої воно призначене", і перешкоджає належному функціонуванню Суду або належному веденню розгляду в ньому.
14. Що стосується застосовності статті 10, то Суд наголошує, що право на доступ до інформації, яка знаходиться у розпорядженні публічної влади, може існувати в тих випадках, коли такий доступ є важливим для здійснення людиною свого права на свободу самовираження і коли відмова в ньому є замахом на це право. Пороговими критеріями для такої оцінки є мета запиту інформації, характер запитуваної інформації, роль заявника, а також те, наскільки інформація була готова і доступна (див. Magyar Helsinki Bizottság, цит. вище, §§ 149-80).
15. Щодо першого з цих критеріїв, то необхідною умовою має бути те, що метою особи, яка запитує доступ до інформації, що знаходиться в розпорядженні державного органу, є надання їй можливості реалізувати свободу "отримувати та передавати інформацію та ідеї" іншим особам. Таким чином, Суд наголосив на тому, чи був збір інформації відповідним підготовчим кроком у журналістській діяльності чи в іншій діяльності, що створює форум або є істотним елементом громадських дебатів.
16. З огляду на це Суд вважає, що попередні заперечення Уряду взаємопов'язані і повинні розглядатися разом.
РІШЕННЯ ВОЛОДИМИР ТОРБІЧ проти УКРАЇНИ
17. Заявник надав копії статей, які він опублікував після своїх запитів, проаналізувавши відповіді, отримані від влади. Зокрема, у статті про премії РДА йшлося про те, що деякі органи влади зловживають цією системою, призначаючи такі високі премії, що співробітники отримують винагороду, яка в багато разів перевищує їхню офіційну зарплату, і заявник таким чином поставив під сумнів
цю практику. У статті про декларації членів парламенту йшлося про тих осіб, які були пов'язані з Рівненською областю та могли приховувати свої активи або бути справжніми мільйонерами.
18. Суд також зазначає, що хоча запити заявника не містили причин, з яких йому потрібна така інформація (що, в принципі, не вимагається національним законодавством), у своїх зверненнях до національних судів він або прямо стверджував, або з його звернень можна було обґрунтовано припустити, що він розслідує використання бюджетних асигнувань владою (порівняйте справу Северин проти України (ріш.)[Комітет],№50256/08,§§45-46,від15вересня2020 р.).
19. Суд також зазначає, що сам характер запитуваної інформації, тобто її прямий зв'язок з державним фінансуванням і, отже, суспільний інтерес, а також роль заявника (чітко зазначена в запитах), жодна з яких не оскаржувалась Урядом, мали досить ясно дати зрозуміти владі про мету запитів.
20. Таким чином, Суд не має сумнівів, що запитувана заявником інформація була необхідна для реалізації його права на отримання та розповсюдження інформації з питання, що представляє суспільний інтерес, у рамках його журналістської діяльності.
21. З цього випливає, що, по-перше, немає жодних ознак того, що заявник мав намір використати своєправо, передбачене статтею 10,з іншою метою,ніж ті, для яких це право призначене. По-друге, враховуючи те, що Уряд не стверджував, що інші три критерії, встановлені у рішенні у справі Magyar Helsinki Bizottság, не були дотримані, відмова заявнику у доступі до інформації є втручанням у його права, передбачені статтею 10, і це положення, таким чином, застосовне.
22. Таким чином, попередні заперечення Уряду мають бути відхилені.
23. Суд далі зазначає, що скарга не є ні явно необґрунтованою, ні неприйнятною з будь-яких інших підстав, перелічених у статті 35 Конвенції. Тому вона має бути визнана прийнятною.
B. Конкретні обставини справи
24. Заявник скаржився на те, що втручання у його право на доступ до публічної інформації не було законним, оскільки влада не врахувала вимоги спеціального законодавства про доступ до публічної інформації, а також не було "необхідним у демократичному суспільстві".
25. Уряд загалом стверджував, що національні суди дали відповідну оцінку характеру запитуваної інформації і тому, чи могла вона бути надана відповідно до Закону про доступ до публічної інформації. Далі вони зазначили, що законна мета,
РІШЕННЯ ВОЛОДИМИР ТОРБІЧ проти УКРАЇНИ
що переслідується, полягає у захисті приватного життя відповідних осіб. Щодо
необхідності, то уряд заявив, що заявник не зміг довести, що необхідність розкриття інформації, що запитується, зумовлена значним суспільним інтересом, який переважує необхідність захисту приватного життя відповідних осіб.
26. Суд вважає зайвим вирішувати питання, чи було втручання передбачене законом за змістом статті 10 § 2, оскільки воно в жодному разі не відповідає умові необхідності.
27. Що стосується необхідності, то завдання Суду полягає в тому, щоб розглянути втручання у світлі справи в цілому і визначити, чи було воно пропорційно переслідуванійзаконнійметіічибулипричини,наведенінаціональноювладоюдля його обґрунтування, доречними і достатніми (див., наприклад, Magyar Helsinki Bizottság, цитований вище, § 187).
28. Суд зазначає, що основною причиною, висунутою владою для відмови в задоволенні запитів заявника, була необхідність захисту конфіденційних персональних даних співробітників РОДА або членів парламенту, що відповідає законній меті "захисту репутації або прав інших осіб".
29. Однак у першому запиті заявник явно просив надати йому знеособлену інформацію. Національна влада, включаючи суди, значною мірою покладалася на теоретичну та малоймовірну можливість того, що відповідні особи будуть ідентифіковані, якщо інформація буде надана у формі, яку запросив заявник, і, таким чином, на необхідність захисту приватного життя, і не змогли порівняти це міркування з правом доступу до такої важливої інформації, як використання державних коштів. Суди також, мабуть, не розглянули і не провели, при необхідності, відмінності між повною відмовою та можливістю надання інформації у форматі, відмінному від запитуваного заявником.
30. Щодо другого запиту заявника, Суд зазначає, що, як підтвердив сам Київський апеляційний адміністративний суд, національне законодавство допускає доступ до інформації про фінансове становище та доходи народних депутатів. За таких обставин Суд вважає, що підхід національних властей у цій справі був надто формальним та обмежувальним, оскільки в принципі мала існувати можливість задоволення запиту заявника, наприклад, шляхом подання декларацій із відредагованими персональними даними. Крім того, апеляційний суд, мабуть, не проаналізував вимоги антикорупційного законодавства щодо питання, на яке посилався заявник.
31. З цього випливає, що причини, наведені для обґрунтування втручання у права заявника відповідно до статті 10, не були доречними та достатніми, і, відповідно, втручання не було "необхідним у демократичному суспільстві".
32. Відповідно, було порушення статті 10 Конвенції.
РІШЕННЯ ВОЛОДИМИР ТОРБІЧ проти УКРАЇНИ
ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
33. Заявник стверджував, що встановлення факту порушення буде достатнім справедливим задоволенням; він не висував жодних інших вимог, зокрема щодо
відшкодування витрат і збитків.
34. Уряд стверджував, що немає необхідності присуджувати заявнику будь-яку компенсацію.
35. Суд вважає, що заявник повинен був зазнати нематеріальних збитків у зв'язку з виявленим порушенням, і цей факт сам по собі є достатньою підставою для справедливого задоволення.
З цих причин, суд одноголосно,
1. визнає скаргу прийнятною;
2 постановляє, що було порушення статті 10 Конвенції;
3. постановляє, що встановлення факту порушення саме собою є достатньою
справедливою компенсацією за будь-які нематеріальні збитки, завдані заявником.
Підготовлено англійською мовою та повідомлено у письмовій формі 13 липня 2023 р. відповідно до Правил 77 §§ 2 та 3 Регламенту Суду.
Мартіна Келлер Карло Ранзоні Заступник секретаря Голова