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八十六 八十六週年校慶基礎學術研討會

民國九十九年五月十四 民國九十九年五月十四日 十四日

韓戰對美國援台策略的影響 宋啟成 國防大學戰爭學院 摘要 自美蘇兩極體系確立以來,美國為維護其既有利益,始終以「現況維持者」自居。 不僅反映了美國的全球與東亞戰略,也影響美國 1949 年後的對華政策。韓戰雖然改變 美國早先的援華策略,但這種援助是卻基於「維持現況」所需,並置重點於政治改革與 經濟建設層面。 關鍵詞: 關鍵詞:韓戰,台美關係,美國對台政策。

1. 前言 第二次世界大戰雖讓中國得以擺脫過 去百餘年來「次殖民地」的窒錮,且與美 國、英國及蘇聯併列四強之一。然國內諸 多長久難以解決的問題卻隨著這場戰爭的 結束而急速發酵,最後竟導致執政的國民 政府於 1949 年播遷來台,並與中共政權隔 海對峙。 對美國而言,中國大陸如何歸屬並非 重點,重要的是其統治政權究竟會否對美 國構成威脅。就在中共決定向蘇聯「一邊 倒」 ,特別是與美軍在朝鮮半島兵戎相見, 代表原先拉攏中共,至少使其在美蘇之間 保持中立的企圖已然破滅,此對美國所構 成的威脅不光是東亞利益,就連太平洋屬 地與美國西岸亦有遭共黨勢力侵襲的可 能。 因此,韓戰的爆發,一方面使美國決 定讓當時的中國保持國民政府與中共政權 隔海對峙的現況,另方面則援助親美的國 府堅守剩餘國土,並著重在政治改革與經 濟建設等兩個層面。 用古典現實主義的均勢理論來觀察美

國在韓戰前後的援台策略,恰可發現美國 係以一「現況維持者」的身分來處理當時 的國共情勢,也因為如此,才能讓退守台 灣的國民政府渡過最為嚴峻的歷程。 今年適逢韓戰爆發 60 週年,相信身處 台灣的知識青年都應明瞭這段歷史,也唯 有如此才能收到「鑑往知來」之效。以下 謹就戰後的世局演變及對中國的影響、戰 後美國的對華政策與援助經過、美國的戰 略調整與政策轉變、韓戰對美國圍堵戰略 的影響,以及韓戰後的美國對華政策等五 個面向依序論述如后。 2. 戰後的 戰後的世局演變及對中國的影響 美國早在介入第二次世界大戰不 久,便以美國、英國、蘇聯及中國共同維 護戰後世界和平的「四大警察」戰略為主 軸。1然而,戰事的發展卻讓蘇聯國力得以 1

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「四大警察」戰略係規劃於戰後成立一個由美、 英、蘇、中四國為核心,且發揮集體安全功能 的國際組織。其中,由英國負起防衛與重建歐 洲的任務,並讓中國取代日本原先在亞洲的地 位,以共同抵禦蘇聯可能的擴張;美軍則於戰 後撤回國內,並以一地位超然者自居。該構想


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迅速增長,也讓英國國力急劇衰退,使原 先多強並列的國際格局,最終演變成美蘇

爆發內戰,共黨最後也極可能取代執政的 國民政府。於是在確保其東亞利益與不引

兩極對峙。 由於美英蘇等大國的權力中樞皆位 處西半球,加上其對立也是從歐洲開始,

起蘇聯介入的前提下,美國決定一方面協 助國府復員,另方面則試圖調解國共爭 端,3並以(1)支持並確立國府權威與地位;

所以當美國在研擬相關政策時,就難免有 「重歐輕亞」現象,自然而然地將擊敗德

(2)即使國共組成聯合政府,亦需服膺蔣中 正領導為調停宗旨。4

國與義大利視為優先目標,故亦導致歐、

此時,國共雙方兵力概約 6 比 1,若

亞兩洲盟國的資源分配極不平均。這讓日

將海、空戰力列計,戰力更達 20 與 1 之比。

本即使在海、空戰場履遭重創之際,還能 牢牢控領著包括中國精華區、日本本土、

但當時國軍主力多位處西南、西北各省與 滇緬地區,共軍則位於各淪陷區。5因此,

英法荷東亞殖民地及西太平洋多數小島 在內的廣大地域。因此,當 1945 年 8 月 15 日,日皇裕仁宣佈無條件投降後,廣大 的日軍佔領區便突然成為權力真空地帶。 對中國而言,廣大的日軍佔領區突然 變成權力真空地帶,自然便成為當時主政 的國民政府與敵對的共產黨雙方爭奪的 目標,讓內戰極可能一觸即發,因為這關 係到能否取得未來的中國控制權。2

國軍戰力雖勝過共軍,反不如共軍佔有捷 足先登之利。加上長年戰亂所造成的民生 凋蔽,讓國民政府在處理共黨問題的同 時,還需面對內部諸多問題,6特別是部份 不肖官員,把戰後接收當做是自己,乃至 家人、部屬發財的大好機會。7這類現象不 僅有利於中共發展,也讓中共更加堅定中 國傳統的「成王敗寇、贏家通吃」觀念。8 上述現象讓美國必須面臨三種選項: (1)撒手不管,讓國共一決勝負;(2)全力支 持國府,介入內戰,擊敗中共;(3)盡最大 努力協助國府,避免全面失敗。9由於顧及 蘇聯勢力擴張與國內民心因素,故決定採

3. 美國對華政策與援助經過 早在戰爭結束前,美國便研判中國必

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首見於於 1942 年 5 月與 1943 年 3 月,羅斯福 先後向來訪的蘇聯外長莫洛托夫(Vyacheslav Molotov)與英國外相艾登(Anthony Eden)提 出他的戰後佈局。參閱李慶余著,美國外交史 -從獨立戰爭至 2004 年(濟南:山東畫報出版 社,2008 年 1 月) ,頁 153。季辛吉(Henry A. Kissinger)著,林添貴譯,大外交(台北:智庫 文化,1998 年 1 月) ,頁 521-523。唐耐心(Nancy B. Tucker)著,新新聞編譯小組譯,不確定的友 情:台灣、香港與美國,1945 至 1992(台北: 新 新 聞 文 化 , 1995 年 3 月 ), 頁 48-49 。 “ Memorandum of Conference Held at the White House, by Mr. Samuel H. Cross, Interpreter”, United States ,Foreign Relations of the United States diplomatic papers, 1942 , Vol. III, Europe, pp. 568-569, 573-574 .” Memorandum of Conversation, by the Security of State, Washington, March 27, 1943 “, Foreign Relations of the United States diplomatic papers, 1943, vol. III The British Commonwealth, Eastern Europe, the Far East, pp. 36-38. 陶文釗著,中美關係史 1911-1949(一)(北京:中

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國社會科學出版社,2007 年 3 月) ,頁 340。 王景弘,強權政治與台灣 強權政治與台灣,頁 182。 強權政治與台灣 陳毓鈞著,戰爭與和平:解析美國對華政策(台 北:環宇出版社,1997 年 1 月) ,頁 62。 耿若天編著,中國剿匪戡亂戰史研究,第二集(桃 園:陸軍總部,民 61 年 11 月) ,頁 5-6。 從聶榮臻對共軍總參謀部與總政治部編組的描 述便可看出共軍只需專心打仗即可,不用太過操 心非軍事領域的工作:「解放初期,我軍的領導 機關,是從戰爭年代延續下來的。總參謀部實際 上還是毛澤東同志由陜北帶來的那個小而精幹 的班子,人數很少,總共只有 20 多人,主要是 作戰部…總政治部更小一些…,只有 10 幾個 人…」 ;相較之下,國軍編制遠大於共軍,但背 後需因應的非軍事事務更遠勝於共軍。參閱聶榮 臻著,聶榮臻回憶錄(北京:解放軍出版社,1984 年 12 月),頁 710。 陶涵(Jay Taylor)著,林添貴譯,蔣經國傳(台 北:時報出版,2009 年 3 月) ,頁 160。 王景弘,強權政治與台灣,頁 183。 王景弘,強權政治與台灣,頁 182。


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第三案:即一方面協助國府接收,另方面 試圖調解國共爭端,促使雙方共組聯合政 10

第四、10-12 月間,陸續運送國軍進 入秦皇島與葫蘆島, 以利國軍接收與掌控 15

府,並服膺蔣中正的領導。 於是在協助國府接收方面,美國先後 採取下列措施:

東北地區。 在調解國共爭端方面,美國先後派遣 赫爾利(Patrick J.Hurly)與馬歇爾(George

第一、派遣兵力協助國軍先於中共接 收華東與華北:即同意中國戰區參謀長暨

Marshall)使華擔任調人,16但最後卻都沒 有結果。反倒是 1946 年 7 月 1947 到年 5

駐 華 美 軍 司 令 官 魏 德 邁 ( Albert C.

月的對華武器禁運,對國軍傷害最大,17拉

Wedemeyer)有關國軍進入華北前先派遣

近了國共雙方的戰力差距。等到 1948 年 4

陸戰隊進駐,且只有美軍與國軍才有繳日 軍軍械之權的建議。 11 期間共空運國軍 3

月美政府通過 4 億美元的「中國援助法案」 後,極有限的援助已無法力挽狂瀾。

個軍至華東與華北地區,包括上海、南京 與北平等重要城市;海路運送 40-50 萬國 軍;另派出美軍陸戰隊共 5 萬人進駐北 平、天津,並控制華北主要煤礦及重要交 通線。12 第二、於日軍投降直後,由杜魯門 (Harry S. Truman)向駐日盟軍司令麥克 阿瑟(Douglas MacArthur)發佈第一號命 令 ( Instruments for the Surrender of Japan :General Order No.1):所有在中國 (不含東北)、台灣與中南半島北緯 16 度 以北的日本軍隊均應向蔣介石委員長投 降,賦予國軍合法的受降權。13 第三、強化國軍武裝,提供 39 個師的 陸軍裝備與 8 大隊(計 4 個驅逐大隊、2 個運輸大隊、中、重轟炸大隊各 1,與 1 個偵察中隊)的空軍。14 10

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陳毓鈞,戰爭與和平:解析美國對華政策,頁 61。 王綱領, 「國共內戰時期美國對華軍事援助的幾 個側面」,中國歷史學會史學集刊(台北),第 38 期(民 95 年 7 月) ,頁 320-321。 美國國務院(Department of State)編輯,中華 民國外交部譯印,美國與中國的關係-特別著 重 1944 年至 1949 年之一時期(中華民國外交 部,1949 年 8 月) ,頁 183。鄒讜(Tsou Tang) 著,王寧、周先進譯,美國在中國的失敗: 1941-1950(上海:上海人民出版社,1997 年 4 月) ,頁 270。 Department of States , United States ,Foreign Relations of the United States diplomatic papers, 1945,vol.VII The Far East, China, p.530. 美國國務院,美國與中國的關係-特別著重

4. 美國的戰略調整與對華政策轉變 自 1948 年冬起,國軍情勢急轉直下。 11 月瀋陽失守,國軍撤出東北,47 萬國軍 被殲;次年 1 月,國軍敗於徐蚌會戰,長 江以北的優勢盡遭共軍消滅;是月底,北

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1944 年至 1949 年之一時期,頁 183。王綱領, 「國共內戰時期美國對華軍事援助的幾個側 面」 ,頁 324。 王綱領, 「國共內戰時期美國對華軍事援助的幾 個側面」 ,頁 321。 據關中的研究,美國之所以中途調換調人,主 要是赫爾利發現國務院內部有人在阻礙其推動 對華政策,其內部更有一群專替共黨講話的集 團在破壞兩國政府關係,造成赫氏的突然辭 職。次日,杜魯門為避免此事對美國政府造成 傷害,便接受其親信的建議,立刻找一位聲望 高於赫爾利的人士接任,讓事件的新聞性高過 赫氏辭職。由此事件另可看出美外交決策階層 已瀰漫不利於國民政府的氛圍,對日後的對華 政策帶來影響。參閱關中著,論中美關係(台 北:財團法人民主文教基金會,民 81 年 10 月) , 頁 141-143。陳毓鈞,戰爭與和平:解析美國對 華政策,頁 62。 武器禁運是由馬歇爾與艾契遜聯合推動,他們 希望藉以迫使國府確按美國政策行事。周宏濤 認為,這與史迪威事件有關,因馬歇爾與史迪 威頗有私誼,史氏被調離中國後,亦影響了馬 氏對國府的觀感,連帶影響到調停前後之對華 軍援。參閱周宏濤口述,汪士淳撰寫,蔣公與 我-見證中華民國關鍵變局(台北:天下文化, 2003 年 9 月),頁 43。關中,論中美關係,頁 140。邵宗海著,兩岸關係與兩岸對策-一九九 六年總統大選後的解析(台北:時報文化,1996 年 11 月) ,頁 269-270。


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平、天津相繼淪陷。18 此外, 1947 年春發生在台灣的 228

國調整對日政策及支持英、法、荷等國在 東南亞地位一同觀察,可見美國此時已開

事件則讓美國試圖改變台灣的身份。3 月 6 日,美國駐華大使司徒雷登(Leighton J. Stuart)向國務院建議,以對日和約尚未簽

始蘊釀將台灣納入其勢力範圍。之所以未 遽於做出決定,無非受蘇聯反應、英法等 盟國支持程度、中美關係、國共內戰結果

定為由,用聯合國名義行直接干預,並同 時向中國保證,待有一「負責的中國政府」

未定及國內反應等因素所影響。 此外,南斯拉夫與蘇聯自 1948 年開始

出現後,再將台灣歸還。19次年 11 月 28

交惡後,突然在美國引發「中國狄托主義」

日,美軍聯合參謀部(Joint Chiefs of Staff,

論調,認為中共領導人毛澤東與史達林過

JCS)應代理國務卿洛維特(Robert A. Lovett)之邀,就台灣及其鄰近島嶼遭共

去的不愉快經驗,必將步南國領導人狄托 (Josip B.Tito)的後塵,而與蘇聯絕裂。

黨控制可能性,及對美國安全的威脅進行 評估,其結論是: 「藉外交與經濟手段,防 止共黨控制台灣,讓其留在親美政府手 中,乃最符美國安全利益」。20 隨後,美國次第展開掌握台灣的行 動,包括:阻止包含蔣總統在內的國府軍 政要員進入台灣、21在台灣培植替代勢力、 22 對台灣歸屬提出質疑、23爭取國際支持將 台灣交由聯合國或美國託管等。24與前述美

於是從 1949 年春開始,這類議題開始在美 國新聞界與政府之間發酵。25相信若得到中 共支持,絕對比掌握台灣還來得有利。 可見美國是以古典現實主義的觀點來 觀察中國情勢演變,認為中國大陸若能走 向親美路線,至少也能在美蘇之間保持中 立,將可獲得和西歐非共化同樣的結果。 換言之,西歐的非共化與大西洋的阻隔, 可為美國東岸構築一道陸、海屏障,但失 去中國大陸這片廣大縱深,將帶給蘇聯跨 海直撲夏威夷,甚至是美國西岸的可能。 圖 1 可充分解釋這種現象:

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林博文著,1949 石破天驚的一年(台北:時報 出版,2009 年 5 月),頁 29。 Leighton J. Stuart, “ The Ambassador in China( Stuart) to the Secretary of State”, Foreign Relations of the United States, 1947,vol. VII, The Far East: China, p. 433. “ Memorandun by the Joint Chiefs of Staff to the Secretary of Defense( Forrestal), Washington, 24 November, 1948.”, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East,China, pp. 261-262. Sidney W. Souers, NSC-37/1, “ Note by the Executive Secretary of the National Security Council( Souers) to the Council”, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East, China, p. 272. 例如陳誠與孫立人等就曾被美國列入取代蔣中 正的人選。參閱 Donald D. Edgar, ” The Consul at Taipei( Edgar) to the Secretary of State “, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East, China, p. 298. 從 1948 年底開始,美國政府內部即陸續出現有 關台灣歸屬的議論,這種在日後被稱為「台灣 地位未定論」的說法便隨著國府情勢惡化,逐 漸受到美國政界重視。參閱林文博,1949 石破 天驚的一年,頁 160-161。 Walton Butterworth, “ Memorandum by the Director of the Office of Far East Affairs (Butterworth) to the Deputy Under Secretary of

A.中國採親蘇政策

B.中國保持中立 C.中國採親美政策

圖 1.冷戰初期的三種東亞戰略態勢26 用色塊分佈位置來比較美蘇陣營的權 力,可發現代表蘇聯勢力可伸入西太平洋 的圖 A,將危及日本、菲律賓與中南半島 間的連繫,對美國最為不利;而圖 B 與圖 C 可將蘇聯勢力侷限在中國與蘇聯國境,

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State( Rusk)”, Foreign Relations of the United States, 1949, vol. IX, The Far East,China, p. 346. 陳志奇著,美國對華政策三十年(台北:中華 日報社,民 70 年 5 月),頁 3-4, 15-16。 作者自繪,底圖來源:Travel Far East Web Site, http://www.travel-fareast.info/500px-Far_East_ma p_pastel_plain.png (檢索日期:2009 年 10 月 29 日).


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無論哪一張圖都對美國有利。因此,美國 最初希望中國能建立非共政府,協助並排

和平共存,或寄望任何使雙方實力均衡的 可能。32凸顯美蘇雙方都擁有原子彈後,美

除美國所認定的各種赤化因子,之後受國 府情勢惡化影響,遂思考重建日本、掌握 台灣、菲律賓與東南亞的歐洲殖民地。直

國嚇阻效果已大打折扣,只能改採轉變敵 人信仰與意識型態的作法,藉持續不斷的 圍堵,迫使敵人最終改變。

到「中國狄托主義」出現,又將重心擺向 中共。

5. 韓戰對美國圍堵戰略的影響

儘管毛澤東已在 1949 年 6 月 30 日宣 佈將向蘇聯「一邊倒」,27但美國仍不願放

美國提出 NSC-68 號文件,正是其捨

棄「中國狄托主義」 。這使台灣歸屬問題隨 著美國對中蘇共關係的研判,而游走於「中

棄「四大警察」 ,改採圍堵戰略的明證。然 此正如季辛吉(Henry Kissinger)所述,

國領土」與「獨立於中國之外」兩種極端 之間,28成為影響美國東亞戰略的一項不確 定因素。 1949 年 8 月 29 日,蘇聯在哈薩克 ( Kazakhstan ) 成 功 試 爆 其 第 一 顆 原 子 彈,打破美國壟斷核武的優勢;29 10 月 1 日,宣佈向蘇聯「一邊倒」的中共政權成 立;次年 2 月 14 日,中共與蘇聯簽訂「中 蘇友好同盟互助條約」 ,代表中國大陸已繼 東歐之後,正式納入蘇聯陣營的勢力範圍。 蘇聯獲得原子彈與中蘇結盟,不僅使 美國喪失核武壟斷優勢,也必須重新擬訂 全球戰略。因此,杜魯門於 1950 年 4 月 14 日簽署的 NSC-68 號文件,就是以圍堵 來因應蘇聯陣營可能的各種擴張。30它準備 與蘇聯作全球性的長期對抗,並認為美國 安全是建立在蘇聯中立化或根本失去現有 對外政策能力的基礎上 31 -而不再與蘇聯

根本就沒有考量到蘇聯陣營可能選擇對美 國政治、戰略最為複雜的地方下手。 簡言 之,美國當時眼中的戰爭只有「蘇聯突襲 美國」或「紅軍進攻西歐」而已。33 因此,1950 年 6 月 25 日爆發的韓戰 就暴露出圍堵理論的功效與限制, 特別是 10 月 25 日中共的介入韓戰,讓美國政府 面臨星星之火有可能蔓延成世界大戰的危 機感,也迫使美國政府必須分散其負擔, 而不能再循過去由美軍主導一切的舊路。 因此,國家安全會議在 12 月 14 日呈報總 統的 NSC-68/4 號文件中便強調軍力不足 已造成新的危機,需立即建立一個可迅速 發起全面動員的生產及動員基地,並將戰 略朝打贏世界大戰的方向規劃。 因此,任 何有助於遏止共黨勢力擴張的作為逐漸成 為圍堵戰略的手段,其中包括重建日本、 西德與援助退守台灣的中國國民政府。 由於美國人此時不僅把冷戰看成長期 的正邪之戰,還準備動用大量資源,結合 對盟友的重建與強化戰備來共同對付共產 勢力擴張,結果使美國陷入極沉重的負擔 之中, 而韓戰的久拖不決讓這種現象更為

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鄭宇碩、石志夫編著,中華人民共和國對外關 係史稿,第一卷:1949-1964(香港:天地圖書 有限公司,1994 年),頁 24。 徐友珍、汪武芽, 「杜魯門對台政策聲明出台的 背景因素分析」 ,武漢大學學報(人文科學版) (武漢) ,第 58 卷第 4 期(2005 年 7 月),頁 447。 約斯特.迪爾弗耳(Jost Duelffer)著,朱章才 譯,二次大戰與兩極世界的形成(台北:麥田 出版,2000 年 7 月) ,頁 246。 沈志華, 「中共進攻台灣戰役的決策變化及其制 約因素(1949-1950) 」 ,社會科學研究(成都), 2009 卷 2 期(2009 年 3 月),頁 43。 James S. Lay, Jr., NSC-68,” Note by the Executive Secretary of the National Security Council on

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United States Objectives and Programs for National Security“, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. I, National Security Affairs; Foreign Economic Policy, pp. 240-241. 周建明著,美國國家安全戰略的基本邏輯-遏 制戰略解析(北京:社會科學文獻出版社,2009 年 5 月) ,頁 42。 季辛吉(Henry A. Kissinger) ,大外交,頁 632。


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嚴重。致使艾森豪(Dwight D. Eisenhower) 在就任美國總統之前,即提出「大平衡 (Great Equation)」思想,認為美國應在 維持強大軍力的同時,必須顧及經濟發展。 而艾森豪政府於 1953 年 10 月 30 日提出的

時 間 背 景

NSC-162/2 號文件,就是前述觀點的反 映。它主要有下列六項特點:34 第一、強調一個強大、健全與成長的 經濟,是與敵人進行長期鬥爭能否獲得所

目 標

需力量與迅速有效轉入全面動員的關鍵。 第二、堅持反蘇反共,讓美國及其盟 邦能有效地因應蘇聯威脅,並在適當的安 全保證下,為緩和此一威脅而展開談判。 第三、強調大規模報復。在不大幅增 加軍費開支的前提下,最大限度地發展核 武,以求能有效嚇阻蘇聯;在敵對狀況下, 將把核武視為與其他軍火一樣可使用的武 器,惟應以嚇阻為優先。 第四、重視心理戰與情報活動。藉宣 傳與秘密活動改變蘇聯現行制度、破壞蘇 聯與其他共黨國家關係為目標。 第五、加強集體安全。認為美國國家 安全不能單靠美國的力量,還需與其他盟 國一同努力。 第六、藉接觸談判以解決問題。為爭 取盟國支持、避免錯過任何能解決問題的 機會,美國不排除與蘇聯進行接觸及談判。 綜合歸納 NSC-162/2 與 NSC-68 號文 件的論述,可從形成背景、戰略目標、執 行途徑與後果等五個面向中,比較艾森豪 與杜魯門這兩任政府在全球戰略上的差 異: 表 1. NSC-68 與 NSC-162/2 號文件之比較35 34

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途 徑

後 果

NSC-68 號文件

NSC-162/2 號文件

1950 年 4 月 14 日

1953 年 10 月 30 日

1.史達林死亡,蘇聯政策調 1.蘇聯試爆原子彈成功。 整。 2.歐亞大陸權力向蘇聯 2.擴充軍備致美國深陷經 傾斜。 濟重擔。 1.限制蘇聯勢力進一步 擴張。 2.揭露蘇聯意識型態的 邪惡性。 1.防範蘇聯陣營侵犯。 3.壓迫並縮小蘇聯控制 2.降低經濟負擔。 範圍。 4.在蘇聯內部培養破壞 因子。 1.對蘇聯陣營展開包圍與 1.營造有利國際環境,組 政治戰。 織可靠的聯盟 2.強化同盟與集體安全。 2.具備整體優勢,置重點 3. 視 核 武 與 一 般 武 器 類 於軍事方面。 同,對蘇聯威脅準備以 3.準備與蘇聯長期對峙。 大規模報復因應。 4.加強國內團結。 4.隨時準備與蘇聯談判。 1.與蘇聯在歐亞大陸兩端 1.軍費開支急速增長。 相互對峙。 2.造成小衝突亦足以引 2.重新武裝日本與西德。 發大戰的隱憂 3.美蘇展開軍備競賽。

從上表的比較可發現美國在冷戰進入 高潮後的兩個時期所採戰略的差異: NSC-68 號文件係以國內及國際因素為基 礎,加上對現況的評估,以擬訂具道德色 彩的圍堵戰略,來因應權力失衡與蘇聯陣 營可能的威脅,故將蘇聯妖魔化,並視為 需長期且大力對抗的死敵,美國國會同意 因韓戰而投入大量資源即由此而來; NSC-162/2 號文件則代表韓戰與各地的共 黨叛亂,已讓美國面臨沉重的財經壓力, 在國內與國際因素難以調合的情況下,以 建立強大核武,來遏阻共黨陣營威脅,但 不排除與對方進行談判的決策,乃成為解 決當前問題的主要選項,反映出當時美蘇 關係演變對美國界定其國家安全所造成的 影響,連帶影響其與盟國間的關係與政策。

石斌著,杜勒斯與美國對蘇戰略(1952-1959) (北京:中國社會科學出版社,2004 年 6 月) , 頁 130-134。劉金質著,冷戰史(北京:世界知 識出版社,2003 年 1 月) ,頁 256-260。“ Basic National Security Policy ”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. II, National security affairs, Part. 1, pp. 578-597. 劉金質,冷戰史,頁 246-249, 255-260。NSC-68,” United States Objectives and Programs for PO-19

National Security, April 14,1950 “, Foreign Relations of the United States, 1950, vol. I, National security affairs; Foreign economic policy, pp. 234-292. “ Basic National Security Policy ”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. II, National security affairs, Part. 1, pp. 578-597.


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文件內的情勢分析還認為,東亞非共 國家雖然擁有對付共黨威脅的潛力,但目

6. 韓戰後的美國對華政策

彭(Chariton Ogburn, Jr.)在提交中國事務

前仍需仰賴西方的保護;美國可與其盟國 一同對中共實施經濟封鎖與政治打壓,以 延緩其工業化進程、降低威望,進而增加

處長馬康衛(Walter McConaughy)的備忘 錄提到:若中共與蘇聯反目,支持國府的

蘇聯負擔。最後認為,只有讓中共發生轉 變或被一個不敵視美國的政權取代,才符

1953 年 10 月 30 日,國務院顧問奧格

36

政策將使美國受窘; 奧氏認為未來的國府 軍隊將逐漸以台灣省籍人士(Formosans)

合美國利益。40

為主,反攻大陸將逐漸淪為口號,並迫使

新面貌戰略的基本特徵,決定不採取下列 政策:41

37

國府轉而專注台灣內部事務; 對支持國府 反攻大陸,認為將使美國面臨兩種危險: (1)若登陸失敗,將造成大批美國軍備落入 中共之手,並使美國威望受損;(2)若登陸 成功,即使在極不可能的情形下建成灘頭 陣地,至多也只能發生像韓國的情況,在 華南成立一個與退守華北之中共政權對峙 的獨立政府。38 對於中共,則於次月提出 NSC-166/1 號文件,強調由共產黨執政下的中國大陸 已完全改變遠東地區的權力結構,讓蘇聯 勢力得以破天荒地伸進華南與東南亞等 地;美國遠東政策應聚焦於中共政權的存 在,以及中共與蘇聯結盟後所造成的權力 結構變化。研判中共必將基於民族主義與 共產主義意識型態,奪回目前在美國與西 方國家佔領、保護下,但曾隸屬中國的領 土,最終將把西方勢力排除於遠東之外。39 36

37

38

39

王景弘著,採訪歷史:從華府檔案看台灣(台 北:遠流出版,2001 年 1 月) ,頁 282。Chariton Ogburn, Jr., “ Memorandum by the Regional Planning Adviser for Far Eastern Affairs( Ogburn) to the Director of the Office of Chinese Affairs ( McConaughy)”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol.XIV, China and Japan, part.1, p. 257. Chariton Ogburn, Jr., “ Memorandum by the Regional Planning Adviser for Far Eastern Affairs( Ogburn) to the Director of the Office of Chinese Affairs ( McConaughy)”, pp. 257-258. Chariton Ogburn, Jr., “ Memorandum by the Regional Planning Adviser for Far Eastern Affairs( Ogburn) to the Director of the Office of Chinese Affairs ( McConaughy)”, pp. 258-259. NSC166/1, “ U.S. Policy Towards Communist China”, Foreign Relations of the United States,

但是在手段方面,這份文件則凸顯了

一、動用美軍推翻或取代中共政權。 二、動用美軍支持在台灣的中華民國國軍 以武力推翻中共政權。 三、為打消中共對西方的敵對,而向中共 讓步。這些讓步包括: 1.讓中共獲得台灣及其它歷史上曾屬於 中國的領土。 2.將西方國家軍隊撤出中國大陸週邊地 區。 3.以中共取代西方國家在遠東的影響 力。 假定中共不再發動侵略,或當前形勢 未發生根本的改變,美國認為應藉由下列 手段,削弱中共在亞洲的相對權力優勢:42 一、加強亞洲非共國家的政治、經濟與軍 事實力。 二、藉削弱或至少減緩中共勢力在中國大 陸的發展。 三、無論明暗,盡一切手段,破壞中共與 蘇聯的關係。 四、維護中國沿海島嶼安全。 五、準備因應中共可能的領土擴張,必要 時將動用美軍。

40

41

42

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1952-1954, vol. XIV, China and Japan, part. 1, pp. 278-280. NSC166/1, “ U.S. Policy Towards Communist China”, p. 280. NSC166/1, “ U.S. Policy Towards Communist China”, pp. 280-281. NSC166/1, “ U.S. Policy Towards Communist China”, pp. 281-282.


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民國九十九年五月十四 民國九十九年五月十四日 十四日

六、援助遠東非共政府反制共黨顛覆活動。 七、特別對鄰近中國大陸的韓國、台灣與

華人團體對國府的支持,特別是東南亞的 華僑,惟需謹守對當地政府的忠誠。

中南半島扶持強大且健康的非共政府。 八、協助日本強化政治、經濟與軍事實力; 亞洲其他非共國家若具相類似的基礎,也

從 NSC-166/1 號文件及 NSC-146/2 所 列目標及軍事、政治、經濟與心理等行動 方針的觀察中,可見美國已將台灣及澎湖

可對其施予選擇性的援助。 九、持續對中共施加政治與經濟壓力,包

視為遠東防衛體系的一環,並盡力防止遭 敵對勢力控制;44相對的,美國也反對國軍

括正規與非正非手段,直到中國大陸週邊

對中共發動大規模攻勢。換言之,美國仍

地區問題能獲得讓美國滿意的解決為止。

秉持杜魯門將台海中立化的精神,堅持台

十、繼續承認在台灣的國民政府為中國合 法政權,與支持其在聯合國等國際組織代

海兩岸和平分治。 此外,NSC-146/2 號文件中的政治分

表中國;賡續協助其爭取來自所有非共群 體的支持;增強台灣防衛武力,支持對中 國大陸及其海上貿易發動襲擊。 十一、爭取自由世界對美國反對中共政權 的支持,並說服其跟進,惟不得對其施加 壓力。 與 NSC-166/1 同 一 天 被 批 准 的 NSC-146/2 號文件,則代表此時美國對台 灣及遷台之國民政府的目標與行動方針, 將美國的對台戰略目標界定為:43 一、維持台灣安全、不受共產主義支配、 視台灣為美國遠東防衛體系的重要成員。 二、以負責任的代議制政府為目標,提昇 國府效能,與獲得來自中國大陸與在台人 民的支持及擁戴。 三、增強台灣自衛武力,及支持對中國大 陸及其海上貿易發動襲擊。 四、依美國國安政策,運用中國軍事潛能 (Potential),包括美軍使用台灣的可能。 五、提振台灣經濟實力。 六、改善國民政府與其他非共國家的關係。 七、繼續承認在台灣的國民政府為中國合 法政權,與支持其在聯合國等國際組織代 表中國,鼓勵其他國家採取相類態度。 八、促進中國大陸與台灣以外地區之非共

析還提到,共黨的威脅與侵略絕不單靠軍 事武力,強調反對共黨的政治運動是瓦解 中共企圖藉民族主義與共產主義征服自由 世界的最佳手段,而政治改革應建立在經 濟的基礎上,經濟實力也攸關軍事行動的 結果。45美國將盡力讓國府認清其前途主要 取決於自己在政治和經濟方面的成就,並 繼續支持其原有的國際地位,如此方可將 台灣發展成具有效反抗中共政權能力的心 戰堡壘。46 整體而言,從 1949-1955 年的美國對 台政策,可用陳誠所劃分的三階段加以描 述:47 第一階段:美國認為中國已經完了,台灣 遲早要被中共占據,因此希望台灣快點 完,對於台灣的人和地都不要了。 第二階段:因韓戰發生,覺得台灣地位重 要,才想保有台灣,但對於我國政府仍不 大感覺興趣。 第三階段:艾森豪總統入主白宮,中、美

44

45

46 43

NSC146/2, “ U.S. Objectives and Courses of Action With Respect to Formosa and The Chinese National Goverment”, Foreign Relations of the United States, 1952-1954, vol. XIV, China and Japan, part. 1, pp. 307-308.

47

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NSC146/2, “ U.S. Objectives and Courses of Action With Respect to Formosa and The Chinese National Goverment”, p. 308. NSC146/2, “ U.S. Objectives and Courses of Action With Respect to Formosa and The Chinese National Goverment”, p. 311, 314, 330. NSC146/2, “ U.S. Objectives and Courses of Action With Respect to Formosa and The Chinese National Goverment”, pp. 309-310. 蔡月順編輯,石叟叢書-陳誠先生回憶錄-建 設台灣(上) (台北:國史館,民 94 年 7 月) , 頁 131-132。


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民國九十九年五月十四 民國九十九年五月十四日 十四日

關係比較好轉,美國對於台灣地位與我國 政府始漸有同等尊重之趨向。

可見國際社會的反應及政治、經濟作 為才是維繫和平的重點,軍事已退居次

從前述國安文件的分析,可見美國雖 開始重視台灣的存在,但並不再以軍事為 援助重點,而是以確保台灣與澎湖不淪入

要。因此,美國為鞏固西太平洋利益,對 一個與此利益相關、曾喪失 99%領土且與 強敵對峙的國民政府而言,動用軍力是最

中共掌握為原則-美國希望藉由台海和 平,讓中國暫時存在兩個互不隸屬的政治

不智的,NSC-166/1、146/2 號等文件就是 這種思維的反映。所以用古典現實主義來

實體,期待未來出現轉變時機。

觀察美國在韓戰前後的對台援助策略,說

因此,從 1949 年兩岸分治、轉變對日

穿了就是要維持台海和平分治,並致力於

政策、建構西太平洋防禦體系,一直到艾 森豪提出 NSC-166/1 與 NSC-146/2 號等文

台灣內部的安定,如此方可營造一個持久 且有利於美國的和平。

件後,美國的東亞戰略才告粗定。 參考文獻 7. 結語 戰後的權力重整與美蘇先後獲得原子 彈,讓剛打完二戰的美國即使有意想瓦解 蘇聯所造成的威脅,也不願再冒重大死傷 與世界大戰,甚至和盟國關係破裂的風 險。故一反二戰含以前時期將戰爭視為解 決國際紛爭的主要選項,而讓世界進入如 美國社會學家簡諾維茲(Morris Janowitz) 所謂的「不戰-不和(No-War-No Peace) 」 時期,也讓往後各類型的軍事行動都離不 開政治面向。48 有鑒於國府過去在大陸的經驗,讓美 國在避免與中共和蘇聯爆發世界大戰的前 提下,必須讓台海維持和平分治現狀,故 首重對台的政治作為,並著力於維持國際 地位與發展代議制政府,其中又以經濟改 革為基礎。至於軍事援助,美國只將目標 設定在(1)能獨立對中國大陸及其海上貿 易行小規模襲擾;(2)能獨立抵禦中共的軍 事進犯;(3)具備與美國聯合進行大規模兩 49 棲作戰的能力。 48

49

簡諾維茲(Morris Janowitz)原著,洪陸訓等譯, 專業軍人-社會與政治的描述(台北:黎明文 化,民 87 年 4 月) ,頁 466。 NSC146/2, “ U.S. Objectives and Courses of Action With Respect to Formosa and The Chinese National Government ”, p. 314.

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民國九十九年五月十四 民國九十九年五月十四日 十四日

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民國九十九年五月十四 民國九十九年五月十四日 十四日

The Influences of U. S. Assistant Strategies toward Republic of China by Korea War Chi-Cheng Sung War College, ,National Defense University, ,Taiwan ABSTRACT Since the U.S.-Soviet bipolar system had been established; the United States in order to safeguard their vested interests, which always played a role as “The Maintainer of the status quo” by itself. This reflected not only in the U.S. global strategy and East Asia, but also decided the policy of U.S. toward to both side of Taiwan Straits. After Korean War occurred, although the U.S. authority applied to Taiwan military assistance, this is for the demand of “keep the situation in status quo”. Keywords: Korea War, Taiwan-U.S. relations, U.S. policy toward Taiwan

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韓戰對美國援台策略的影響  

韓戰爆發美國、南韓與北韓開戰

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