21689 - Државно уређење

BUDIMIR P. KO[UTI] VLADAN PETROV

бе н

ик е

DR@AVNO URE\EWE

За в

од

за

уџ

ZA I RAZRED PRAVNE I BIROTEHNI^KE [KOLE

ZAVOD ZA UYBENIKE • BEOGRAD

R ECENZENT I

dr RATKO MARKOVI], profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu BOSIQKA MIJATOVI], samostalni stru~ni saradnik u Ministarstvu prosvete Republike Srbije ZORICA PAVLOVI], profesor Pravne i birotehni~ke {kole „9. maj“ u Beogradu

Urednik MIRJANA MISAILOVI] Odgovorni urednik TATJANA KOSTI]

бе н

ик е

Za izdava~a DRAGOQUB KOJ^I], v. d. direktora i glavnog urednika

од

за

уџ

Prosvetni savet Republike Srbije, re{ewem PS broj 601-04-98/91 od 20. juna 1991. godine, odobrio je ovaj uybenik za izdavawe i upotrebu u prvom razredu pravne i birotehni~ke {kole.

За в

CIP ‡ Katalogizacija u publikaciji Narodna biblioteka Srbije, Beograd 37.016:342.2(075.3)

КОШУТИЋ, Будимир, 1941– Државно уређење : за I разред правне и биротехничке школе / Будимир Кошутић, Владан Петров. – 12. прерађено изд. – Београд :Завод за уџбенике, 2014 (Београд : Colografx). – 99 стр. ; 24 cm Тираж 1.000. – Речник мање познатих појмова: стр. 99-[100]. – Библиографија: стр. [100].

ISBN 978-86-17-18726-0 1. Петров, Владан, 1975– [аутор] COBISS.SR-ID 208924172

© ЗАВОД ЗА УЏБЕНИКЕ, Београд (1991–2014) Ово дело се не сме умножавати и на било који начин репродуковати, у целини нити у деловима, без писменог одобрења издавача.

SADR@AJ

Predgovor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Predgovor jedanaestom izdawu . . . . . . . . . . 6

Glava III Oblici dr`ave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Elementi dr`ave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 U~ewe o elementima dr`ave . . . . . . . . . . . 9 1. Teritorija dr`ave . . . . . . . . . . . . . . . 9 2. Stanovni{tvo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 3. Dr`avna vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 4. Suverenost dr`avne vlasti . . . . . . . 12

2. Autokratija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oblici dr`avnog ure|ewa. . . . . . . . . . . .

1. Prosta (unitarna) dr`ava . . . . . . . . a) Centralizacija . . . . . . . . . . . . . . . . b) Decentralizacija . . . . . . . . . . . . . .

35 37 37 37 38

уџ

Pitawa i zadaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

26 28 28 29 30 30 32 35

ик е

Glava I

U~ewe o oblicima dr`ave . . . . . . . . . . . . .

Oblici vladavine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Monarhija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Republika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oblici politi~kog poretka (sistema). .

1. Demokratija . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Predstavni~ka demokratija . . . . . . b) Neposredna demokratija . . . . . . . . .

бе н

PRVI DEO O dr`avi Op{ta znawa o dr`avi . . . . . . . . . . . . . . . . 8

2. Slo`ena dr`ava . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Savez dr`ava (konfederacija) . .

b) Savezna dr`ava (federacija) . . .

Oblici dr`avne vlasti . . . . . . . . . . . . . . .

1. Podela vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Predsedni~ki sistem . . . . . . . . . . b) Parlamentarni sistem . . . . . . . . . v) Me{oviti sistem . . . . . . . . . . . . . .

2. Jedinstvo vlasti . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Konventski sistem . . . . . . . . . . . . . b) Skup{tinski sistem . . . . . . . . . . .

за

Glava II

од

Dr`avna organizacija . . . . . . . . . . . . . . . . 15

За в

1. Pojam dr`avne organizacije . . . . . . 15 2. P ojam dr`avnog organa i dr`avnog slu`benog lica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 3. Nadle`nost dr`avnog organa . . . . . 17 4. Hijerarhija dr`avnih organa . . . . . 18 5. Vrste dr`avnih organa . . . . . . . . . . . 18 5.1. Zakonodavni, upravni i sudski organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 5.2. Oru`ani i civilni organi . . . . 19 5.3. Politi~ki i stru~ni organi . . 20 5.4. Odlu~uju}i i izvr{ni organi . 20 5.5. Demokratski i birokratski organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 5.6. Inokosni i zborni (kolegijalni) organi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 6. Dr`avna organizacija savremenih dr`ava . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Pitawa i zadaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

39 39 40 42 42 43 43 44 45 45 46

Pitawa i zadaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

DRUGI DEO Organizacija dr`avne vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Glava I Funkcionalna organizacija dr`avne vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . 50 DR@AVNO URE\EWE

1. Organizacija dr`avne vlasti i weni problemi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2. U~ewe o dr`avnim funkcijama (granama dr`avne vlasti) . . . . . . . . . 53 3. Ustavna na~ela o ure|ewu vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . 55 Pitawa i zadaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Glava III Sudska vlast . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 1. Pojam sudske vlasti . . . . . . . . . . . . . .

2. Ustavna na~ela o sudovima u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Izbor sudija u Republici Srbji . . .

4. Drugi pravosudni organi . . . . . . . . .

75 76 77 78

Glava II

ик е

Na~elo ustavnosti i zakonitosti; Ustavni sud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 1. Na~elo ustavnosti i zakonitosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2. Ustavni sud Republike Srbije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Pitawa i zadaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

За в

од

за

уџ

1. Obele`ja sistema podele vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . 59 2. Narodna skup{tina Republike Srbije . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.1. Parlament ‡ pojam, evolucija i funkcije . . . . . . . . . 59 2.2. Nadle`nost i sastav Narodne skup{tine Republike Srbije . . . . . . . . . . . . . 60 2.3. Unutra{wa organizacija i na~in odlu~ivawa u Narodnoj skup{tini . . . . . . . . . . 61 2.4. Raspu{tawe Narodne skup{tine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3. Predsednik Republike Srbije . . . . 63 3.1. Predsednik Republike Srbije ‡ pojam, evolucija, izbor i ovla{}ewa . . . . . . . . . . . 64 3.2. Predsednik Republike Srbije ‡ ovla{}ewa, izbor i odgovornost . . . . . . . . . . 65 4. Vlada Republike Srbije . . . . . . . . . . 67 4.1. Vlada ‡ pojam, poreklo i ovla{}ewa . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4.2. Vlada Republike Srbije ‡ izbor, sastav, ovla{}ewa i odgovornost . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 5. Dr`avna uprava u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 5.1. Pojam dr`avne uprave . . . . . . . . 72 5.2. Ure|ewe organa dr`avne uprave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Glava IV

бе н

Na~elo podele vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Pitawa i zadaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

B. KO[UTI] V. PETROV

Glava IV

Teritorijalna organizacija dr`avne vlasti u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . 87 1. Teritorijalna autonomija . . . . . . . . 87 1.1. Teritorijalna autonomija u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . 89 2. Lokalna samouprava . . . . . . . . . . . . . . 91 2.1. Lokalna samouprava u Republici Srbiji . . . . . . . . . . . . 92 3. Upravni okrug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 3.1. Okruzi u Republici Srbiji . . . 96 Pitawa i zadaci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Re~nik mawe poznatih pojmova . . . . . . . . 99 Va`nija literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

PREDGOVOR

U

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

dr`avnom ure|ewu Republike Srbije, od 2009. go­dine, kada je objavqeno prethodno izdawe uybe­nika, nisu se desile zna~ajnije pro­ mene. Izmene va`e}ih zakona ustavnog karakte­ ra, poput Zakona o Ustavnom sudu, i dono{ewe novih, poput Zakona o Narodnoj skup{tini, nisu promene takve sadr`ine i obima da zahtevaju bilo kakvu ozbiqniju intervenciju u postoje}em tekstu uybe­nika.

Ako izuzmemo nekoliko sadr`inskih novina i korekcija, izvr{enih u prethodnom izdawu, ovaj tekst, koncepcijski i sadr`inski, ostaje delo pr­vog autora, prof. dr Budimira Ko{uti}a. U odnosu na prethodno, ovo izdawe je ne{to kra}e, jer su izvr{ene tri vrste korekcija. Prve se odnose na uklawawe delova koji su za­sta­reli (propisi ~ija sadr`ina je opisana prestali su da va`e) ili predstavqaju ne{to detaqniju analizu re{ewa iz stranog prava. Druge se ti~u brisawa enumeracije ~lanova ustavnih i drugih akata, jer je uo~eno da u~enici poku{avaju da zapamte enumeraciju, a ne da razumeju sadr`inu norme. Tre}a vrsta korekcija je neznatno stilsko doterivawe pojedinih delova teksta, tako da materija bude jasnije i razumqivije izlo`ena, pogo­tovo kad je re~ o slo`enim politi~kim institucijama i mehanizmima.

Izvr{ene su minimalne izmene i u strukturi uybenika (npr. Ustavni sud je sme{ten u posebnu glavu, jer logi~ki ne pripada glavi o sudskoj vla­ sti, delimi~no su izmeweni pojedini naslovi i podnaslovi). S obzirom na ograni~eni karakter intervencija, te`wa je bila da se dobije jasniji i pregledniji tekst, u meri u kojoj je to bilo izvodqivo a samim tim i podobniji za uzrast u~enika kojima je namewen.

Beogra∂, 2014.

Vla∂an Petrov DR@AVNO URE\EWE

UVOD

U

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

savremenom svetu, qudi `ive u jednoj od postoje}ih dr`ava. Stoga, je neophodno ste}i izvesna znawa o dr`avi, i wenim organizacionim oblicima. Ta znawa treba da poslu`e boqem upoznavawu vlastite dr`ave, wenih osobenosti, eventualnih prednosti ili nedostataka. To je posebno zna~ajno u vremenu dubokih preobra`aja u svetu i srpskom dru{tvu. Slom evropskog sveta komunizma, prestanak hladnog rata i globa­ lizacija izmenili su politi~ku kartu sveta.

Na toj politi~koj karti sveta nema vi{e ni Socijalisti~ke Federativne Republike Jugoslavije, ni Savezne Republike Jugoslavije ni dr`avne zajednice Srbija i Crna Gora. Biv{e federalne jedinice SFRJ postale su samostalne dr`ave, suo~ene s mnogim izazovima. U ovom trenutku, otvoreno je pitawe statusa Kosova i Metohije, sastavnog dela Republike Srbije i sve su opcije otvorene, zbog nedovoqnog uva`avawa me|unarodnog prava od strane SAD i Evropske unije.

U takvim okolnostima, izuzetno je te{ko pisati uybenik iz predmeta Dr`avno ure|ewe.

Naravno, prvi deo uybenika, u kome se izla`u osnovna znawa o dr`avi i pravu, nije slo`en u toj meri. Stoga, taj deo gotovo da nije mewan od pojave prvog izdawa ovog uybenika u 1991. godini.

Sudbina drugog dela uybenika, posve}enog funkcionalnoj i teritorijalnoj organizaciji vlasti u na{oj dr`avi, sasvim je druga~ija. Tekst posve}en ure|ewu vlasti i teritorijalnom ure|ewu Srbije potpuno je nov. Napisan je u skladu sa sadr`inom novog mitrovdanskog Ustava Republike Srbije i prema va`e}im pravnim propisima sredinom juna 2007. godine.

Uybenik je ura|en na osnovu usvojenog nastav­ nog programa za ovaj predmet.

B. KO[UTI] V. PETROV

O DR@AVI

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

Prvi deo

Op[ta znawa o dr@avi

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

Apstraktna dr`ava ne postoji. Postoje samo konkretne dr`ave, koje se me|usobno vi{e ili mawe razlikuju. Pri tome te razlike mogu biti tako duboke da se ~esto postavqa pitawe da li se sve te politi~ke zajednice mogu nazivati dr`avama. Naime, nije sporno da je te{ko, gotovo nemogu}e, utvrditi op{ti pojam dr`ave, zajedni~ki za politi~ke zajednice u razli­~i­tim dru{tvenoekonomskim formacijama. Jer, razlike izme|u tzv. dr`a­­­va gradova u anti~koj Gr~koj, sredwovekovnih feudalnih dr`ava i modernih dr`ava su toliko duboke da je nemogu}e prona}i jedan zajedni~ki op{ti pojam dr`ave. [tavi{e, u politi~ko-pravnoj teoriji se isti~e, ne bez osnova, da terminom dr`ava treba ozna~avati samo modernu dr`avu, tj. dr`avu nastalu u gra|anskom dru{tvu.

Naravno, ni pojmom moderna dr`ava nije obuhva}ena vi{edimenzionalnost pojma svake konkretne dr`ave nastale u novom veku. Jer, svaka od wih poseduje brojne specifi~nosti ‡ mali broj stanovnika, neznatnu terito­ri­ju, osobenu organizaciju vlasti, posebno organizaciju dr`avne sile. U tom pogledu razlike izme|u Luksemburga, San Marina, Lihten{tajna, Rusije, Francuske, Nema~ke i SAD vi{e su nego o~ite. Ipak, i pored tih razlika, postoje i svima wima zajedni~ki elementi koji se izra`avaju na op{ti na~in, op{tim pojmovima. Pre svega, dr`ava i dru{tvo nisu istozna~ne pojave u savremenom dobu.

Dr`ava je samo jedna od organizacija u globalnom (potpunom) dru{tvu, ali organizacija koja je osnovna i neophodna za opstanak i razvoj toga dru{tva. Za razliku od drugih organizacija (sportskih, kulturnih, pro­ izvod­nih i sli~nih), dr`ava je organizacija s mono­polom na legitimnu upotrebu fizi~ke prinude. Wen aparat prinude je najja~i na datoj teritoriji i ne mo`e mu se uspe{no suprotstaviti nijedna druga orga­ nizacija ili grupa. Stoga se dr`a­va ~esto defini{e kao „teritorijalna zajednica qudi s najvi{om vla{}u“.

Naravno, monopol prinude nije jedino obele`je dr`ave. Naprotiv, sva­ka dr`ava je izraz odre|enih socijalnih potreba, kao i odre|enih oblika dru{tvene saradwe i sukoba. Stoga je svaka konkretna dr`ava mawe ili vi{e uspe{an izraz konkretnih dru{tvenih procesa saradwe i sukoba u da­tom dru{tvu, organizovana na specifi~an na~in da bi razre{ila te sukobe, odnosno zadovoqila odgovaraju}e dru{tvene potrebe. Otud nije ~udno {to su neke dr`ave monarhije, druge republike; {to su neke demo­kratske pravne dr`ave, druge autokratske; {to su neke unitarne, druge slo`ene. Ipak, i pored svih speci­fi~nosti, postoje i odre|ene sli~nosti izme|u tih dr`ava, {to dolazi do izra`aja u wihovim elementima, organizaciji i oblicima.

B. KO[UTI] V. PETROV

Glava I

Elementi dr@ave

U^ewe o elementima dr@ave

уџ

бе н

ик е

Bez obzira na razli~itu pri­ro­du pojedinih dr`ava, ka­rak­ter u wima uspostavqene vla­sti (legitimna, jer se zasniva na pristanku naroda, ili ne­legitimna) ili druge specifi­~­no­sti, svaka dr`ava, shodno pra­v­noj teoriji o dr`avi, pretpo­stav­qa tri elementa: teritoriju, stanovni{tvo i vlast. Ova tri neophodna elementa dr`ave ne kazuju mnogo o wenoj prirodi i su{tini. Naprotiv, oni su od posebnog zna~aja kako za pravno poimawe dr`ave, tako i za me|u­na­rodno priznawe dr`a­ve kao subje­kta me|unarodnog prava. Otud nije ~udno {to se u me|u­na­rodnoj konvenciji o pravima i du`nostima dr`ava, donetoj u Monte­videu, postavqaju slede}i uslovi da bi dr`ava bila priznata kao subjekt me|unarodnog prava: stalno stanovni{tvo, utvr|ena teritorija, vlada i sposobnost da zasniva odnose s drugim dr`avama.

за

1. Teritorija dr@ave

За в

од

Ne postoji univerzalna dr`ava ~ija se vlast prostire na stanovni{tvo celokupne zemaqske kugle. Naprotiv, vlast konkretne dr`ave prostire se na lica koja `ive na odre|enom delu Zemqine kugle. Ta teritorija dr`ave je trodimenziona i sastoji se od: a) suvozemne oblasti, zajedno sa Zemqi­ nom utrobom ispod we; b) vodenih povr{ina, reka, jezera i pomorskih teri­ torijalnih voda; v) vazdu{ne oblasti, koja se nalazi iznad suvozemnog i vodenog dela dr`avne teritorije. Sve tri oblasti ~ine jedinstvo dr`avne teritorije i povreda svake od wih smatra se povredom suvereniteta dr`a­ ve. Naravno, teritorija dr`ave ima i poseban psiholo{ki zna~aj za wene dr`avqane. Otud, ako se posegne za delom wene dr`avne teritorije, to iza­zi­va i posebne ose}aje nacionalne ~asti i otpora, pogotovo ako taj deo teri­torije ima istorijski, kulturni i dr`avni zna~aj za narod ~ijoj dr`a­ vi taj deo pripada.

Izme|u dr`ava, odnosno wihovih teritorija, postoje granice. Te se granice kao me|unarodne, odnosno dr`avne, moraju strogo razlikovati od administrativnih granica. Jer, pod dr`avnim granicama podrazumevaju se ravni koje dele vertikalno teritoriju dve dr`ave (tj. ne samo suvozemnu oblast, ve} i vazdu{nu, kao i Zemqinu utrobu) ili podru~je jedne dr`ave od slobodnog mora. Za razliku od ovih dr`avnih ili me|unarodnih granica (nazivaju se i nacionalnim), administrativne granice se uspostavqaju izme|u pojedinih teritorijalnih jedinica iste dr`ave, unitarne ili slo­ DR@AVNO URE\EWE

`e­ne (op{tinske granice, okru`ne granice, granice izme|u provincija, autonomnih pokrajina ili federalnih jedinica). Stoga sa stanovi{ta me|u­­narodnog prava zna~aj imaju samo dr`avne granice koje se, kad je u pi­tawu teritorijalni integritet zemqe, potpuno utapaju u me|unarodne granice. Dr`avna teritorija je pravno obavezuju}a za sve subjekte me|u­na­ rodnog prava. To zna~i da su druge dr`ave obavezne da te granice po{tuju, kao {to je dr`ava ~ije su to granice ovla{}ena da ih brani svim dozvoqe­ nim sredstvima, ukqu~uju}i i vojnu silu.

Granice se dele na ve{ta~ke i prirodne. Ve{ta~ke granice predstavqaju zami{qene ravni, pravolinijski postavqene, a obele`avaju se gra­ni~­ nim stubovima. Prirodne granice slede prirodna obele`ja ‡ grani~ne vence, re~na korita, jezera ili morske obale.

Granica se prelazi na tzv. grani~nim prelazima, sa odgovaraju}im putnim ispravama.

ик е

2. Stanovni[tvo

За в

од

за

уџ

бе н

Dr`ava ne postoji van dru{tva, ve} samo u dru{tvu. Na teritoriji na kojoj se prostire vlast dr`ave nastawen je odre|en broj qudi, stanovni­ {tvo te dr`ave. Naravno, u sastav dr`ave kao organizacije ne ulazi celo­ kupno weno stanovni{tvo. U sastav dr`avne organizacije, o ~emu }e kasnije biti vi{e re~i, ulaze samo odre|ena lica koja u izvesnoj meri vr{e dr`a­vnu vlast. Broj stanovnika van dr`avne organizacije mnogo je ve}i.

Me|u stanovni{tvom treba razlikovati i dr`avqane od nedr`avqana.

Izme|u dr`ave i wenih dr`avqana uspostavqa se posebna veza javno­ ‑pravnog karaktera na osnovu koje dr`avqani u svojoj dr`avi imaju naj{ira prava, ali i najve}e obaveze. Naime, samo dr`avqani u~estvuju u izborima za organe dr`avne vlasti, kao {to samo na wima po~iva i obaveza vojne slu`be. Isto tako, dr`ava ima obavezu da pru`i diplomatsku za{titu svojim dr`avqanima na teritorijama drugih dr`ava.

Pored dr`avqana, na teritoriji dr`ave nastaweni su ili borave i nedr`avqani. Me|u wima se mogu nalaziti i lica bez i~ijeg dr`avqanstva (tzv. apatridi), ali i lica s vi{e dr`avqanstava (bipatridi). Naravno, broj ovih lica je mnogo mawi od uobi~ajenih slu~ajeva, tj. od lica sa samo jednim dr`avqanstvom.

Isto tako, znatan broj dr`ava, posebno modernih dr`ava zapadne Evro­pe, obrazovan je shodno na~elu jedna nacija ‡ jedna dr`ava. Ta ~iwenica doprinosi nesumwivo stabilnosti dr`ave i ubla`avawu socijalnih konflikata unutar we. Ipak, i u tim dr`avama `ivi odre|en broj pripadnika drugih nacija, tzv. nacionalnih mawina (u na{im ranijim ustavnim do­ku­mentima umesto tog op{teprihva}enog izraza upotrebqavao se neodgovaraju}i izraz „narodnost“). U modernoj dr`avi pripadnici nacionalnih mawina izjedna~eni su, kao gra|ani, s pripadnicima nacije ~ija je to ma­ti~­na dr`ava.

Naravno, nisu sve dr`ave jednonacionalne; postoje i vi{enacionalne dr`a­ ve. Uostalom, broj nacija u savremenom svetu je mnogo ve}i od broja dr`ava.

10

B. KO[UTI] V. PETROV

Ne postoji nikakvo pravilo o najmawem broju stanovnika da bi se jedna teritorijalna politi~ka zajednica priznala kao dr`ava. Postoje dr`ave sa izuzetno malim brojem stanovnika (San Marino, Lihten{tajn) i dr`ave sa masovnim stanovni{tvom (Kina, Indija i druge). No, i jedne i druge imaju, shodno Poveqi UN, isti status u me|unarodnoj zajednici.

3. Dr@avna vlast

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

Bitno obele`je svake dr`ave jeste dr`avna vlast. To je specifi~an oblik mo}i kao dru{tveno priznatog posedovawa i raspolagawa dru{tve­ nim dobrima. Mo} se zasniva na uticaju, presti`u i autoritetu, ali uticaj, presti` i autoritet pojedinaca ili dru{tvenih grupa moraju putem pri­nude ili saglasnosti (ili na oba na~ina) postati institucionalno pri­znati da bi stekli svojstvo dru{tvene mo}i.1 Stoga je mo} ne samo ekonomska ili politi~ka, ve} i dru{tvena pojava i javqa se u svakoj vrsti organizacije, kao i u neorganizovanom dru{tvu.

Me|utim, nije svaka dru{tvena mo} sama po sebi dr`avna, odnosno politi~ka vlast. Politi~ka vlast je pravnim normama ure|ena institucionalizovana mo} ili sposobnost pot~iwavawa qudi razli~itim sredstvima prinude ili manipula­ci­je, kontrole ili uveravawa, obrazovawem javnog mwewa ili na druge na­~i­ne. Naravno, su{tini vlasti je bli`a prinuda nego uveravawe, ali ako bi vlast u odre|enoj dru{tvenoj zajednici po~ivala iskqu~ivo na prinudi, ne bi bila ni stabilna ni trajna.

Politi~ku vlast u dru{tvu vr{e odre­|ene institucije, me|u kojima su najzna~ajnije dr`ava, politi~ke i druge organizacije (politi~ke stranke, sindikati, crkva). Ova ~iwenica, tj. priroda i karakter nosioca vlasti, uti~e na prirodu i svojstva ovih razli~itih oblika politi~ke vlasti.

Dr`avnu vlast kao specifi~an dru{tveni odnos nadre|enosti i podre­ |e­nosti vr{e razli~ite dr`avne institucije i organi. Ta vlast je naj­te{­ we povezana sa razli~itim interesima brojnih dru{tvenih grupa, odnosno kla­sa. Otud u istoriji qudskog dru{tva traje neprekidna borba za dr`av­ nu vlast, odnosno ostvarivawe posebnih interesa brojnih dru{tve­nih gru­ pa, slojeva i klasa putem i preko dr`ave i wenih prinudnih i ideolo{kih aparata. Naime, istorija pokazuje da se politi~ke odluke ostvaruju i vlast jednih qudi (mawine) nad drugima (ve}inom) vr{i i sredstvima prinude i uveravawem. Svaka vlast nastoji da osigura saglasnost {to ve}eg broja sebi pot~iwenih qudi sa odlukama koje donosi, da ih uveri u pravednost i ispravnost uspostavqenog politi~kog poretka i opravdanost ciqeva i vrednosti kojima te`i. Vlast koja u tome uspe smatra se legitimnom vla{}u (termin legitimnost, poti~e od re~i lex ‡ za­kon, koja je u rimskom pravu ozna~avala intimnu saglasnost sa zakonom).

Poseban doprinos postizawu masovne lojalnosti stanovni{tva prema dr`avnoj vlasti mora dati wen ideolo{ki aparat. U prethodnim istorij­ skim epohama nosioci dr`avne vlasti su tvrdili da wihova vlast poti~e od boga, a u moderno doba nastoje da uvere narod u dostojnost i opravda1

Qubomir Tadi}, Nauka o politici, Beograd, 1988.

DR@AVNO URE\EWE

11

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

nost politi~kog poretka koji uspostavqaju, wegovu usmerenost ka op{tem dobru, odnosno wegovu objektivnost i interesnu neutralnost.2 U tu svrhu se u savremeno doba koriste sredstva javnog informisawa ({tampa, radio, televizija i druga sredstva tzv. masovnih komunikacija) radi „ispirawa mozgova“, ~ime se stvara povoqno javno mwewe po dr`avnu vlast. Narav­ no, zahtev za legitimno{}u vlasti se uvek iznova postavqa, a stvarnost po­ka­zu­­je kako se ta legitimacija brzo gubi, osobito ako nije uspostavqena le­gal­na institucionalizovana opozicija (u narodnoj skup{tini, parlamentu, me|u poslanicima iz redova tzv. opozicionih stranaka, tj. postojawe „vla­de u senci“).

U savremeno doba se sve vi{e pokazuje neophodnost da se osigura odre­ |e­ni `ivotni standard qudi, jer u uslovima lo{eg `ivqewa nema mesta ni qudskom dostojanstvu ni drugim demokratskim slobodama i pravima.

Otud dr`avna vlast ne mo`e vi{e svoju legitimnost ostvariti samo ube|i­ va­wem gra|ana u pravednost uspostavqenog politi~kog poretka ve} mora is­po­­qi­ti odre|ene u~inke u oblasti privrednog sistema, tj. obezbediti ra­cio­nal­nu i efikasnu proizvodwu. Stoga legitimnost vlasti, odno­sno we­na sta­bil­nost i trajnost, zavise i te kako od toga da li je wena valuta (do­lar, forin­ta, evro, dinar) stabilna, rast privrede stalan, a standard `ivota znat­­nog dela stanovni{tva zadovoqavaju}i. Nosioci dr`avne vla­ sti u savre­menom dobu svoju legitimnost moraju obezbediti i na politi­~­ kom (uspostavqawem poretka koji se zasniva na priznawu qudskih prava i sloboda, obrazovawem vlade nakon slobodnih, demokratskih izbora koji se odr`a­vaju u redovnim vremenskim razmacima) i na ekonomskom planu (odgo­ varaju}im u~inkom u oblasti proizvodwe i {anse {to ve}eg broja gra­|a­­na da zadovoqe svoje potrebe), kao i na kulturnom, odnosno duhovnom pla­nu.

Dr`avna vlast koja ne uspe da obezbedi tu masovnu lojalnost stanovni­ {tva pribegava represiji, odnosno razli~itim oblicima ograni~avawa qudskih sloboda i prava, posebno strogoj cenzuri {tampe i drugih sredstava javnog obave{tavawa. Tada se otvoreno ispoqava jedno svojstvo koje sama dr`avna vlast poseduje, jer se samo ona zasniva na monopolu fizi~ke prinude ‡ suverenost dr`avne vlasti. No, treba uvek imati u vidu Taqera­ novu (Talleyrand) izreku da se bajonetima sve mo`e u~initi, osim da se na wima sedi. Stoga se nijedna vlast ne mo`e dugo odr`ati ako ne ostvari i druge motive za svoje po{tovawe, pored straha od prinude. Wen }e pad biti ostvaren ili na demokratskim izborima ili u razli~itim oblicima gra­|a­n­ ske neposlu{nosti. Zato treba jasno razlikovati razna svojstva dr`a­vne vlasti, koja se iskazuju izrazima suverenost, legalnost i legitimnost.

4. Suverenost dr@avne vlasti Re~ suverenost poti~e od vulgarizovane latinske re~i superanus, koja zna~i najvi{i, odnosno vrhovni. Ovim terminom se izra`ava svojstvo dr`avne vlasti da je vi{a od drugih vlasti, tj. nezavisna spoqa i nadmo}na iznutra. Suverenost je pravni izraz ~iwenice da je vlast odre|ene dr`ave 2

Op{irnije: Milan Podunavac, Politi~ki legitimitet, Beograd, 1988.

12

B. KO[UTI] V. PETROV

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

najja~a u wenim granicama, jer u tim granicama ona raspola`e monopolom fizi~ke prinude. Zbog toga dr`avna vlast nije du`na da slu{a ni zapo­ve­ sti vlasti drugih dr`ava, niti da se pokorava naredbama drugih organiza­ ci­ja ili grupa qudi koje raspola`u odre|enom politi~kom vla{}u ili mo­}i (crkvena vlast, vlast politi~kih stranaka i drugih politi~kih organizacija, klasna ili druga mo}). Jednom re~ju, suverenost je u biti fakat ko­ji proisti~e iz ~iwenice da je dr`avna vlast najja~a na svojoj teritoriji.

Suverenost kao svojstvo dr`avne vlasti s nazna~enom sadr`inom javqa se relativno kasno u politi~koj teoriji. U razdobqu antike i sredweg veka dominirao je pojam autoriteta koji se vezivao za zajednicu (u anti~­ koj Gr~koj), za senat, odnosno imperatora (koji je, za razliku od senata, ra­spo­lagao i autoritetom i vla{}u) i, najzad, objediweni autoritet i vlast rimskih imperatora poslu`ili su katoli~koj crkvi da uobli~i sliku o bogu i razvije teoriju da je dr`avna vlast bez papinog (crkvenog) blago­slo­va nasilni~ka vlast. Upravo u toj borbi izme|u svetovne i crkvene vla­sti nastao je pojam suverenosti, a teorijski ga je uobli~io @. Boden (J. Bodin, 1530‡1596) u svom delu [est kwiga o dr`avi. Razdobqe u kojem je nastalo to delo jeste razdobqe verskih ratova u Evropi i pojave apsolutnih monarhija. U tom vremenu ose}ala se izuzetna potreba da se obezbede sigurnost qudi, poredak i mir i otud te`wa da se doka`e da je vlast mo­nar­ha neograni~ena i da poti~e neposredno od boga. Stoga je Boden insistirao na punoj slobodi monarha da odlu~uje o svemu, na wegovoj vlasti kao najvi{oj i nezavisnoj od papske (crkvene) vlasti.

Naravno, vremenom su nastala razli~ita gledi{ta o ovom svojstvu dr`avne vlasti. Razdobqe prosvetiteqstva u Evropi, zatim teorije pri­rod­nog prava i dru{tvenog ugovora, nastale kao prete~e Francuske re­volucije iz 1789. godine, bitno su uticali na promenu shvatawa o suvere­ nos­ti. Taj preobra`aj kretao se u dva pravca. U Francuskoj je ideja o suve­ re­­no­sti monarha zamewena pojmom narodne suverenosti. Naime, dr`avna vlast pripada narodu i idealno bi bilo, kako je pisao Ruso (J. J. Rousseau) kad bi je narod mogao neposredno vr{iti (neposredna demokratija). No, kako to nije u potpunosti mogu}e, narod bira svoje predstavnike koji vr{e vlast u wegovo ime i wemu su odgovorni (predstavni~ka demokratija).

Na­rav­no, ovakvo shvatawe su{tine suverenosti nije bilo prihvatqivo za zemqe u kojima nije bila izvr{ena gra|anska revolucija. U wima se, po­seb­­ no u Nema~koj, razvilo u~ewe o tome da suverenost pripada dr`avi kao pravnoj li~nosti (tzv. Amterstaat), a da su dr`avni organi, ukqu~uju}i tu i monarha, du`ni da vr{e slu`bu, a ne da proizvoqno odlu~uju (tu su koreni nastanka pojma pravne dr`ave). Najzad, iz ~iwenice da sve dr`ave nisu i dr`ave nacije (tj. dr`ave jedne nacije, nacionalne dr`ave) nastalo je shva­ ta­we o tzv. nacionalnoj suverenosti, za razliku od narodne suverenosti (na­­rod ~ine svi gra|ani u dr`avi, bez obzira na wihovu nacionalnost).

Stoga se danas u politi~koj i pravnoj teoriji raspravqa o dr`avnoj, narodnoj i nacionalnoj suverenosti.

DR@AVNO URE\EWE

13

Naravno, kada je re~ o suverenosti kao bitnom svojstvu dr`avne vlasti, treba imati u vidu da ta vlast nije i ne sme biti proizvoqna i neogra­ni­~ena. Naprotiv, ona je ne samo fakti~ki ve} i pravno ograni~ena, i to kako propisima koje sama donosi, tako i odre|enim pravilima me|u­narod­nog prava. (Me|unarodno utvr|ena prava i slobode ~oveka i gra|anina predstavqaju ograni~ewa suverenoj dr`avnoj vlasti.) [tavi{e, u savremenim integracionim procesima u Evropi, posebno u zemqama Evropske unije, niz elemenata dr`avne suverenosti prenosi se na organe Unije. To nesumwivo uti~e na promenu zna~aja pojmova, kao {to su ekonomska, politi~ka i nacionalna suverenost. Naravno, ti procesi imaju u svojoj osnovi zajedni~ki interes tih dr`ava i wihov pristanak, ~ime se ne dira u osnov­ni princip me|unarodnog prava o suverenosti i me|usobnoj ravno­prav­ no­sti dr`ava u me|unarodnoj zajednici.

PITAWA I ZADACI

За в

од

за

уџ

бе н

ик е

1) [ta je dr`ava i koja su wena osnovna obele`ja?

2) Koja su tri osnovna elementa dr`ave?

3) [ta obuhvata teritorija dr`ave?

4) [ta su granice?

5) Navedite vrste granica i kriterijum za wihovo razlikovawe.

6) U ~emu je razlika izme|u dr`avqana i nedr`avqana?

7) Ko su apatridi, a ko bipatridi?

8) Navedite obele`je nacionalne dr`ave.

9) Nabrojte vi{enacionalne dr`ave u Evropi.

10) [ta je vlast uop{te?

11) [ta je dr`avna vlast i koja su wena osnovna obele`ja?

12) Navedite razliku izme|u legaliteta i legitimiteta dr`avne vlasti.

13) [ta je suverenost?

14) Koje su vrste suverenosti?

14

B. KO[UTI] V. PETROV