세계와도시 7호/ magazine / 2014. 11.

WORLD &CITIES 세계와 도시

특집

대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할 기획

국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안 세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망 이머징 씨티 시리즈 5

인도네시아 반둥 주목할 도시자료

회복탄력성 도시(Resilient Cities)

Vol. 7 2014 autumn

시티넷 총회의 성과와 서울시의 시사점

World & Cities Vol.7

91

WORLD &CITIES 세계와 도시

편집자의 글

‘세계와 도시’는 해외 도시정책과 사례를 공유함으로써 글로벌한 시각에서 우리 시정을 바라보고, 앞으 로의 시정 혁신과 정책 수립에 참고가 될 수 있는 정보를 제공하고자 합니다. 또한, 국내외 유관기관과의 해외 정보 교류를 통하여 서울시의 국제 협력 전략에 기여하고 우리 시의 우수한 정책과 사업이 해외에도 알려질 수 있는 기반을 마련하고자 합니다. 이번 세계와 도시 7호에서는 총 5개 섹션-포커스, 특집, 기획, 이머징 씨티 시리즈, 주목할 도시 자료로 구성되어 있습니다. 포커스 섹션에서는 조권중 박사님께서 오늘날 디지털 기술의 발전과 함께 시민의 정치참여와 정부와의 관계 변화를 소개해 주셨습니다. 특집 섹션은 최근 중요한 이슈로 부각되고 대도시의 안전을 확보하는 방 안에 대하여 살펴보았습니다. 우선, 안전이라는 키워드로 국제사회에서 추진하고 있는 정책방향과 서울시 의 정책적 우선순위, 서울과 같이 고밀도의 인구를 가진 대도시 뉴욕의 안전 예방과 재난 대비 방안 등을 소개하고 있습니다. 특히, 뉴욕이 가지고 있는 시민과 상위 기관과의 유기적인 협력 체계는 우리시에도 시 사하는 바가 커보입니다. 뉴욕 뿐만 아니라 많은 국가와 도시들이 대형 사고를 예방하고 신속한 대응체계 를 만들고자 고군분투하고 있습니다. 유비무환이라는 속담이 있습니다. 특집의 마지막 원고에서 소개하는 ‘국가재난위험 사전평가제도’는 이처럼 사전에 위험을 미리 분석하고 준비하도록 하는 혁신적인 시스템으 로 오늘날 OECD 및 EU국가들을 중심으로 많이 도입되고 있다고 합니다. 국제협력과 관련된 자료를 제공하는 기획 섹션에서는 ‘국제 개발효과성 제고를 위한 민관협력방안’과 ‘세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망’을 담았습니다. ‘국제 개발 효과성 제고를 위한 민관 협력방안’은 지난 7월 서울시에서 출범한 국제도시개발 민관협력포럼을 기념하여 국제개발 효과성 제고를 위하여 공공과 민간이 협력할 수 있는 체계를 소개하고 있습니다. 일명 PPP(Public-Private Partnership) 로 이루어 질 수 있는 다양한 사업체계와 사업형태를 통해 기업들이 설계와 시공을 넘어 보다 장기적인 안 목을 가지고 사업에 참여할 수 있는 가능성과 이를 위해 서울시 등 행정기관이 가져가야 할 역할에 대해 시사하고 있습니다. ‘세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥 도시들의 성장 전망’에서는 올해 7월에 UN에서 발표 한 세계 도시전망을 바탕으로 도시화의 핵심 이슈와 신흥 도시들의 성장 전망을 분석하였습니다. 세계인프라시장동향에서는 코트라의 현지 무역관에서 발굴한 참신한 해외 도시 정보들로서 인도 도시 의 성장과 전세계의 메트로 건설 트렌드에 주목하여 보시면 좋을 것 같습니다. 세계ODA사업동향에서는 해외에서 많은 요청을 받고 있는 코이카의 교통과 수자원 관련 해외사업들을 소개하였습니다. 이번 호 이 머징 시티 시리즈에서는 인도네시아 반둥을 소개하고자 합니다. 인프라 부족으로 경제 성장이 발목잡힌 인도네시아는 전국에 걸쳐 주요 클러스터를 형성하고 종합적인 인프라 개선 전략을 추진하고 있습니다. 반둥은 인도네시아에서 3번째로 인구가 많은 도시로 자카르타와의 인접성과 자연재해가 적은 내륙분지의 특성으로 높은 잠재력을 가지고 있습니다. 주목할 도시자료 섹션에서는 안전 주제와 연계하여 주요 대도시의 안전도와 대응력을 측정하는 그로브 너(Grosvenor)의 ‘회복탄력성 도시(Resilient Cities)’의 연구결과를 소개하였습니다. 특집에서 소개된 뉴 욕이 대응력 측면에서는 전세계 1위인 반면 서울은 아직 33위로 앞으로 발전의 여지가 높은 것 같습니다. 이밖에 대표적인 도시간 협력기구인 메트로폴리스의 하이데바라드 총회의 주요결과도 주목해주시길 바랍 니다. 알찬 정보가 되길 바라며, 이만 소개의 글을 마칩니다. 세계도시연구센터 편집자 일동

4

Contents 06

2014 AUTUMN Vol. 7

포커스 디지털과 시민의 정치 참여

81

•조권중 서울연구원 미래사회연구실 선임연구위원

82

주목할 도시자료 [보고서]

회복탄력성 도시(Resilient Cities) •김묵한 서울연구원 시민경제연구실 연구위원

10

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특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

[강연]

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메트로폴리스 하이데바라드 총회와 스마트시티 •민동환 서울연구원 세계도시연구센터 연구원

1 안전에 대한 세계 동향과 서울시의 도시안전 발전방향 •신상영 서울연구원 안전환경연구실 연구위원

19

2 대도시 뉴욕의 안전관리 : 뉴욕시 재난관리본부와 뉴욕 적십자사 •정지범 한국행정연구원 행정관리연구부 연구위원

26

3 재난대응 역량강화를 위한 국가재난위험 사전평가제도(NRA)의

활성화 •안영훈 한국지방행정연구원 안전통일연구센터 연구위원

34

부록 국제안전도시사업의 이해 •조준필 아주대학교의료원 지역사회안전증진연구소 소장

36

기획 국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안

38

•정창구 해외건설협회 금융지원처 처장

46

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망

21

•송미경 서울연구원 세계도시연구센터 연구원

56

세계인프라시장동향

64

세계ODA사업동향

67

이머징 씨티 시리즈 6 인도네시아 반둥 •민동환 서울연구원 세계도시연구센터 연구원

60

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포커스

디지털과 시민의 정치 참여 조권중 선임연구위원 kjch@si.re.kr 서울연구원 미래사회연구실

디지털이 시민의 정치적 행태에 어떠한 변화를 불러오는가? 인터넷이 광범위하게 보급되 면서 계속 제기되고 있는 질문입니다. 디지털 기술의 혁신은 현대 간접 민주주의에서 나타나 는 시민의 정치 참여 배제를 기술적으로 해결할 수 있는 가능성을 보여줍니다. 컴퓨터 인터넷 과 스마트 기기의 네트워크는 시민들의 손에 정치 참여의 길을 열어주고 있습니다. 손끝으로 연결된 세상에서 민주주의의 문제를 새롭게 보게 됩니다. 현대에 간접 민주주의가 정착한 나라들은 대부분 대의제 민주주의 형태로 운영되고 있습 니다. 대의제 민주주의 체계에서 시민들은 정치와 관련된 이슈들을 전문적인 정치인이나 정 책결정자에게 위임하여 정치적 과정에 무관심하거나 무책임한 태도를 보이는 경향이 있습니 다. 이로 인해 민주주의 정당성에 의문이 제기되고, 위임된 정치인들이 이해관계를 추구하는 과정에서 여러 사회문제가 더욱 풀기 힘들어지고 어려워지는 현실을 볼 수 있습니다. 도시의 개발 사업이나 도시의 주요 정치적 현안에 대해서도 직업적 정치인이나 행정 관료들을 중심 으로 정책 결정이 이루어지면서 그 과정에서 시민들이 소외되거나, 다수의 이익에 어긋나는 결정들이 이루어지는 경우도 있습니다. 이에 대해 시민사회는 시민들의 정치적 각성과 정책 결정에서의 참여를 강조하고 있으나, 실제적으로 정치적 과정에서 시민들의 참여는 제한되어 있고, 영향도 축소되는 상황이 많습니다. 하지만 오늘날 컴퓨터를 중심으로 연결된 인터넷에서 더 나아가 스마트폰으로 무장한 시 민들의 손에서 정치참여는 기존의 대의제 민주주의 체제에서 문제로 제시되었던 상황을 해결 하는 길을 보여줍니다. 이제 시민의 참여에 디지털 기술의 활용 가능성이 새로운 정치적 변화 를 초래하고 있습니다.

06

디지털과 시민의 정치 참여

혁신적인 디지털 기술이 시민의 참여를 이끌어낸 5가지 사례 그래니커스(Granicus)의 창업자이자 CEO인 톰 스펭글러(Tom Spengler)는 플래네티즌

오늘날 컴퓨터를 중심으로 연결된 인터넷에서 더 나아가

(Planetizen) 온라인 기사에서 미국을 중심으로 디지털 기술이 기존의 문제를 극복하고 시민

스마트폰으로 무장한 시민들의

의 참여을 이끌어낸 다섯 가지의 사례를 제시하고 있습니다.

손에서 정치참여는 기존의 대의제

첫째는 정치적 불안을 해결한 사례입니다. 최근 미국의 주요 정책 의제인 건강보험 개편

민주주의 체제에서 문제로

과 관련하여 양당이 서로 견제하면서 정부가 예산 집행 절차를 제한하고 정부의 기능을 멈춘

제시되었던 상황을 해결하는 길을

사태가 있었습니다. 이때 오바마 대통령은 정기적으로 트위터 타운홀을 활용하여 시민들의

보여줍니다. 이제 시민의 참여에

여론을 확인하고 직접 소통하며 시민들의 불안을 해소하였습니다. 이처럼 광범위하게 보급된

디지털 기술의 활용 가능성이

스마트폰은 시민들이 정치에 직접 참여하고 개입할 수 있는 길을 열어 주었습니다. 현재 미국

새로운 정치적 변화를 초래하고

지방정부의 84%, 의회의원의 90%가 트위터나 페이스북 등 소셜 미디어에 등록하여 시민들

있습니다.

과 소통하고 있다고 합니다. 둘째, 돈이 민주주의 과정에 미치는 영향을 낮출 수 있습니다. 미국이나 미국의 정치적 과 정을 따르는 나라들에서 정치인들은 주요 기업의 정치 지원금에 많이 의존합니다. 이는 정치 적 과정에서 특정한 이해에 편향되는 결과를 낳게 하고 있습니다. 반면, 많은 국가 및 도시들 이 클라우드 기술과 온라인 플랫폼을 통해 시민의 의견을 수렴할 수 있는 장치들을 제공하고 있습니다. 이러한 장치는 흔히 돈과 권력이 결합하는 문제에 대해 기술적으로 시민의 참여를 확대함으로써 이를 극복할 수 있는 계기를 만들어 내고 있습니다. 수많은 시민들이 주요 이슈 에 대해 의견을 제시함으로써 상대적으로 돈이 미치는 영향을 제어할 수 있게 됩니다. 하나의 실천 사례로, 오스틴 텍사스는 ‘스픽업 오스틴(Speak Up, Austin)’이라는 시민참여 온라인 플랫폼을 운영하여 995개의 아이디어를 접수하고 10,120명의 토표와 3,042개의 의견을 수렴 하여 약 26개의 아이디어를 실제로 적용하게 되었다고 합니다. 셋째, 시민들의 정치적 무력감을 해소할 수 있습니다. 기존의 정치적 과정에서 시민들의 영향력 은 투표를 통해서 이루어집니다. 투표 이외의 정치적 과정에서는 시민들을 구경꾼으로 만드는 상 황에서 디지털 기술은 새로운 대안을 만들어주었습니다. 스마트폰과 소셜미디어 서비스를 통해 시 민들은 의견을 교환하고 적극적인 의견을 제시함으로써 정치적 과정에 항상 참여할 수 있게 되었 습니다. 컴퓨터를 중심으로 한 인터넷에서 그리고 이제 시민들의 손안에서 바로 정치적 과정에 접 근할 수 있게 합니다. 소셜미디어의 관계에서 이루어지는 활동은 그 자체가 정치적 활동이 됩니다. 넷째, 지역사회 활동의 참여가 어려운 현실을 해결할 수도 있습니다. 많은 시민들이 지역 사회에서 자신들의 능력을 발휘할 기회가 충분하지 못하다고 생각합니다. 도시의 많은 타운 과 지방 정부에서 수많은 기회를 제공함에도 불구하고 시민들은 실제로 어떻게 참여할 수 있 을지 모르는 경우가 많습니다. 이에 대한 기술적 해결책으로 온라인 공간에 다양한 일자리 정 보를 제공함으로써 시민들이 적절한 기회를 얻을 수 있는 가능성을 높일 수 있습니다. 기존의 일자리 개방과 관련한 공고를 온라인으로 확대함으로써 더 많은 사람들이 적절한 능력을 갖 추고 알맞은 일자리를 찾을 수 있게 됩니다. 국 정부기관에 다양한 클라우드 컴퓨팅 서비스를 제공하는 기업 1 미 2 Tom Spengler, 2014, 5 Innovative Tech Solutions for Civic Disengagement, http://www.planetizen.com/node/68881

World & Cities Vol.7

07

포커스

한국의 전자정부 모델은 여러 해

다섯째, 기존의 민주주의 정치 과정에서는 시민들이 단결하여 정부가 문제를 해결할 수

UN에서 주목할 만한 성과를

있도록 도와주는 것이 어려웠습니다. 단합된 공동체는 한 사람이 홀로 일하는 것보다 훨씬 강

보였습니다.

합니다. 기술의 혁신은 시민들이 새로운 스마트폰 기기를 활용하여 공통의 목표를 위해 단결

디지털이 사회경제적으로

할 수 있는 기회를 제공합니다. 시민들의 목소리는 이웃 공동체와 나라를 보다 건전하게 바꿀

파급되면서 정부는 디지털 기술의

수 있는 기회를 제공합니다. 온라인 토론게시판, 의견게시판, 비디오 중계, 사회관계 미디어,

이용과 활용으로 전자정부로

전자 청원 등은 시민들이 참여할 수 있는 계기를 만듭니다. 대표적인 성공사례가 온라인 국민

거듭나게 되었습니다.

청원 창구 ‘체인지(Change.org)’입니다. 이 사이트 통해 법률 개정이 필요한 사안에 대해 매

전자정부는 일차적으로 정부의

월 수백만의 서명이 이루어짐으로써 실제로 법률을 입법화 하는데 기여하고 있습니다. 이러

효율성을 위해 설계되었지만,

한 성공으로 미국 백악관은 ‘위더피플(We The People)’를 개설하게 되었습니다.

시민과도 새로운 관계를 열었습니다.

한국 전자정부의 발전과 시민참여 위에서 제시된 미국의 사례와 유사한 맥락을 우리나라 전자정부의 발전에서 발견할 수 있습니 다. 한국의 전자정부 모델은 여러 해 UN에서 주목할 만한 성과를 보였습니다. 디지털이 사회경제 적으로 파급되면서 정부는 디지털 기술의 이용과 활용으로 전자정부로 거듭나게 되었습니다. 전 자정부는 일차적으로 정부의 효율성을 위해 설계되었지만, 시민과도 새로운 관계를 열었습니다. 일반적으로 전자정부와 시민의 구성 모델에는 세 가지 주요한 요소를 제시합니다. 첫째, 정 보의 공개입니다. 정부는 하는 일과 관련된 정보를 사이버 공간에 공개하여 누구나 쉽게 접근할 수 있도록 하고, 정부가 만든 공공데이터를 시민이 활용할 수 있도록 하고 있습니다. 둘째, 온라 인 민원처리입니다. 시민의 민원 요구에 신속하고 효율적으로 온라인에서 처리하고 처리과정을 투명하게 공개함으로써 시민의 편의성과 정부 일처리의 효율성을 온라인 사이버 공간에서 구현 하고 있습니다. 셋째, 시민의 참여입니다. 정부는 디지털 플랫폼을 구축하여, 전자 서베이, 전자 게시판, 전자투표를 통해 시민의 의견 수렴을 하며, 정부 정책 결정과정의 시민의 참여를 독려 하고 있습니다. 전자정부의 구현은 정부와 시민의 관계를 재구성하는 계기가 되었습니다. 전자정부의 접근이 정부의 시각에서 시민의 활용과 참여의 기회를 확장하고 독려하였다 면, 정치적 과정에서는 새로운 형태의 전자민주주의(e-democracy)를 제시하게 됩니다. 민 주주의 제도에서 디지털 기술은 시민의 참여를 확장하면서, 간접민주주의보다는 직접민주주 의의 형태로 나타나게 되기도 합니다. 직업적 정치인에게 주요 의사결정을 위임하기 보다는 시민이 직접 참여하면서 실제적인 영향력을 만들어 낼 수 있습니다. 그리고 또한 더 나아가 투표 형식의 일회성 참여보다는 주요 의제와 논의에 직접 참여하여 심도 있는 논의와 토론을 지속할 수 있는 숙의민주주의(deliberative democracy)로의 발전을 가능하게 합니다. 개별

자민주주의(e-democracy, eletronic democracy) : 정보화 사회의 전자적 매체를 통해 대의민주주의의 한계를 극복하고 시민의 직접 참여로 참여민주주의와 직접민 3 전 주주의를 구현할 수 있는 정보화 사회의 민주주의로 정의할 수 있다. 전자민주주의의 발전은 인터넷 등 쌍방향 커뮤니케이션의 획기적 발전과 시민의 정치적 갈등이 동 인이 되었다. 전자민주주의와 유사한 용어로는 사이버 민주주의(cyber democracy), 정보민주주의(information democracy), 원격민주주의(teledemocracy) 등 다양한 용어가 사용되고 있다. (행정학사전, 2009.1.15, 대영문화사) 4 전자정부와 전자거버넌스 : 전자정부는 정보통신 기술이 정책 조정, 정책 실행, 공공 서비스의 전달에 활용되는 수준을 의미한다면, 전자 거버넌스는 정책적인 관점에서 시민과 정부조직 및 선출 공무원 간의 관계에 있어서 정보통신이 활용되는 것이다. 즉, 전자 거버넌스는 시민과 정부의 정보통신 네트워크와 사이버 공간을 활용하여 민 주적 과정, 열린 정부, 투명한 의사 결정을 구현하는 과정과 형태를 포함한다.(조권중, 2002, 서울시 전자정부의 전자 민주주의 모델 연구, 서울연구원)

08

디지털과 시민의 정치 참여

파당의 이해를 넘어 공동체의 선을 추구하는 지난한 노력은 숙의와 심의의 과정에서 발견하

그런데 디지털 시대의 정치적

게 됩니다. 정치적 과정에서 디지털 기술의 활용은 새로운 민주주의 형태를 품고 있습니다.

제도 운영에서, 사회적으로는

디지털의 사회적 보급과 확산에서 정부와 시민의 관계에 변화를 볼 수 있습니다. 본래 디

보다 중요한 문제가 제기될 수

지털은 정부 업무 처리에 효율성을 제고시키고자 활용되고 있으나, 정부에 대한 시민의 접

있습니다.

근성에 획기적인 변화를 초래하고 있습니다. 전자정부의 개념화가 정부를 중심으로 본 것이

그것은 정보격차, 디지털 격차,

라면, 전자민주주의의 시각에서는 시민이 정치적 과정에 참여하고 영향력을 보여주는 새로

또는 스마트 격차라고 할 수 있는

운 장을 확인할 수 있습니다. 정부와 시민의 관계에서 디지털은 전자정부와 전자민주주의

구조적인 불평등입니다.

를 제시하고 이는 동전의 양면처럼 하나로 구성되는 정치적인 과정을 만들어 냅니다. 정치 적 과정에서 디지털 기술의 활용은 전자민주주의 그리고 전자정부에서 이제 전자거버넌스 (e-governance)로 새로운 의미를 부여할 수 있습니다.

정보화 시대에 새로운 격차 그런데 디지털 시대의 정치적 제도 운영에서, 사회적으로는 보다 중요한 문제가 제기될 수 있습니다. 그것은 정보 격차, 디지털 격차, 또는 스마트 격차라고 할 수 있는 구조적인 불 평등입니다. 전자민주주의와 전자정부의 가능성은 디지털 격차에 의해 제한됩니다. 디지털 기술은 정치적 과정에 참여할 수 있는 기회를 디지털에 접근하고 활용할 수 있는 능력을 갖고 있는 사람들에게만 제공하고 있습니다. 디지털에 경제적인 문제로 접근이 제한되거나, 기기 활용을 배울 수 있는 기회가 제약되어 있다면 디지털 격차는 정치적 과정에서 디지털 배제의 문제로 나타날 수 있습니다. 디지털 기술은 시민의 정치적 참여의 새로운 기회와 가능성을 보 여주지만, 한편으로 정치과정에서 배제되는 사회계층을 만들어 낼 수 있습니다. 따라서 효과 적인 전자거버넌스를 만들기 위해서는 사회의 다양한 구성층이 디지털 기술에 접근하고 활용 할 수 있게 하는 디지털 포섭(digital inclusion)의 중요성을 간과할 수 없습니다. 시민 모두가 디지털에 접근하고 쉽게 활용할 수 있는 디지털 공동체에 참여할 수 있어야 합니다. 그리고 이를 위한 공공의 노력이 보다 중요한 시기가 되었습니다. 스마트폰과 사회관계 서비스로 진화하는 디지털 환경에서 시민들은 역량을 강화하고, 시 민이 참여하는 정치적 과정은 기존의 대의민주주의 문제를 해결할 수 있는 계기를 보여주고 있습니다. 시민이 세상을 바꿀 수 있는 기술적 해결의 전망을 확인할 수 있습니다. 디지털 시 대에 책임감 있는 시민으로 거듭나는 시민사회에서 공동체의 여러 산적한 문제를 해결하고 보다 나은 사회를 만들어 갈 수 있기를 희망합니다. 참고 문헌 - 조권중, 2002, 서울시 전자정부의 전자 민주주의 모델 연구, 서울연구원 - 조권중, 2007, 시민참여를 위한 e거버넌스 : 사이버 공간과 시민단체, 서울연구원 - 조권중, 2009, 서울의 차세대 전자정부 모델연구, 서울연구원 - 조권중, 2009, 도시거버넌스의 사회적 신뢰형성 기제 연구, 서울연구원 - 조권중, 2011, 활력 도시사회를 위한 시민 역량 제고(Citizen Empowerment) 정책 연구, 서울연구원 - 조권중, 2012, 스마트 정보화 시대의 디지털 격차 해소 정책 연구 -T om Spengler, 2014, 5 Innovative Tech Solutions for Civic Disengagement, http://www.planetizen.com/node/68881

World & Cities Vol.7

09

특집

대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할 특집1

안전에 대한 세계 동향과 서울시의 도시안전 발전방향

신상영 서울연구원 안전환경연구실 연구위원

특집2 대도시 뉴욕의 안전관리 : 뉴욕시 재난관리본부와 뉴욕 적십자사 정지범 한국행정연구원 행정관리연구부 연구위원

특집3 재난대응 역량강화를 위한 국가재난위험 사전평가제도(NRA)의 활성화 안영훈 한국지방행정연구원 안전통일연구센터 연구위원

부록

국제안전도시사업의 이해

조준필 아주대학교의료원 지역사회안전증진연구소 소장

10

특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

1

1. 개 요 안전은 시민들의 삶의 질과 도시의 지속가능성을 지탱하는 가장 기본 적인 요건의 하나이다. 우리나라에서는 그동안 급격한 경제성장과 도시 화를 거치면서 안전의 측면은 상대적으로 등한시되어 왔다. 그러나 최

안전에 대한 세계 동향과 서울시의 도시안전 발전방향 신상영 연구위원 syshin@si.re.kr 서울연구원 안전환경연구실

근 기후변화의 영향에 따른 기상이변 발생, 고도 도시화와 노후화에 따 른 도시공간의 재해취약성 증가, 반복·심화되는 재난 증가로 인해 안전 에 대한 관심과 정책적 중요성이 높아지고 있다. 특히, 도시공간은 인구 와 시설의 고밀화와 노후화, 각종 도시시설과 활동들의 높은 상호의존 성, 재해에 취약한 저지대, 비탈면, 지하공간 개발 등으로 인하여 연쇄적 이고 복합적인 인적·물적 피해의 위험이 높다. 따라서 한층 더 높은 수 준의 안전이 확보될 필요가 있다. 이 글에서는 도시안전 문제를 중심으로 세계 동향을 살펴보고 서울 시의 도시안전에 대한 시사점 및 발전방향을 이끌어내고자 한다. 세

안전은 시민들의 삶의 질과 도시의 지속가 능성을 지탱하는 가장 기본적인 요건의 하 나이다. 우리나라에서는 그동안 급격한 경 제성장과 도시화를 거치면서 안전의 측면

계의 대도시들은 각자 처한 위험상황이 다르기 때문에 이를 일반화하 기는 쉽지 않다. 따라서 재난관리에 대한 대표적인 국제기구인 UN 산 하 재해경감국제전략사무국(United Nations International Strategy

은 상대적으로 등한시되어 왔다. 그러나 최

for Disaster Reduction, UNISDR)의 도시안전 관련활동과 세계보건기

근 기후변화의 영향에 따른 기상이변 발생,

구(World Health Organization, WHO)의 인증사업인 안전도시(Safe

고도 도시화와 노후화에 따른 도시공간의

Communities) 프로그램의 내용을 중심으로 도시안전에 관한 세계 동향

재해취약성 증가, 반복·심화되는 재난 증 가로 인해 안전에 대한 관심과 정책적 중요

의 일단을 살펴보고자 한다.

성이 높아지고 있다. 특히, 도시공간은 인 구와 시설의 고밀화와 노후화, 각종 도시시 설과 활동들의 높은 상호의존성, 재해에 취 약한 저지대, 비탈면, 지하공간 개발 등으 로 인하여 연쇄적이고 복합적인 인적·물 적 피해의 위험이 높다. 따라서 한층 더 높 은 수준의 안전이 확보될 필요가 있다.

2. UNISDR의 도시안전을 위한 활동들 UNISDR은 재해경감을 위한 국제전략의 집행을 도모하기 위해 1999 년 설립된 UN기구이다. 재해경감을 위한 국제적인 노력들의 조정, 효고 행동강령(Hyogo Framework for Action, HFA)의 집행 가이드 및 진척 상황의 정기적인 모니터링, 재해에 대한 경각심 고취 및 방재역량을 높 이기 위한 캠페인 추진, 기후변화 적응을 비롯한 재해경감을 위한 투자 와 교육, 참여 촉진, 재해경감을 위한 정보제공 및 네트워킹 등의 역할을 수행하고 있다. UNISDR에서 추진하고 있는 주요 프로그램들을 정리하 면 표1과 같다. 이 글에서는 UNISDR의 다양한 프로그램들 중에서 도시차원의 안전 과 밀접한 관련성을 갖는 것으로 보이는 효고행동강령(HFA) 계획과 재

12

안전에 대한 세계 동향과 서울시의 도시안전 발전방향

해에 강한 도시만들기(Making Cities Resilient, MCR) 캠페인사업을 살 펴보기로 한다.

가. 효고행동강령(HFA) HFA는 재해에 강한 국가와 지역사회를 만 들기 위해 세계 168개 정부가 참여하여 작성한

표1 UNISDR의 주요 프로그램

2005~2015년을 계획기간으로 하는 10개년 계

주요 사업 구분

조정

주요 내용

획으로서, 국제사회의 재해경감을 위한 공동의 노력을 결집시키기 위한 계획이다. UNISDR

효고행동강령 (Hyogo Framework for Action, HFA) 추진

HFA의 집행을 가이드하고 진척상황 모니터링

재해위험경감을 위한 Global Platform 구축

재해경감에 관한 정보교류를 위해 격년 단위로 개최되는 국제적인 포럼

2015년 효고행동강령이 만료됨에 따라 새로운 발하기 위한 준비작업을 진행 중에 있다.

Regional Platforms 구축

각종 재해경감활동에 관한 정보교류를 위한 포럼으로서 지역단위(아시아태평 양, 아프리카, 유럽, 아메리카 등)에서 운영

National Platforms 구축

국가와 지방정부의 재해경감노력을 집행하기 위한 국가단위에서 운영되는 포럼

고, 재해로부터 복원력(resilience)을 갖도록

효고행동강령 이후 준비 (Post-2015 Framework)

효고행동강령 이후의 새로운 계획을 개발하기 위한 준비작업

재해에 강한 도시 만들기 (Making Cities Resilient, MCR)

재해에 강한 도시를 만들기 위한 캠페인(2014년 9월말 현재 세계 2,182개 도시 참여)

안전한 학교 및 병원 만들기

안전한 학교와 병원을 만들기 위한 “One Million Safe Schools & Hospitals”캠페인

캠페인

은 HFA의 집행을 가이드하고 진척상황을 정기 적으로 모니터링하는 역할을 수행한다. 한편,

국제 재해경감의 날 (International Day for Disaster Reduction) 개최

재해경감노력을 축하하고 관심을 제고하기 위한 것으로 매년 주제가 달라짐(10월 13일)

재해경감에 대한 사사카와상 (UN Sasakawa Award) 시상

재해위험경감에 공로가 있는 개인 또는 기관에 수여

국제적인 계획(Post-2015 Framework)을 개 HFA는 전략적 목표로서 모든 수준에서 재 해위험 경감을 개발정책과 계획에 통합시키 제도, 기구, 역량을 개발·강화하며, 위험저감 정책을 재난대비·대응·복구 프로그램들에 통합시키는 것으로 설정하고 있다. 이러한 목 표를 달성하기 위한 우선적인 실행수단으로서 1) 재해위험 경감을 최우선 정책으로 두고 집 행을 위한 제도적 기반 구축 2) 재해위험을 식 별·평가·모니터링하고 조기경보체계 강화 3) 모든 수준에서 안전문화와 복원력을 구축 하기 위하여 지식, 혁신, 교육을 활용 4) 보다 근본적인 위험요인 감소 5) 모든 수준에서 효 과적인 대응을 위한 재난대비태세 강화 등을 제시하고 있다. 또한 재난관리에 공통적으로 적용되는 교

장려

정보제공

기후변화적응, 방재교육, 방재분야에 서의 성불평등 해소, 지속가능발전, 방재분야 활동가 등 전 세계 자연재해에 대해 격년단위 로 평가보고서(Global Assessment Report) 발간, 재해경감 지식관리를 위한 포털 ‘PreventionWeb (www. preventionweb.net)’운영, 재해관련 용어 정의 및 표준화, 재해관련 통계정보 제공, 간행물 발간 등

차적인(cross-cutting) 이슈로서 범재해적 (multi-hazard) 접근, 성평등 및 문화적 다양 성 고려, 지역사회 및 자발적 참여 강화, 재난 대응 역량 형성 및 관련 기술의 이전 등을 강조 하고 있다.

자료 : UNISDR 홈페이지(http://www.unisdr.org)

World & Cities Vol.7

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특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

그림1 효고행동강령(HFA)의 목표 및 우선적인 실천계획

기대효과 지역사회 및 국가의 재난으로 인한 생명과 사회적·경제적· 환경적 자산의 손실을 실질적으로 감소시킴

전략적 목표 재해위험 경감을 지속가능한

재해로부터 복원력을 갖기 위해 제도,

위험저감정책을 재난대비, 대응, 복구

개발정책 및 계획에 통합

기구, 역량을 개발하고 강화

프로그램의 시행에 체계적으로 결합

우선적인 실천계획 1. 재해위험 경감을 최우선 정책으로 두고 집행을 위한 제도적 기반 구축

2. 재해위험을 식별·평가· 모니터링하고 조기경보체계 강화

3. 모든 수준에서 안전문화와 복원력을 구축하기 위하여 지식, 혁신, 교육 활용

4. 보다 근본적인 위험요인 감소

5. 모든 수준에서 효과적인 대응을 위한 재난대비태세 강화

• 재해위험 경감을 위한 제도적 메커니즘, 책임과 권한 명확화 • 분야별·다분야 개발정책 및 계획의 재해위험 경감 부분 • 제도화 • 권한과 자원의 분산 • 인적 자원 및 역량 평가 • 정치적 지원 강화 • 지역사회 참여

• 위험도 평가 및 지도, 복합 위험(multi-risk) 등 정교화 및 배포 • 재해위험 저감 및 취약성 지표 운영 • 손실에 대한 데이터 및 통계 정보 • 조기경보(사람중심, 정보체계, 공공정책) • 과학 및 기술개발, 데이터공유, 공간기반 관측, 기후모델링, 조기경보 •지역위험 및 새로운 위험

• 정보공유 및 협력 • 분야간, 지역간 네트워크 • 표준용어 사용 • 학교 교과과정 등 교육프로 그램에 포함 • 다양한 영역·지역·계층에 걸친 교육·훈련, 평등한 접근성 • 연구역량(복합위험, 사회경 제적, 적용) • 공공의 인식 및 미디어

• 지속가능한 에코시스템 및 환경관리 • 재해위험 경감전략을 기후변화 적응에 통합 • 식량안보 • 보건분야와 재해위험 저감의 통합, 안전한 병원 • 핵심공공시설 보호 • 복구체계 및 사회안전망 • 다양화된 소득대안들을 갖춘 취약성 저감 • 재정적 위험공유 메커니즘 • 민관협력 •토지이용계획 및 건축규제 •농촌개발계획

• 재난관리역량 • 재난관리분야와 개발분야 간의 협력과 정보공유 • 재난대응에 대한 지역적 차원의 접근 • 재난대비 점검·훈련 및 비상대응계획 • 재난기금 • 자발적 참여

교차적 이슈 범재해적(multi-hazard) 접근

성평등 및 문화적 다양성 확보

지역사회 및 자발적 참여

나. 재해에 강한 도시만들기(MCR) 캠페인

역량 형성 및 기술이전

도·예산, 시민참여, 데이터 확보, 정례적인 위

MCR은 2010년 이래 UNISDR 주도로 도시차원의 위험과 거버넌스 문

험도 평가, 도시개발에서의 재해위험 고려, 도시

제를 다루는 캠페인 사업으로서, 도시안전을 높이기 위해 세계 각국 도시

기반시설 정비, 교육·훈련, 예·경보체계 등 다

들의 자발적인 동참을 유도하는 프로그램이다. 2014년 9월 말 현재 세계

양한 영역을 망라하고 있다. 또한 UNISDR은 재

2,182개 도시가 참여하고 있으며, 서울시도 2013년 4월에 가입하였다.

해대응능력과 수준으로 스스로 진단할 수 있도

MCR에 가입하면 기후변화 적응 및 재해경감에 관한 노하우 자문과 기

록 지방정부 자가평가도구(Local Government

법 등을 지원 받을 수 있는 한편, 10가지 필수사항(10 Essentials)을 이행하

Self-Assessment Tool, LG-SAT)를 제공하고

도록 권고받게 된다. 10가지 필수사항에는 재해위험 경감을 위한 조직·제

있다.

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안전에 대한 세계 동향과 서울시의 도시안전 발전방향

UNISDR의 ‘재해에 강한 도시만들기(MCR)’의 10가지 필수 이행 사항 1. 시민단체 및 시민사회의 참여에 기초하여, 재해위험을 인식하고 경감하기 위하여 조직 및 조정기능을 정립

표2 재해저감 전략계획 수립을 위한 단계별 주요 활동 단계

활동 내용

10가지 필수 이행 사항 (10 Essentials) 적용을 위한 구성 및 준비

1. 제도 정비 및 의식 제고 2. 활동가를 동원하고 참여절차 공식화 3. 계획 및 절차 이행

2단계

도시의 리스크 진단 및 평가

4.

5.

6.

7.

3단계

안전하고 복원력 강한 도시를 위한 행동계획 개발

8. 비전, 목표, 주요 행동 정의 9. 프로그램 및 사업 정의 10. 재해위험경감계획 제도화 및 유지

5. 모든 학교와 보건시설의 안전성을 평가하고 필요한 경우 업그레이드

4단계

계획 집행

11. 집행 및 자원동원 12. 광범위한 참여 및 책임감 제고

6. 위험을 고려한 현실적인 건축규제와 토지이용계획 원칙을 적용하고, 저소득시민을 안전한 지역에 배치 하고 저소득층 주거지역을 개선

5단계

모니터링 및 진도관리

13. 계획의 모니터링, 진도관리, 평가 14. 계획의 홍보, 전파, 촉진

2. 재해위험경감을 위한 예산을 할당하고 소유자, 저소 득가구, 지역사회, 기업 등으로 하여금 재해를 경감 하기 위한 투자를 하도록 인센티브 제공

1단계

3. 재해 발생원과 취약성에 대한 최신 데이터를 유지하 고 위험도 평가를 실시하여 도시개발 계획 및 결정의 기초자료로 활용하고 시민들에게 제공하여 공론화 4. 배수시설과 같은 재해위험경감을 위한 핵심기반시설 에 대한 투자와 유지관리를 하고 기후변화에 대처

도시의 리스크 숙지 리스크 평가 실시 지역사회 환경과 관련주체 분석 평가보고서 준비

자료 : UNISDR 홈페이지(http://www.unisdr.org)

7. 재해저감을 위한 교육·훈련 프로그램을 학교와 지역사회에서 실시 8. 홍수를 비롯한 자연재해를 저감하기 위해 생태계와 자연적인 버퍼지역을 보호하고, 위험저감대책을 통 해 기후변화에 적응

3. WHO의 안전도시사업(Safe Communities) WHO의 안전도시사업은 1970년대에 스웨덴에서 기원하여 1989년에 공

9. 조기경보시스템 및 재난관리체계를 구축하고 정례적 으로 대비훈련 실시

식적으로 시작된 국제적인 인증사업으로, 도시, 지방정부 등을 대상으로

10. 재난발생 후 재건에 있어 피해주민의 니즈(needs) 를 중심으로 지원

안전도시란 인간을 둘러싸고 있는 환경변화(물리적, 사회적, 문화적, 정치

자료 : UNISDR 홈페이지(http://www.unisdr.org)

적, 제도적 등)와 행위변화(개인 및 그룹, 조직 등)를 도모하기 위해 조직적

안전증진과 손상·폭력·자살예방에 초점을 두고 있다. WHO가 정의하는

으로 손상(injury)과 불안감을 예방하고 안전한 생활환경을 조성하여 질 높 고 건강한 삶을 성취하기 위해 노력하는 지방자치단체, 지역, 도시, 도시지 10가지 필수사항을 실행함에 있어서는 재해

역 등을 말한다. 즉, WHO의 안전도시사업은 다양한 인위적·자연적 위험

위험경감요소가 지역사회발전을 위한 관련 계

요인으로부터 인간의 손상(injury)과 불안감을 최소화하는데 초점을 두는

획과 활동들에 포함되고 통합되어야 하며, 이

데 특징이 있다.

과정에 많은 시민참여가 이루어지도록 하고 있

2014년 6월 초 현재 전 세계 336개 도시 또는 지역사회가 안전도시 인

다. 재해저감을 위한 계획에서는 가용한 자원

증을 받았다. 우리나라에서는 10개 도시 또는 지역사회가 인증을 받았는

(인적 자원, 경제적 자원, 기술적 자원, 자연자

데, 2002년 경기도 수원이 최초로 인증을 받았고, 광역시로는 부산시가 처

원)을 탐색하고 강점과 약점을 평가하여 실질적

음으로 인증을 받았다. 서울시 내에서는 송파구와 강북구가 인증을 받은

인 효과가 확보되도록 하고 있다.

바 있다. 현재 국내의 많은 도시들이 안전도시 인증을 추진하고 있으며, 서 울시도 추진할 것으로 예상된다.

WHO의 안전도시로 인증받고 유지하기 위해서는 여섯 가지 요건을 이

World & Cities Vol.7

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특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

행해야 한다. 대체로 다양한 집단·계층 간의

다양한 집단들을 타깃으로 하고 있다. 또한 손상의 발생빈도 및 원인에 대

위험의 공평한 배분과 취약집단에 대한 배려,

한 기록화, 프로그램들에 대한 평가체계를 운영하고 있다.

파트너십과 협업, 정기적 위험 및 손상에 대한 평가 및 모니터링 등에 초점을 두고 있다.

그림2 브람프톤시(캐나다 Ontario주)의 안전도시 프로그램 주요 분야

WHO의 ‘안전도시(Safe Communities)’ 인증을 받기 위한 7가지 이행요건 1. 안전과 관련되는 다양한 집단들 간의 파트너십과 협업 2. 성, 연령, 환경, 지역여건 등 다양한 상황에 적용가능 한 장기적이고 지속가능한 프로그램 3. 고위험군 집단 및 환경을 타깃으로 하는 프로그램과 취약집단의 안전을 증진하기 위한 프로그램 4. 가용한 증거에 기반한 프로그램 5. 손상(injury)의 빈도와 원인을 상세히 기록하고 모니터 링하는 프로그램

4. 국제기구들의 도시안전을 위한 활동들의 주요 특징과 시사점 이상에서 UNISDR의 재난을 중심으로 한 도시안전을 위한 활동들과

6. 프로그램, 과정, 효과 등을 평가할 수 있는 평가지표 운영

WHO의 손상을 중심으로 한 안전도시 인증사업에 대해서 간략히 살펴보

7. 국가적·국제적 안전도시 네트워크에의 지속적인 참여

았다. 이와 관련한 몇 가지 주요 특징을 정리하면 다음과 같다.

자료 : Karolinska Institutet 홈페이지(http://www.ki.se)

첫째, 도시안전을 위한 추진체계로서 협력과 참여를 강조하고 있다. 협력과 참여는 공공부문에서의 부처간·분야간 협력뿐만 아니라 시민과 시민

WHO 안전도시로 인증받은 도시들은 대체

단체의 참여를 통한 민관협력, 인접한 도시나 국제적인 협력까지 포함한다.

로 민간주도로 안전 관련 사업이 추진되고 공

둘째, 도시안전에 대한 정보통합과 공유, 장기적인 모니터링과 평가를

공이 이를 지원하는 특징을 보이고 있다. 예컨

강조하고 있다. 도시안전을 위한 핵심 중의 하나는 현장에서 즉시적으로

대, 1997년 WHO 안전도시 인증을 받았고 안

활용 가능한 정확한 정보이기 때문이다.

전도시의 모범이 되고 있는 캐나다 브람프톤

셋째, 안전취약계층 및 집단에 대한 배려를 강조하고 있다. 일반적으

(Brampton)시는 ‘브람프톤 안전도시 파트너쉽

로 저소득층, 노인, 여성, 어린이, 장애인 등은 사회적으로 취약한 계층

(Brampton Safe City Partnership)이라는 민

또는 집단이 위험에 더 많이 노출되는 경향이 있기 때문이다.

간 주도의 네트워크 조직이 주도하고 있다. 이

넷째, 안전에 대한 다양한 교육과 훈련 프로그램, 위험정보의 조기알

조직은 안전도시 인프라로서 수많은 민간 또는

림시스템 등 재난대비 및 대응역량을 강조하고 있다. 모든 재난과 사고위

민관 협업조직과 기구들을 통해 성과 연령, 다

험을 현실적으로 예방할 수 없기 때문에 일단 재난이나 사고가 발생하면

양한 환경과 상황을 고려한 장기적이고 지속가

신속하게 대응·구조·복구함으로써 피해를 최소화할 수 있는 시스템이

능한 프로그램들이 운영하고 있다. 여기에는

갖추어져야 한다는 것이다.

어린이 손상예방, 화재예방, 청소년 폭력예방,

다섯째, 방재시설을 비롯하여 도시기반시설, 시가지 토지이용 및 건축

노인안전, 사업장 안전, 교통안전, 비상대비,

등의 방재성능을 향상시키는 것을 강조하고 있다. 점증하는 기후변화와

범죄예방 등에 관한 프로그램들이 포함되어 있

기상이변에 대응하기 위해서는 도시기반시설의 시설능력을 높임은 물론,

다. 고위험군과 취약집단의 안전을 위한 프로

도시재해의 근본적인 원인의 하나인 재해를 고려하지 않은 무분별한 개발

그램들은 어린이, 청소년, 여성, 동성애자 등

을 통제하고 도시계획단계에서부터 안전 측면을 강화해야 한다는 것이다.

16

안전에 대한 세계 동향과 서울시의 도시안전 발전방향

5. 서울의 도시안전을 위한 정책방향 서울시는 지난 세기 급격한 산업화와 도시

도시안전을 강화하는 대책이 마련되어야 할 것이며, 이러한 대책은 모든 분야에 걸쳐 스며들도록 해야 할 것이다.

둘째, ‘안전은 곧 복지’ 인식, 취약계층과 집단의 배려 강화

화를 겪으면서 인구집중에 따른 주택수요와 도

시민들의 생명과 신체를 보호하는 것을 최우선 순위로 두고 그에 맞는

시공간수요를 감당하기에 급급하였고 그에 따

정책과 사업들을 발굴해야 할 것이다. 재난이나 사고가 발생하면 인명피

라 안전이 충분히 고려되지 않은 취약공간과 취

해, 재산피해, 도시기능 마비와 같은 다양한 직·간접적인 피해가 발생할

약집단이 도시 곳곳에 양산되었다. 이러한 취

수 있으며, 어느 것 하나 중요하지 않은 것은 없다. 그 중에서도 재난과 사

약지역과 취약집단은 오늘날까지 지속적이고

고로부터 시민들의 생명과 신체를 보호하는데 보다 중점을 두도록 하며,

반복적으로 재난과 사고의 피해를 입고 있으

‘안전은 곧 복지’라는 인식 하에 위험의 공평한 배분과 취약계층과 집단에

며, 사회적 비용을 부담시키고 있다. 그나마 다

대한 배려가 특히 강화되어야 할 것이다. 참고로, 서울에서 인명피해를 가

행인 것은 도시정책의 우선순위에서 도시안전

장 많이 유발하고 시민들이 불안해하는 위험요인은 범죄와 교통사고라고

이 점차 중요하게 부각되어가고 있고 안전의 대

할 수 있는데, 2013년 현재 5대 범죄(살인, 강도, 강간·강제추행, 폭력,

상영역도 점차 넓어지고 있다는 것이다. 특히

절도) 발생건수는 132,966건에 달하며, 교통사고로 인한 사망·부상자수

시민들의 목소리에 민감할 수밖에 없는 민선 시

는 57,139건에 달한다.

장체제가 정착되고, 시민들의 삶의 질에 대한 관심이 높아짐에 따라 도시안전의 중요성은 더 욱 높아지고 있는 추세이다.

셋째, 도시안전을 위한 부처간, 기관간 협력 및 조정 강화 도시안전을 위한 부처간·기관간 협력·조정을 강화해야 할 것이다.

국제기구들의 안전도시 활동사례를 살펴본

도시안전을 위한 다양한 분야의 정책과 사업들이 경쟁적으로 추진됨에 따

결과, 서울시가 도시안전을 위해 앞으로 나아

라 불필요한 중복과 자원낭비의 소지가 있기 때문에 통합적인 관점에서

가야 할 정책방향을 몇 가지 열거하면 다음과

유기적인 협력과 조정이 강화될 필요가 있다. 서울시는 2014년 도시안전

같다.

에 대한 다양한 정책과 사업들의 통합과 조정기능을 강화하기 위한 종합 계획으로서 ‘서울특별시 안전관리 기본계획’을 마련한 바 있다. 이 계획은

첫째, 도시 안전을 최상위 정책 목표로 격상 도시안전을 최우선 정책목표 중 하나로 두 고 실질적으로 강화할 필요가 있다. 점증하는

부서간 장벽의 극복과 협력, 계획의 성격 등의 면에서 많은 한계가 있음에 도 불구하고 한 단계 진일보한 노력이라고 평가할 수 있으며, 계획의 현실 화를 기대해 볼만하다.

기후변화의 영향, 도시공간의 고밀화·노후화 에 따른 취약성 증가, 취약인구의 증가 등을 고

넷째, 민간의 참여와 역할 강화

려할 때 안전에 대한 정책수요가 더욱 높아질

도시안전을 위하여 시민, 시민단체, 기업 등 민간의 참여와 역할을 강

것으로 예상되기 때문이다. 최근 세월호 침몰

화해야 할 것이다. 도시안전의 많은 부분들이 시설물 분야이고 막대한 투

사건을 비롯한 잇따른 국내외 대형재난으로 인

자비를 필요로 하는 공공부문의 몫이기는 하다. 그러나 일상생활에서 발

해 중앙정부는 물론 많은 지자체들이 앞다투

생하는 많은 재난과 사고들은 지역실정을 잘 아는 시민들의 적극적인 참

어 안전을 강조하고 중요한 정책목표로 삼고 있

여와 역할 강화를 통해 예방할 수 있고 또 피해를 최소화할 수 있을 것이

다. 그러나 대형사고가 발생하면 관심이 높다

다. 이를 위해서는 다양한 계층과 집단의 특성과 여건을 고려한 맞춤형 홍

가 시간이 지나면 잊어버리는 경향이 있고, 다

보·교육·훈련을 통해 역량을 향상시키고, 시민들의 안전을 위한 자주적

분히 선언적인 측면이 없지 않다. 실질적으로

인 노력을 지원하는 장치들을 강화해야 할 것이다. 현재, 서울시는 범죄, World & Cities Vol.7

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특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

사고, 재난 등에 대한 주민중심 또는 민관협력의 마을만들기 사업을 추진

늘날 그에 대한 공적비용을 부담하고 있는 상황

하고 있으며, 이를 통해 주민들의 참여를 높이고 지속적으로 이루어지도

이라고 할 수 있다. 최근 국토교통부에서는 도

록 지원해야 할 것이다.

시계획제도 내의 방재·안전분야를 대폭 보강 하고 있는데, 서울시도 서울시의 특성에 알맞

다섯째, 도시안전 및 위험도 지속적, 정례적으로 평가 도시안전과 관련된 다양한 데이터의 수집·가공·처리, 정보시스템 구

는 안전도시 조성 모델과 수법, 제도 등을 개선 할 필요가 있다.

축, 도시안전 및 위험도에 대한 지속적이고 정례적인 모니터링과 평가, 정

끝으로, 도시안전은 삶의 질과 경쟁력을 담

보의 정책수립의 활용과 시민들에 대한 제공 등이 강화되어야 할 것이다.

보하는 기본적인 조건이지만, 이를 위해서는 당

또한 재난이나 사고가 발생했을 때 정확한 정보를 다양한 채널을 통해 신

장 상당한 비용을 부담해야 하는 상황이다. 그

속하게 전달·전파함으로써 적절하게 대응할 수 있도록 하는 신고시스템

럼에도 불구하고 안전에 대한 투자는 장기적으

과 예·경보시스템을 구축하되, 세계적인 수준의 정보통신 인프라와 소

로 그에 대한 편익이 지속적으로 돌아오는 공공

셜미디어(social media) 등을 십분 활용하는 스마트 안전관리로 나아가야

재임을 명심할 필요가 있다. 또한 도시안전 확

할 것이다.

보는 사회적 약자를 배려하는 복지, 미래세대를 배려하는 지속가능한 개발을 지향하는 하나의

여섯째, 대형복합재난 등 새로운 형태의 위험 대비

방법이라는 점도 명심할 필요가 있다.

시민들의 입장에 서서 일상생활에서 발생하는 다양한 사고는 물론 대 형복합재난이나 새로운 형태의 위험에 대해서도 관심을 가질 필요가 있 다. 복합재난은 여러 종류의 위험요소가 동시에 발생하는 것을 의미한 다. 특히, 서울과 같은 대도시지역은 인구와 시설이 상호의존적으로 밀 집되어 있고 인위적인 물리적·사회적 기반체계에 고도로 의존하고 있기 때문에 어떤 하나의 재난이나 사고가 발생하더라도 연쇄적이고 광범위한 피해로 비화될 수 있다. 현재의 대비·대응체계는 현재의 부처·기관별 로 나누어져 있기 때문에 여러 분야와 여러 부처·기관·주체들의 협력 과 공조를 필요로 하는 대형복합 재난에 취약한 측면이 있다. 따라서 위 기대응계획을 수립하고 매뉴얼을 개선함에 있어서는 이러한 약점을 극복 할 필요가 있다.

일곱째, 도시계획 단계부터 안전 적극 고려 도시안전을 위한 도시계획의 역할을 대폭 강화해야 할 것이다. 재해예 방을 위해서는 방재시설을 비롯한 도시기반시설이 중심적인 역할을 하는 것은 분명하지만, 보다 근원적인 도시안전을 확보하기 위해서는 도시공간 을 조성하는 도시계획 단계에서부터 안전을 적극적으로 고려할 필요가 있 다. 서울은 기성시가지가 대부분을 차지한다는 점에서 대단히 어려운 것 은 사실이지만, 장기적인 관점에서 이러한 방향전환은 반드시 필요하다. 지금까지 도시계획에서 안전 및 방재의 측면은 우선순위에서 밀려나 있었 다. 단기적으로 개발비용을 절감한 측면은 있었지만, 장기적으로 보면 오 18

참고 문헌 - 서울시정개발연구원, 2010, 생활안전 관점에서 본 서울의 도시 환경특성 연구 - 서울특별시, 2014, 서울특별시 안전관리 기본계획 보고서 - UNISDR 홈페이지(http://www.unisdr.org) -K arolinska Institute 홈페이지(http://www.ki.se)

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1. 개 요 미국 경제의 중심지이며 세계 최대 도시 중 하나인 뉴욕은 그 경제적 측면뿐만 아니라 정치적 측면에서도 가장 중요한 대도시이다. 뉴욕시에 는 유엔본부, 월드뱅크 등 주요 국제기구들이 위치해 있으며, 다양한 정

대도시 뉴욕의 안전관리 : 뉴욕시 재난관리본부와 뉴욕 적십자사

치적 중요성을 가진 집단들이 위치하고 있다. 이러한 중요성 때문에 뉴 욕은 미국을 대표하는 도시로서 미국 그 자체로 인식되기도 한다. 따라 서 뉴욕은 2001년 발생한 9·11 테러와 같이 미국에 반대하는 테러리스 트들의 집중적인 공격 대상이 되기도 한다. 세월호 사고 이후 우리나라에서는 미국의 재난관리체계를 대표적 인 선진 사례로 소개하고 있다. 그러나 미국의 재난관리체계를 연구하 는 많은 학자들은 미국의 체계를 누더기(patchwork)이라고 폄하하기

정지범 연구위원 chung.jibum@gmail.com

도 한다. 그 이유는 미국 역시 대부분의 재난관리 정책이 재난이 발생하

한국행정연구원 행정관리연구부

기 전에 효과적인 체계를 구축하는 것이 아니라, 재난이 발생한 이후에 문제점을 조금씩 고쳐나가는 형태를 띠고 있기 때문일 것이다. 세월호

미국 재난안전관리 체계의 핵심은 지방정

사고 이후 특히 많은 비판을 받았던 현장지휘체계의 혼선 문제 역시 미

부이다. 대부분의 소규모 재난은 지방정부

국에서도 그대로 발생했다. 예를 들어 1995년 발생했던 오클라호마 폭

에서 자체적으로 처리하며, 만일 대규모의

탄테러의 경우, 현장지휘체계(Incident Command System, ICS) 이외

재난이 발생하여 스스로 극복이 어렵다고

에 7개 이상의 기관별 이동지휘체계가 설치되어 지휘체계의 혼선이 발

판단되는 경우에만 주정부에 지원을 요청 한다. 그리고 주정부에서도 감당이 힘들다 고 판단되는 경우 연방재난관리청(Federal

생했다. 2001년 9·11테러에서도 유사한 문제가 발생하여, 이후 대대적 인 개선작업을 통해 지금의 현장지휘체계(ICS), 다기관조정체제(Multi-

Emergency Management Agency,

agency Coordination Center), 국가사고관리체계(National Incident

FEMA)에 지원을 요청한다. 이와 함께 미

Management System, NIMS)가 구축되었다고 볼 수 있다.

국은 재난안전관리에 있어 적십자 등 민간

뉴욕의 재난안전관리체계는 2001년 9·11 테러, 2005년 허리케인 카

NGO의 역할도 매우 중요한데 이들은 현장

트리나를 겪으면서 크게 개선되어, 2012년 허리케인 샌디 때에는 꽤 효

의 재난관리를 측면에서 지원한다.

과적인 대응을 했다는 평가를 받고 있다. 이 글에서는 허리케인 샌디에 서 효과적인 대응을 이끌었던 뉴욕시의 총괄재난대응기구인 재난관리본 부(Office of Emergency Management, OEM)의 기능과 역할을 살펴볼 것이다. 이와 함께 미국 재난안전관리에서 큰 축을 담당하고 있는 민간 의 역할을 뉴욕 적십자 사례를 통하여 함께 다루고자 한다. 뉴욕의 사례는 미국에서도 가장 선진적인 사례 중 하나로 볼 수 있다. 미국의 많은 소도시들은 지자체의 예산 및 전문성의 부재로 제대로 된 안 전관리를 하지 못하곤 한다. 대표적 사례로는 15명이 사망하고 엄청난 재산피해가 발생했던 2013년 텍사스주 웨스트(West)시 폭발사고(West Fertilizer Company Explosion)를 들 수 있다. 이 사고는 미국 소도시의 부실한 재난관리 체계, 안전을 도외시한 도시계획의 문제, 화학물질에 대 World & Cities Vol.7

19

특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

한 부적절한 규제 등 미국 재난안전관리의 다양

총괄 조정 역할을 수행한다. 연방재난관리청(FEMA)은 미국 전역에 권역

한 문제점을 보여준 사고였다. 이 글은 미국 역

별로 10개의 합동현장사무소(JFO)를 설치하여 주정부, 지방정부, 민간의

시 재난안전관리에 많은 문제점을 가지고 있다

협력관계 구축하고 있다.

는 전제 하에, 다양한 재난을 겪으면서 비교적 우수한 재난관리 체계를 갖춘 대도시 뉴욕의 사 례를 제시하면서 시사점을 얻고자 한다.

그림1 국 가사고관리체계(NIMS)에서의 지방정부(EOC)-연방정부(FEMA)-민간 간의 협력 흐름도

Technical Specialists

2. 미국의 재난관리 체계

Funding

As sis ta nc e

joint Field Office Federal Agencies and Department Resources & Equipment

미국 재난안전관리 체계의 핵심은 지방정 State EOC

Intrastate Mutual Aid/ Intrastate Mutual Aid (EMAC) Private Sector/ NGO Assistance

Local EOCs

Local-to-Local Mutual Aid/ Private Sector/ NGO Assistance

부이다. 대부분의 소규모 재난은 지방정부에 서 자체적으로 처리하며, 만일 대규모의 재 난이 발생하여 스스로 극복이 어렵다고 판단 qu

es ts

되는 경우에만 주정부에 지원을 요청한다. 그

Re

리고 주정부에서도 감당이 힘들다고 판단되 는 경우 연방재난관리청(Federal Emergency Management Agency, FEMA)에 지원을 요청 한다. 이와 함께 미국은 재난안전관리에 있어 적십자 등 민간 NGO의 역할도 매우 중요한데 이들은 현장의 재난관리를 측면에서 지원한다. 재난 발생시 주요 행위자는 다음과 같다. 일

Coordination Command

Area Command/ Unified Area Command

Incident Command / Unified Command 자료 : 연방재난관리청 국가사고관리체계 교육과정 (http://emilms.fema.gov/IS700aNEW/NIMS01summary.htm)

단 소방, 경찰 등 현장 관리자들은 재난현장에 서 단일화된 현장지휘체계(ICS)를 구성하고 직 접적 대응을 한다. 그리고 지방정부의 재난대

3. 뉴욕시 재난관리본부(NYC OEM)

응센터(Emergency Operation Center, EOC) 가 지역 단위의 총괄 조정을 담당한다. 여기서

가. 뉴욕시 재난관리본부 설립 연혁1

뉴욕시 재난관리본부(NYC OEM)이 비상대응

1950년 뉴욕시는 냉전시대 공산권의 핵공격에 대응하기 위하여 뉴욕

센터(EOC)의 역할을 수행하며, 서울시는 서울

시 민방위실(Office of Civilian Defense, OCD)을 설립했다. 뉴욕시 민방

안전통합상황실이 그 역할을 담당한다고 볼 수

위실(OCD)은 뉴욕시 재난관리본부(OEM)의 전신이라고 볼 수 있다. 뉴

있다. 지방정부의 재난대응센터(EOC)는 지원

욕시 민방위실(OCD)은 핵공격에 대응하는 각종 시스템 구축하고 시민들

이 필요한 경우 주와 연방에 지원을 요청하게

이 핵공격 및 공습에 어떻게 대응해야 하는지 교육하는 것을 주된 목적으

되는데 이 경우 연방재난관리청(FEMA)의 지역

로 했다. 1961년에서 시장 주도로 비상통제위원회(Emergency Control

별 합동현장사무소(Joint Field Office, JFO)가

Board, MECB)가 구축되었는데 여기에는 소방, 경찰, 교통, 보건부서와

1 http://www.nyc.gov/html/oem/html/about/history.shtml

20

대도시 뉴욕의 안전관리 : 뉴욕시 재난관리본부와 뉴욕 적십자사

그림2 뉴욕시 재난관리본부

System, CIMS)를 구축하여, 시, 주, 다양한 정부기관 및 민간 영역(기업 및 NGO)에게 책 임과 역할을 부여했다. 또한 시차원의 각종 비 상계획(Contingency Planning)과 재난 시 시 가 제공하는 서비스의 연속성을 보장하는 연속 성계획(Continuity of Operations Planning, COOP)을 수립하고 있다. 이러한 계획을 바탕 으로 뉴욕시 재난관리본부(OEM)은 주요 재난 관리 책임기관들에 대한 교육 및 훈련을 수행하 고 있다.

시차원의 재난 대응 및 복구 총괄 조정 대형재난 발생시 뉴욕시 재난관리본부(OEM) 은 소방, 경찰, 보건, 자원봉사단체 등 재난대응 능력을 가진 주요 이해당사자들을 총괄 조정한 다. 이를 위하여 대규모 재난 시 재난대응센터 (EOC)을 운영하면서 현장 상황을 파악하고, 각 병원연합회가 위원으로 참여했다. 이후, 뉴욕시 민방위실(OCD)은 1967년

부분의 역할을 조정하며 주요한 결정을 내린다.

민방위방재실(Office of Civil Defense and Disaster Control, OCDDC)

아래의 사진은 뉴욕시 재난관리본부(OEM) 상황

로 명칭을 변경하고 도시 안전관리 전반에 대한 역할을 담당하기 시작했

실의 모습이다.

다. 1976년에는 비상통제위원회(MECB)와 민방위방재실(OCDDC)이 통합 되어, 민간대비실(Office of Civil Preparedness)로 명칭을 변경했다.

이와 함께 시차원의 구조대(New York Task Force 1, New York City’s Urban Search and

미국에서도 재난관리의 중요성이 민방위보다 더욱 강조되면서, 1996

Rescue team)를 운영하여 대형재난 시 인명구

년 뉴욕시는 기존의 조직을 더욱 확대하여 시장 직속 재난관리실(Mayor's

조를 지휘하고, 시차원의 사고관리체계(CIMS)

Office of Emergency Management)을 창설했고, 2001년에는 주민투표

가 현장에서 효과적으로 작동하도록 지원하는

를 거쳐 부처 수준(departmental level)으로 격상된 뉴욕시 재난관리본부

사고조정관(Citywide Incident Coordinators)

(OEM)이 되었다.

을 파견한다.

나. 뉴욕시 재난관리본부의 기능

그림3 뉴욕시 재난관리본부 상황실

뉴욕시 재난관리본부(OEM)은 재난 등 비상사태에서 뉴욕시 안전에 대한 총괄적인 조정 역할을 수행하고 있다. 특히 중요한 기능들은 다음과 같다.

시차원의 재난 예방을 위한 계획 및 제도 수립 뉴욕시 재난관리본부(OEM)은 재난에 효과적인 대응을 위하여 2004 년 이래로 시차원의 사고관리체계(Citywide Incident Management World & Cities Vol.7

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특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

교육 및 시민참여 증진 기능

유사하다고 볼 수 있다. 지역사회재난대응팀

뉴욕시 재난관리본부(OEM)의 가장 중요한 기능 중 하나는 시민들에

(CERT) 운영 프로그램에서는 화재예방, 재난

대한 교육 및 지역 커뮤니티의 재난 대응에 대한 지원활동(Community

발생 시 간단한 구조 및 구급활동, 팀 구성, 재

Outreach)이다. 2003년부터 실시된 지원 활동은 크게 레디 뉴욕(Ready

난 시 의료활동 등을 교육한다. 우리나라의 의

New York) 캠페인, 지역사회재난대응팀(Community Emergency

용소방대 혹은 지역자율방재단 마찬가지로 지

Response Teams, CERT) 운영, 뉴욕시 시민봉사단 위원회(NYC Citizen

역사회재난대응팀(CERT)의 회원들은 소방대

Corps Council) 운영으로 구분할 수 있다.

원 등 전문적 재난대응인력을 지원하고, 지역 의 안전을 스스로 지키는 것을 가장 큰 목적으

① 레디 뉴욕(Ready New York) 캠페인

로 하고 있다.

레디 뉴욕 캠페인은 뉴욕시민들이 각종 재난에 효과적으로 대응할 수 있도록 교육하는 것이 가장 중요한 목적이다. 이를 위하여 뉴욕시는 각종

③ 뉴욕시 시민봉사단 위원회(NYC Citizen

교육 프로그램을 운영하고 아래의 그림과 같은 교육자료들을 발간하여 배

Corps Council) 운영이 프로그램 역시 연방정

포하고 있다. 특히 이 캠페인의 교육자료들은 전염병, 홍수, 허리케인 등

부 프로그램의 일환으로 진행되는 것이다. 뉴

재난 요인별 자료, 비즈니스 운영, 애완동물 관리 및 어린이 교육 자료 등

욕시 재난관리본부(OEM)은 지역의 다양한 커

대상별 자료를 다양하게 구성하여 제공하고 있다. 또한 뉴욕시가 다양한

뮤니티 리더들, 정부부문, 민간부문, 자원봉사

언어를 사용하는 다민족 사회로 구성되어 있다는 점을 고려하여 한국어를

자들을 협의체 형태로 묶어 지역 재난에 시민들

비롯한 13개 이상의 언어로 자료를 공급하고 있다.

스스로 대응할 수 있도록 돕고 있다.

그림4 레디 뉴욕(Ready New York) 캠페인의 재난 요인별, 언어별 교육 자료

정보 수집 및 전파 뉴욕시 재난관리본부(OEM)은 재난안전 관련 다양한 정보를 수집하고 이를 시민들 에게 알리는 역할도 담당하고 있다. 특히 정 보의 수집은 지리정보시스템(Geographic Information Systems, GIS)을 통해 시각화하 여 관련 정보를 알기 쉽게 배포하고 있다. 뉴욕 시 재난관리본부(OEM)의 GIS 부서에서는 뉴 욕시의 홍수지도, 화재지도, 범죄지도 등을 제 공하며, 이를 시의 각종 방재자원 및 인구밀도 와 연결하여 다양한 형태의 자료를 생산하고

자료 : http://www.nyc.gov/html/oem/html/ready/ready_guides.shtml

있다. 또한 비상시 뉴욕시민들에게 각종 재난 정 보를 실시간으로 제공하기 위한 공식 채널로서

② 지역사회재난대응팀(CERT) 운영

노티파이NYC(Notify NYC) 홈페이지를 운영하

지역사회비상대응팀(CERT)은 연방재난관리청(FEMA)에서 운영하

고 있다. 뉴욕시민들은 이 홈페이지에 가입하

는 프로그램으로 지역 주민들이 스스로 지역 재난에 대응할 수 있도록 교

여 각종 재난정보를 이메일, 휴대폰 메시지, 전

육하는 프로그램이다. 우리나라의 의용소방대 혹은 지역자율방재단과

화 등을 통하여 실시간으로 받아볼 수 있다.

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대도시 뉴욕의 안전관리 : 뉴욕시 재난관리본부와 뉴욕 적십자사

그림5 레디 뉴욕( Ready New York) 캠페인에서 제공하는 한글자료 및 어린이 교육 자료

부가 개입할 여지가 없다는 주장에 근거했다 (Platt, 1999; 정지범, 2013 재인용). 실제로 1950년 이전에는 대형 재난이 발생하더라도 연방은 약간의 재정지원을 하는 정도였고 대부 분의 이재민 구호는 적십자 등 자선단체의 몫 이었다. 따라서 재난관리에 있어 미국 적십자의 역 할은 매우 큰 편이다. 실제로 1950년대까지는 이재민 구호에 있어 연방정부보다도 적십자의 역할이 컸다고 볼 수 있다. 점차 재난이 대형 화되면서 연방의 개입이 늘어나고 있으나 아직 까지도 적십자의 역할은 매우 크다. 뉴욕 적십 자(American Red Cross Greater New York Region)의 경우만 하더라도 매일 약 7건의 재 난사태(화재, 홍수, 빌딩 붕괴 등)에 대한 대응

자료 : http://www.nyc.gov/html/oem/html/ready/ready_guides.shtml

그림6 NYC OEM 재난 GIS 지도 사례

4. 뉴욕 적십자사(New York Red Cross) 우리나라는 법에 따라 정부가 재난으로부터 국민을 보호해야 한다. 헌법 제2장 (국민의 권리와 의무), 제34조 6항에 따르면 국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다. 이 에 따라 우리나라 재난관리의 기본법인 ‘재난 및 안전관리 기본법’제2조 에서는 재난을 예방하고 재난이 발생한 경우 그 피해를 최소화하는 것이 국가와 지방자치단체의 기본적 의무임을 강조하고 있다. 이는 유교문화 를 공유하고 있는 한국, 일본, 대만 등 동아시아 국가들의 공통점일 수도 있다. 전통적으로 치산치수(治山治水)를 군왕의 주요 덕목으로 강조하고 있었기 때문에 재난관리는 자연스레 국가의 임무로 인식되었다고 볼 수 있다 (정지범, 2013). 그런데 재난관리에 대한 국가의 책임이 전 세계적으로 일반적인 것은 아니다. 미국만 하더라도 1950년대까지 연방이 지역의 재난관리에 대해 거의 개입하지 않았다. 이는 자유방임주의(laissez-faire)에 입각한 관점 으로서, 재난은 거스를 수 없는 신의 행위(acts of God)이기 때문에 정

자료 : http://www.nyc.gov/html/oem/downloads/pdf/gis_ maps/other_maps.pdf

World & Cities Vol.7

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특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

그림7 뉴욕시 적십자의 비상상황실 및 응급구호 차량

친 초대형 허리케인 샌디(Sandy) 때, 뉴욕 적십자는 눈부신 활약을 했 다. 90퍼센트 이상이 자원봉사자로 구성된 17,000명 이상의 적십자 회 원들은 300대 이상의 적십자 응급구호 차량을 활용하여 물에 잠긴 뉴 욕시에서 많은 인명을 구해냈다. 샌디 당시 뉴욕은 대규모 정전이 발생 했고, 이로 인하여 대부분의 주유소가 마비되어 차량 운행이 불가능한 경우가 많았다. 고층 건물에서 엘리베이터들도 동작을 멈췄다. 이로 인 하여 노인 독신가구 등 사회적 소외층의 음식물 구입이 불가능해졌고, 집이 물에 잠긴 이재민도 많았다. 뉴욕 적십자는 집집마다 직접 방문하 여 음식, 담요, 각종 구호용품을 제공했다. 특히 고층건물 엘리베이터 가 마비된 상황에서 적십자 구호요원들은 직접 걸어 올라가 음식과 구 호용품을 제공하는 수고를 마다하지 않았다. 재난 복구에도 깊숙이 개 입했다. 집을 잃은 사람에게 임시 숙소를 제공하고, 각종 집수리 사업 도 지원했다. 적십자는 샌디 대응에 2억 8천만 달러를 지출했지만, 시 민들의 자발적인 성금으로 3억 8백만 달러를 모금했다.

을 하고 있다고 밝히고 있다2. 뉴욕 적십자는 대부분의 활동 경비를 시민들의 자발적인 성금 을 통해 마련하고 있다.

5. 시사점 뉴욕시 재난안전관리 사례를 통하여 우리가 얻을 수 있는 가장 중요 한 시사점은 민관 간 협력이 매우 중요하다는 것이다. 우리나라에서는

적십자의 재난대응 활동은 특히 구호활동

재난안전관리는 국가가 당연히 제공해야 하는 서비스로 간주하고 시

에 집중된다. 이러한 구호활동은 이재민에 대

민들의 자발적 참여가 저조한 편이다. 이러한 사례는 2010년 1월 서울

한 구호용품 및 음식 제공, 임시숙소(shelter)

을 강타했던 폭설 이후 논란이 되었던 내집앞 눈치우기 과태료 논쟁에

제공 및 정신·보건 서비스 등 개별 구호활동

서 쉽게 확인할 수 있었다. 정부는 갑작스런 폭설 이후 민간의 참여가

(Individual Casework and Assistance) 등

매우 중요하기 때문에 과태료가 불가피하다는 입장이었지만, 시민들은

으로 구성된다. 이외에 재난차량 및 구호장

정부가 당연히 수행해야 할 임무를 방기하는 것이라고 비판하면서 반

비 제공, 다양한 시민사회단체에 대한 협력

발했다. 그러나 기후변화 등의 영향으로 재난이 대형화 되면서 더 이상

활동 등도 활발히 수행한다. 외부 시민사회

재난관리를 모두 공공이 감당하기에는 한계에 이르렀다는 의견이 지배

단체와의 연대는 재난 시 국가재난자원봉사

적이다.

연합체(National Voluntary Organizations

안전행정부는 2013년부터 안심마을 사업을 추진하면서 주민주도의

Active in Disasters, VOAD)를 통해 이루어

지역안전개선 작업을 추진 중이다. 지방자치단체들도 WHO 협력 안전

지곤 한다.

도시 사업에 적극 참여하는 등 지역의 안전에 대한 관심이 상당히 높아

미국 적십자는 다양한 재난상황에서 활발

지고 있다. 서울시 역시 2012년부터 마을만들기 사업의 일환으로 마을

하게 활동하지만, 특히 2012년 뉴욕시를 덮

안전망 구축 사업을 하고 있는데 이 역시 민관협력형 안전개선 사업의

2 http://www.redcross.org/ny/new-york/about-us

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대도시 뉴욕의 안전관리 : 뉴욕시 재난관리본부와 뉴욕 적십자사

일환이다. 이러한 배경 하에서 서울시의 경우에도 뉴욕시 재난관리본부 (OEM)의 사례를 참고로 하여 재난요인별, 대상별 안전캠페인 활동, 각 종 민간 자원봉사단체 활성화 방안 등의 도입을 고려할 수 있을 것이다. 특히 서울도 외국인 거주자가 점차 늘어나고 있는 추세를 고려하여 다양 한 언어로 관련 서비스를 제공하는 방안, 어린이 등 미래 세대를 위한 안 전교육 강화 방안 역시 고려할 수 있다.

참고 문헌 - 정지범, 2013, 재난상황에서 발생하는 갈등의 현황과 대응 전략 마련, 한국행정연구원 - Platt, Rutherford H. 1999. Disasters and Democracy: The Politics of Extreme Natural Events. Washington DC: Island Press.

-S uperstorm Sandy – October 2013 Update. 2013. American Red Cross.

- 국가사고관리체계 교육과정. http://emilms.fema.gov/IS700aNEW/NIMS01summary.htm.

- 뉴욕시 재난관리본부. http://www.nyc.gov/html/oem/html/about/history.shtml.

- 뉴욕시 적십자. http://www.redcross.org/ny/new-york/

World & Cities Vol.7

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특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

3

1. 개 요 2014년 4월 16일 진도 앞바다에서 세월호가 침몰하는 사고가 발생하 였다. 정부를 대표하는 재난관리책임기관과 해양경찰청 및 긴급구조 대 응기관들이 초기대응 및 응급구조를 제대로 하지 못하여 더 많은 생존자

재난대응 역량강화를 위한 국가재난위험 사전평가제도(NRA)의 활성화

를 구출하지 못하고 말았다. 자연재난과 인적재난 등의 발생을 미연에 방지하고 재난이 발생할 경우 효과적으로 대처하기 위해서 정부와 공공 기관은 을지훈련, 안전한국훈련, 소방훈련 등 훈련과 연습을 지속적으로 해왔다. 그럼에도 불구하고 세월호 침몰사고 때에 보여준 정부기관들의 처리행태와 운영체계 등은 국민들에게 실망감을 넘어, 위기감과 무력감 을 주며 한국 정부의 재난관리 역량에 대한 불신만 더 키웠다. 재난사고와 안전사고는 언제 어디서든 예고없이 발생할 수 있는 불가

안영훈 연구위원 ahn@krila.re.kr

항력적인 사건들이다. 그러나 주요 선진국들은 일상생활에서 반복적으

한국지방행정연구원 안전통일연구센터

로 발생 가능한 대형사건 사고와 지역별 또는 계절별로 반복되는 자연재 난에 따른 피해를 최대한 줄이기 위해서 효과적인 국가재난안전관리체

재난사고와 안전사고는 언제 어디서든 예

계를 적극 활용하고 있다. 2001년 발생한 미국 9·11 테러 이후, 미국은

고없이 발생할 수 있는 불가항력적인 사건

물론 영국, 캐나다 등 OECD에 가입된 주요 선진국들은 테러뿐만 아니

들이다. 그러나 주요 선진국들은 일상생활

라 자연재난, 인적재난 발생으로 인한 인명피해와 재산피해, 그리고 국

에서 반복적으로 발생 가능한 대형사건 사

토의 물리적 환경피해를 최소화 하고 효과적으로 대응·복구하기 위해

고와 지역별 또는 계절별로 반복되는 자 연재난에 따른 피해를 최대한 줄이기 위 해서 효과적인 국가재난안전관리체계를

서 국가 차원에서 새로운 국가안전관리체계를 마련하였다. 이는 다름 아 닌 국가재난위험 사전평가제도(National Risk Assessment, NRA)인데,

적극 활용하고 있다. 2001년 발생한 미국

OECD, UN 등 국제기구 차원에서도 적극적으로 각 국가마다 도입·활

9·11 테러 이후, 미국은 물론 영국, 캐나

용을 권고하고 있다.

다 등 OECD에 가입된 주요 선진국들은 테

‘국가재난위험 사전평가제도(NRA)’는 요컨데 모든 재난 및 위험유형

러뿐만 아니라 자연재난, 인적재난 발생으

에 대하여 발생 가능한 모든 종류의 위험요인을 사전에 파악한 뒤, 사전

로 인한 인명피해와 재산피해, 그리고 국토 의 물리적 환경피해를 최소화 하고 효과적

진단으로 알아낸 이들 위험인이 유발시킬 수 있는 최악의 피해규모 등을

으로 대응ㆍ복구하기 위해서 국가 차원에

분석해서 이를 최소화하기 위한 강력한 훈련과 연습으로 대응역량을 갖

서 새로운 국가안전관리체계를 마련하였

추도록 유도하는 전략적 재난안전관리 정책집행 도구이다. 이러한 정책

다. 이는 다름 아닌 국가재난위험 사전평가

도구에 대해서 알아보기로 한다.

제도(National Risk Assessment, NRA)인데, OECD, UN 등 국제기구 차원에서도 적극 적으로 각 국가마다 도입·활용을 권고하 고 있다.

2. 국가재난안전관리 실태 가. 국가재난안전관리의 기본 활동 예방, 재난대비, 대응 및 긴급구조, 복구 등으로 구성된 주요 재난 안전관리 활동을 체계화 시킨다면 일련의 지속적인 순환활동 과정으로

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재난대응 역량강화를 위한 국가재난위험 사전평가제도(NRA)의 활성화

나타낼 수 있다. 즉, 재난안전관리를 위한 단

게 할 것인지, 또 사전준비를 위해서 국가재난안전관리의 순환적 활동과

계별 활동 방식은 그림1처럼 <재난위험 분석/

정을 어떻게 이해해야 하고 어떤 방법으로 체계적인 활용이 가능할 것인

평가 → 재난위험의 경감(mitigation) 및 위험

지 알 필요가 있다. 세월호 침몰사고를 되돌아보면서 선진국들이 새롭게

관리 노력 → 기획과 준비 → 협력적 대응 →

체계화시킨 재난대응전략의 운영 방법을 살펴보기로 한다.

복구> 등 절차상 공통적으로 크게 5단계로 구 별할 수 있다. 이러한 단계별 활동은 상호 순환

나. 세월호 침몰사고의 교훈

적, 그리고 반복적으로 이행된다. 여기서 첫 단

현대 사회에서 대형사고는 피할 수 없고 일상 중에도 발생한다. 그러한

계인 <재난위험 분석>이란 안전예방 및 재난

재난안전사고에 대응하기 위해서 정부와 지역사회 구성원 모두가 취해야

대비 단계에 속하는 활동으로서, 재난 및 안전

할 가장 핵심적인 자세는 바로 신속한 대응과 긴급구조를 통해서 인명피

사고를 발생시킬 수 있는 위험요인들을 분석평

해와 재산피해 등을 최대한 줄이는 것이다. 그렇다면 세월호 침몰사고가

가 한다는 말이다. 말하자면 국가 전체 또는 특

발생했을 때 우리는 어떠했는가? 우리나라에서 해난사고가 가장 큰 인명

정지역이 직면하고 있는 재난위험 요인들을 사

피해를 가져오는 사고의 하나라는 점은 과거의 사건기록으로도 충분히 알

전에 확인하고 진단 분석해서 재난을 대비하고

수 있었다. 하지만 이번 세월호 참사는 결국 진도 해상교통관제센터(VTS)

대응을 위한 재난안전관리 활동의 준비 단계라

관할권한 등이 일원화되지 못하여 긴급대처가 어려웠고, 재난안전관리기

고 할 수 있다.

본법상 규정된 중앙재난대책본부와 재난관리책임기관들의 협력 및 공유 체계도 골든타임 내에 제대로 작동되지 못했다. 그 때문에 많은 국민들이 재난관리 및 재난대응의 책무를 수행하는 정부를 비롯한 공공기관들에게

그림1 국가재난안전관리 단계별 활동

실망하였고 이들은 지탄의 대상이 되기도 하였다. 그중에서도 가장 결정 적인 문제는 긴급구조를 위한 비상대비 해난구조 훈련과 같은 사전대비 가 정상적으로 이루어지지 못하였던 것으로 밝혀졌다. 급기야 세월호 같

위험분석

은 대형해난사고가 발생하였음에도 실전의 경험이나 훈련을 바탕으로 한 철저한 긴급구조 준비가 부족하여 실질적인 긴급구조 활동에 전혀 효과를 복구

위험관리

발휘하지 못하였던 것이다. 이런 점들을 고려해 볼 때, 현 시점에서 가장 중요한 개선 대책은 언제 있을지 모를 재난사고를 사전에 대비하고, 최악의 상황을 상정한 가상 시 나리오 하에서 신속하고 효과적인 재난대응 및 긴급구조 훈련을 익히고,

대응

포괄성

사고현장에서 당장 실행에 옮길 수 있는 역량을 키우는 것이다. 이처럼 재 난관리 및 재난대응 방안을 어느 정도 효과적으로 개선할 수 있도록 지원 해 주는 정책적 집행도구가 바로 국가재난대응에 따른 시나리오 개발과 그것을 밑거름으로 한 철저한 재난대응훈련이다. 하지만 이러한 훈련도

정부가 잠재적 긴급 상황에 효과적으로 대

총체적인 위험요인들에 대한 사전 진단과 그 피해규모와 영향력 정도 등

처하기 위해서는 무엇보다도 먼저 각 지역들이

에 대한 사전 분석이 선행되어야 신속하고 효과적인 재난안전관리 체계로

안고 있는 위험상황과 사고발생 가능성을 구체

연계될 수 있다. 이와 같은 체계적인 재난안전관리 활동을 위하여 OECD

적으로 파악하는 사전준비활동이 그 어느 활동

국가들을 중심으로 ‘국가재난위험 사전평가제도’라는 정책적·실무적 집

보다 중요하다. 하지만 이번 4월에 일어난 세월

행도구가 적극 활용되고 있다.

호 침몰 사고를 상기해 볼 때 사전준비를 어떻 World & Cities Vol.7

27

특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

3. 새로운 국가재난안전관리 체계 : 국가재난위험 사전평가제도의 활용

기 위해서 국가재난위험 사전평가제도(NRA)에 기반을 두고 전부처가 공통 적으로 재난대응체계를 개발 활용하고 있다. 영국 국방부에서는 이러한 방 법론을 활용하여 국가위기관리 시스템을 새롭게 체계화시킨 바 있다. 그리 고 영국, 독일, 네덜란드, 스웨덴, 미국 등의 국가들은 국가의 대형재난대응

가. 국가재난위험 사전평가제도란? 국가재난위험 사전평가제도(National Risk

및 위기관리를 위해 이러한 방법론을 최대한 활용해 오고 있다. 이들 국가 가 활용하는 주요 사전평가제도의 개요를 비교정리하면 다음 표1과 같다.

Assessment, NRA)란 재난사고 및 안전사고의 위험 정도에 관해서 그 재난과 위험이 초래할 사

표1 주요국의 국가재난위험 사전평가제도상 재난대응 훈련시나리오 체계

건의 영향력(피해규모) 정도(Impact of an event) 를 위험발생 빈도(주기) 가능성(Likelihood of

영국

독일

네덜란드

추진절차

6단계

5단계

3단계

단계별 구분

·맥락(환경) 분석 ·위험/자원분석-평가 ·위험요인분석 ·위험요인평가 ·위험요인관리 ·모니터링

·서술 · 위험평가/시나리오 작성 ·발생가능성판단 ·영향력 평가 ·종합적 시각화

·위협요인/(재난)위험요인-평가 ·역량분석/전략기획 ·모니터링

시나리오 개발단계

특정단계 지정 없음

· 위험평가/시나리오 작성

·위협요인/(재난)위험요인평가

시나리오 서술내용

특정내용 지정 없음

· (1단계에서 설정한) · 사고, 자연재난, 인적위협 특정지역에서 발생 요인 등 되는 사고, 위험, ·국가위기 발생요인 중심 국가기반시설 위협 등

시나리오 강조사항

특정내용 지정 없음

·발생가능성 ·영향력

·발생가능성 ·주관적/객관적 영향력

시나리오 서술특성

특정내용 지정 없음

·명확하고 상세히 ·정확하게

·명확하게 (내용) 구성 ·(객관적) 수치로 뒷받침 ·가중치 표시 ·발생가능성의 (수치적) 표시

시나리오 개발 근거자료

· 국민보호를 위한 · 재난위험 사전평가 정책결정 (risk assessment) ·재난관리계획 ·위기관리계획

·역량분석 · 미래 불확실성에 대한 감성적 인지도 및 (이해관계자 간) 의사소통 수준

재난관리 대응계획 및 응용방법론

National Risk Assessment by the Foresight Horizon Scanning Centre in 2004 Civil Contingencies Act

National Safety and Security Strategy by all-hazard approach and 3 multicriteria methods (Weighted sum method, Ordinal medal methods, Evamix method)

occurrence)과 연계하여, 다시 이를 계량적 수치 로 표시한 것이다. 즉, 재난위험요인들의 발생빈 도에 따른 영향력의 연관관계를 위험등급 형태로 평가하여 좌표(Matrix and Mapping)로 도식화한 뒤, 각 위험요인마다 대응할 수 있도록 가상 시나 리오를 개발하여 훈련하는 실천적 방법론이다. 국가재난위험 사전평가제도에서 가장 중요 한 것은 각 재난관리책임기관 및 유관기관들이 재난안전 등 위험요인들에 대하여 사전조사 및 진단과 평가를 통해서 핵심적으로 그 위험요인 의 특성을 이해해 위험요인 데이터의 수집·정 리가 선행되는 것이다. 그런 후 이러한 세부 데 이터들을 공통기준으로 삼아 다양한 위험들을 종합비교 하는 방식으로 범부처의 통합적 접 근법(A Whole-of-Government approach) 을 적용한다. 따라서 국가재난위험 사전평가는 <위험요인의 확인>, <위험요인의 분석>, <위험 요인의 평가> 등과 같은 과정을 포함하는 총체 적인 위험요인 사전 평가작업이다.

나. 국가재난위험 사전평가제도의 발달 미국의 9·11 테러사태 이후 미국을 포함한 주요 선진국에서는 시나리오 방법론을 발전시키

BBK’s risk analysis of probability and impact (Methode fur die Riskoanalyse im Bevolkerungsschutz)

그리고 유럽 국가들의 경우, EU가 중심이 되어 재난관리의 한 분야로 서 이 방법론을 적극 활용하도록 회원국 및 각 유럽국가에게 전파하고 권 고하고 있다1.

1 E uropean Union. 2010. Commission Staff Working Paper: Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management. 21.12.2010. SEC(2010) 1626 final. (17899/10); European Union. 2011. European Council’s conclusions on Further Developing Risk Assessment for Disaster Management within the European Union. 11–12.4.2011. (8068/11).

28

재난대응 역량강화를 위한 국가재난위험 사전평가제도(NRA)의 활성화

다. 국가재난위험 사전평가제도의 실행 절차

요하다. 즉, 위험요인에 대한 분석이 끝나면 이에 대해서 발생빈도수(주

사전평가제도(NRA) 방법론 절차는 크게 3가

기)와 피해규모(영향력) 정도를 계산하고, 그 계산에 따라서 위험요인별로

지로 구분된다(그림2 참조). 먼저, ①위험요인 확

1~5 등급(매우 낮음, 낮음, 중간, 높음, 매우 높음) 수준으로 나누어 사전

인(Risk identification)은 재난위험 요인 및 상

에 진단 및 분석평가한 데이터를 축적해서 그림3과 같은 위험평가 분포도

황에 대한 지도만들기(mapping), 위험요인의 특

(매트릭스)로 시각적인 순위화를 한다.

성 확인, 위험발생에 대한 상황서술 등을 통해

예를 들어 그림4는 정부가 2013년 5월 종합재난안전대책으로 발표한 내

서 발견하는 과정이다. ②위험요인 분석(Risk

용에 대해서 우리나라의 시기별·계절별로 반복 발생하거나 1~5년에 한번

analysis)은 위험요인의 특성을 이해하고, 위험

발생으로 나타나는 재난안전사고 유형과 그 피해규모 또는 피해결과 수준을

규모와 수준을 결정하는 과정이다. ③위험요인

등급화하여 그림으로 시각화 해 본 것이다.

평가(Risk evaluation)는 재난위험 요인과 그 규 모가 감당할 수 있을만한지 결정하기 위하여, 위 험평가 기준으로 위험요인 분석을 한 결과들을

그림3 재난위험요인에 대한 발생가능성 및 피해결과의 사전 맵핑 높음

비교하는 과정이다. 매우 높음 그림2 국가재난위험 사전평가제도의 실행절차

1단계 재난위험요인 확인(Risk indentification)

재난사고 발생가능성

높음

중간

중간

2단계 재난위험요인 분석(Risk analysis)

낮음

3단계

매우 낮음

재난위험요인 평가(Risk evaluation) 낮음 낮음

4단계

5단계

재난대응 시나리오

재난유형별 시나리오(Scenario Planning)개발

4단계

재난위험 발생에 따른 피해규모 등을 빨리

높음

결과/영향

위험분포도(Risk matrix)상 잠재적 위험 기록

위험분포도(Risk matrix)상 잠재적 위험 기록

중간

피해영향력

재난발생 가능성

각각 위험요인들

인지하고 그 대응방안을 신속히 찾는 것도 중 요하다. 이를 위해서 다음 단계별 절차들이 필 World & Cities Vol.7

29

특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

그림4 우리나라의 시기별·계절별 재난안전사고 발생주기 및 피해수준 맵핑(Mapping)

보행 사고

1개월

가정폭력 자살

학교폭력 성폭력 어린이 교통사고

식품안전

가스누출

행락철(수학여행) 교통사고, 해상사고, 철도사고

지하철사고

5개월

황사

붕괴

대형화재 눈사태, 산불

전력수급

발생주기

호우, 폭염, 대설, 혹한, 해빙기붕과사고, 대설교통사고

1년

조류 인플루엔자, 구제역

사이버 테러

태풍, 풍수해

5년

여객선사고, 철도사고

지진, 쓰나미, 우주운석

10년 경미/관심 사고

주의 (중소규모 사고)

심각 (재난)

아주 심각 (중규모 재난)

재앙 (대규모 재난)

피해영향(규모) 수준

라. 국 가재난위험 사전평가제도를 활용한 재난대응 시나리오 개발

Whole-of-Government)으로 활용되기 때문

이상 살펴본 바와 같이 국가재난위험 사전평가제도(NRA)는 국가의 재

에 최고정책 결정자들로 하여금 제한된 자원을

난사고와 안전관리를 위하여 모든 종류의 재난위험요인을 범국가적으로

가장 적절하게 배분하게 함으로써 최선의 정책

사전진단 및 평가하는 것이다. 사전평가를 위해서는 대형사고 및 재난의

결정을 가능하게 한다.

발생 가능성이 있는 위험요인들이 무엇인지 파악하고, 이러한 위험요인들

그림5의 재난대응 가상 시나리오 개발 절차

이 발생하게 될 때에는 어떻게 그리고 어느 정도 국민의 삶과 생명에 영향

를 보면서 좀 더 명확하게 설명할 필요가 있다.

을 끼치는지, 그리고 재난안전사고를 당하는 국민, 기관, 지역사회 등이

먼저 ①국민에게 위협이 되는 자연재난, 사회적

얼마나 취약한지 파악하는 취약성 진단도 사전에 수행하게 된다.

재난 등의 각종 요인들이 우리 지역사회에 어떻

진단 근거로는 앞서 방법론 실행 부분에서 언급한 바와 같이 <위험요

게 존재해 있는지 밝히고, 우리는 발생 가능한

인 확인-위험요인 분석-위험요인 평가> 등의 절차 속에서 ‘과거의 재

재난사고에 대해서 어떤 조건 하에 놓여 있는

난발생 자료’를 축적·분석하여 재난발생 확률을 기록함으로써 재난대

지 취약한 조건들을 진단하는 것부터 시작한다

비 및 대응책을 마련할 때 실증데이터에 기초한 대안을 마련하도록 하

(위험요인 확인 및 취약성 분석). 그런 후 ②어

기 위함이다. 그리고 이 방법은 전 중앙부처 및 지방공공기관 등이 모

느 계절에, 어느 시기(밤 또는 낮)에 위험요인의

두 동일한 (정부) 통합적 접근시각 및 방법론(A holistic perspective, A

발생 가능성이 가장 높은지 등에 대해서 과거의

30

재난대응 역량강화를 위한 국가재난위험 사전평가제도(NRA)의 활성화

그림5 NRA에 기초한 재난대응 가상 시나리오 활용 체계

게 되면 부족한 역량이 무엇인지, 기관의 취약 점 및 한계는 무엇인지 간파하게 된다(기관별

국가재난안전관리기본계획

재난대비대응 정책 결정

재난대비대응 역량강화

(Natinal Strategic Security Planning)

(Decision Making)

(Capability Building)

역량 및 부족한 기술 등 진단평가). 이 과정에 서 재난관리책임기관은 재난대응훈련을 거치

재난대비대응 행동계획

재난대비대응 자원배분

재난대비대응 훈련방안

(Civil Contingency Planning)

(Resources allocation)

(Exercise & Training)

면서 핵심역량을 강화하게 된다. 최종적으로 세부적인 재난대비대응 행동계획을 수립하여 훈련에 적용하고, 우선순위에 따른 효율적인

재난대응 시나리오 개발 국민 인식수준 제고

(Scenario Planning)

(Awareness)

1. 예측 시나리오(+행동계획서) 2. 재난위험(요인)평가 시나리오

자원 (장비와 예산, 인력운용 등) 배분정책을 기관별 대응역량 취약성(Gap)평가

이행하도록 한다. 정부는 이러한 종합적인 절 차를 전략적으로 국가안전관리기본계획에 체 계화시켜 정부기관들의 재난대응 실천력을 높

재난위험(사전)평가체계활용 (Risk formula Matrix: likelihood/impact)

재난위험요인(사전)분석 (Risk Analysis on Data)

이도록 하는 것이 필요하다. 국가재난위험 사전평가제도(NRA)와 같은 정책적 도구가 없다면, 재난대응을 위한 가상 시나리오를 개발할 수 없을 것이고, 그와 같은 사전대비가 철저하지 못한 공황상태로는 최고

과거 재난발생 자료분석 과거 (대형)재난발생 사례분석 전문가-재난관리책임기관자료

재난위험/위협요인-취약성 분석(Risk & Vulnerability Analsis) 재난위험(사전)평가체계(National Risk Assessment System)

정책결정자들이 국민안전과 건강, 평화에 위협 이 되는 요인의 제거 역량 등이 부족하다는 실 태를 드러내게 함으로써 국가의 최고정책결정 자들에 대한 국민적 불신만 남기게 된다. 세월 호 침몰사고는 이와 같은 특정 재난유형이 발 생하였을 때를 가정한 가상 시나리오를 개발하

기록, 경험적 자료 및 재난대응 사례 등을 수집·정리해서 분석한다(사전

지 않았기 때문에 대비대응을 위한 긴급해난구

평가체계를 활용한 분석진단). 그 다음에는 ③재난안전사고가 발생할 경우

조와 같은 사전훈련도 준비되지 않았고, 결과

어느 정도로 피해가 발생하고, 경제적 손실이 나타날지 예상하여 종합적인

적으로 이것이 더 큰 재난피해로 이어져 정부에

맵핑으로 시각화를 한다(재난위험진단 매트릭스 작성).

대한 신뢰 실추와 국민적 상실감만 키우게 된

이렇게 종합적인 예상지도를 만들게 되면 어떤 위험이 더 큰지, 그

것이라고 할 수 있다.

러한 위험은 어떤 특성을 갖고 피해를 입히는지 등을 짐작할 수 있게 된 다. 그러면 ④이러한 자료축적을 기반으로 앞으로 발생할 수 있는 재난 안전사고에 대비하고 대응할 수 있는 방법을 담은 ‘가상 시나리오’를 개

4. 시사점

발할 필요가 생긴다(재난대응 가상 시나리오 개발). 가상 시나리오를 개 발할 때 채택하는 방법론의 하나는 가장 최악의 재난위험요인들을 파악

위에서 논의한 국가재난위험 사전평가제도

한 후, 그 최악의 재난위험요인들이 야기시킬 수 있는 가장 최악의 (복

(NRA)는 이와 같이 한 국가의 재난사고 (위

합적인) 피해규모와 영향력으로 가정해야 한다. 그러한 최악의 가정 하

험)관리를 위하여 모든 종류의 재난위험요인

에서 ⑤예방·대비·대응·복구를 위한 재난대응훈련을 실시한다. 특

을 전 국가적으로 진단평가 하는 작업을 포함

히 재난관리책임기관들이 이러한 가상 시나리오 하에서 대응훈련을 하

한다. 국가 전체 수준에서는 재난안전관리 총 World & Cities Vol.7

31

특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

괄부처에게 국가위험평가 시스템을 통합 조정하도록 한다. 이 제도의

떤 위험요인들이 가장 큰 인명피해, 재산피해,

정책적 장점으로는 제한된 자원을 가장 적절하게 배분 활용할 수 있게

사회적 피해를 촉발시키는지 보다 구체적으

하여 최고정책결정자들에게 최선의 정책결정을 가능하게 한다. 다시 말

로 피해 영향력 규모의 수준과 범위를 설정하

해 재난위험평가제도는 정책결정자들에게 최고의 경제적 사회적 이익

고, 그에 맞게 최악의 피해를 상정한 대응시나

을 창출할 수 있는 방향으로 재난위험 경감을 위한 투자가 효율적으로

리오에 따라서 재난대응정책을 세밀하게 정립

발휘되도록 정보를 제공한다. 만일 국가재난위험평가와 같은 정책적 도

하게 된다. 그러한 과정에서 주재난관리책임

구가 없다면, 최고 정책결정자들에게 국민건강, 평화, 안전에 위협이 되

자(지휘자)와 현장대응 책임자 및 자원과 기술

는 요인들을 제거 가능하도록 하는 정보를 제공하지 못할 것이고, 그러

지원 책임자 등 간의 협력네트워크 등이 실제

한 불안정한 상황에서 정책결정을 하게 되면 재난피해가 더 커질 우려

와 같이 동원되는 재난대비·대응 훈련이 가

도 있다.

능해 지는 것이다. 이러한 훈련과정에서 실무

지방자치단체 수준에서, 특히 서울시의 재난안전대책과 관련해서 사

적으로 대응매뉴얼 체계를 간결하고 효과적으

전평가제도(NRA) 방법을 활용하는 방안을 간략히 제안하면 다음과 같

로 정리할 수 있게 된다. 즉, 시민대피, 응급치

다. 서울시는 최근까지 긴급호우에 의한 도심지 침수사태와 우면산의

료, 피해확산 방지조치 등과 같이 공통적으로

산사태 등과 같은 도심재해를 반복해 겪은 바 있다. 이처럼 서울시가 중

대처해야 하는 부분들도 있을 것이고, 각 위험

점적으로 관리대상으로 지정하고 있는 위험요인들은 산사태(사면) 재

요인별로 특정하게 별도의 대응기술과 전문성

해, 기상이변(폭염, 폭설, 한파), 풍수해, 시설물안전사고(건축물, 공사

을 갖고 특별히 재난관리를 할 필요가 있는 분

장사고 등), 화재(폭발, 대형화재) 등 주로 5개 분야로 나타난다. 그렇다

야들도 나타나게 된다. 이러한 사전진단 방법

면 국가재난위험 사전평가제도의 방법론을 적용할 경우에는 이 5개 분

을 통해서 기술과 자원, 전략적 협력체계 등을

야에 정책적 비중을 더 두면서 서울시 특성에 적합한 ‘서울시형 안전관

사전에 철저히 수립, 배분하여 대응방안을 구

리기본계획’을 구축·적용하는 전략적 재난안전관리 정책 운영이 요구

축·운영하는 것이야 말로 더 효과적인 재난

된다.

관리체계라고 할 수 있다.

현재 서울시는 각 자치구별 재난피해 취약지구에 대한 첨단기술을

종합하면, 국가재난위험 사전평가제도는

적용한 ‘도시안전지표’에 의한 취약성평가 등을 수행해 충분한 자료들을

역사적, 사실적 증거에 기초하기 때문에 다음

축적해 놓고 있다. 이러한 과학적 데이터를 근거로 해서 2013년에 이미

과 같은 장점이 있다. 본질적으로 예측이 어려

서울시는 위험특성에 맞는 ‘안전관리기본계획’을 마련한 바 있다. 이 과

운 재난위험요인들이 가져올 미래의 충격들에

정에서 서울시는 위험요인을 다시 세분화하여 중점관리대상을 위의 5

대해서 단순한 추측이나 예측 시도를 피하게

개 분야를 포함한 17개 분야로, 일반관리대상은 생활안전사고와 도시기

한다. 그 대신 재난위험요인 통제를 위한 전략

반체계 보호 등을 포함한 49개 분야로 다시 지정하였다. 그 결과 서울

을 채택할 수 있게 한다. 재난위험요인들이 현

시의 종합안전관리계획인 ‘도시안전 종합대책’에서는 이 모든 재난위험

실로 나타날 가능성과 실제 발생 했을 때 가져

요인에 대처하기 위한 재난대응체계와 긴급대응 매뉴얼 등을 준비하였

올 피해의 영향력 등을 고려해서 위험요인에

다. 하지만 이러한 광범위한 종합대책은 복잡하기도 하고, 너무 광범위

대한 통제 우선순위를 정할 수 있기 때문이다.

한 관리 및 대응방안이 수립되어 있어 긴급상황 발생시 어떤 것을 우선

또한 정부의 특별한 위험경감 조치 및 우선

적으로 적용할지 등 결정하는 것도 쉽지 않은 상황이다. 또 긴급재난 발

순위의 정책대상이 되는 가장 위협적인 요인

생시 지휘계통과 집행기관 간의 네트워크 등도 신속하고 간결하게 이행

을 찾아낼 수 있도록 한다. 뿐만 아니라 위험

되기 어려울 수 있다.

요인의 발생가능성과 그에 따른 결과 초래라

사전평가제도(NRA) 방법론이 시사하는 바에 따르면 가장 먼저 어 32

는 측면에서 대비계획이 필요한데, 맵핑(risk

재난대응 역량강화를 위한 국가재난위험 사전평가제도(NRA)의 활성화

mapping)을 통해서 그것을 객관적으로 계량화·시각화 할 수 있게 해 준다. 그리하여 위험발생 요인들에 관한 정보를 더 많은 다수의 국민들 에게 쉽게 전달할 수 있게 하면 사전에 취약점을 이해하고 보강할 수 있 는 기회도 제공한다. 그렇게 되면 결과적으로 국가재난위험 사전평가제 도는 국민 개개인으로부터 국가 전체에 이르기까지 미리 지역사회, 민 간부문, 국가 전체의 복원력(Resilience)이 높아지도록 해서 대처 역량 이 제고될 수 있게 사전준비를 가능하게 해 주는 전략적인 도구이자 효 과적인 재난대응 방법론으로 활용할 수 있는 도구가 된다.

참고 문헌 - 안영훈, 2010, 우리나라의 통합적 재난안전관리체계 개선방안, 2010년 한국행정학회 공동학술대회 발표 논문 - 안전행정부, 2013, 안전행정부-OECD 국가재난위험평가제도 공동워크숍 -C ivil Contingencies Secretariat, 2011a, Co-operation - Emergency Preparedness, http://www.cabinetoffice.gov.uk/content/co-operation-emergency-preparedness -C ivil Contingencies Secretariat, 2011b, The role of Local Resilience Forums: A reference document, http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/ Role-of-an-LRF-A-Reference-Document.pdf -E U, 2011, 유럽위원회 “위험평가제도의 강화 정책”에 관한 결론: European Council’s conclusions on Further Developing Risk Assessment for Disaster Management within the European Union. 11–12.4.2011. (8068/11) -U nited Kingdom Cabinet Office, 2010b, National Risk Register of Civil Emergencies -U SA, 2011, National Preparedness Goal Plan: National Preparedness Report

World & Cities Vol.7

33

특집 대도시의 안전관리를 위한 정부와 국제기구의 역할

부록

국제안전도시사업의 이해 조준필 소장 jpcho@ajou.ac.kr 아주대학교의료원 지역사회안전증진연구소

안전도시(Safe Communities) 사업은 1989년 스웨덴 스톡홀

국제안전도시 공인기관

름에서 개최된 ‘제1회 사고와 손상예방 세계학술대회(First World

국제안전도시사업의 공인 주관 기관은 스웨덴 스톡홀름의 카로

Conference on Accident and Injury Prevention)’에서 채택된 ‘모

린스카연구소(Karolinska Institute)의 산하에 레이프 스반스트롬

든 인류는 건강하고 안전한 삶을 누릴 동등한 권리를 가진다’는 국제안

(Professor Leif Svanström) 교수가 책임을 맡고 있는 세계보건

전도시 헌장(Manifesto for Safe Communities)을 기초로 한다. 이

기구 지역사회안전증진협력센터(WHO Collaborating Center on

사업은 지역사회에 기반을 둔 안전관련 각계각층의 능동적인 참여와 모

Community Safety Promotion, WHO CC CSP)로 국제안전도시의

든 손상분야 및 모든 인구집단을 대상으로 지역사회 안전증진사업을 추

인증과 관련된 모든 책임과 권한을 가지고 있다. 최근 전 세계적으로 안

진하도록 장려하고, 이를 국제적으로 인증해 주는 프로그램이다. 즉, 어

전도시에 대한 관심이 높아지면서 세계 각국 도시의 안전도시 사업의 지

떤 지역사회가 국제안전도시로 공인된다 함은 그 지역사회가 이미 사고

원 및 평가, 공인 업무를 원활히 하기 위하여 각 국가별 혹은 지역별로

(accident)나 손상(injury)이 없는 상태로 완전히 안전하다는 것을 의미

카로린스카 연구소의 세계보건기구 지역사회안전증진 협력센터(WHO

하는 것이 아니라, 지역사회를 이루고 있는 각계각층의 구성원들이 사고

CC CSP)와 업무협력을 맺은 국제안전도시 지원센터들도 운영되고 있

로 인한 손상을 줄이고 능동적이고 지속적으로 안전을 증진할 수 있는

다. 2014년 6월 현재 16개국에 21개의 국제안전도시 지원센터가 지정

기반을 갖춘 도시라는 것을 국제적으로 인증함을 의미한다.

되어 적극적으로 안전도시사업을 지원하고 있으며, 한국에서는 필자가 소 장을 맡고 있는 아주대학교의료원 지역사회안전증진연구소가 국제안전 도시지원센터로 지정되어 국내외의 국제안전도시 업무를 지원하고 있다.

34

국제안전도시사업의 이해

국제안전도시의 공인기준

국제안전도시 사업의 성공요소

안전도시는 아래의 7가지 공인 기준을 충족하여야 한다.

손상은 어느 한 부문만의 주도적인 사업 추진을 통해서는 효과적으 로 예방될 수 없다. 따라서 연계되어 있는 부문 간 상호 협력기반을 구축

국제안전도시 공인기준

1. 지역공동체에서 안전증진에 책임이 있는 각계 각층으로부터 상호 협력하는 기반이 마련되어야 한다.

2. 남성과 여성, 모든 연령, 모든 환경, 모든 상황에 대한 장기적이고 지속적인 프로그램이 있어야 한다.

3. 고위험 연령과 고위험 환경 및 고위험 계층의 안전을 증진시킴을 목적으로 하는 프로그램이 있어야 한다.

4. 활용 가능한 근거를 기반으로 하는 프로그램이어야 한다.

5. 손상의 빈도나 원인을 나타내 보이는 프로그램이 있어야 한다.

6. 손상예방 및 안전증진을 위한 프로그램의 수행 과정 및 효과를 평 가할 수 있어야 한다.

7. 국내·외적으로 안전도시 네트워크에 지속적으로 참여할 수 있어 야 한다.

하는 일은 사업의 목표달성을 위해 필수적인 요소이다. 사업의 기획 및 실행, 평가에 이르기까지 단계별로 효율적인 협력체계를 구축하여 운영 하는 일은 사업 추진에 있어 무엇보다 중요하다고 할 수 있다. 이를 위해, 사업의 기획 단계에서부터 관련자들을 참여시켜 의견을 충분히 반영할 수 있도록 해야 하며, 사업 수행 중에 발생하는 문제들을 지속적으로 환 기시킴으로써 효율적인 목표달성이 이뤄질 수 있도록 하는 사업체계의 구축이 필요하다. 이러한 맥락에서 국제안전도시 사업을 성공적으로 수 행하기 위해서는 다음과 같은 요소들이 중요하다고 할 수 있다. 국제안전도시 사업의 성공요소

1. 지역사회 구성원의 관심과 참여 2. 지역사회 상호 협력기반 구축 3. 지역사회의 특성을 반영한 효과적인 프로그램 개발 4. 장기간의 프로그램 수행기간

2014년 6월 현재 336개 도시 및 지자체가 국제안전도시 네트워크

5. 손상의 빈도와 원인에 대한 주기적 파악

공인도시이다.

6. 사업에 대한 방향성 설정: 공통된 의제나 목표 설정 7. 현재 사업에 대한 효과성(효율성) 및 사업의 질 평가

국제안전도시 사업의 필요성

8. 기존 사업에 대한 관리 강화

일상생활 중 발생하는 사고와 이로 인한 손상은 개인에게 미치는 인

9. 사업 수행의 인적 물적 자원 확보

적, 물적 피해와 함께 막대한 사회경제적 비용손실을 초래하게 된다. 세

10. 점진적 사업 추진 및 확산 전략

계보건기구 지역사회안전증진 협력센터(WHO CC CSP)는 지역사회 내 에서 시민에게 발생하는 손상문제 및 위험요인을 파악하고, 이를 과학적

또한 사업을 추진함에 있어 반드시 평가가 이뤄져야 한다. 지역사회

으로 접근하고, 지역 내 손상예방과 관련된 다양한 유관기관들의 협력관

의 손상빈도와 원인에 대하여 주기적으로 확인하여 이 결과를 안전증진

계를 구축하며, 사고와 손상을 최소화하는 안전증진사업 등을 개발하는

사업 평가의 근거가 되는 지표로 삼을 수 있다. 이때에는 모든 손상유형

것을 지원하여 궁극적으로는 안전한 지역사회를 만들고 시민의 삶의 질

을 포괄할 수 있는 정보가 되어야 하며, 손상 시기, 손상 장소, 손상 원인,

을 향상시키고 사망과 손상을 예방하는 데 기여하고자 하고 있다.

치료 후 결과 등에 대한 광범위한 정보가 함께 포함되어야 한다. 조사의 목적에 따라 활용할 수 있는 자료의 종류가 다르고, 각 자료마다 장단점 을 가지고 있으므로 그 지역사회의 실정에 적합한 손상감시체계를 구축 할 필요가 있다.

참고 문헌 - 조준필, 박남수, 2008, 지역사회 안전증진 이론과 실제, 군자출판사 - 지역사회안전증진협력센터 (http://www.ki.se/csp/)

World & Cities Vol.7

35

기획

국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안 정창구 해외건설협회 금융지원처 처장

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망 송미경 서울연구원 세계도시연구센터 연구원

세계인프라시장동향 세계ODA사업동향

기획

1. 민관협력(PPP) 사업의 개념과 특성 1

국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안

최근 해외사업에 있어 가장 많이 회자되고 있는 용어 중 하나가 민관협 력을 의미하는 PPP(Public-Private Partnership)일 것이다. 사실 PPP사 업에 대한 업무수행 범위나 정의는 명확하게 법으로 명시되어 있는 것이 아니며, 각 국가나 연구기관별로 다양하게 정의하고 있다. 하지만 PPP는 민관협력이라는 단어 자체가 의미하듯, 공공서비스를 제공하기 위해 공공 기관과 민간기관 사이에 체결되는 공동의 협정을 의미한다는 점에서는 이 견이 없을 것 같다.

정창구 처장 cgjung@icak.or.kr 해외건설협회 금융지원처

영국 재무부(HM Treasury)와 아시아개발은행(Asia Development Bank, ADB)에서는 PPP를 정부가 전적으로 책임을 지는 완전 정부공급 사업과 민간이 전적으로 책임을 지는 완전한 민영화 사업 사이의 모든 형 태의 사업이라고 지칭하고 있으며, 호주 인프라관리기관(Infrastructure

서울시는 지난 7월 말 민간기업과의 협력을

Australia)에서는 PPP를 민간기관이 공공 인프라나 서비스를 제공하기

통해 서울의 도시발전 경험과 노하우를 개도국

위해 투자 혹은 파이낸싱에 참여하는 다양한 형태의 계약이라고 정의하기

에게 전파하고 민간 기업의 해외수주와 외화

도 한다. 이처럼 PPP개념에 대한 해석이 다양하듯 PPP의 범주에 속하는

벌이를 견인하는 방안을 공동으로 모색하고자

다양한 계약형태들이 존재하므로 가장 흔히 사용되는 PPP사업의 계약 형

7월 말 국제도시개발 민관협력 포럼을 출범시

태들에 대해 알아보면 다음과 같다.

켰다. 박원순 시장은 출범식에서 “포럼을 통해 서울형 정책을 잘 모델화해서 세계 도시문제 공 동해결의 주축이 되고, 기업의 해외 비즈니스 기회를 적극 창출해나갈 것”을 당부하였다.

그림1 참여정도에 따른 PPP 유형

New Projects DesignBuild

Design-BuildMaintain

이 포럼에는 300여명의 민간기업 관계자들

Public Responsibility

이 참여하였고, 이 자리에서 서울시는 대한상

Service Contracts

공회의소, 중소기업중앙회, 코트라(KOTRA),

Design-Build- Design-BuildOperate Operate-Maintain

Build-OwnOperate-Transfer

Build-OwnOperate

Private Responsibility Management Contracts

Lease

Concession

Divestiture

Existing Service and Facilities

코이카(KOICA), 한국수출입은행, 해외건설협 회, 한국금융투자협회, 국토연구원, 대한국토

민간의 업무수행 범위와 시설물의 소유 및 양도방식에 따라 BOO(Build-

도시계획학회 이상 총 9개 대표기관과 공동의

Own-Operate)2, BOOT(Build-Own-Operate-Transfer) 및 BOT(Build-

협력을 약조하는 선언문을 채택하였다.

Operate-Transfer)3 등의 계약형태로 분류될 수 있으며, 리스(lease) 협정에 따 라 시설물의 임대를 통해 수익을 얻는 BLT(Build-Lease-Transfer), 기존 시설 을 재건하여 특정기간 동안 운영권을 확보하여 수익을 내는 ROT(RehabilitateOperate-Transfer) 등과 같이 다양하게 변형된 계약형태도 있다.

1 PPP : 정부재정이 취약한 개도국들이 본격적인 경제성장 단계로 진입함에 따라 다양한 분야의 개발 인프라 수요가 급증함에 따라 이에 대한 확충을 위해 민간부문의 재 원과 기술을 활용하여 인프라시설을 공급하기 위해 도입한 방식으로 주로 민간투자를 끌어들이기 위해 각종 투자관련 제도 및 환경을 정비하고 다양한 지원과 혜택을 부 여함으로써 자국의 개발수요를 충족시키는 개발 방식 2 BOO : 민간기업이 시설을 건설하여 소유권을 갖고 운영하는 방식 3 BOT : 민간이 도로·교량 따위를 자비로 건설 개통하여 통행료 징수로 건설 자금을 회수 후 그 도로·교량을 정부에 기부하는 방식

38

국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안

또한, 세계은행(World Bank)에서 발표하

의 지원이 수반되는 방식이다. 도로사업을 예로 들면, 전체 도로 중 일부 구

는 공공-민간 인프라자문기구(Public-Private

간을 정부 재정으로 공사하거나, 용수시설, 진입로, 송전망과의 연결 등 부

Infrastructure Advisory Facility, PPIAF)4 데

대 인프라를 정부 재정으로 제공하는 방안 등이 이에 해당된다.

5

이터에 따르면, 컨세션(Concession) 과 BOT 를 다음과 같이 정의하고 있다. 이 둘은 파이

그림2 일반적인 PPP 사업구조

낸싱부터 운영단계까지 모든 영역에서 민간이 책임을 지고 사업을 수행하는 장기적인 계약 방식으로 서로 비슷한 형태라고 볼 수 있으나,

건설회사 (Contractor)

건설계약

원자재공급자 (Suppliers)

구매계약

정부 운영계약

EPC contract

O&M contract

사업시행자 (SPC/JV)

판매계약

운영회사 (Operator)

세금

운영수입

생산물/서비스구매자 (Off-takers)

BOT는 운영단계에서 민간이 일정부분에 대 보험회사

한 운영권만 받아 수익을 창출하지만, 컨세션 (Concession)은 약정된 기간 동안 시설물에 대 한 모든 운영권을 받기 때문에 다양한 운영수익 을 창출할 수 있으나 그에 따른 리스크 부담도

보험계약 건 설 대 금

원 자 재 구 입 비

대출약정 보 험 료

대주단 (Lenders) 대출

출자자 (Project Sponsor)

상환

자금관리계정 (Escrow Account)

판 매 수 입 금

출자금

함께 커지게 된다고 언급하고 있다. 본래 PPP사업은 공공 및 민간부문의 지식 및

상기 그림은 PPP사업시행과 관련된 주요 주체 및 이들 간의 일반적인

경험을 결합시켜 국민들에게 더 높은 수준의 서

계약관계를 나타낸 것으로, 크게 정부 및 공공기관과 사업을 기획하고 추

비스를 제공하는데 그 목적이 있다. 공공부문은

진하는 사업의 법률적 시행 주체인 사업 시행자, 사업자금을 대출하는 금

정부의 안정적인 거버넌스 아래 자금조달을 원

융기관으로 구성된 대주단(Lenders) 및 지분을 투자하는 출자자(Project

활하게 하고 사회적·정치적 위험을 부담하며,

Sponsor), 시공 및 운영에 관여하는 건설회사(Contractor) 및 운영회사

민간부문은 설계·시공·운영의 효율성을 제고

(Operator) 등이 있고, 이들 주요 당사자들의 상충되는 이해관계를 협상

하고 상업적 위험을 분담한다. 따라서 PPP사업

을 통해 조정하고 이를 사업계약(Project Agreement)에 반영해야 한다.

은 정부의 독점적 지원과 민영화 사이의 중간 정

각 사업 참여자의 역할을 정리해보면, 사업시행자는 사업주가 단독 또

도에 위치하는 것이 일반적인 형태라고 할 수 있

는 공동으로 출자하여 설립된 특수목적법인(SPC) 혹은 합작회사(JV)로서

겠고, 통상적으로 다음과 같은 형태의 지원이 뒷

사업의 추진 및 운영에 대한 모든 법률 행위의 주체가 되며, 사업 완공 후

받침되어야 한다. 첫째, 정부 혹은 공기업이 특

에는 독립적으로 차주의 역할을 수행하게 된다. 대주단은 통상적으로 프

수목적법인(Special Purpose Company, SPC)에

로젝트 파이낸싱으로 조달되는 소요자금의 규모 및 위험수준이 매우 높으

일정비율 지분투자를 하거나, 둘째, 공사비용 및

므로 여러 금융기관들과 차관단(Syndicated Loan)6형태로 구성하는 것이

운영수입에 대해 직접적으로 보조금을 지급하거

일반적이다. 건설시공을 수행하는 건설사는 분야별로 경쟁력을 보유하고

나, 셋째, 아예 해당국 정부에서 특정사업에 대

있는 여러 기업이 컨소시엄을 구성하여 입찰에 참가하는 경우가 많다. 또

해 최소 수익성을 보장해주는 것이다. 넷째는 민

한, 운영회사는 사업시행자와 관리운영계약을 체결한 당사자로서, 시행사

간부문과 분담하여 정부재정으로 사업범위 일부

가 관리운영을 겸하기도 하며 전문적인 관리운영사와 따로 계약을 체결하

를 건설하거나, 관련 부대 인프라를 제공하는 등

는 경우도 있다.

공-민간 인프라자문기구(PPIAF) : 세계은행(World Bank)에서 1999년 민간부문의 참여를 통한 개도국 인프라의 질적향상을 목표로 설립한 민관인프라자문기구 4 공 5 컨세션(Concession) : 국가 또는 그 공기업과 외국의 개인 또는 민간기업(보통은 다국적기업)간에 해당국가에서 공익사업의 건설과 운영 혹은 개발 등을 위해 특별히 인가된 사업 6 신디케이트론(Syndicated Loan) : 두 개 이상의 은행 혹은 차관단(다른 나라에 공동으로 차관을 준 사람 혹은 그 대표단)을 구성하여 공통의 조건으로 일정금액을 융자해 주는 중장기 대출로 돈을 빌리는 기업 혹은 국가는 여러은행들과 일일이 협상해야하는 번거로움이 없이 효율적으로 대규모의 자금을 조달할 수 있으며, 채권 은행 입장 에서는 특정 차입자의 채무불이행에 따른 위험을 분산시킬 수 있다는 이점이 있다(두산백과 참조).

World & Cities Vol.7

39

기획

2. 민관협력사업의 장·단점

부채를 해당 사업에서 발생하는 현금흐름을 사용하여 상환하는 구조이므로 자금을 차입하는 것은 SPC이기에 참여회사의 신용등급에는 영향을 주지 않

1990년대 이후 국제적으로 PPP 형태의 사업

아 향후 추가 차입에도 영향을 주지 않는다. 넷째, PPP사업들은 전체 프로

이 증가하고 있는데, 이는 도시개발 등 대규모

젝트의 회임기간이 장기이고 선순위대출인 프로젝트 파이낸싱이 상환된 후

인프라 사업에 내재된 각종 위험들을 각 참여기

에 비로소 SPC에 투자한 출자기관의 자본금을 회수하는 구조이다. 따라서

관에게 골고루 위험을 분배시킬 수 있다는 점이

출자자들은 자연히 해당 프로젝트의 운영 및 관리(O&M)까지 참여함으로써

주요 활성화 요인이다. 특정 프로젝트에 대한

장기 안정적인 수익을 도모할 수 있다. 끝으로 ‘민’과 ‘관’의 파트너십에 의한

PPP 사업구조가 양호한 것으로 판정된다는 의

사업수행은 정부와 민간이 서로의 장점을 활용하여 공공인프라 서비스의

미는 모든 참여당사자들이 느끼는 다양한 리스

질적 향상과 비용절감을 가져올 수 있으며, 민간부문의 새로운 사업기회 창

크에 대해 충분히 투명하고 효율적으로 구조화

출, 고용 증대 등 경제 활성화에 기여할 수 있다. 반면 PPP사업에 있어서도

되어 있다는 것이다. 이처럼 성공적인 PPP사업

구조적인 특성상 매우 다양한 주체가 참여하고 그에 따른 복잡한 사업 수행

들은 공통적으로 다음과 같은 장점들을 지닌다.

방식이나 계약 형태가 나타나기 때문에, 개별 사업마다 고유의 특성이 있고

첫째, 특수목적법인(SPC)의 설립을 통해 이

서로 다른 사업 간의 차이점으로 인해 발생되는 다양한 리스크에 노출되기

해당사자들을 통합하고 이들에 대한 위험 및 금

도 한다. PPIAF9와 홍콩 능률국(Efficiency Unit)에서는 서비스의 단가, 수

융조건의 배분을 용이하게 하여 위험전가를 골

요, 환경, 유지관리, 사업주체 간의 조정, 금융, 환율 위험요인과 기타 사업

고루 함으로써 보다 쉽게 위험을 관리하고 대비

수행 시 고려되어야 할 위험요인들에 대해 아래 표와 같이 설명하고 있다.

할 수 있게 해준다. 이러한 위험요소의 배분은 금 융조건의 위험부담이 큰 당사자에 대해서도 원

표1 PPP에서 발생 가능한 위험요인 항목

위험요인

내용

법적위험

법률변화

사업비의 초과를 야기하는 법률 변화

규제위험

허가

정부의 시기적절한 허가의 실패 등

출자금 납입

출자자의 출자금 납입이 어려운 경우

출자자 약정

금융단계에서 출자자의 자금제공약정이 어려운 경우

이자율

리보(LIBOR)10 이자율 상승은 부채 관련 의무사항을 증가시킴

는 않을 가능성이 높다. 또한, 자본(Equity) 수익

조달위험

대주단 은행들이 총 대출금을 제공하기 전에 파산

률을 올리기 위해 레버리지7 효과를 극대화함으

사업지연

EPC11 계약자의 불이행으로 인한 지연

활한 사업수행을 가능하게 해준다. 둘째, 최적의 SPC설립은 민간참여회사들의 프로젝트 파이낸 싱을 보다 용이하게 해주며, 이는 위험 완화(Risk mitigation)를 통해 해당 사업이 실패하더라도 개 별 회사(Sponsor)의 재무 불안정성으로 연결되지

출자자위험

자본조달위험

건설위험

비용초과

EPC 계약자의 잘못으로 사업예산을 초과

운영관리위험

부실업무

O&M 계약자의 부실한 작업으로 운영 방해

셋째, 전통적 대출(Traditional lending)과는 다르

정치적위험

불안정, 부패

사업에 악영향을 주는 정치적 불안정 및 부패

게 프로젝트 파이낸싱은 원칙적으로 SPC에 대한

외환위험

환율위험

해당 국가의 화폐가치 상승

자연재해

지진이나 홍수로 인한 시설물 파괴

인력재해

노동파업으로 시설 운영 불가

과세

사업별, 지역별에 따라 부과되는 세금이 상이

로써 수익성 높은 사업구조를 만들어 갈 수 있다.

8

상환청구권(Right of recourse) 이 없다는 점에서

불가항력위험

추진하는 사업의 재무적 안정성 측면에서는 분명 히 이점이 있다. 즉, SPC는 자금을 차입하고, 그

세금위험

자료 : PPIAF, Efficiency Unit 등 문헌자료 인용

7 레버리지(Leverage): 사업 자금조달을 위해 사용된 주식금액에 대한 채무금액의 비율 8 상환청구권 : 어음의 부도가 발생한 경우 어음의 소지인이 어음유통의 과정에서 자기앞의 배서인, 발행인에 대하여 지급을 청구하는 권리(무역용어사전, 한국무역협회) 9 World Bank, 2011, How to engage with the private sector in public-private partnerships in emerging markets, PPIAF 10 리보(LIBOR) : London Interbank Offer Rate의 약자로 런던의 일류 은행 간 단기 대출금리를 의미한다. 런던 금융시장의 오랜 역사와 규모 한때 세계 각국의 국제 간 금융거래에 기준 금리로 자리잡았다. 하지만 국제금융의 핵심 기능이 미국의 뉴욕 월가(Wall Street)으로 옮겨지면서 최근 국제금융거래에 적용되는 리보금리는 대부분 뉴욕시장의 리보 금리를 의미한다.(금융위원회 금융용어) 11 EPC : 설계(Engineering), 조달(procurement), 시공(construction) 의 영문 첫 글자를 딴 말로, 대형 건설 프로젝트나 인프라사업 계약을 따낸 사업자가 설계와 부품· 소재 조달, 공사를 원스톱으로 제공하는 형태의 사업을 뜻한다. 일괄수주를 의미하는 턴키(turn-key)와 비슷한 개념이다.(한경 경제용어사전, 한경 닷컴)

40

국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안

이처럼 PPP사업이라도 참여주체와 이해관

그림3 연도별 PPP 투자규모 추이 (단위 : 백만달러, 건)

계 등 개별 프로젝트의 구조적 특성에 따라 다 양한 위험에 노출되긴 하겠지만, 이같은 리스크

정부투자

민간투자

112,588

요인들에도 불구하고 정부 재정 여건이 취약한 개도국의 경우 개발효과성 제고 측면에서는 가 장 유력한 개발방식임에는 틀림없을 것 같다.

총 투자

120,000 100,112

100,000

90,990

85,440

90,716

93,322

80,000 73,867 60,530

60,000

20,000

건설에 대한 가장 주된 논의 주제 중 하나는 ‘인

12 20

11 20

10 20

09 20

08 20

07 20

06 20

20

03 20

05

0

프라를 개발함으로써 어떻게 빈곤감소와 연계

04

최근 국제사회에서 대두되는 개도국 인프라

43,670 33,340

40,000

20

3. 글로벌 민관협력사업 현황

할지’에 대한 것이다. 2000년 개최된 UN 밀레 니엄 정상회의에서 인프라 개발이 21세기의 국

물론, 궁극적으로 개도국의 빈곤감소 등 국제사회가 추구하는 개발목표의

제사회의 목표(Millenium Development Goal,

달성이 가능할 것으로 내다보고 있다.

MDG)에 어떻게 공헌할 수 있을지가 각종 국

그렇다면 현재 전 세계적으로 추진되고 있는 PPP방식의 투자개발형

제회의나 국제개발은행의 화두가 되고 있으며,

사업 규모가 어느 정도 되는지에 대해 알아보기 위해 세계은행(World

2002년 멕시코에서 있었던 UN개발재원국제회

Bank)의 PPIAF에서 발표하는 데이터를 통해 시장규모를 추정해 보았다.

의(United Nations International Conference on Financing for Development)에서는 개도

그림4 지역별 PPP사업 투자규모 추이

국의 빈곤감소와 경제성장을 달성하기 위한 인 프라 구축의 중요성과 함께 개발재원의 주된 확 보 방안으로 민간부문의 참여 및 민관협력 방안

(단위 : 백만달러) 120,000

100,000

이 강조되기도 하였다. 개도국에 있어 열악한 인프라 환경은 점차

80,000

눈높이가 높아지고 있는 자국민들로부터 엄청 난 사회적 저항을 일으키기도 한다. 그래서 많 은 국가들이 이 같은 어려운 현실을 극복하고자

60,000

40,000

선진국에게 경제적 지원을 요청하고 동시에 대 규모 민간자본을 끌어들이기 위해 인프라 개발

20,000

관련 PPP법 등을 앞다퉈 도입하고 있다. 이러 12 20

11 20

10 20

09 20

08 20

07 20

06 20

05 20

04 20

03

0

20

한 일련의 움직임에 따라 국제사회에서는 공공 과 민간부문 간의 협력으로 대규모 개발재원을 늘림으로써 많은 개도국의 경제성장에 이바지 하고 빈곤층의 경제활동 참여기회를 확대함은

남아시아

중남미

유럽 및 중앙아시아

동아시아 및 태평양

중동 및 북아프리카

사하라 이남 아프리카

자료 : PPI Data Base, World Bank(2013.9)

World & Cities Vol.7

41

기획

아래 그래프는 2003년부터 2012년까지 개발도

아 지역 역시 PPP사업 규모가 큰 지역으로 최근 PPP사업 활성화를 위

상국에서 수행된 PPP사업의 투자 규모를 연도

해 법제도를 개편하는 등 다양한 유인책을 펴고 있다. 특히 인도를 비롯

별로 나타낸 것이다. 최근 수행된 PPP사업의

하여 파키스탄 등에서 인프라 수요가 폭증하고 있어 당분간 민간자본에

규모는 과거 10년 동안 3배 가까이 성장하였고

대한 의존도가 더욱 커질 수밖에 없는 지역이다.

2008년 세계 금융위기로 성장이 잠시 주춤하였 으나, 그 후 높은 성장으로 빠른 회복력을 보여

4. 해 외 민관협력사업 사례

주고 있다. 참고로 글로벌 인사이트(Global Insight)에 서 제시한 2012년 세계건설시장 규모 8.8조달

개도국 인프라 사업에 주로 지원하고 있는 대외경제협력기금(EDCF)

러 중 외국건설사에 개방된 해외건설시장 규모

에서는 최근 원조사업의 사후운영과 관리에 민간의 효율성을 접목하고자

를 대략 8%(7,000억 달러) 수준으로 가정해 보

노력하고 있다. 이 경우 참여기업은 안정적인 양허적 조건의 원조자금이

면, 그 중 2012년도 총 투자규모 1,125억달러가

투입되는 PPP방식의 사업에 지원함으로써 국가위험도(sovereign risk 혹

투자개발형사업으로 추정되어, 이는 전체 해외

은 country risk)를 경감하고 대외경제협력기금은 사업성을 증대할 수 있

건설시장에서 발주되는 사업의 16%(7,000억

다. 개도국 정부가 특수목적법인(SPC)에 제공하는 출자금이나 국고보조

달러÷1,125억 달러) 정도임을 짐작해 볼 수 있

금 등을 EDCF가 지원하거나 EDCF 차관을 직접 대출 또는 출자하고, 민

겠다.

간참여 부분에 대해 수출입은행이 대출이나 보증을 지원하여 사업을 추진

또한, 지역별 PPP사업 투자규모를 살펴보 면, 중남미 지역이 오랜 경기침체를 극복하기

한 대표적인 PPP 사례로 ‘라오스 세피안-세남노이 수력발전사업’을 들 수 있다.

위해 PPP방식을 통한 인프라 사업에 가장 적

이 프로젝트는 라오스 정부가 민자를 유치하여 태국 접경지역에

극적으로 추진하고 있는 지역이었고, 남아시

410MW의 수력발전소를 건설하고 운영하는 총 10억달러 규모의 사업으

그림5 라오스 세피안-세남노이 수력발전사업 구조 주주 (Equity) (30%)

대주 (Lenders) (70%) EGAT (태국전력청)

라오스정부

RATCHABURI SK건설

전력구매계약 (PPA)

서부발전

실시 협약(CA)

PNPC

EDCF

태국상업은행 직접 대출 (KTB, TEXIM, BAY, Tanachart)

US$ 357M

THB Trench (US$ 357M equivalent) 공사계약 (EPC contract)

SK건설

US$ 680M 42

USD Trench (US$ 357M)

KEXIM 과의 USD Tranche refinancing

LHSE US$ 73M ODA Loan

US$ 714M

운영계약 (O&M contract)

서부발전

태국상업은행 직접 대출 (KTB, TEXIM, BAY, Tanachart)

US$ 357M

자료 : SK건설 국회포럼 발표자료

국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안

그림6 터키 유라시아 터널 사업구조 터키재무부 (Treasury) DAA (채무인수보증)

대주 (Lenders) US$ 960M

DLH (터키 교통국)

EIB 직접 대출

주주 (Shareholders) 실시협약 (최소통행량보장)

• YM hold co • SK hold co :

US$ 285M

보증 US$ 200M

Turkish banks

KEXIM 직접 대출 US$ 250M

ATAS

SK GAS SK MENA SKEC

EIB 직접 대출

US$ 150M

EBRD 직접 대출 US$ 150M 공사계약 (EPC contract)

운영계약 (O&M contract)

SCB, SMBC, Mizuno EPC JV -YAPI -SKEC

KEXIM

보증 US$ 210M

KSURE

Egis (프)

US$ 814M

자료 : SK건설 해외 PPP 사업현황 자료

로, 생산된 전력은 태국전력공사, 라오스전력

층 해저터널로 연결하는 사업으로, SK건설을 포함한 SK그룹 계열사와

공사에 판매하는 구조이다. 이 사업은 EDCF가

터키 기업인 야피메르케지(Yapi Merkezi)가 각각 50%씩 지분을 투자하

차관으로 라오스 정부가 수력발전회사(SPC)에

고 총 사업비는 12.4억 달러 규모의 대형 BOT 사업으로 자금조달 규모

출자할 자금을 지원해 줌으로써 성사된 개도국

는 총 9.6억 달러 규모이고 이 중 한국수출입은행이 2.8억 달러, 한국무

내 우리기업이 참여하는 대형 PPP사업에 대한

역보험공사(K-sure)가 1.8억 달러를 프로젝트 파이낸싱 방식으로 참여

최초의 정부지원 사례라고 할 수 있다. 다시 말

했으며, SK건설과 야피메르케지가 EPC를 담당하고 프랑스의 EGIS 그

해 PPP방식으로 추진한 본 사업에 EDCF에서

룹이 운영관리를 맡는 구조이다.

직접 차관을 지원해 주고 보증을 제공해 줌으로

본 사업의 특성은 유럽부흥개발은행(EBRD)와 같은 다자개발은행

써 기업 입장에서는 사업성 확보는 물론 개도

(Multi Development Bank, MDB)기관, 유럽투자은행(EIB) 등 글로벌 금

국 정부와의 직접적인 협의채널 구축에 따른 협

융기관뿐 아니라 터키 현지은행도 국내 공적수출금융기관(Export Credit

상력 강화 등의 이점을 확보할 수 있어 개도국

Agency, ECA)과 함께 참여하여 대규모 자금조달(Financing)에 성공한

PPP시장 진출에 있어 향후 좋은 민관협력 사례

매우 이상적인 금융구조를 지닌 사업이라는 점이다. 이와 더불어 원리금

이다.

상환이 이뤄지지 않을 경우 터키 정부가 채무를 인수하겠다는 조건 즉 ‘채

한편 EDCF를 활용한 PPP지원방식과 달리

무인수 보증약정’이 포함된 매우 안정성 높은 사업이다. 또한, 해외 투자

글로벌 금융기관간의 협업을 통해 지원한 사례

개발형사업으로는 처음으로 사업발굴에서 운영까지 토털솔루션을 제공

로 터키 이스탄불에서 진행하고 있는 ‘유라시

하는 BOT방식으로 추진됐다는 점도 의미가 크며, 큰 틀에서는 이상적인

아 해저터널 사업’이 있는데, 유럽과 아시아 대

PPP사업이라고 할 수 있을 것이다.

륙을 관통하는 보스포러스 해협을 5.4km 복 World & Cities Vol.7

43

5. 민관협력사업 활성화 방안

주되는 많은 사업이 주로 국가신용도가 낮은 개 발도상국에서 이루어지기에 해외진출을 시도하

지난 9월중순 국토부장관을 단장으로 한 우리 수주지원단은 현재 해

는 기업(공기업 포함)이라면 진출국가의 법체계

외건설 1위 국가인 스페인을 방문하여 건설부장관 및 차관과 면담하고,

특히 PPP 관련 법체계의 유무 혹은 세부내용을

스페인 건설기업들과 간담회를 통해 유럽건설업체들의 해외진출 전략 등

주지할 필요가 있다. 무엇보다도 국가위험도

에 대해서 다각도로 배울 수 있는 기회를 가졌다. 또한, 바르셀로나 시청

(Sovereign Risk) 전반에 대한 헷지(hedge) 여

방문을 통해 바르셀로나시의 도시재생 사례 등에 대한 브리핑을 받고 현

부가 사업의 성공여부를 결정짓는 핵심 요소일

장방문을 해봄으로써 실제 선진국들의 도시문제 해결에 대한 노하우를

것이다.

조금이나마 습득할 수 있었다.

특히 해외도시개발과 같이 대규모 재원을

스페인 건설기업들은 개도국 인프라시장에 진출함에 있어 우리나라 12

처럼 단순히 EPC 에만 의존하여 단기 수익을 추구하는 것이 아니라 특 13

투입해야 가능한 사업들의 경우엔 안정적인 금 융조달이 가장 중요하기 때문에 앞에서도 언급

정 프로젝트 수주를 통한 장기 안정적 수익을 도모하기 위해 O&M 을

한 것처럼 ODA 혹은 MDB 재원을 최우선적으

수반한 현지국의 컨세션(Concession)사업 등에 적극적으로 참여하고 있

로 활용해야 할 것이며, 국내 공적수출금융기

었다. 특히 중남미지역에 대한 언어적 강점을 무기로 PPP방식으로 사업

관(ECA)에서 대출뿐만 아니라 지분에도 직접

을 발굴하여 민간기업의 참여를 적극적으로 끌어들이고 있었다.

적으로 참여하도록 유도하는 한편, 다양한 운

이처럼 해외건설시장 환경도 개도국 혹은 저개발국에 대한 호혜적 차

영관리(O&M) 경험이나 PM능력이 풍부한 서

원의 지원을 기반으로 한 개발사업형태로 빠르게 변화되어 가고 있으며,

울시와 같은 지자체를 비롯한 공기업들이 동

진출대상국들의 요구가 더욱 다양하게 변하고 있다. 이제 민간기업도 특

반 진출한다면 가장 바람직한 사업구조가 될 것

정 사업을 힘겹게 수주하여 공사완공한 후 엑시트(Exit) 할 것이 아니라,

이다. 즉 공공부문이 전체 사업에 대한 마스터

ODA 등 다양한 원조자금 등과 결합하여 진출국의 도시개발사업과 같은

플랜 수립 등을 담당하고, 해당사업에 대한 기

대규모 인프라 개발사업에 초기단계부터 참여하는 등 보다 장기적인 관

획력이나 추진력 등이 풍부한 건설 및 엔지니

점에서 협력사업을 추진해야 할 것이다. 다시 말해 과거 원조자금 등을

어링 기업과 같은 민간부문이 사업주로서 일

기반으로 정부 등 공적기관 중심으로 이루어지던 각종 인프라 사업들이

부 지분에도 투자한다면 금융기관의 지원 가능

점차 대형화되어 가면서 효율성 제고측면과 무엇보다 대규모 재원 확보

성(Bankability)은 더욱 높아질 것이고 자연스

를 위해 민간의 역할이 강조되고 있고, 실제 민간자금의 유입을 통해 각

럽게 사업의 금융조달부분은 성공적인 마무리

국은 ODA 효과성을 제고하고자 노력하고 있다.

(Financial closing)로 이어질 수 있을 것이다.

이렇듯 세계 주요국 특히 기존 OECD DAC 회원국뿐 아니라 중국 등

결국 해외개발사업 특히 PPP사업을 활성화

신흥 원조국들도 어떻게 효율적으로 자국기업들의 해외진출과 원조사업

하기 위해 가장 중요한 금융부문을 해결하기

을 연계시킬 것인가에 대한 고민을 하고 있으며, 이미 다양한 형태로 진

위해선 첫째, 진출대상국별로 차별화된 ODA

화되어 가고 있다. 이러한 고민의 결과물이 전 세계적으로 퍼지고 있는

지원 전략을 펴되 단발성 지원 방식이 아니라

‘PPP를 통한 민관협력개발방식’이며, 현재 가장 이상적인 개도국 및 저개

보다 좀더 진화된 복합금융14방식 등을 활용함

발국의 개발모델이라 해도 과언이 아닐 것이다. 이처럼 PPP 방식으로 발

으로써 대규모 투자사업에 지원할 수 있어야

12 13 14 15

44

PC : Engineering, Procurement, Construction(설계, 조달, 시공) E O&M : Operation and Management (운영, 관리) 복합금융 : 양허성 차관 + 수출금융 + EDCF 보증 등의 형태 ECA Covered Loan : 공적수출금융기관(ECA)으로부터 커버받는 대출

국제개발효과성 제고를 위한 민관협력방안

하한다. 둘째, 보다 경쟁력 있는 조건으로 공적수출금융기관(ECA)의 파 이낸싱을 제공받음으로써 프로젝트의 안정성 측면 뿐 아니라 수익성도 동시에 충족시키고, 국내외 상업금융(Commercial Bank)을 적극 유인할 수 있도록 ECA Covered Loan15 등 다양한 금융상품을 개발해야 할 것 이다. 셋째, PPP와 같은 해외 인프라 개발사업에 대한 투자목적으로 조 성된 글로벌 인프라펀드(GIF)의 투자기준을 좀더 완화하여 보다 많은 사 업에 지원할 수 있어야 하겠고, 이와 연계하여 MDB의 민간부문 투자를 적극 활용해야 하겠다. 끝으로 국내 연기금이나 한국투자공사(KIC) 등에 서도 우리기업이 추진하는 해외 PPP형태의 그린필드사업 등에 대해 전 향적인 안목을 갖고 대체투자에 나선다면 중동 국부펀드 등 안정적 고 수익을 추구하는 전 세계 장기투자자금을 동시에 유치할 수 있는 최적의 투자환경이 될 것이다. 지난 7월 서울시에서 창립한 국제도시개발 포럼이 실질적인 성과를 내기 위해서는 결국 민간의 참여를 어떻게 끌어들이느냐에 있다고 판단 되는데, 기존의 ODA를 활용한 단순한 현지 진출국의 도시개발 혹은 도 시재생관련 마스터플랜 수립지원이나 경제발전경험공유사업(KSP)을 통 한 도시개발관련 지식 혹은 정보 전달방식에서 탈피하여 이제는 구체적 으로 성사가능성이 높은 중·소규모의 도시개발 프로젝트(대략 10억달 러 이하)를 실제로 발굴함으로써 사업초기단계부터 민간의 참여를 유인 할 수 있는 여건을 조성해 주는 것이 필요해 보인다. 결국 서울시를 비롯 한 포럼에 참여하는 민·관 공히 일정수준의 성과 즉 수익창출이 수반되 어야 만이 지속가능한 협력이 이뤄질 것이다. 이를 위해 본 보고서에서 설명한 금융분야 민관협력방안이 서울시에서 추진하는 해외진출 노력에 조금이나마 도움이 되길 기대하는 바이다.

참고 문헌 -A DB, 2007, ADB’s Participation in PPPs -A llen & Overy, 2014, Public Private Partnership, Breaking new ground -E DCF, 2012, 개도국 민관협력(PPP) 사업의 이해 -K OICA, 2008, PPP와 개발컨설턴트 활용을 통한 민간과의 파트너십 강화 - SK건설, 2014, 해외 PPP 사업 현황 -W orld Bank, PPIAF, Private Participation in Infrastructure(PPI) Project Database - 이광복, 2010, 해외시장 PPP/PFI 진출 결정요인과 정부 지원정책에 관한 연구 - 해외건설정책포커스, 2014, 글로벌 투자개발형사업 현황 및 PPP사업 활성화 방안에 대한 연구 - 최재준, 2011, 해외 PPP 사업 위험요인 관리 및 이를 적용한 사업수익성 산정에 관한 연구 - 한국수출입은행, PPP 관련 각종 보도자료 - 한국건설산업연구원, 2008, 해외건설협회, 투자개발형 해외인프라 개발사업에 대한 민관협력 활성 화 방안

World & Cities Vol.7

45

기획

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망 송미경 연구원 meekyong@si.re.kr 서울연구원 세계도시연구센터

1. 개요 도시화란 농촌과 외곽지역의 인구가 도시로 이주하면서 도시지역 에 인구가 집중되는 현상을 의미한다. 이런 도시화 현상은 지역간 연계 성 강화, 출산율 감소, 수명 연장 및 고령화 등 특정 국가의 경제·사회 적 변화와도 밀접한 관계가 있다. 전 세계의 도시화 과정을 살펴보면 미 래의 인구분포 변화와 지역의 발전 가능성을 예측할 수 있고 오늘날 전 세계 공동의 이슈인 지속가능한 성장에 필요한 정책적 수요를 파악할 수 있다. 이에 따라 유엔은 233개 국가의 인구조사를 바탕으로 ‘세계 도시화 전 망(World Urbanization Prospect)’을 발표하고 있다. 이 보고서는 1950 년대부터의 도시 및 농촌 인구 변화를 분석하여 2050년의 도시화 전망을 내놓고, 인구 30만 명 이상의 도시들을 대상으로 1990년대부터의 도시 집 적율을 분석하여 2030년에 도시별 성장률을 전망하고 있다. 본 글에서는

아시아와 아프리카의 도시화가 더욱 주목 되는 이유는 이 두 지역 인구가 앞으로 추 가될 도시인구 증가에 가장 크게 기여할

올해 발간된 세계 도시화 전망 개정판을 분석하여 세계 도시화의 핵심 이 슈와 신흥 메가시티와 대도시의 성장전망을 살펴보고자 한다.

것이기 때문이다. 2050년까지 아시아의 전체 인구는 약 43억 명에서 52억 명으로 8억 명이 증가하는 반면, 도시인구는 12억 명 증가하여 전체 인구증가 보다 높다. 아프리카의 전체 인구는 12억 명 증가할 것으로 추정되며, 이 중 도시인구가 9억 명, 농촌인구가 3억 명 증가할 것으로 예측 된다.

2. 세계 도시화의 핵심 이슈 가. 세계 인구변화 세계 인구는 도시를 중심으로 지속적으로 성장하고 있다. 2050년이 되면 세계인구는 약 72억 명에서 약 95억 명으로 약 23억 명이 증가될 것으로 예측된다. 이 중 도시 인구는 39억 명에서 63억 명으로 24억 증 가하는 반면, 농촌인구는 34억 명에서 몇 년 안에 최고점을 찍고 32억 명으로 서서히 감소할 것으로 예측된다1. 그 결과 1950년대에 29%에 불 과했던 도시인구의 비율은 2050년이 되면 약 66%까지 증가되고 농촌인 구의 비율은 상대적으로 33%로 감소하여 도시와 농촌의 인구비율이 반대 로 전환될 것이다. 또한 도시인구의 급격한 증가는 새롭게 증가하는 인구 대부분이 도시지역에서 거주하게 될 것이라 추정할 수 있다.

나. 주요 지역별 도시화 전망 2014년 현재 전 세계 도시화는 평균 54% 수준이나 지역별로 나누어 보면 그 편차가 매우 크다. 주요 지역별로 나누어 보면 북미와 중남미 지

1 이 수치는 인구수를 천만 명 단위에서 반올림한 것으로 그 결과 농촌인구와 도시인구 증감의 합과 전체 인구증가와 차이가 있다.

46

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망

그림1 전 세계 인구변화와 전망 1950~2050 전 세계인구

도시인구

농촌인구

120,000

96억 명

100,000

72억 명

80,000

63억 명(66%) 60,000

39억 명(54%)

32억 명(33%)

50 20

45 20

40 20

35 20

30

25

20

20

20 20

15 20

10 20

05 20

00 20

95 19

90 19

85 19

80 19

75 19

70 19

65 19

19

19

60

7억 명(60%) 18억 명(30%) 50

0

34억 명(46%)

55

20,000

25억 명

19

40,000

자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition. 자료 분석

역이 80% 초반으로 도시화가 가장 많이 진행되었고 아시아와 아프리카

인다. 반면 1950년대에 도시화율이 62%로 높

지역이 각각 48%, 40%로 도시화율이 가장 낮은 편이다. 이밖에 유럽은

았던 오세아니아는 도시화 진행이 더디게 진행

73%, 오세아니아 지역은 71% 정도 도시화가 진행 되었다.

되어 오늘날 도시화율은 유럽과 중남미 보다 낮

도시화 과정도 지역별로 다양하다. 우선 1950년대에 이미 50~60%의

은 71%이고 2050년에도 74%에 머무를 것으로

도시화율을 가지고 있었던 북미, 오세아니아와 유럽 지역을 살펴보자. 북

예측된다. 유럽의 도시화율은 1950년대 51%에

미의 도시화율은 1950년에 64%에서 오늘날 80% 초반까지 도시인구가 꾸

서 현재 73%까지 성장하여 2050년이 되어야

준히 성장하여 2050년이 되면 87%로 높은 도시화율을 보유할 것으로 보

80%대로 진입할 수 있을 것으로 보인다.

그림2 주요 지역별 도시화율 1950~2050 북미

중남미

유럽

오세아니아

아시아

아프리카

(단위 : %)

500.0 450.0 400.0 350.0 300.0 250.0 200.0 150.0 100.0 50.0

50 20

45 20

40 20

35 20

30 20

25 20

20 20

15 20

10 20

05 20

00 20

95 19

90 19

85 19

80 19

75 19

70 19

65 19

60 19

55 19

19

50

0

자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition. 자료 분석

World & Cities Vol.7

47

기획

1950년대에 도시화율이 낮았던 중남미, 아

지역별로 특징을 세분화 하면 아시아는 새로이 추가되는 도시 인구 8억

시아, 아프리카 지역 중 지금까지는 중남미의

명 외에 농촌이 도시로 전환되거나 농민들이 도시로 이주하여 증가되는

도시화가 눈에 두드러지게 진행되었다. 중남미

도시인구가 6억 명 정도 될 것으로 예상할 수 있다. 반면 아프리카는 전

지역은 1950년에 40%에서 오늘날 80% 초반까

체적으로 인구가 크게 증가하여 전 세계에서 차지하는 인구 비중이 1/4

지 도시화율이 진행되어 도시화가 가장 많이 진

까지 높아질 것으로 예측되는데, 그 원인 상당부분이 도시지역에서 증

행된 북미지역의 도시화율을 따라잡았고 앞으

가하는 인구에 따른 영향임을 시사한다.

로도 북미지역과 비슷한 속도로 도시화가 꾸준 히 진행될 전망이다. 2000년대 초반까지 중남

그림3 주요 지역별 인구특성 (2014년, 2050년 비교)

미 지역의 도시화가 빠르게 진행되었다면, 이 (단위 : 천 명, %)

제는 아시아와 아프리카 지역의 도시화가 가장 주목할 만하다. 아시아는 도시화 비율이 연간

지역별 인구특성 2014년

1.5% 증가하고 있어 2020년경에 도시인구가 농촌인구를 능가하여 2050년이 되면 도시화율 이 64%까지 진행될 예정이다. 아프리카는 도시 화 비율이 연간 1%씩 증가하여 2040년에 도시 인구가 농촌인구를 뛰어넘을 것으로 추정되며, 2050년이 되면 도시인구가 56%까지 증가할 전 망이다.

다. 도시와 농촌 인구특성의 변화 아시아와 아프리카의 도시화가 더욱 주목되 는 이유는 이 두 지역 인구가 앞으로 추가될 도 시인구 증가에 가장 크게 기여할 것이기 때문이 다. 그림3에 주요 지역별 인구특성을 살펴보면,

지역별 인구특성 2050년

우선 아시아와 아프리카의 인구가 전 세계의 76%에 달하여 비중이 가장 높다. 또한 2050년 까지 아시아의 전체 인구는 약 43억 명에서 52 억 명으로 8억 명이 증가하는 반면, 도시인구는 12억 명 증가하여 전체 인구증가 보다 높다. 아 프리카의 전체 인구는 12억 명 증가할 것으로 추정되며, 이 중 도시인구가 9억 명, 농촌인구 가 3억 명 증가할 것을 볼 수 있다. 이런 근거에 따라 몇 가지 결론을 내릴 수 있다. 우선 앞으로 추가될 것으로 예상되는 24.5억 명의 도시인구 대부분이 아프리카와 아시아에 집중되어 있을 것이라는 점이다. 각 48

자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition. 자료 분석

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망

표1 도시인구 순위 (2014년, 2050년 비교) 순위

(단위 : 천 명)

2014년 국가

지역

1

중국

2050년 인구

국가

지역

아시아

758,360

중국

2

인도

아시아

3

미국

4

2050년이 되면 아시아 지역의 도시인구는 20억에서 33억으로 61% 증가하고, 아프리카는

인구

4억 명에서 13억 명으로 3배 이상 증가할 것으

아시아

1,049,948

로 추정된다. 이 도시인구 증가에 가장 많이 기

410,204

인도

아시아

814,399

여할 것으로 예상되는 국가는 아시아에서는 인

북미

262,734

미국

북미

350,338

도와 중국, 아프리카는 나이지리아이다. 2014

브라질

중남미

172,604

나이지리아

아프리카

295,480

년~2050년까지 인도는 4.4억 명, 중국은 2.9

5

인도네시아

아시아

133,999

인도네시아

아시아

227,770

6

일본

아시아

118,136

브라질

중남미

210,238

7

러시아

아시아

105,318

파키스탄

아시아

155,747

1,961,355

합계

3,103,919

자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition. 자료 분석

억 명, 나이지리아는 2억 1,200명 도시인구가 증가되어 세계 도시인구 증가율의 37%를 기여 할 것으로 예측되고 있다. 세계 농촌인구는 현재 총 34억 명으로 90% 이상의 농촌인구가 아시아와 아프리카에 살 고 있다. 그 중 인도와 중국의 농촌인구가 각 각 8.6억 명과 6.4억 명으로 전 세계 농촌인구

세계도시인구는 2014년 현재 39억 명으로 이중 아시아의 도시인구

의 약 45%를 차지한다. 그 다음으로 방글라데

가 21억 명(53%)으로 가장 많고 그 뒤로 유럽(14%), 중남미(13%) 순으

시, 인도네시아, 파키스탄 순으로 모두 1억 명

로 도시인구가 많다. 국가별 도시인구 순위를 보면 중국이 7.6억 명으로

이상의 농촌인구를 보유하고 있다. 아프리카에

가장 높고 그 뒤로 인도가 4.1억 명, 미국이 2.6억 명, 브라질이 1.7억

서는 나이지리아와 에티오피아에 농촌인구가

명, 인도네시아가 1.3억 명, 일본이 1.1억 명, 러시아가 1억 명으로 이

각각 9,500명, 7,800명으로 가장 많이 살고 있

7개 국가의 도시인구는 전 세계 도시인구의 절반이 넘는다. 그리고 이

다. 2050년이 되면 아프리카의 농촌 인구가 가

중 5개 국가가 모두 아시아 지역에 위치한다.

장 많이 증가할 것으로 예측되는데, 가장 기여 도가 높은 국가는 나이지리아, 에티오피아, 우

표2 농촌인구 순위 (2014년, 2050년 비교) 순위

(단위 : 천 명)

2014년 국가

지역

1

인도

2

간다로 각각 5,000만 명, 3,9000만 명, 3,800 만 명이 증가하여 전 세계 농촌인구 증가율의 3

2050년 국가

지역

아시아

857,198

인도

아시아

805,652

반면, 중국은 현재 농촌 인구의 약 절반에

중국

아시아

635,424

중국

아시아

335,029

해당되는 3억 명 정도가 감소하고 인도는 약

3

인도네시아

아시아

118,813

나이지리아

아프리카

144,875

5,200만 명이 감소할 것으로 추정되며, 이 인

4

파키스탄

아시아

114,221

에티오피아

아프리카

117,051

5

방글라데시

아시아

105,386

파키스탄

아시아

115,335

6

나이지리아

아프리카

94,718

인도네시아

아시아

93,607

7

에티오피아

아프리카

78,143

방글라데시

아시아

89,504

합계

2,003,903

인구

분의 1을 차지할 것으로 예상된다.

인구

1,701,054

자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition. 자료 분석

구의 대부분이 도시인구로 전환될 것으로 예측 하고 있다. 결론적으로 세계 도시화의 핵심 이슈는 크 게 3가지로 정리될 수 있다. 첫째, 세계의 인구 는 꾸준히 증가하여 2050년이 되면 약 24억 명 의 증가로 총 95억 명이 살게 될 것이다. 둘째, 2050년까지 증가되는 인구는 대부분 아시아 와 아프리카의 도시 인구로 2050년 도시인구는 World & Cities Vol.7

49

기획

63억 명, 도시인구 비율은 66%까지 증가할 것

의 도시화를 이해함에 있어서 소득 수준, 도시화 속도, 도시 규모 등을 감

이다. 이 중 특히 성장폭이 큰 중국, 인도, 나

안하여 도시 성장 잠재력과 도시화 전망을 살펴볼 필요가 있다.

이지리아의 도시성장에 주목할 필요가 있다. 셋째, 농촌인구는 아시아를 중심으로 전 지역

가. 개발도상국의 경제발전 단계별 도시화 전망

에서 감소하거나 현재와 비슷하게 유지할 전망

그간 도시화 과정은 일반적으로 사회, 경제적 발전과 밀접하게 연관되

이나 아프리카 지역만큼은 전반적으로 인구가

어 성장해 왔다. 서울의 발전 경험에서도 볼 수 있듯이 도시의 발전은 출

증가하여 농촌인구도 65% 가까이 증가할 전망

산율 증가, 수명증가, 고령화 등 인구변화에 영향을 미치고 지리적 지역

이다.

간 연계성을 높이며 경제 활동, 정부운영, 소비활동을 집적시킴으로써 국 가 경제발전에 중요한 동력이 되었으며 궁극적으로 국민들의 소득에 기여 하고 있다. 이런 측면에서 소득 수준(국민총소득, GNI)은 경제발전과 도

3. 신흥 도시들의 성장전망과 정책방향

시화 단계를 비슷한 유사한 국가들을 묶는데 효과적인 수단으로 인식되어 진다. 물론 도시 성장에 대한 대비가 없이 도시화가 빠르게 진행되고 있는 국가들의 경우 도시화와 경제성장 간의 관계성이 점차 약화되고 있기는

미국, 영국, 독일, 프랑스 등 선진국 (developed countries)로 분류되고 있는 서구

하나2 글로벌한 측면에서 개발도상국의 도시화 특성을 세분화 하고 지속 가능 성장에 필요한 정책적 수요를 도출하는데 의미가 있다.

의 도시들은 대체로 자연 발생적으로 형성되어

국가별 소득수준3에 따르면 크게 고소득, 중상위소득, 중하위소득, 저

오랜 시간에 거쳐 서서히 발전되어 왔다. 또한

소득 국가로 나누어 볼 수 있다. 여기서 고소득 국가들은 미국, 영국, 독

도시의 성장 규모도 1~2개의 도시에 집중되어

일, 일본 등 전통적인 선진국(developed countries)은 물론 전통적으로 개

발달되기보다 다양한 지역에서 동시다발적으로

발도상국으로 물론 한국, 홍콩, 싱가포르, 마카오 등 아시아의 고성장 국

발전되었다. 반면, 한창 성장을 하고 있는 개발

가, 쿠웨이트, 카타르, UAE, 사우디아라비아 등 중동의 산유국이 포함되

도상국(developing countries)은 도시가 수년

어 있다.

에 걸쳐서 단기간에 만들어지며 소수의 도시에

중상위 소득국가로는 2000년대 초반 세계 경제의 새로운 성장 엔진

국가 대부분의 인구가 집중되며 급격하게 성장

부각되어 고속 성장한 BRICS4 에 해당하는 브라질, 중국, 남아프리카는

하고 있다. 이러한 특징은 일찍이 급격한 도시

물론 멕시코, 콜롬비아, 헝가리, 터키, 태국, 말레이시아, 모로코, 튀니

화 과정을 겪은 한국, 홍콩, 싱가포르를 포함하

지 등 다수의 신흥시장(emerging market)이 여기에 포함된다. 대표적

여 오늘날 빠르게 도시화가 진행되는 중국, 브

인 중하위 소득 국가는 몽골, 스리랑카, 나이지리아, 베트남, 라오스, 가

라질에서 공통적으로 경험하고 있는 현상이다.

나, 이집트, 인도네시아, 인도 등이 있다. 마지막으로 에티오피아, 미얀

하지만 조금 더 자세히 살펴보면 개발도상국의

마, 네팔, 캄보디아, 방글라데시, 남수단 등이 대표적인 저소득 국가들

도시화 특성, 도시 성장 형태 및 규모, 도시 이

이다.

슈는 각 국가의 인구 규모, 경제성장 수준에 따 라 편차가 크고 다양하다. 따라서 개발도상국

N, World Economic and Social Survey: Sustainable Development Challenges (E/2013/50/Rev. 1 ST/ESA/344) 2 U 3 소득 수준별 국가 분류에 대한 자세한 내용 참조 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, Classification of Countries by Major Area and Region of the World and Income Group.

RICS : BRIC countries의 준말로 2001년 골드만삭스의 짐 오닐이 처음 사용한 용어로 초기에는 브라질, 러시아, 인도, 중국에 해당하는 말이었으나 BRICs 정상회담에 남아 4 B 프리카가 참가하면서 BRICS라 명하였다. BRICS 국가의 2012년 기준 GNI 수준을 보면, 러시아는 고소득, 중국, 브라질은 중상위 수득, 인도는 중하위 소득국가로 구분되어 있다.

50

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망

그림4 국가소득수준별 도시화 현황, 1950~2050 고소득국가

중상위 소득국가

중하위 소득국가

저소득국가

100.0 90.0

87%

80%

80.0

57%

63%

50.0

20%

30%

20.0

18%

50 20

40 20

30

10 20

00 20

90 19

80 19

70 19

50 19

60

9%

0

19

10.0

48%

20

30.0

57%

39%

40.0

20

60.0

79%

20

도시화율(%)

70.0

주 : 소득수준별 국가분류는 세계은행의 2012년 GNI를 기준으로 함 자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition. 자료 분석

이러한 구분에 따라 도시화 수준을 보면, 고소득 국가는 소득 수준이

아 농촌인구가 많고 도시와 농촌 간의 경제적 격

높음은 물론 도시화도 80% 이상인 국가들로 앞으로도 안정적인 도시성장

차가 높은 점이 반영되었음을 추정할 수 있다. 인

이 진행될 전망이다. 2000년대 이후 경제적으로 빠르게 성장하고 있는 중

도네시아는 도시화율이 54%로 다른 중하위 소득

소득 국가들의 도시화 수준을 보면 1950년대에는 20% 내외 수준이었으나

국가에 비해 높은 것으로 보아 도시 성장에 따른

1970년대 중반을 지나면서 중상위 소득 국가들은 고도의 경제성장과 도

준비가 부족한 점이 도시성장과 경제성장의 불균

시성장이 동시에 이루어지면서 오늘날 약 63%의 도시화가 이루어졌으며

형에 원인이 되고 있다고 해석할 수 있다.

2050년까지 도시화가 80%에 가까워질 것으로 예상된다. 반면, 중하위 소 득국가들은 상대적으로 도시화가 느리지만 꾸준히 진행되고 있어 현재 도

나. 신흥국 메가시티와 대도시의 성장 전망

시화율이 약 39%에 불과하지만 2050년에는 57%가 넘을 것으로 예상된

유엔은 30만 이상의 도시를 대상으로 각 도

다. 저소득 국가의 도시화 또한 30%에서 48%까지 중하위소득 국가와 비

시별 도시인구의 변화를 모니터링하고 도시의

슷한 속도로 꾸준히 성장할 것으로 보인다. 또한 2020년 이후에는 중하위

인구 규모에 따라 5단계로 구분하여 각각의 특

소득 국가와 저소득 국가들의 연간 도시화율이 중상위 소득 국가의 도시

성과 변화를 전망하고 있다. 또한 각 도시 규모

화율을 앞지를 것으로 추정하고 있다.

에 따라 메가시티(Megacities, 1,000만 명 이

개발도상국을 대상으로 해외 진출이나 국제도시개발 협력을 추진함에 있

상), 대도시(Large cities, 500~1,000만 명),

어서도 국가의 소득 수준과 도시화 수준을 비교하면 각 국가의 도시화의 특

중규모 도시(Medium-sized cities, 100~500

성과 주요 도시이슈를 이해하는데 도움이 될 수 있을 것이다. 예를 들어, 인

만 명), 일반도시(Cities, 50~100만 명), 도시

도와 인도네시아는 잠재력이 높은 신흥시장으로 분류되고 있음에도 실제 소

지역(30~50만 명)으로 구분한다. 이 분류는 글

득 수준은 중하위권에 속해 있다. 이런 특징을 국가의 도시화율과 비교하면

로벌 스케일에서의 구분으로 국가별 구분과는

인도의 경우 도시화율이 32.7%로 다른 중하위소득 국가와 유사한 것을 보

차이가 있을 수 있다. 한국의 경우, 서울 ‘메가 World & Cities Vol.7

51

기획

그림5 전 세계 도시인구의 도시규모별 구분

6,000 5,000

41개 도시 63개 도시

4,000

(인구 천 만)

3,000 2,000 1,000

28개 도시 43개 도시 10개 도시 21개 도시 239개 도시 294개 도시

558개 도시

417개 도시

731개 도시

525개 도시

메가시티(1,000만 명 이상) 대도시(500~1,000만 명) 중규모도시(100~500만 명) 일반도시(50~100만 명) 도시지역(50만 명 이하)

30 20

14 20

19

90

0

자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition.

시티’, 부산, 인천, 대구 등 5대 광역시와 수원시, 울산시, 창원시가 ‘중규

할 것으로 예측된다. 그 뒤로는 상하이, 뭄바이,

모 대도시’, 고양시, 성남시, 용인시, 안산시 청주시, 전주시 등이 ‘일반도

베이징 등 중국과 인도의 도시들이 2,800만 명

5

시’, 제주시, 평택시, 의정부시 등이 ‘도시지역’에 해당된다 . 오늘날 전반

~3,000만 명의 인구로 상위권을 차지할 것으

적인 도시규모별 도시인구 구성을 보면 메가시티에 살고 있는 인구는 약

로 예상된다. 또한, 멕시코시티, 상파울로 등 중

4.5억 명으로 세계 도시인구의 12%, 대도시 지역의 인구는 약 3억 명으로

남미 도시가 2,300여 명으로 11위권으로 밀려나

전체 도시인구의 8%, 중규모의 도시인구는 약 8.5억 명으로 전체 도시인

는 대신 아시아 지역의 다카(방글라데시)와 카

구의 21%, 일반도시에 거주하는 인구규모는 3.6억 명으로 9%이다. 가장

라치(파키스탄), 아프리카에 카이로(이집트)와

많은 도시인구가 거주하는 50만 명 이하의 도시지역이나 마을(town)은

라고스(나이지리아)의 도시인구가 2,400만 명

전체 도시인구의 52%에 달하는 19억 명이 살고 있다. 오늘날 인구 천만

~2,700만 명으로 증가하여 9위권 안에 들 것이

이상의 메가시티의 개수는 2014년 기준으로 총 28개가 있다. 그리고 28

란 예상이다. 2030년에 새롭게 메가시티로 진

개 도시 중 동경, 오사카(이상 일본), 뉴욕, LA(이상 미국) 모스코바(러시

입할 도시를 보면 중국과 인도가 총 5개로 가장

아), 파리(프랑스), 런던(영국)을 제외한 21개 하면 모두 신흥시장의 메가

많고, 아프리카가 3개, 중남미가 2개, 그 밖에

시티이다. 가장 큰 메가시티는 동경으로 3,800만 명이 거주하고 있고 그

아시아 지역이 3개 도시6로 총 13개 도시를 메가

다음으로 델리와 상하이가 각각 2,500만 명, 2,300만 명, 멕시코시티, 상

시티에 진입할 것으로 예측하고 있다. 또한 대

파울로, 뭄바이가 약 2,100만 명 정도의 인구 규모를 가지고 있어, 신흥국

도시로 추가될 것으로 예상되는 도시는 40개에

중에는 현재 중국, 인도, 멕시코, 브라질이 가장 큰 메가시티를 보유하고

서 63개도 약 20개가 증가할 것이다.

있다.

특히 아시아 지역에서 가장 도시인구가 많이

2030년이 되면 동경이 인구 감소에도 불구하고 3,700만 명으로 여전

증가하고 있는 중국은 현재 상하이, 베이징, 충

히 큰 메가시티로 자리매김하고 2위 도시인 델리는 3,600만 명으로 증가

징, 광저우(광동), 선진, 톈진 등 6개의 메가시

국은 85개시 중 서울과 5개 광역시 외 창원시, 청주시, 김해시, 고양시, 구미시, 광명시, 제주시, 전주시, 포항시, 성남시, 시흥시, 수원시, 의정부시, 울산시, 영진시 등 총 5 한 25개가 30만 이상의 도시로 UN이 분석하고 있다.

6 청규(일본), 라호르(파키스탄), 호치민시(베트남)

52

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망

표3 도시인구 증가가 가장 많은 중국, 인도, 나이지리아의 2030 메가시티와 대도시

시를 보유할 것으로 예상된다. 아프리카에는 현

중국의 메가시티와 순위 대도시

재 카이로, 킨샤사, 라고스가 유일한 메가시티

도시명

2014

인도의 메가시티와 대도시 2030 도시명 델리 (수도)

2014

나이지리아의 메가시티와 대도시 2030 도시명

24,953 36,060 라고스

2014

2030

12,614 24,239

이지만, 2030년에는 다르에스살람(탄자니아), 요하네스버그(남아프리카), 루안다(앙골라)

1

상하이 22,991 30,751

2

베이징 19,520 27,706 뭄바이 (수도)

20,741 27,797 카노

3,508 6,198

3

광저우 11,843 17,574 콜카타

14,766 19,092 이바단

3,085 5,499

4

충징

12,916 17,380 방글라로르

9,718 14,762

아부자 (수도)

2,301 4,913

5

톈진

10,860 14,655 첸나이

9,620 13,921 포트하커트 2,343 4,562

6

선진

10,680 12,673 하이데라바드 8,670 12,774

7

청두

7,289 10,104 아하마다바드 7,116 10,527

네로, 상파울로 4개에 보고타(콜롬비아), 리마

8

난징

7,127

9,754 수라트

5,398 8,616

(페루)가 메가시티에 추가될 전망이다.

9

우한

7,838

9,442 푸네

5,574 8,091

2030년이 되면 메가시티의 인구는 4억 3천

10 항저우

6,121

8,822 자이푸르

3,373 4,885

여명이 증가하여 약 7억 3천만 명이 메가시티

11 둥관

7,410

8,701 럭나우

3,150 4,493

에 거주할 것으로 전망되며 전체 도시인구 대비

12 포산

6,989

8,353

비율은 14%로 약 2% 증가 것을 예측된다. 대도

13 수저우

5,156

8,098

시의 인구도 1억 3천여 명이 증가하여 4억 명이

14 선양

6,194

7,911

거주하고 전체 도시인구의 약 9%를 차지할 것

15 시안

5,867

7,904

을 예측된다. 이밖에도 중규모 도시인구는 8억

16 샤먼

4,124

6,911

명에서 11억 명으로 증가하고 일반도시는 3.6억

17 하얼빈

5,351

6,860

명에서 5.1억 명으로 증가하여 도시인구 대비

18 칭다오

4,445

5,920

비율이 각각 22%, 10%로 1%씩 증가하고, 50만

19 정저우

4,234

5,900

20 다롄

4,366

5,851

21 중산

3,474

5,518

22 지난

3,927

5,234

23 창사

3,640

5,013

3개가 추가될 예정이며 대도시도 현재 3개에서

자료 : UN, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition. 자료 분석

2030년 12개 정도 증가할 전망이다. 아프리카 에서 도시인구 증가가 가장 클 것으로 예상되는 나이지리아는 대도시의 인구가 증가하여 메가 시티인 라고스 외에 이바단, 카노, 아부자(수도) 가 대도시로 추가될 전망이다. 라틴 아메리카에 서는 브에노스 아이레스, 멕시코시티, 리호드제

명 이하의 도시지역이나 마을에 거주하는 인구 는 19억 명에서 23억 명으로 4억 명이 증가하여 전체 도시인구 대비 50만 명 이하의 도시인구 비율이 52%에서 45%로 여전히 높을 것으로 전 망된다.

다. 지속가능한 성장을 위한 글로벌 정책 트렌드

티와 10개의 대도시가 있고 2030년이 되면 1개의 메가시티와 6개의 대도

전 세계 도시화가 아시아와 아프리카의 신

시가 추가되어 총 7개의 메가시티와 16개의 대도시를 보유할 것으로 전망

흥국과 개발도상국을 중심으로 빠르게 진행됨

된다. 그 다음인 인도의 경우 델리, 뭄바이 외에도 추가로 4개 대도시(아하

에 따라 지속가능한 성장을 위한 과제들도 이

마다바드, 방글라로르, 첸나이, 하이데라바드)가 메가시티 규모로 커질 것

지역의 도시 성장과 밀접하다. 리오 20+에서

으로 예상되며, 대도시는 2개 추가되어 총 6개의 메가시티와 5개의 대도

결의된 ‘우리가 원하는 미래(The Future We World & Cities Vol.7

53

기획

Want)’를 보면 도시는 경제, 사회, 환경적으로

등의 정책 수단을 활용하여 도시 이주민을 적절하게 수용하거나, 투자유

지속가능한 사회를 이끄는 중요한 주체로 인지

치나 생활환경 개선을 통해 농촌 지역에 경제 유형을 다양화하고 경쟁력

하고 있다. 이러한 측면에서 도시가 지속가능

향상시키는 방안을 많이 사용한다고 한다. 셋째, 한 국가 내에 여러 도시

한 성장을 도모하기 위해서는 기본적으로 경제

가 균형 잡히게 성장할 수 있는 정책을 장려하면 과거에 급속한 도시화를

적 활동을 할 수 있도록 규모의 시장과 충분한

이룬 국가들처럼 1~2개의 대도시만 집중적으로 성장하여 경제와 행정 기

일자리가 제공되어야 한다. 그리고 이러한 경

능이 한 곳에 집중되는 현상과 과도한 인구 유입으로 인한 도시 난개발과

제적 활동의 기회가 공평하게 나누어질 수 있

환경피해를 예방하고 도시기반 시설과 기본적인 사회서비스를 고르게 제

도록 교통, 산업, 주거에 필요한 각종 도시 기

공하는데 기여할 수 있을 것이라 제안하고 있다. 넷째, 도시화와 도시성장

반시설이 제공되어야 한다. 또한 깨끗한 물, 학

과 관련된 글로벌 트렌드를 정확하게 파악할 수 있도록 시의적절한 데이

교, 병원 등 기본적인 삶의 질을 영유할 수 있

터를 제공하여 정책적 수요와 우선순위를 예측하고 지속가능한 성장의 목

는 생활 및 사회 서비스 시설도 효율적으로 제

표 이행 현황을 모니터링 할 수 있어야 한다고 하고 있다. 마지막으로 급

공할 수 있어야 한다.

격한 도시인구증가를 시의 적절하게 대응할 수 있는 신뢰도가 높고 역량

이런 기본적인 요소들이 미리 계획되지 못 하다면 도시의 성장이 경제적 성장으로 이어지

있는 정부를 만들기 위하여 전자정부 등 정보통신기술이 시정 운영에 효 과적으로 적용되어야 한다고 강조하였다.

지 못하고 오히려 도시 스프롤, 공해, 환경 저 하, 생산성 저하, 소비의 불균형 등의 부작용을 양산할 수 있다. 오늘날 브라질, 멕시코 시티,

4. 결론

인도, 인도네시아 등 대부분의 신흥도상국 도 시들도 정도의 차이는 있지만 대부분 어느 정도

본 원고는 UN의 세계 도시화 전망 보고서를 바탕으로 지역, 국가의 도

이런 문제점들 안고 성장해 왔다. UN은 전 세

시화 특성, 주요 신흥시장의 경제발전과 도시화 수준, 메가시티와 대도시

계 도시화 트렌드와 도시들의 도시발전 경험을

지역의 성장 전망, 글로벌 정책트렌드 등을 살펴봄으로써 국제도시개발과

바탕으로 5가지의 정책적 우선순위를 제안하였

공적원조를 추진하는데 있어 수요를 분석하고 재원을 전략적으로 분배하

다. 첫째, 도시와 농촌 거주자 모두의 삶의 질

는데 기초적인 자료를 제공하고자 하였다. 자료 분석 결과를 종합하면 다

을 높이기 위해서는 경제발전과 도시화 속도를

음과 같다.

알맞게 예측하고 이에 맞춰 도시계획과 관리에

우선 1950년대에 도시화율이 낮았던 중남미, 아시아, 아프리카 지역을

대한 포괄적인 접근이 필요하다. 둘째, 증가하

살펴보면, 2000년대 초반까지는 브라질, 멕시코 등 중남미 지역의 도시화

는 도시인구를 공간적으로 적절하게 배치할 수

가 빠르게 진행되었지만 2000년대 이후에는 인도, 인도네시아, 러시아 등

있는 토지이용 및 관리 계획이 필요하다. UN에

아시아 국가의 도시성장률이 중남미를 뛰어넘으면서 도시화 수준이 오늘

따르면, 역사적으로 농촌인구가 도시로 이주하

날까지도 가장 빠르게 증가하고 있다. 특히 아시아 지역의 국가들은 인구

는 것을 인위적으로 제한하는 정책은 효과적이

규모가 큰 지역들이 많아 전 세계 도시인구 증가에 크게 기여하고 있다.

지 못했을 뿐만 아니라 무분별한 난개발과 도

앞으로도 인도와 중국을 비롯하여 인도네시아, 파키스탄, 방글라데시를

시 빈민을 양산하여 경제, 사회적 불균형과 도

중심으로 아시아의 도시인구가 가장 많이 증가하고 새로운 메가시티와 대

시의 환경오염을 유발하는 원인이 되었다고 한

도시가 생겨날 것으로 전망된다. 아프리카는 전 세계 대비 도시인구 비율

다. 따라서 오늘날에는 도시인구 유입 제안 정

이 가장 많이 증가할 것으로 예상된다. 2050년까지 전체 인구가 12억 명

책보다 토지권 배당(allocate land rights), 토

이 더 추가될 것으로 추정되며 이 중 도시인구가 농촌인구보다 3배 많은

지이용관리, 토지 재분배, 지역개발구역 설정

9억 명이 추가되어 앞으로는 아프리카의 도시성장에도 더욱 관심을 가져

54

세계 도시화의 핵심 이슈와 신흥도시들의 성장 전망

야 할 것이다. 나이지리아는 아프리카에서 성장 가능성이 가장 높은 국가 로 2050년까지 도시인구는 2.9억 명, 농촌인구는 1.4억 명 증가할 것으로 추정된다. 그 결과 아프리카 인구 1위 국가이자 세계 4위의 도시인구, 세 계 3위의 농촌인구를 보유한 국가로 성장할 것으로 전망된다. 나이지리아 의 메가시티는 현재 라고스 1개이지만 2030년이 되면 카노, 이바단, 아부 자, 포트 할코트(Port Harcourt)가 인구 500만 명 이상의 대도시로 진입 할 것으로 추정된다. 신흥국과 개발도상국의 도시성장 전망은 소득수준에 따라 3가지로 구 분할 수 있다. 따라서 각각의 전망에 맞춰 다음과 같이 도시개발전략과 정책방향을 제안하고자 한다. 우선 중국, 브라질, 남아프리카와 같은 중 상위권 신흥국은 경제적 성장과 도시성장이 상당히 진척되어 2020년까 지 가장 높은 연간 도시화율을 보이다가 그 이후에 점차 도시 성장이 안정 될 것으로 예측되고 있다. 이런 지역들의 경우 앞으로 도시 정책 및 전략 을 수립함에 있어 양적 성장에 대비하기보다 질적 성장에 더욱 초점을 맞 춰 지금까지의 급격한 도시화에 따른 문제점을 해결하고 도시계획 및 관 리 방안을 정교화하는 방안이 필요하다. 반면 나이지리아, 인도네시아, 인도, 베트남, 몽골 등의 국가는 도시의 성장과 경제적 성장이 지속적으 로 높아질 가능성이 큰 편으로 예측된다. 2040년경에는 도시인구가 농촌 인구를 넘을 것으로 예상됨에 따라 양적 성장에 초점을 맞추되 다수의 도 시를 균형있게 발전시켜 특정지역에 과도한 인구 집중을 미연에 방지하는 방향으로 정책방향을 설정하는 것이 필요할 것이다. 마지막으로 에티오피 아, 미얀마, 네팔, 캄보디아, 방글라데시와 같은 도시화 수준이 낮은 저소 득 국가들은 도시와 농촌을 고르게 발전시킬 수 있는 개발 전략에 초점을 맞추어 과잉투자와 편중된 개발을 예방하고 기존에 축적된 역사, 문화와 자연을 파괴하지 않는 보다 섬세한 도시 계획 및 관리방안을 미리 강구하 여 먼저 급격한 도시화를 겪은 도시들의 문제를 미연에 방지할 수 있도록 정책을 추진해야 할 것으로 본다.

참고 문헌 -U N, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, CD-ROM Edition -U N, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision -U N, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, -U N, Department of Economic and Social Affairs, Population Division. Population Division. 2014. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision, Classification of Countries by Major Area and Region of the World and Income Group.

World & Cities Vol.7

55

기획

세계인프라 시장동향 본 내용은 대한무역투자진흥공사(KOTRA, 이하 코트라)에 서 운영하는 해외시장포털정보사이트인 globalwindow.org 의 최신 정보를 관련기관 협의아래 일부 발췌하여 정리

크로아티아

인도

• 크로아티아 수처리시장,

• 인도 내 가장 경쟁력 있는 도시

앞으로 3년이 중요

델리, 뭄바이, 첸나이

• KOTRA, 인도 최초 한국전용공단 구축 본격 추진

알제리 • 알제리 철도·지하철 운송 현황 및 계획 콜롬비아 • 보고타 대중교통, 친환경으로 다시 한번 변신 시도

말레이시아

• 말레이시아, 2015년 정부예산안 편성 기조와 대중교통 확대 계획 불가리아

• 말레이시아, 상수도관 누수가

• 불가리아 쓰레기 매립지

국가적인 과제로 부상

를 가다.

페루

• 페루, 삶의 질 높여줄 상하

인도네시아

• 에티오피아 아디스아바바

• 인도네시아 자카르타, 인프라

경전철 건설계획

수도 개선 프로젝트 파라과이

• 파라과이 공공사업 진출, 2015년까지가 최적기

56

에티오피아

부족으로 앓는 중

세계인프라시장동향

도시개발

5년간 인도 전체 평균인 7.9%보다 높은 10.3%를 기록했 으며 인구당 소득 수준은 20만 루피로 인도 내 최고 수준

인도 내 가장 경쟁력 있는 도시 델리, 뭄바이, 첸나이 순

이다. 인프라 투자에도 매우 적극적이어서 델리주 정부는

2013년 인도 도시경쟁력 1위는 델리(Delhi), 2위 뭄바

2012/13년 지출의 20%인 265억 루피를 인프라 사업에 투

이(Mumbai), 3위 첸나이(Chennai)이다. 인도 비즈니스월

자하였으며, 2013/14년에도 교통 인프라 구축사업으로 인

드(BUSINESS WORLD)는 2008년부터 매년 인도 내 도

프라 산업 지출비가 전체의 46%까지 증가했다고 한다.

시경쟁력 순위를 발표하고 있다. 이 조사는 하버드대 교수

뭄바이는 인도 교통, 산업의 중심지로 150여 년간 산업

Michel E. Porter의 다이아몬드 이론(Diamond Model)에

중심지 역할을 담당해 왔다. 인도 최대 규모의 도시이며

적용해 순위를 매긴 것으로 크게 인프라 (재정적 기반, 물리

육상과 해상 및 항공 교통망의 발달과 투자친화 정책을 통

적 기반, 통신, 행정, 국민역량, 혁신), 수요조건 (인구, 소득

해 과거부터 지속적으로 외국인 직접투자 선호지역 1순위

분배), 기업경쟁력 (기업 다양성, 인센티브), 제도적 인프라

로 꼽히고 있다. 또한 뭄바이에서는 인도 전체 주식거래의

(수요자 수준, 제도적 지원)로 총 12부분으로 나눠 조사를

70%가 이루어지는 등 금융과 상업의 중심지로 중요한 역

진행했다.

할을 하고 있다. 뭄바이시의 주요 인프라 추진 사업은 나 비뭄바이 신공항 건설, 뭄바이 메트로 건설, 뭄바이 모노

표1 인도 도시경쟁력 순위 2013 순위 도시

총 점수

레일 건설, 이스턴 프리웨이 건설 등이 추진되고 있다.

인프라 수요조건 기업경쟁력 제도적지원

남부의 대표 도시인 첸나이는 잘 정비된 인프라와 거

1

델리

69.89 66.76(2) 71.80(3)

80.74(1)

65.09(1)

대 IT 업계들의 진입으로 성장하고 있다. 뱅갈로르에 주로

2

뭄바이

69.88 69.06(1) 73.85(1)

77.04(2)

63.09(4)

입지했던 IT기업들이 최근 첸나이로 옮기는 추세이다. 주

3

첸나이

63.40 62.48(4) 67.36(4)

64.12(7)

61.95(6)

로 값싼 부동산가격과 인재들 때문이기도 하지만 최근 발

4

하이데라바드

62.81 60.16(9) 66.22(5)

62.76(8)

65.04(2)

5

콜카타

62.43 62.57(3) 62.75(7) 60.77(11)

63.34(3)

6

구르가온

62.35 60.69(6) 64.62(6)

67.81(4) 59.29(11)

7

노이다

62.27 61.49(5) 54.66(31)

69.18(3)

8

뱅갈로르

61.70 60.52(7) 72.98(2) 60.38(12) 57.86(23)

2023을 발표, 향후 10년 내 첸나이를 아시아 3대 투자도

9

푸네

61.43 59.88(11) 61.16(9)

66.02(6)

60.41(9)

시로 발전시킬 것이라며 전력 최대공급량을 2만㎿로 늘리

10

아메다바드

60.52 60.42(8) 61.50(8) 59.58(15)

60.83(7)

고, 투자 유치에 힘쓸 것이라고 하였다.

62.40(5)

주 : 괄호 안은 영역 별 도시 순위임 자료 : Institute for Competitiveness, India

델리는 델리 메트로(Delhi Metro) 등 인프라가 잘 정

전하고 있는 인프라 수준도 크게 작용하고 있다. 첸나이의 잘 정비된 교외 철도네트워크는 근교 인접한 도시들과의 접근성을 높이고 있다. 특히, 첸나이 전장 25㎞의 교외 고 가철도는 첸나이 해변에서부터 발라체리(Velachery) 교외 까지 운행되며 21개 철도 역을 경유한다. 주정부는 Vision

자료원 : BUSINESSWORLD, dnaindia.com 및 KOTRA 뭄바이 무역관 자체 보유 자료 작성자 : 최민정(뭄바이무역관) 2014-01-31

KOTRA, 인도 최초 한국전용공단 구축 본격 추진

비되어 접근성이 좋고, 풍부한 인재, 높은 GDP수준으로

한국기업의 인도 진출 애로를 해소하고 인도정부의 외국

인도의 수도로서 장점을 잘 살려 발전하고 있어 4년 연

기업 투자유치정책 및 제조업 육성 정책(Make in India)에

속 1위를 차지하였다. 델리는 수도권(National Capital

부응하고자 코트라는 인도 최초의 한국 전용공간 구축을 본

Region, NCR) 지역에서 경쟁력 있고 의욕 넘치는 인재가

격 추진하였다. 그간 한국 기업들은 높은 세금 및 운송비로

모여드는 곳으로 델리주의 국내총생산(GDP) 수준은 지난

직접 수출을 통한 가격 경쟁력 확보의 어려움을 겪었고, 부 World & Cities Vol.7

57

기획

지확보와 인허가, 취득 등의 애로사항은 중소 기업의 인도

그림1 라자스탄 길롯 공단 조성계획 및 한국전용공단 부지

투자진출에 큰 걸림돌로 작용하였다. 뉴델리 서남단 110㎞ 지점에 위치한 라자스탄 길롯 지역에 위치하게 될 이번 한 국전용공단 건설로 높은 인프라 조성비용과 토지가격 부담 이 어느 정도 해소될 것으로 기대되며, 경쟁국의 인도진출 가속화와 시장 선점을 대비할 수 있을 것으로 전망하고 있 다. 실제로 일본은 라자스탄 님라나 및 길롯, 구자라트 만달 공단을 조성 중에 있으며, 타밀나두, 마하라쉬트라 등에도 추가 조성할 계획이다. 중국 또한 구자라트, 마하라쉬트라 등 2개 주 공단 조성이 확정될 것으로 전망된다. 라사즈탄 길롯지역은 철도/광역전철 및 고속도로로 연

자료원 : 라자스탄주정부 및 RIICO 자료, KOTRA 뉴델리 무역관 의견 종합 작성자 : 신진용(뉴델리 무역관) 2014-09-29

결되고, 델리 NCR 광역상권이 인접하여 편리한 접근성을 가지고 있다. 또한 저렴한 토지비용과 인접 산업단지와 클

인도네시아 자카르타, 인프라 부족으로 앓는 중

러스터 형성을 통해 원재료 조달, 아웃소싱, 운송비 등 절

자카르타는 인도네시아의 수도이자, 인도네시아 전체

감이 가능할 것으로 기대되고 있다. 게다가 10km 정도 떨

GDP의 12.5%(2013년 기준)를 차지하는 명실공히한 경제

어진 지점에 내륙컨테이너기지(Inland Container Depot,

중심지이다. 지역 경제성장률도 6.11%로 국가 전체평균

Katuwasa 내륙항)도 구축될 예정이다. 이 지역은 토지분

5.8%에 비해 높고, 1인당 GDP는 약 1만 500달러로 국가

쟁 및 노동분쟁 사례가 적고 전력 상황이 우수하며, 다양

평균 3,500달러에 비해 약 3배 가량 높다.

한 교육기관이 소재하여 양질의 노동력도 확보가 가능할

하지만 도시가 해발보다 낮게 위치하고 홍수 조절용 배

것으로 전망된다. 저렴한 임차료와 정부 차원의 싱글 윈도

수 및 빗물처리체계가 미비하여 매년 도시 전체가 홍수에

우 제공을 통하여 기업의 투자위험을 최소화 하고 효용성

시달리고 있고, 도로 인프라 부족으로 극심한 교통체증에

을 높일 수 있는 것도 중요한 장점으로 꼽힌다.

시달리고 있다. 이러한 배경 아래 자카르타 정부는 저지대 침수방지, 해안개발, 교통체증 해소 등을 목적으로 자카르

한국전용공단 조성 개요

타 북부 해안을 동서로 연결하는 350억 달러 규모의 자카

▶ 위 치 : 라자스탄 길롯(뉴델리 서남단 110km 지점, 차로 2시간 소요) ▶ 규 모 : 1 06.481㏊(263.11에이커, 100만㎡, 빨간색으로 표시된 부분) ▶ 토지가격 : 2500루피(41달러 상당)/㎡(규모에 따라 최대 35%까지 인하) - 수도권 인근 공단에 비해 1/4~1/10 수준이며, 인근 공단에 비해서도 절반 수준 - 인근 공단은 입찰에 의해 분양, 한국전용공단은 기준가격으로 KOTRA 추천에 의해 분양 ▶ 공단 부지 및 인프라 조성, 운영: 라자스탄주산업개발투자공사(RIICO) ▶ 한국전용공단 구축 일정 - 인프라 조성 : 전력 및 도로 완비(2014년 12월 말), 상하수도 완비(2015년 1월 말) - 부지 할당 : 2015.2~3월 경 예상

르타 방조제 건설을 시작하기로 9월에 발표하였다1. 자카 르타 주지사 권한 대행이 9월 말에 한국을 방문하여 새만 금 방조제를 둘러보고 저지대 침수방지와 해안개발을 목 적으로 자카르타 북부 해안을 동서로 연결하는 350억 달 러 규모의 자카르타 방조제 건설에 본보기로 삼겠다고 밝 혀 국내의 관심도 고조되고 있다. 자카르타 주정부는 그간 인프라 부족으로 인한 문제점 과 개선사항을 잘 인지하고 있지만 자금 부족으로 실행률 이 낮았다. 이러한 배경 하에서 일본에서는 매년 약 평균 10억 달러의 원조금 프로젝트를 인도네시아 인프라 개발

: 자이언트씨월(Giant Sea Wall, GSW)이라 불리는 이 방조제는 총 연장 32km로 도심을 통과하지 않고 자카르타를 동서로 연결하여 교통체증 해결에 기여하고 조석 1 주 간만의 차로 발생하는 해안 지역의 침수를 예방하기 위해 추진되었다. 1단계로 방조제, 홍수조절운하 30km, 인공섬 17개와 국제공항 등을 건설하며, 다음 달에 착공해 2025년 완공을 목표로 하고 있다. 이어 2단계로 해안과 인공섬 등지에 주거, 상업, 산업 지역 등을 갖춘 신도시를 2050년까지 조성한다는 계획이다.

58

세계인프라시장동향

에 지원하고 있으며, 각종 국가개발 과제의 타당성 검토,

재의 추진력을 계속 유지할 수 없을 것을 우려하고 있다고

일부 프로젝트 실제 수행에도 활발히 참여 중이다. 또한

한다. 따라서 주요 SOC사업이나 중앙정부의 적극적인 지원

대부분의 사업에서 일본기업이 프로젝트를 수임하는 형태

이 필요한 사업을 추진하기 위해서는 2015년 이전에 적극

를 보이고 있다. JICA의 무상공여 및 차관지원으로 추진

진출할 것을 권장하고 있다.

중인 자카르타 지하철(Mass Rapid Transport, MRT) 건

자료원 : 파라과이건설교통부(MOPC) 작성자 : 김대현(아순시온 무역관) 2014-10-07

설도 마루베니 등 일본 기업들이 주요 프로젝트를 선점할 것으로 예상된다. 자료원 : 안따라뉴스, 연합뉴스, 자카르타포스트, KOTRA 자카르타 무역관 자료 종합 작성자 : 김은희(자카르타 무역관) 2014-10-06

보고타 대중교통, 친환경으로 다시 한번 변신 시도 보고타 대표 대중교통 시스템인 트란스밀레니오 (Transmilenio)가 콜롬비아 도시 대중교통의 현대화 및 친 환경화에 나섰다. 2013년 10월에 발표된 콜롬비아 대중교통

교통

기술혁신법령(Plan de Ascenso Tecnologico para el SITP) 에 보고타 대중교통에 사용되는 버스에 대해 친환경 연료

파라과이 공공사업 진출, 2015년까지 최적기 파라과이 정부 관계자는 2015년 시장선거까지 정부 영향 력이 최대치로 발휘될 수 있는 기간으로 보고 지방선거 전

사용을 의무화되면서 보고타 대중교통 사업자는 탄소배출 감소 및 전기버스와 같은 무공해 차량 도입에 박차를 가하 기 시작했다.

까지 최대한 단기간 내에 인프라 사업을 추진하려 노력하고

보고타 대중교통 시스템인 트란스밀레니오의 대주주로

있다. 이를 위해 아메리카개발은행(IDB), 라틴아메리카산업

참여하는 보고타전력(Empresa de Energia de Bogota)에

은행(CAF), 남미공동시장인프라기금(FOCEM), 일본국제

따르면 보고타 트란스밀레니오 노선의 일부를 전력으로 운

협력기구(JICA) 등의 재원 뿐만 아니라 민관협력(PPP)법과

영하는 프로젝트가 구상 중이며, 그 밖에 전기 트램 도입을

프로젝트파이낸스(PF)법을 통과시켜 민간 자본의 참여를

통해 시내 대중교통 다양화를 추진할 계획이다. 보고타 전

장려하고 있다.

기버스 도입 추진계획이 확실해지면서 콜롬비아 국내 기업

도로사업은 주로 공공자금으로 공항, 수처리, 철도, 일부

은 물론 전기버스 기술력을 보유한 다양한 국가에서 콜롬비

국도 등이 PPP 혹은 PF로 추진 중에 있다. 단기간에 민간

아시장 진출을 추진 중에 있다. 콜롬비아를 비롯한 중남미

투자를 받기 어려운 주요 공공사업은 국채 발행 극대화 등

시장에서 막강한 영향력을 보유한 유럽국가의 적극적인 러

의 방안으로 자체 재원을 마련하여 추진하고자 힘쓰고 있

브콜에 이어 중국의 로비 공세, 한국의 기술력을 바탕으로

다. 국채 발행으로 파라과이 정부는 10억 달러를 마련했으

한 마케팅이 가세하고 있다.

며 이 중 상당 부분을 인프라 사업에 투입할 계획이며, 특히

이러한 다국적 관심은 보고타시의 정책이 다른 지방도

도로 인프라에 3억 5,000만 달러, 전력 인프라에 1억 달러,

시에 미치는 파급효과를 바탕으로 한다. 실제로 메데진, 칼

공동대안주택에 1억달러, 시멘트생산인프라에 6,700만 달

리 등 주요 도시와 카르타헤나, 바랑끼야 등 카리브 지역

러, 농산업인프라에 5,000만 달러를 투입할 계획이다.

관광산업 중심도시 역시 유사한 프로젝트를 계획하고 있으

주요 발주처인 파라과이건설교통부(MOPC) 히메네스 가

며 보고타 시의 도입 결과 및 성과에 따라 프로젝트 발주

오나 장관은 올해 약 5억 달러 상당을 입찰했으며, 하반기

결정을 내릴 예정이라 한다. 보고타 시에서 발주하는 대중

동안에 5억 달러 이상의 입찰을 진행할 계획이라고 발표했

교통 관련 프로젝트는 기타 지자체 프로젝트의 모델이라고

다. 현 파라과이 정부는 임기가 끝나는 2018년까지 사업이

할 수 있으며 해당 프로젝트 수주 기업은 앞으로 콜롬비아

계획되어 있으나 2015년 지방선거 이후 레임덕 현상으로 현

를 비롯한 주변국 진출에 있어서 무형의 인센티브를 얻을 World & Cities Vol.7

59

기획

수 있을 것으로 예상된다.

Heights)까지 연장할 계획이다. 또한 환경 친화적인 대중교

자료원 : Portafolio, KOTRA 보고타 무역관 자체분석 작성자 : 성기주(보고타 무역관)

통수단을 확대하기 위해 복선전철을 쿠알라룸푸르 북부 도 2014-08-19

시인 이포에서 북부 국경도시인 빠당브사르까지 연장함으 로써 수도권 북부지역의 통근자가 수혜자가 될 것이다.

말레이시아, 2015년 정부예산안 편성 기조와 대중교통 확대 계획

자료원 : 현지 언론 보도, KOTRA 쿠알라룸푸르 무역관 보유자료 종합 작성자 : 복덕규(쿠알라룸푸르 무역관) 2014-08-18

말레이시아 나집 총리는 올해 10월에 의회에 제출될 2015년 말레이시아 정부 예산안이 경제성장 촉진과 더불

에티오피아 경전철 건설계획

어 재정상태 개선과 국민생활수준 향상에 초점을 맞출 것

경전철 건설은 에티오피아 경제개발계획의 최대 화

이라고 발표하였다. 말레이시아 단결과 통합을 표방하는 ‘1

두이다. 아디스아바바 시내 전체를 관통할 예정인 이 경

Malaysia’ 블로그에도 ‘2015년 예산안: 우리의 노력을 계속

전철은 총 길이가 31.2km로 총 비용 4억 7,500만 달러

합시다!’라는 표어를 제시하고 지난해와 마찬가지로 2015년

는 에티오피아 정부가 15% 부담하고 나머지는 중국 차관

예산에 대해 국민의 생각과 의견을 수렴할 예정이다. 지금

으로 조달할 예정이다. 중국 철도공사(Chinese Railway

까지 말레이시아가 경제성장을 지속해 왔고 많은 일자리가

Engineering Corporation)가 건설 중으로 2015년 1월에

창출되었지만 생활비 상승으로 국민의 어려움이 있었으므

개통 예정이며, 후속 사업도 계획 중으로 최종 75km의 경

로 차기 예산에서는 생활비 상승을 막고 낮은 수준의 인플

전철 건설을 목표하고 있다. 에티오피아는 경전철 건설로

레이션을 유지하는 것을 최우선과제로 추진할 것임을 천명

향후 3,000명의 현지고용창출, 시민의 이동성 확보, 유통

하였다.

업 발달 및 소비 증진, 역세권 중심으로 한 도시개발 등을

대중교통체계 정비 및 확장도 계획 중이다. 수도 쿠알라

기대하고 있다. 에티오피아 경전철에서 전자티켓을 사용

룸푸르와 수도권의 교통혼잡에 대한 장기적인 대책으로 추

할 계획을 가지고 있고, 향후 에티오피아-지부티 연결 철

진되고 있는 ‘끌랑밸리 MRT’ 프로젝트로 철도를 51km 늘

도 및 판아프리카 철도에서 사용할 가능성이 있음으로 주

리고 4칸 차량으로 일일 40만 명의 승객을 수송할 예정에

시할 필요가 있다.

있어 어느 정도 교통체증 문제를 완화시켜줄 것이라고 전

작성자 : 이현우(아디스아바바 무역관) 2014-07-21

망한다. 여기에 추가적으로 현재 쿠알라룸푸르 남서부지 역의 끌라나자야와 동북부 지역의 암빵을 연결하는 경전철

그림3 아디스아바바 경전철 노선도

(LRT)라인을 남서부 쪽으로 더 연장해 뿌트라하이츠(Putra

그림2 MRT 건설 현장

자료 : MRT Corp. 홈페이지

60

자료 : KOTRA 아디스아바바 무역관

세계인프라시장동향

상하수도

알제리 철도·지하철 운송 현황 및 계획 알제리 교통부는 매년 차량이 60만 대씩 늘고 있어 2025 년에는 대략 2,000만 대가 될 것으로 전망한다. 이들은 철

말레이시아, 상수도관 누수가 국가적인 과제로 부상

도운송 사업으로 차량증가로 인한 심각한 교통체증을 해결

지난 몇 년간 말레이시아 상수도관 무수수량(NRW)2이

하고자 노력하고 있다. 알제리 철도공사(SNTF)에 의하면,

35~36%에 머물러 있어 지속적인 문제였음에도 불구하고

알제리의 철로는 2008년 1,739㎞에서 현재 3,854㎞로 증

뾰족한 해결책을 찾지 못한 채 재정 손실만 보고 있다가 최

가하였다. 두 번의 5개년 계획(2005~2009, 2010~2014)의

근 가뭄으로 인한 식수난과 겹치면서 국가적인 문제로 부상

알제리 철도 확장과 현대화를 위해 약 320억 달러가 투자됐

했다. 말레이시아 국가물환경서비스위원회(National Water

고, 2015년까지 철로를 1만㎞까지 확장할 계획이다.

Services Commission, SPAN)의 발표에 따르면, 2013년 정수

지난 2011년 첫 운행을 시작한 알제리의 지하철은 총 길

장(상수처리장)에서 퍼 올린 물 15억 5,000만ℓ 중에서 36.6%

이 9.5㎞로 수도인 알제 지역의 한 개의 노선이 운행되고 알

에 달하는 하루 56억 9,000만ℓ가 소비자에게 전달이 되기 전

제 시내에 위치한 중앙우체국부터 하이 엘 바드르까지 총

에 유실되었다고 한다. 이 수치는 2012년의 36.4%보다도 더

10개 역을 지나고 있다. 1,200명 수송이 가능한 지하철 14

높아진 것이며, 여기의 75%에 달하는 42억 7,000만ℓ가 석면

대를 갖추고 있으며, 열차 간격은 4분으로 매시간 약 2만

시멘트 상수관(Asbestos-Cement Pipes) 누수 혹은 다른 상

1,000명의 승객을 수용한다. 알제리의 지하철 계획을 살펴

수도 인프라 때문에 발생하는 것으로 분석된다. 이 누수만 차

보면 수도 알제의 현 9.5㎞ 지하철 1호선을 2025년까지 총

단할 수 있다면 현재 수도권인 끌랑밸리 지역의 상수난과 급

54㎞로 확장할 계획이 있고, 알제 서부의 오랑시도 지하철

수문제를 상당부분 해결해 줄 수도 있을 것으로 보인다.

(17㎞, 20개 역) 설계가 완료됨에 따라 2014년 중 시공입찰

말레이시아 수자원협회(Malaysian Water Association,

을 공고하고, 2015년에는 관련 공사에 착수할 계획이다.

MWA)의 사이에드 모하마드 아드난 알합쉬 회장에 따르면

작성자 : 오현탁(알제무역관)

총 44,890㎞에 달하는 전국의 석면시멘트 상수도관 교체를

2014-02-28

위해서는 적어도 200억 링깃(70억 달러) 이상이 들 것이라고 그림4 알제 지하철 1호선 현황 및 계획 지도

예상했다. 하지만 지방자치단체는 이런 예산이 없고, 상수도 사업자도 현재와 같이 낮은 수도세로는 무수수량(NRW)을 줄이기 위한 투자를 할 수 없는 상태이다. 관련 기술인력이 부족한 것도 또 다른 걸림돌이 되고 있다. 실제로 상수도 누 수문제가 가장 양호한 주 중의 하나로 파악된 말라카 주조차 도 주총리가 직접 나서서 올해 초에 한국 대사관에 누수방지 기술 도입에 대해 문의한 일도 있었다고 한다. 이러한 문제점을 해결하기 위한 방안으로 에너지녹색기 술수자원부(Ministry of Energy, Green Technology and Water)의 Mahdzir Khalid 차관은 금년 연말까지 ‘무수수량 에 대한 새로운 국가정책 연구보고서’를 제출할 예정이며, 현재 정책 최종안을 다듬고 있는 중이라고 한다. 또한 말레

주 : 파랑색 실선: 운행 중인 지하철 역, 붉은색 점선: 노선확장 계획 자료 : http://www.metroalger-dz.com/fr/activites.php?idAC=7

이시아 정부는 무수수량(NRW) 문제 해결을 정면으로 대응

2 무수수량(Non-Revenue-Water) : 유효수량 중에서 수입이 없는 수량과 무효수량의 합

World & Cities Vol.7

61

기획

하기 위해 SPAN과 수자원관리회사 및 주요 당사자와 함께

우리 업계는 이 같은 기회를 잘 활용해 향후 3~5년간 크

무수수량(NRW) 감축을 위한 포괄적인 액션플랜을 구축해

로아티아 수처리 시장의 동향을 면밀하게 관찰할 필요가 있

갈 예정이다. 예를 들어, 일부 지방자치단체에서는 수자원

다. 대규모 종말처리 프로젝트 시장뿐 아니라 수처리 관련

관리전문기업(PAAB)에 수자원 관리자산을 넘겨서 관리하

기기나 부품 등에 대한 수요 역시 크게 늘어날 전망이다.

는 것으로 무수수량을 실질적으로 줄이는 효과를 거두는 것

염두에 둬야 할 점은 수처리 프로젝트 대부분이 지자체 산

으로 나타났다. SPAN은 이러한 경험을 바탕으로 남은 지방

하 지방공기업을 통해서 관리되어 진다는 점이다. 이에 따

자치단체에게도 일단 전문기업에 자산을 넘겨서 관리시키

라 일부 전략 지역을 선택해서 특정 공기업을 집중 공략하

는 자산이관을 장려하는 중에 있다.

는 것이 프로젝트 진출 가능성을 높이는 지름길이 될 것이

앞으로 누수방지기술 도입과 상수도용 석면시멘트 파이

다. 일정 규모를 하회하는 입찰의 대다수는 크로아티아 현

프를 교체하는 수요가 크게 발생할 것으로 전망되므로 이와

지어로 공표될 가능성이 크므로 우리 업계는 직접적인 진출

관련된 한국기업의 발빠른 대응이 요구되는 상황이다.

노력과 함께 현지 잠재 파트너와의 네트워크 구축에도 신경

자료원 : 현지 언론 보도, KOTRA 쿠알라룸푸르 무역관 보유자료 종합 작성자 : 복덕규(쿠알라룸푸르무역관) 2014-09-05

쓸 필요가 있다. 대다수의 수처리 프로젝트를 위한 자금이 EU 펀드를 통 해 조달될 것이라는 점을 감안할 때 EU펀드 공략법 등을

크로아티아 수처리시장, 앞으로 3년이 중요 크로아티아는 2013년 7월 EU 가입을 계기로 EU펀드 를 본격적으로 활용할 수 있는 길이 열렸으며, 크로아티아 의 수자원 부문은 향후 2020년까지 동 펀드를 주요 자금원 으로 활용해 상하수도 체계를 업그레이드하고 선진화할 계

사전에 익히는 것도 향후 진출 속도 및 방향을 결정하는 데 있어 큰 도움이 될 것이다. 자료원 : Implementation Plan for Water Utility Directives(크로아티아 수자 원청, 2010.11), 크로아티아 수자원청 관련인사 면담, KOTRA 자그레브 무역관 작성자 : 양경순(자그레브 무역관) 2014-03-28

획을 세우고 있다. 크로아티아 정부가 EU의 수자원 디렉티 브 충족을 위해 2020년까지 지출할 총 비용은 총 80억 유로

페루, 삶의 질 높여줄 상하수도 개선 프로젝트

를 웃돌 것으로 추정된다. 크로아티아 수자원청(Hrvatske

2012년 기준 페루의 총 인구는 약 3,013만 명이며 이 중

Vode)의 계획을 살펴보면 전반적으로 수자원 공급과 하수

76%는 수도권에, 24%는 비수도권 지역에 거주한다. 페루

처리 투자비용이 거의 비슷하되 후반으로 갈수록 하수 처리

는 지리적으로 정글, 산악, 해안 3개 지역으로 나누어지며

투자비용 비중이 더 높아진다. 연도별로는 2018년을 최정점

국토의 63%가 정글 지대, 27%가 안데스 산악 지대, 10%가

으로 총 10억 유로 이상의 비용이 투입될 예정이다.

해안 지대이다. 페루에서 물을 공급받을 수 있는 곳은 태평

한편, 크로아티아 제3의 도시인 리예카 시청 산하 수

양, 대서양, 볼리비아와의 국경에 위치한 티티카카 호수인

자원관리 기업인 KD VIK의 안드레이 마로키니 사장은

데 안데스산맥 지역은 티티카카 호수로부터, 해안가는 태평

KOTRA 자그레브 무역관에 한국의 수자원 처리기술과 관

양으로부터, 정글 지역은 아마존 강이 흐르는 대서양으로부

련해 깊은 관심을 표하고 한국기업의 적극적인 참여를 기대

터 물을 공급받는다.

한다고 밝혔다. 이들은 현재 EU펀드 수혜 프로젝트인 ‘상수

페루 담수의 97%는 페루 전체 인구의 29%가 거주하는 아

도 공급을 위한 워터펌프 및 대형 하수처리시설 건립(가액

마존 정글 지역으로 흘러들어가며, 1.7%만이 인구의 60% 이

총 1억 유로)’를 준비 중으로 2014년 5월까지 관련 계획을

상이 거주하는 수도 리마와 그 밖의 해안지역으로 흘러들어

EU집행위에 제출할 계획이다. 향후 EU가 펀드 수혜여부를

온다. 게다가 페루에서 이용되는 물의 80% 이상에 0.5ppm

결정할 때까지 9개월의 시간이 소요될 것으로 보이는 바,

이상의 염소가 함유돼 있으며 일부 지역에서는 비소, 질산염

관련 입찰은 내년 중반쯤에 발표될 것으로 예측된다.

등이 포함돼 물 사용에서의 건강 문제도 대두되고 있다. 이

62

세계인프라시장동향

런 지리적 영향과 상하수도 인프라 서비스 부족으로 페루는

쓰레기

질적·양적 측면에서 모두 물 부족 현상을 겪고 있다.

불가리아 쓰레기 매립지를 가다 표2 페루 수자원 공급현황

9월 25일, KOTRA 소피아 무역관은 동유럽 매립지 프 로젝트 조사단 일행과 함께 불가리아 남부 도시인 크르잘

물 공급지역

인구(%) 사용가능 물(㎦)

1인당 사용가능 물(㎥)

농업에서의 물 소비량

태평양

70

37.4

2,027

53

대서양

26

1,998.7

291,703

32

10.1

9,715

13

된 상황이다. 불가리아 환경수자원부 스테판 스테파노(Mr.

2,016.2

77,534

98

Stefan Stefanov) 국장에 따르면, 불가리아는 지자체 기준

티티카카 호수 4 총합

100

자료 : Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

리 시를 방문해 쓰레기처리 현황을 살펴보고 매립지 현장을 둘러보았다. 현재 크르잘리시는 신규 매립지 셀(cell) 두 곳 에 대한 건설 입찰을 이미 발표했고, 시공사 선정도 마무리

으로 전체 58개 지역 가운데 34곳은 쓰레기 매립지 공사가 이미 완공되었고, 나머지 24곳 가운데 2곳만 남겨두고 모두

페루 정부는 2006~2015년까지 ‘물은 생명이다(Agua es

매립지 건설 입찰이 발표된 상황이라 한다.

Vida)’ 프로젝트를 통해 도시지역의 상수 89%, 하수 84%,

하지만 지자체별 친환경 쓰레기 매립지 건설은 끝난 것

농촌지역의 상수 70%, 하수 60% 공급 달성을 목표하고 있

이 아니라 여전히 진행형이다. 당장 급한 쓰레기 매립지 입

다. 식수를 위한 정화 시스템 및 폐수처리 시스템 증가와 서

찰은 거의 완료했으나 향후 신규 쓰레기 매립지 확대가 필

비스 확대에 초점을 맞춘 이 프로젝트는 2012년부터 2015

요한 상황이기 때문이다. 크르잘리시도 전체 쓰레기 매립지

년까지 총 투자액이 18억 달러(약 1조 9천 억원) 규모가 될

건설지역 가운데 두 곳만 공사를 결정하고 나머지 네 곳은

것으로 전망하고 있다. 2013년 약 25억 누에보솔(약 1조 원)

예산 부족으로 제외되었으며 향후 예산확충이 필요하다고

규모의 상하수도 부문 프로젝트가 진행됐으며 2014년 상반

하였다.

기 상하수도 건설 및 개선을 위해 10억 누에보솔(약 4,000 억 원) 이상을 투자할 것으로 발표하였다.

불가리아 환경부는 쓰레기 처리설비에 2단계 EU 구조결 속기금을 활용할 계획이며, 스테파노 국장은 규모가 약 2억

페루 투자청(ProInversion)은 2014년 상하수도 관련 주

7,000만 유로가 될 것으로 전망하고 있다. 아울러 불가리아

요 프로젝트로 치욘(Chillon)강 댐 유지 및 개선 프로젝트와

정부는 쓰레기처리 문제로 인해 EU의 강력한 경고를 받고

리마 식수 공급 프로젝트를 예정하고 있다. 2014년 3분기

있어 친환경 쓰레기 매립지 건설 다음에는 쓰레기처리 설비

입찰이 계획되어 있는 치욘(Chillon)강 댐 유지 및 개선 프

프로젝트가 추진될 예정이다.

로젝트는 약 4,500만 달러가 투자될 예정이며, 2014년 4분

자료원 : 크르잘리시 상담, 불가리아 환경수자원부, KOTRA 소피아 무역관 보유자료 종합 등 작성자 : 정순혁(소피아 무역관) 2014-10-02

기에 입찰이 예정되어 있는 리마 식수 공급 프로젝트는 약 4억 달러 규모로 특히 리마 식수 공급 프로젝트에 관심을 가질 필요가 있다. 서울시와 한국 기업의 찬차마요시 수도개선사업 참여로 중 남미 수도개선사업 진출 발판을 마련했으며 이를 통해 페루의 다른 지역과 다른 중남미 국가로의 사업 확대가 기대된다. 자료원 : 페루투자청(ProInversión), 페루 주택건설상수도부(Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento), 국가물위원회(Autoridad Nacional del Agua), KOTRA 리마 무역관 자료 종합 작성자 : 김다예(리마무역관) 2014-01-04

World & Cities Vol.7

63

기획

세계ODA 사업동향 본 내용은 정부 무상원조 전담기관인 한국국제협력단 (KOICA, 이하 코이카)과의 협력 아래 최근에 추진하고 있는 도시 및 개발사업 관련 주요 ODA사업에 대한 소개

코이카 교통 및 수자원 분야 ODA사업 한국국제협력단(Korea International Cooperation Agency, 이하 KOICA)은 개발도상국의 지속가능한 경제사회 개발을 위한 동 력 제공하기 위한 전략으로 산업 및 에너지와 연계된 도시인프라 분야의 ODA사업을 추진하고 있다. 특히, 우리나라 경제성장의 핵심적인 역할을 한 교통인프라 개선사업과 홍수 방지 등 수자원 관리를 위한 도시기반시설에 대한 지원을 많이 요청 받고 있다.

가나 아크라시, KOICA의 지원으로 도시교통시스템 개선 본격화 가나 아크라시 도시교통 시스템 마스터플랜 수립사업(2013~2016, 150만 달러)

교통혼잡, 노점상 도로점거, 불법주차, 포장상태, 좁은 도로 폭, 우기의 도로상태 등으로 큰 불편을 겪고 있다고 한다.. 가나 정부는 교통혼잡 문제를 해결하기 위해 세계은행의 지 원을 받아 교통행정체계 개선, 도로 기하구조 및 신호등체

가나의 정치적인 안정과 지속적인 경제 성장의 결과로 수도 아크라의 자동차 대수는 급격하게 증가하고 있다. 유

계 개선, BRT(Bus Rapid Transit) 도입 등 단기 개선 대책 을 중심으로 도시교통사업을 수행 중에 있다.

사한 소득 수준의 다른 아프리카 국가에 비하여 자동차 대

그러나 단기 개선 대책만으로는 교통문제를 근본적으로

수 보유 비율은 2~3배로 높으며, 특히 아크라의 교통 혼잡

개선할 수 없다는 한계를 인식한 가나 교통부(Ministry of

은 극심한 상태이다. 최근 아크라 시내 인구가 외곽지역으

Transport)는 2011년 3월 KOICA에게 중장기 도시교통시

로 점차 확산되고 통행의 상당수가 승용차에 의존하게 되면

스템 마스터플랜 수립과 새로운 대중교통시스템 도입을 위

서 교통 혼잡은 더욱 심화되고 있는 추세이다.

한 타당성분석을 요청하였다.

아크라시 도로의 배치(Layout)는 비교적 잘 구성되어 있

이러한 요청을 토대로 KOICA는 2013년부터 ‘아크라시

으나 도로의 포장률이 62%로 저조하고 교통 혼잡이 심각하

도시교통 시스템 마스터플랜 수립사업(2013~2016, 150만

여 평균 통행 속도가 18km/h(서울 26.4km/h)로 매우 낮

달러)’을 추진하기 시작했다. 사업의 기본방향은 현지사정

다. 2010년 세계은행의 조사에 따르면 아크라시 시민들은

에 적합하고 실행 가능한 계획을 마련하는 것이다. 그러기

64

세계ODA사업동향

위하여 KOICA는 2014년 12월부터 이러한 기초조사 결과를

스터플랜이 아크라 시민의 삶의 질을 개선할 수 있는 발판

바탕으로 아크라시의 교통정책에 방향성을 제시할 수 있는

이 되길 기대한다.

장기종합교통계획 수립하고 우선적으로 추진해야할 단기

작성자 : 서아프리카팀 이규홍 직원

실행사업을 발굴하여 구체적인 실행계획(Action Plan)을 수 립할 예정이다. 현재까지는 본 사업의 기술자문을 담당하고 있는 서울시립대학교와 서울연구원 컨소시움과 함께 사업 의 전반적인 방향과 성과관리 계획을 수립하여 사업의 성공 적 추진을 위한 기본틀을 마련하였다. 2014년 12월 사업착

콜롬보, 지능형 교통체계를 활용한 효과적인 교통 혼잡 해결방안 모색 스리랑카 콜롬보 첨단교통관리시스템 구축 기술지원사업 (2013-2015/250만 달러)

수 이후에는 20개월에 걸쳐 교통, 도로, 구조의 국내외 다 양한 전문가들이 사업에 참여하여 최적화된 아크라시 도시 교통문제 해결책을 마련하기 위해 노력할 것이다.

스리랑카는 2009년 내전이 공식적으로 종식된 이후, 대 내외 정세가 안정됨에 따라 연간 7%대의 높은 수준의 경제

이와 더불어 본 사업의 현지 주관기관인 가나 교

성장률을 시현하고 있다. 이러한 성장세에 힘입어 ‘10개년

통부(Ministry of Transport)와 아크라 시의회(Accra

국가개발 계획’ 수립을 통해 중소득국 진입을 국가적 목표로

Metropolitan Assembly)를 대상으로 초청연수와 현지교육

천명하며 인도양의 허브국가로 자리매김하고자 노력하고

을 시행할 예정이다. 이를 통해 현지인력의 역량을 강화하

있다.

고 가나의 교통 전문가들을 마스터플랜 수립 과정에 적극적

그러나 급속한 경제성장과 함께 늘어나는 교통수요에 비

으로 참여시킴으로써 마스터플랜의 활용도를 높일 수 있는

해 상대적으로 미비한 교통인프라로 인하여 매년 교통혼잡

방안도 함께 모색하고자 한다.

비용, 물류비 등의 막대한 사회적 비용이 지출되고 있다. 특

또한 원조효과성의 기본원칙인 원조조화를 위하여 가

히, 전체 인구의 약 30% 이상이 거주하고, 정치·경제 등

나 내 교통사업 중복 가능성을 줄이고 사업의 효과성을 증

주요 기능이 집중되어 과밀현상을 보이고 있는 콜롬보 광역

대코자 하는 목적으로 세계은행과 협력관계를 유지하고 있

시는 급격한 차량증가 및 지정체 현상으로 엄청난 교통체증

다. 예를 들어, 버스운행관리시스템(Bus Management

을 겪고 있다.

System, BMS)과 버스운행정보시스템(Bus Information

지능형교통체계 구축사업은 기존의 교통시설에 전자·

System, BIS)을 세계은행의 BRT사업과 연계하여 단기 실

제어 및 통신 등 첨단 교통 기술과 교통정보를 개발 및 활용

행계획(Action Plan)에 포함시키는 방안도 적극적으로 검토

함으로서 교통의 효율성과 안정성을 향상시키는 것으로, 막

할 예정이다.

대한 재정이 투입되는 도로 인프라 확장보다는 적은 비용으

동 사업의 1차 사업목표는 아크라시가 활용 가능한 도시

로 단기간 내에 그 효과를 기대할 수 있다. 이러한 연유로

교통 시스템 마스터플랜을 수립하는 것이다. 가나 현지에서

스리랑카 정부는 콜롬보 광역시의 교통체증 문제를 해결하

적용할 수 있는 실제적인 결과물을 내는 것이 사업 장기 목

기 위하여 한국의 발전된 IT 기술과 성공적인 ITS 구축 경

표달성을 위해 무엇보다 중요하기 때문이다. 최종적인 목

험을 전수받기를 희망하였고, KOICA는 ‘스리랑카 첨단교통

표는 교통 체증 감소 등 실질적인 교통지표를 변화시키는데

관리시스템 구축 기술지원사업(2013-2015/250만 달러)을

기여하는 것이다. 최종 목표를 달성하기 위해 많은 전제조

통해 차량, 신호, 도로 등의 교통체계를 유기적으로 연계하

건들을 넘어야 하기에 KOICA, 서울시립대, 서울연구원 컨

는 교통관리 체계 및 첨단신호 체계 구축을 지원하고 있다.

소시움(기술자문) 및 향후 선발될 사업수행기관은 우리나라

동 사업은 개발컨설팅사업(Development Experience

의 완숙한 경험을 바탕으로 물류의 원활한 이동을 가능하게

Exchange Partnership, DEEP)으로 전문가 파견 및 연수

하는 도시교통시스템의 구상을 통해 동 사업의 결과물인 마

프로그램을 운영을 통해 1) 콜롬보 광역시의 첨단교통 시스 World & Cities Vol.7

65

기획

템 기본계획을 수립하고, 2) 관계자들의 인적 역량을 강화

은 또한 선진화된 산업활동이 주를 이루고 있다. 설탕정제

시키는데 그 목적이 있다. 프로젝트의 주요 산출물인 기본

업, 제지업, 착유업, 가죽가공업, 시멘트업, 섬유업, 석유정

설계, 실시 설계서를 기반으로 실제 본 사업이 추진될 경우

제업 등이 세부강 유역에서 활발히 이뤄지고 있다.

단기적으로는 콜롬보 시내의 도로용량의 증대, 중장기적으

반면, 세부강은 연강유량이 400mm이나 지역별 편차가

로는 교통 흐름 개선을 통한 교통체증 완화에 기여할 수 있

(50~2,000mm)가 큰 편이다. 더불어, 기상이변과 하수도

을 것이다. KOICA는 스리랑카 정부와의 지속적인 협의를

시설의 통수능력 부족으로 인해 세부강 유역에는 물부족 및

통해 본 사업이 추진 될 수 있도록 지원할 방침이며, 이 과

홍수피해가 빈번하게 발생하는 경향을 보인다. 이에, 모로

정에서 우리나라의 관련 IT 업체들의 현지 진출 기회가 확

코 에너지광물수자원부는 세부강 유역 가브평야의 홍수방

대될 것으로 기대하고 있다.

어 마스터플랜 수립을 최우선 과제로 두고 있다. 더불어, 동

KOICA는 스리랑카의 개발 수요 및 경제 성장 수준에 부 합하는 맞춤형 원조 제공을 위하여 노력함과 동시에 중소기

부처는 아래의 ‘국가수자원전략’ 6대 중점분야에 기반하여 세부강 유역의 수자원 관리를 운영 및 계획하고 있다.

업, 학계, 시민단체 등의 다양한 협력 파트너들이 ODA 사 업에 참여할 수 있도록 기회를 확대해 나가고 있다. 이러한

모로코 국가수자원전략 6대 중점분야

노력의 일환으로 동 사업에는 국내 SW 중소기업이 사업수

1. 물수요 및 물자원의 경제적 가치 관리 2. 물공급 관리 및 개발 3. 자연구역 및 취약지역의 수자원 보호 4. 기후변화 적응 관련 위험 및 취약 요인 감소 5. 규제 및 제도적 개혁 6. 수자원 관련 정보체계 현대화 및 경쟁력 강화

행기관으로, 서울연구원이 QA(Quality Assurance) 기관으 로 참여하여 스리랑카 현지에 한국의 전문성을 공유해오고 있다. 동 사업이 성공적으로 마무리 되어 콜롬보 지역 주민 들의 삶의 질 개선이라는 본질적인 사업 목적을 달성하고, 동시에 관련 기업의 진출을 지원하는 마중물 역할을 할 수 있도록 기대해 본다. 작성자 : 서남아시아팀 유미리 직원

위와 같은 정책적 기조를 바탕으로 국가 수자원 수급 및 이용에 대한 평가와 계획을 담당하는 모로코 에너지수자원 부는 2012년에 ‘세부강 유역 가브평야에 대한 홍수방지 마 스터플랜 수립사업’을 한국 정부에 요청하였다. 모로코 에

KOICA 기후변화로 심화되는 모로코 홍수 및 가뭄 피해 방지에 기여하고자 모로코 세부강유역 마스터플랜 수립사업 (기간, 사업비)

너지수자원부는 마스터플랜의 산출물로 세부강 유역 전반 의 강우-유출 모형 구축 및 설계유출량 산정, 물이동 계획 을 고려한 최적의 홍수분담계획 마련, 세부유역의 종합적 정비를 위한 세부 관리계획 제시, 연차별 추진계획 및 재원

38,380㎢의 면적을 가지는 세부(Sebou)강은 도시와 농

조달 방안 마련 등의 세부 전략 및 방안을 제시해 줄 것으

촌 지역의 약 620만 명의 인구를 아우르는 모로코의 가장

로 요청하였다. KOICA는 2014년 1분기에 사전타당성 조

중요한 유역 중 하나이다. 그만큼 국가경제에 있어서도 농

사를 시행하였고, 2014년도 4분기에 조사결과 검토를 마무

업뿐만 아니라 산업에 걸쳐 큰 영향력을 끼친다. 세부강 유

리할 예정이다. KOICA와 모로코 에너지수자원부는 2015

역은 수자원이 풍부한 지역일뿐더러 관개된 토지가 발달되

년 1분기에 ‘선택과 집중’ 논리에 따라 마스터플랜 중점분야

어 있는 지역으로도 손에 꼽힌다. 세부강 유역에 자리 잡은

를 최종 결정한 뒤, 해당연도 2분기에 동 마스터플랜 수립

가브(Gharb)평야 지역의 면적은 616,000ha에 이르고, 관

용역 발주계획을 수립할 예정이다.

개가능한 면적은 250,000ha이며 이중 114,000ha는 중앙집

작성자 : 서아프리카팀 임한나 직원

중형 관개 시스템을 기반으로 운영되고 있다. 세부강 유역 66

Emerging

City Bandung

World & Cities Vol.7

67

이머징 씨티 시리즈 ❻

Bandung 민동환 연구원

반둥 일반 현황

cfncopy@si.er.kr 서울연구원 세계도시연구센터

그림1 인도네시아 전도 필리핀

▶인 도네시아 공화국 서부 자바주의 주도 ▶인 도네시아에서 인구가 세 번째로 많은 도시 (광역권인구를 포함 시 두 번째로 많음)

말레이시아 싱가포르

▶총 30개 구로 구분이 되어 있음 ▶면 적 : 167.67㎢ (서울: 605㎢) ▶인 구 : 2,575,478 명 (2014년 기준) ▶광 역권 인구 : 6,500,000 (2014년 기준) ▶인 구밀도 : 15,360/㎢ (2014년 기준) ▶고 도 : 해발 768m ▶총 생산 (GDP) : USD710 (2010년 기준)

자카르타 오스트리아

자료 : http://www.uniya.org/research/view_ indonesia.html

그림2 반둥 지도

▶ 1인당 (GDP) : USD 5060 (2008년 기준) ▶지 니계수 : 0.52 (2007년 기준) ▶시 장 : Mochamad Ridwan Kamil (제 24대시장, 2013년 취임) ▶언 어 : 인도네시아어(Bahasa Indonesia) ▶종 교 : 무슬람교 (86%), 기독교(6%), 카톨릭(3%),

불교 (2%), 힌두교(1.8%)

자료 : http://www.mappery.com/Bandung-City-Map

68

반둥

1. 반둥 일반 현황 지리적 특성 ■ 화산 분지에 위치하여 인도네시아 타 대도시에 비해 자연재해 가능성이 낮은 반둥 － 반둥은 수도 자카르타에서 동남쪽으로 150km 떨어져 있는 자바섬 중부의 높은 화산 분지에 위치 • 최대 해발고도 2,400m의 높은 화산지로 둘러싸여 있고, 도시의 평균 해발고도는 약 768m • 반둥평야(면적 400㎢)에 위치하고 있음 － 인도네시아 주요 대도시와는 다르게 섬 중앙에 위치하여 태풍, 해일 등에 의한 자연 재해 발생 가능성이 매우 낮음 • 인도네시아 주요 도시의 해발고도 및 바다와의 거리 표1 반둥 도심지-외곽지의 인구 밀도 변화 도시명

자카르타

수라바야

반둥

평균 해발고도

8m

5m

768m

바다와 거리

해안도시

해안도시

약 80km

■ 양질의 토양과 풍부한 수자원을 보유한 반둥 － 비옥한 토양과 풍부한 수자원 그리고 온난한 기후로 인하여 농업에 유리한 반둥 • 특히 북부지방의 토양 내에 화산재로 인한 유기물 성분이 많이 포함되어 있어 쌀, 과실수, 차, 담배, 커피 농사(Plantation)가 이루어지고 있음 • 도시를 주위로 반둥강(Bandung Basin)이 흐르고 있어 농업에 유리함 • 또한 연평균 28도 내외의 온도(최고 29도, 최저 27도) 그림1 자바섬 서북부 지도

150Km

자료 : www.wikimapia.com

World & Cities Vol.7

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이머징 씨티 시리즈 ❻

－ 반둥강과 지하수가 주요 수자원인 반둥 시 • 반둥은 총 2,340.88㎢과 총 61억 47백만㎥의 지하수가 있음 • 강물과 지하수는 음용수, 농업용수, 관계수, 수산업 등에 유용하게 활용되고 있음

반둥역사 ▶ 반둥 도시건설의 기초를 만든 네덜란드 식민시대 (17 ~ 18세기) •네 덜란드 동인도 회사(the Dutch East Indies Company)는 반둥지역에 대규모 플랜테이션을 건설. 이것이 현재 반둥의 도시기반이 됨 •네 덜란드는 반둥에서 생산된 농산물을 수송하기 위하여 자카르타와 반둥을 연결하는 최초의 도로와 철도를 건설 (도로 1786년, 철도1880년) ▶ 본격적인 대규모상업 농업(Plantations)과 관광산을 기반으로 본격적 도시성장(19세기) •반 둥지역은 19세기에 Parahyangon산 주위로 하여 차 생산을 위한 대규모산업으로 농업을 시작 •또 한 유럽 대규모농장주를 위한 유럽스타일의 리조트(호텔, 카페, 상점)들이 생겨 관광업 시작 ▶ 독립전쟁의 최대격전지 반둥 그리고 비동맹선언(20세기 중반) •반 둥은 20세기 중반의 네덜란드와의 독립전쟁에서 격전지였음 •반 둥은 1955년의 제1회 아시안-아프리카 회의가 개최되었던 도시. 이 회의는 19세기 식민지배를 받은 아시아 국가를 중심으로 개최된 국제회의. 특히 미소 양강구도를 깨기 위한 목적으로 유명함

그림2 반둥의 대 모스크(Great Mosque of Bandung)

자료 : 반둥의 대 모스크 : 위키피디아 커먼스 (http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Mesjid_Agung_Bandung.JPG_ 검색일 2014년 10월 29일)

70

반둥

행정적 특성 ■ 26개의 구와 139개의 마을로 구성 － 현재 반둥의 행정적 구역은 1987년에 완성이 됨

표2 반둥의 행정구역과 인구 수 2000년

(단위 : 명)

구이름

인구

Andir

94,361

Antapani

72,006

Arcamanik

65,607

Astanaanyar

66,658

Bandung Kulon

138,644

Babakan Ciparay

143,203

Bandung Kidul

57,398

Bandung Wetan

29,807

Batununggal

116,935

Bojongloa Kaler

117,218

Bojongloa Kidul

83,600

Buahbatu

92,140

Cibeunying Kaler

68,807

Cibeunying Kidul

104,575

Cibiru

67,412

Cicendo

96,491

Cidadap

56,325

Cinambo

23,762

Coblong

127,588

Gedebage

34,299

Kiaracondong

127,616

Lengkong

69,307

Mandalajati

60,825

Panyileukan

37,691

Rancasari

72,406

Regol

79,316

Sukajadi

104,805

Sukasari

79,211

Sumur Bandung

34,486

Ujung Berung

72,414 자료 : 위키피디아 (http://en.wikipedia.org/wiki/Bandung_ 검색일 2014년 10월 29일)

■ 수원 (대한민국) 을 포함한 총 12개 도시와 자매결연 － 반둥은 동아시아권 도시를 중심으로 자매결연을 체결 • 반둥 자매도시 : 수원 (대한민국), 세부 (필리핀), 포트워트 (미국), 바리 (이탈리아), 항저우, 류저우, 잉커우 (이상 중국), 알마티 (카자흐스탄), 브라운슈바이크 (독일), 콴탄, 프탈링자야, 세렘반 (이상 말레이시아) World & Cities Vol.7

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이머징 씨티 시리즈 ❻

인구적 특성 ■ 1980년대 후반부터 지속적으로 증가하는 인구 － 반둥의 인구는 1990년대까지는 3.48%의 비교적 높은 성장률을 보였으나 1990년대 이후부터는 0.4%로 인구 증가속도가 급격하게 감소함 그림3 1980년대 이후 반둥 인구

인구

3,000,000 2,500,000

2,575,478 2,393,688

2,000,000 2,056,915

2,140,031

1,500,000 1,461,407 1,000,000 500,000

14 20

10 20

00 20

90 19

19

80

0 연도 자료 : Urban Development and Rural Proverty in Java : a Challenge for Decentralized local Government. 2005; 위키피디아 참고

■ 순다족을 중심으로 자바족, 중국계 인도네시아인, 마낭카바우족 등으로 구성되어 있는 인종 － 반둥의 대다수는 자바섬 서부에 많이 거주하는 순다족 － 도시에 인종은 다양하나 종교가 무슬림으로 동일하여 종족간의 분쟁은 크게 일어나지 않음

경제적 특성 ■농 경 중심의 산업 구조에서 벗어나고자 창조문화산업(Creative and Culture) 육성에 힘 을 쓰는 반둥 － 과거 반둥은 대규모 플랜테이션 중심의 경제구조로 이루어져 있음 • 17세기부터 네덜란드 식민지 시절부터 반둥평야를 중심으로 한 커피, 쌀, 과실수 농사가 활 발하게 이루어짐 － 20세기 후반부터 패션, 관광 등의 창조문화산업과 교육 등의 서비스 산업이 중심이 되어 가고 있음 • 다고지역(Distirct of Dago)을 중심으로 카페, 레스토랑, 소규모 디자이너 샵들이 있음 • 반둥에서는 약 50개의 고등교육기관이 위치하고 있어 최근 들어 인도네시아 교육의 중심으 로 떠오르고 있음

72

반둥

그림4 2009 ~ 2012 반둥시 경제 성장률

금융, 렌탈 등 서비스 6%

성장률

8.58 8.34

그림5 2009년 반둥시 경제 구조

8.45

기타서비스 9.30%

제조업 24.50%

8.53 교통통신업 11.80%

전기, 가스, 수도 2.30%

12

건설 4.60%

20

11 20

10 20

09

관광업 41.00%

20

농업 0.20%

자료 : Bandung Economic overview. 2012.

자카르타와 연결되는 고속도로 건설로 소비지향적 도시로 변모하는 반둥 ▶ 자카르타와 인근 도시들을 연결하기 위하여 건설된 Jakarta – Cilampek Toll Road와 Cipularang Toll Road 에 의하여인하여 이동 시간이 단축 • 도로 건설전 양 도시 간 이동시간은 4시간 이었으나 유로도로 건설로 2시간으로 단축됨 ▶ 주말 쇼핑과 휴향도시로 각광 받기 시작한 반둥 • 대규모 창고형 아울렛, 쇼핑몰, 저가 다자이너샵, 동물원, 골프코스 등이 다양한 소비 및 놀이 거리와 선선한 기후 그리고 풍부한 농산물 등으로 자카르타 및 인근 도시민들의 주말 휴향 도시로 각광 받고 있음

그림6 반둥 패션 아울렛

자료 좌 : 말레이아시아 블로그 (http://blog.malaysia-asia.my/2010/05/factory-outlets-in-bandung-10-outlets.html _ 검색일 2014년 10월 29일) 우 : 반둥홀리데이(http://bandungholiday.net/factory-outlets-bandung_ 검색일 2014년 10월 29일)

World & Cities Vol.7

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이머징 씨티 시리즈 ❻

2. 반둥의 인프라 현황 일반 인프라 현황 ■ 증가하는 인구를 수용하기에 충분한 토지 － 반둥은 광역권을 포함한다면 2030년의 기대인구인 1,500만 명까지는 수용가능 • 반둥시와 광역권을 포함한 현재 인구는 약 650만 명으로 최대 수용인구 1,500만 명의 43.4%정도를 수용하고 있음

■ 부족한 도시기반 시설로 다양한 문제를 겪고 있는 반둥 － 반둥은 고체 폐기물 처리, 복잡한 교통시스템으로 인한 교통혼잡 등의 문제를 겪고 있음

도시계획 ■ 2010년 반둥 도시계획에 따르면 3개 지역과 2개의 축으로 구분된 반둥의 도시개발 계획 － 반둥시는 도시 중심지를 3개의 지역과 두 개의 축 등으로 구분 • 3개의 지역 (1) 도시 중심지(Alun-alun) (2) 상업, 역사문화 및 저소득 층 지역(Jalan, Braga and Cikapundung riverside) (3) 주거지역(Sub-area housing pockets within the inner city) • 2개의 축 (1) 동서 서비스 및 업무단지 축 (2) 남북 상업 축 그림7 반둥 중심지 개발 구상 ❺

2 ❹

1 ❹

3

❺

1

도시 중심지

2

상업, 역사문화 및 저소득 층 지역

3

주거지역 동서 서비스 및 업무단지 축 남북 상업 축

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반둥

■ 도시재생과 도심 교통난 해소를 중심으로 도시계획설계 － 이 계획은 도심순환도로(Ring Road) 건설을 통해 도시내부(inner city)의 차량 수요 억제와 차 량 수요를 보행수요로 전환하는데 목적을 두고 있음 • 지역내 사회경제적 요소를 고려하지 못하여 다양한 문제점을 양산하고 있는 도시계획 － 현재의 도시계획은 도시민의 삶의 위협하는 다양한 문제를 양성하여 도시활력도가 떨어 질 수 도 있다는 비판을 받음 － 비판을 받는 대표적인 이유는 도시 내부의 난개발과 자동차 증가로 인하여 반둥의 사회 및 경 제의 중심이라고 할 수 있는 중산층이 살기 부적합한 도시로 변모하기 때문 • 자동차 의존도의 증가, 도로내 불법 상점 증가와 그로 인한 기존 상점의 쇠퇴 등이 근거로 제시되고 있음 － 현 도시계획 비판자들은 차기 도시계획 수립시 계층간의 융합, 사회-경제-환경의 조화로운 발전, 지속가능한 발전을 위한 도시계획 수립이 중요하다고 강조

교통 ■ 정리되지 않은 도로, 대중교통의 부재, 개인차량의 증가로 점점 혼잡해지는 반둥의 도로교통 － 반둥시의 대부분의 길은 거대한 일차선으로 구성이 되어 다양한 문제점 양상 • 워낙 긴 시간 동안 시민들이 일차선에 적응이 되어 상하행선 구분등의 문제점은 없으나 통행시간이 오래 걸리고 보행자들의 통행권이 보장되지 않는 문제점을 지니고 있음

그림8 반둥의 교통체증

－ 공공에서 운영하는 대중교통이 거의 없어 개인이 운영하는 버스, 택시 등이 대중교통 수단을 대체. 공공이 운영하지 않아 노선이 일정하지 않고 환승이 어려움 등의 문제점을 지님 • 대표적 운송 수단 : 택시, 미니버스, 앙갓(Angkot) 등이 있음 • 공공이 운영하지 않아 노선이 일정하지 않고 환승이 어려움 등의 문제점을 지님 － 대중교통의 불편과 소득의 증가로 개인 교통 수단이 점차 증가하고 있음 － 하지만 도시내 도로는 증가하지 않고 있음 － 위 문제가 복합적으로 섞여 반둥의 도시교통 문제는 더욱 심각해 지고 있음 World & Cities Vol.7

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이머징 씨티 시리즈 ❻

▶ 일반 개인 사업자 중심으로 운영중인 미니 버스와 앙갓 • 대부분의 동남아시아 국가들처럼 반둥도 미니버스와 앙갓이라는 개인이 운영하는 교통수단이 주요 운송수단으로 자리 잡고 있음 ▶ 값싼가격, 노후화된 버스, 체계화되어 있지 않는 버스 노선의 특징을 지님 • 두 교통수단은 최소 150루피아(13원)에서 500루피(50원)의 가격으로 저렴한 편 • 고정된 승하차장이 없이 고객들의 수요에 의하여 승하차 함 • 터미널, 쇼핑센터 등 도심 주요 시설에만 집중이 되어 있음 • 제대로 된 정비를 받지 않아 버스가 노후화 되어 있고 운전자들의 조심성 없는 운전으로 많은 위험성에 노출이 되어 있음 그림9 미니버스

그림10 앙갓

자료 우 : http://blog.naver.com/315yun/220099718734 (검색일 2014년 10월 29일) 좌 : https://www.flickr.com/photos/maulana_bb204/3572425412/in/set-72157618911955836 (검색일 2014년 10월 29일)

■ 관광사업의 활성화로 인한 방문객 증가로 교통체증 증가 － 반둥시는 자카르타 및 수도권의 주말 휴향도시로 각광 받고 있음 • 다양한 아울렛, 아름다운 풍광 등으로 많은 관광객이 찾고 있음 － 그로 인하여 주말 평균 12,000대(2006년 기준)의 차량이 유입되어 반둥시내에 교통 혼잡을 유 발. 특히 교통 혼잡이 오전 12시부터 오후 8시까지 지속될 정도로 심각

■ 대중교통시스템 및 시설 강화로 현 교통체증문제를 해결하려는 반둥 － 2010년 반둥시 대중교통부(Transportation Office Bandung)는 대중교통기능을 강화하기 위 한 비전과 미션을 발표 • 비전 : 편리하고 깨끗하고 안전하고 시간을 준수하고 가격이 싼 최고의 대중교통 • 미션 (1) 이용자가 편리한 대중교통시스템으로 리폼 (2) 대중교통시스템을 개선하고 지속적인 서비스를 약속 (3) 대중교통시스템 중장기 개선안 수립 (4) 도로기초 운송수단과 타 운송수단과의 통합적 서비스 구축 (5) 투명하고 믿을 수 있는 대중교통 구축

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반둥

• 주요 사업 (1) 대규모 운송수단 확립 : BRT시스템 도입, 모노레일 및 메트로 건설, 스쿨버스 운영 (2) 수요관리 : 카프리데이 정책, 승용차 같이타기, 도심부 주차 상한제, 도로 건설 및 도로시설 (고가도로, 도시유료도로, 언더패스 등) 설치 (3) 보행자를 위한 정책 : 보도 및 건널목 설치, 장애인과 노약자를 위한 시설 설치

표2 마스터 플랜 주요사업 대규모운송수단 확립

수요관리

보행자를 위한 정책

BRT시스템 모노레일(경전철) 반둥-파달랑-랭카객 구간 메트로 건설 스쿨버스 운영

카프리데이(Car free day) 승용차 같이타기(4 in one) 도심부 주차상한제 신규 도로 건설 도로시설(고가도로, 도시유료도로, 언더패스 등) 설치

보도 및 건널목 설치 장애인 및 노약자를 위한 시설 설치

자료 : Tras Metro Bandung (2014)을 재구성

－ 반둥시는 위 계획을 통해 단순한 대중교통 이용승객 증가 뿐만 아니라 이산화탄소, 감축을 통 한 환경개선 등을 목표로 하고 있음 •B RT 이용승객 목표 : 10,000명(2010) → 50,000명(2029) •C O2 감축 목료 : 2029년까지 매년 3,196.4ton/ year

상수도 ■ 상수도 시설 부족하여 상수도 이용율이 낮은 반둥 시 － 반둥시는 상수도 시설이 부족하여 상수도를 사용하는 가구는 전체 가구의 8.3%에 불과 •개 인 또는 공동이 지하수를 이용하기 위하여 만든 파이프 및 우물의 비율 합계가 51.8%로 가장 높은 비율을 차지 하였으며, 다음으로는 병물, 기타, 상수도 순으로 나타남

표3 상수도 공금률 및 공급방식 공급처

가구수

비율(%)

190,492

22.9

69,227

8.3

펌프(개인 또는 공동)

103,019

12.4

우물 (개인 또는 공동)

328,118

39.4

기타

141,132

17

병물 상수도

자료 : Increasing Access to Water Services in Bandung Regency : A policy Simulations Excercise. 2013; 재구성

World & Cities Vol.7

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이머징 씨티 시리즈 ❻

－ 실제 보급률과 공식 통계가 차이가 발생하는 가장 큰 이유는 상수도 시설 파괴 및 상수도 공급 시스템의 문제 등으로 인하여 발생하는 것으로 추정 • 반둥은 매년 삼백만 입방미터의 물이 시설 미정비 및 기타 이유로 인하여 세어나가고 있음

■ 공사로 운영이 되나 민간기업과 별다른 차이가 없는 반둥의 상수도공사 － 반둥의 상수도는 인도네시아 지역상수도 공사(PDAM)에서 관리하고 있음. 하지만 이 회사는 공 사임에도 불구하고 민간기업처럼 영리 추구를 목적으로 하여 상수도 보급 및 질 향상에 큰 도움 을 주고 있지 못함 • 반둥미래물운동(Bandung Futrue Water Movement)의 보고서에 따르면 공사는 상수도 시설의 낮은 개선의지 등이 위 상수도 시설 문제를 더욱 심각하게 하고 있다고 보고 있음

반둥 지역의 4대 물 공급처 ▶ 반둥시민은 총 4개의 물 공급 방법을 가지고 있음 (1) 인도네시아 지역상수도 공사(PDAM) : 공기업이지만 민간기업과 유사하게 운영됨 (2) 정부(Government Non- PDAM) : 상수도 요금을 낼 수 없는 기초수급 대상자 중 농촌지역에 수도시설을 건립해 주는 방법 (3) 민간사업자 및 개인 : PDAM 또는 정부가 서비스가 불가한 지역을 중심으로 우물, 지하수 강물 등을 이용하는 시민 (4) NGO : 개인의 우물, 지하수 등을 이용하는 것은 유사하나 민간단체에서 물 사용을 위한 시설 설치등에 도움을 주는 경우 자료 : Increasing Access to Water Services in Bandung Regency : A policy Simulations Excercise. 2013; 재구성

■ 상수도 공급 문제 해결을 위한 새로운 방법을 생각하고 있는 반둥 － 반둥은 2015년까지 정수된 물(Clean water)의 보급률을 99%로 높이기 위한 지역내 소규모 상수 공급 시설 건립 사업을 구상 • PDAM의 물이 공급되지 못하는 지역을 중심으로 공급이 되며, 마을과 지역단위 시설로 구분 되어 공급 예정 (1) 마을 : 지역별 상수 공급시설을 설치하여 공급 (2) 지역단위 : 지구내 중앙 공급 시설을 설치하여 공급 － 하지만 위 사업은 예산 및 기타 제반 여건의 문제로 반둥내부에서 실효성에 관한 문제를 제기 하고 있음 • 글로벌개발네트워크 연구에 따르면 기타 수원을 이용하는 17%의 비율을 7%로 줄이기 위해 서도 약 10년간 4457만 달러가 소요된다고 함. 하지만 시정부가 지출 가능한 금액은 필요금 액의 11% 정도인 500만 달러만 가용 가능

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반둥

그림11 ‘기타’이용자의 비율을 10% 내리기 위하여 필요한 소요비용 및 가용 예산 12,000,000 10,000,000 8,000,000 6,000,000 4,000,000 2,000,000

20 20

19 20

18 20

17 20

16 20

15 20

14 20

13 20

12 20

20

11

0

자료 : Increasing Access to Water Services in Bandung Regency : A policy Simulations Excercise. 2013.

쓰레기 관리 ■ 쓰레기의 수거는 잘 이루어지는 편이나 분리수거가 되지 않는 반둥 － 반둥시에서 배출되는 폐기물은 1일 약 1,500톤 이 중 74%가 수거되어 처리됨 － 하지만 분리수거 이루어지지 않아 전량 매립지에 매립이 됨

■ 쓰레기 불법투기 및 소각으로 심각해지는 환경오염 － 많은 시민들이 지정되지 않는 장소에 쓰레기를 버리고 있음. 평소에는 큰 문제가 되지 않지만 우기시에는 쓰레기가 하천으로 유입되어 심각한 환경오염을 유발 • 2006년 대규모 홍수시에 약 일일 8,000㎥의 쓰레기가 도심으로 유입되어 큰 혼란이 일어난 바 있음 － 쓰레기의 불법 소각으로 인하여 대기오염이 심각. 특히 반둥은 분지지형으로 대기 순환이 잘되 지 않아 다른 도시 보다 소각에 의한 대기오염이 심각

■ 쓰레기 관리의 심각성을 인지하고 쓰레기 처리의 다양한 방법을 강구하고 있는 반둥시 － 반둥시는 쓰레기 관리를 위하여 쓰레기소각발전소, 재활용센터, 지하 쓰레기 집하장, 플라즈마 기술쓰레기 소각장 등을 활용 (1) 쓰레기소각발전소 : 쓰레기 소각으로 에너지를 얻는 시설. 예산 범위 내에서 쓰레기 소각발 전소를 점차 늘려갈 예정. 또한 이 시설이 입지한 곳은 에코빌리지로 지정 관리 예정 (2) 재활용센터 : 쓰레기 재활용률을 높이기 위한 센터. 위 센터는 일반적으로 재활용이 되는 플라스틱, 종이, 금속, 유리 등을 구분하여 재활용하기 위한 곳 (3) 지 하 쓰레기 집하장 : 쓰레기를 조금 더 깨끗하게 관리하기 위하여 지하에 쓰레기 집하장을 건설하는 것 (4) 플라즈마 쓰레기 소각장 : 화석연료가 아닌 전기를 사용하여 쓰레기를 소각하는 시설을 설치 예정 World & Cities Vol.5

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이머징 씨티 시리즈 ❻

3. 분야별 진출 전략 ■ 교통 시스템 : 서울이 강점을 가지고 있는 교통시스템 분야 우선 진출 필요 － 반둥은 심각한 교통난을 타계하기 위한 방안으로 교통시스템 개선, 모노레일, 도시철도 설치 예정 － 교통시스템 정비 사업 중심으로 진출 필요 • 동남아시아 국가의 경우 국가리스크가 크므로 초기 사업자본이 적게 소요가 되는 교통시스 템 개선 사업이 우선적으로 진출하는 것이 필요

■ 상수도 : 민간과 공공이 역할 분담을 통한 진출 필요 － 반둥은 지역 내 소유모 상수 보급시설 건설을 통해 낮은 상수 보급률을 높이고 수질을 개선하고 자 하고 있음 － 현재 상수도 관련 정책 마스터플랜은 수립이 되어 있는 것으로 파악되지만, 상수도 관련 재원과 기술력이 높지 않은 것으로 추정 － 따라서 민간과 공공이 각각의 강점을 살려 역할을 분담하여 투자 및 운영하는 방안으로 여 진출 하는 것을 제안 • 공공은 정수관리 노하우 및 관 관리 기술 등 상수도 운영관리 기술중심으로 진출하고 민간은 정수장 관리 시설 시공 중심으로 진출하는 것이 필요 할것으로 보임

■ 폐기물 : 폐기물관리 정책 자문 및 컨설팅 사업 진출 필요 － 반둥은 폐기물 처리 시설이 부족하고 분리수거 체계도 마련되어 있지 않는 등 모든 부분에서 문 제점을 지니고 있음 － 이 중 분리수거만 제대로 이루어져도 현재 발생하는 많은 문제점들이 해결될 것으로 예상 － 따라서, 쓰레기 부문은 분리수거 캠페인 등 분리수거 관련 정책적 지원 및 지식 전수에 초점을 맞출 것을 제안 참고 문헌 -G lobal Development Network. 2013. Increasing Access to Water Services in Bandung Regency : A Policy Simulations Exercise. http://www.gdn.int/admin/uploads/editor/files/GDN_PEM_report_cbps_bandung.pdf _ 접속일자: 2013.10.28.

-T rans Metro Bandung .2014. http://cleanairinitiative.org/portal/sites/default/files/presentations/trans_metro_bandung_ santie_prianti_1.pdf_ 접속일자 : 2013. 10. 26 -T he City of Bandung : Unfolding the process of a Creative city (http://mpra.ub.uni-muenchen.de/48629/1/MPRA_ paper_48629.pdf _ 접속일자 : 2014. 10.24 - Probelms Regarding Promoting Bicycle Transportation in Bandung City.2011.University of Miyazaki, Ofi Sofyan GUMELAR. -B andung Economic overview, Ridwan Kamil, Mayor of Bandung, Indonesia http://www.worldcitiessummit.com.sg/sites/sites2.globalsignin.com.2.wcs-2014/files/Bandung_Economic_Review.pdf _ 접속일자 : 2014. 10. 28.

-B andung Future Water Movement- Dendy Nugraha for Maverick Inodesia .2013. Bandung Future Water Movement.

-W ater and Sanitation in Urban Slum : A case from bandung municipality, West Java, Inonesia .2013. Anindrya Nastiti외 7인, The Second International Conference on Sustainable Infrastucture and Built Enviroment- Bandung 19-20 November 2013 -U rban Development and Rural proverty in Java : A challege for decentralized local government .2005. Wilmar Salim, Jurnal Perencanaan Wilayah don Kota Vol,16 /No. 2 August 2005, hlm 25-39.

-S tategic Urban Planning and Design Tools for Inner city Regeneration .2010. Soraya Mirza, Soraya Mirza. Strategic Urban Planning and Design Tools for Inner City Regeneration, 46th ISOCARP Congress 2010. 웹페이지 - Wikipedia (Bandug). http://en.wikipedia.org/wiki/bandung -W orld Bank. http://www.worldbank.org

80

[보고서]

회복탄력성 도시(Resilient Cities) 김묵한 서울연구원 시민경제연구실 연구위원 [강연]

메트로폴리스 하이데바라드 총회와 스마트시티 민동환 서울연구원 세계도시연구센터 연구원

주목할 도시자료 보고서

김묵한 연구위원 hookman@si.re.kr 서울연구원 시민경제연구실

그로브너(Grosvenor)는 전 세계 18개 도시에 오피스를 두고 있는 영국의 국제 부동산 회사이다. 지난 4월 국제 부 동산 투자와 개발을 업으로 하는 이 회사는 세계 주요 도시 에 대한 비교 보고서를 발간한다. 국제 부동산 회사가 도시 의 부동산이 아니라 도시 자체를 비교하는 보고서라는 점 도 이채롭지만, 보고서의 제목 또한 민간회사의 보고서 제 목으로는 다소 위화감이 있는 제목이었다. 부동산 회사의 보고서 제목이 ‘회복탄력성 도시(Resilience Cities)’라니 말 이다. 그 전에 회복탄력성이란 무엇일까?

회복탄력성과 회복탄력성 도시의 개념 회복탄력성(Resilience)이란 개념이 도시연구에 쓰이기 시작한 것은 비교적 최근 일이다. 본래 심리학에서 사람이 회복탄력성 도시 Resilience Cities http://www.grosvenor.com/research/research/2014/ resilient%20cities%20research%20report/

가진 위기나 역경을 극복하고 긍정적인 상태로 되튀어 돌 아갈 수 있는 역량을 가리키는 용어였는데, 그러다가 다소 비유적으로 자연재해나 테러 등에 직면하여 큰 재난을 겪 은 사회나 도시가 그 이전의 상태를 회복할 수 있는 역량을 가리키는 말로도 바뀌어 쓰이게 되었다. ‘회복탄력성 도시’에서 회복탄력성은 단순한 꾸밈말이 아니다. 오히려 도시 비교를 위한 개념의 틀을 구성하고 방

82

회복탄력성 도시 Resilience Cities

법론을 만들어내는 핵심적인 개념으로서 회복탄력성을 다

회복탄력성 도시의 평가 지표 체계

시 정의내리고 있다. Grosvenor의 보고서에서는 회복탄

그로브너의 보고서를 소개하는 또 다른 이유는 회복탄

력성을 ‘도시가 위해한 사건을 피하거나 재기할 수 있는

력성 도시에 대한 정의를 내리고 지표체계를 세워 비교분

능력’이라 말하며, 이는 ‘취약도(Vulnerability)과 적응력

석한 결과를 보고서로 공개하고 있기 때문이다. 물론 잠재

(Adaptive Capacity)의 상호작용’에서 비롯되는 것으로 정

적인 부동산 시장을 분석하고 결과적으로는 시장을 확대하

리하고 있다.

려는 의도가 밑에 깔려 있기 때문에 가능한 일이었기는 하

여기서 취약도는 도시가 충격에 노출되는 규모와 빈도

나, 그 결과물이 회사뿐만 아니라 도시에 거주하는 사람들

의 정도를 말하는 것으로서, 여기서 충격이란 기후, 환경악

에게도 도움이 되는 측면도 있다는 것을 무시할 필요는 없

화, 자원고갈, 인프라 손상, 혹은 불평등으로 인한 사회 갈

을 것 같다.

등 등을 말한다. 그리고 적응력은 이러한 충격에 맞서 도시

한 예로서 보고서의 결과를 보면 전 세계적으로 인구가

가 적응할 수 있는 역량을 의미한다. 사회와 마찬가지로 도

가장 빠르게 성장하는 지역이 적응력이 낮거나 취약도가

시의 거버넌스(Governance), 제도, 기술, 계획, 부와 번영

높아 회복탄력성이 높지 않은 지역과 상당히 겹치는 경향

등에 차이가 있기 때문에 취약도에 따른 적응력 또한 매우

이 나타나고 있다. 향후 잠재적인 피해를 효과적으로 줄이

다양하게 나타나게 마련이다. 그렇지만 전반적으로 도시의

기 위해 집중적으로 대처해야 할 지역을 미리 알고 대비할

취약도가 낮고 적응력이 높을수록 도시의 회복탄력성은 높

수 있는 목록을 가지게 된 셈이다. 달리 말하면 회복탄력성

게 나타난다.

이 낮은 장소를 보다 회복탄력적으로 만들 수 있는 국제적,

왜 회복탄력성 도시에 관심을 가져야 하는 것일까? 이

국가적, 지역적 정책 개발에 여기서 산출한 도시의 회복탄

보고서에 따르면 인구와 경제가 급속하게 성장하고 덕분에

력성 순위를 사용할 수 있다면 보다 바람직한 결과를 낳을

인류가 부존자원의 한계와 기후변화의 문제를 고민해야 하

수 있을 것이라 기대한다.

는 처지에 놓이면서 한때 역사의 선물로 여겨지던 도시의

보다 구체적으로 살펴보면 이 보고서는 세계 주요 도시

회복탄력성을 다시 평가해야 하는 상황이 되었기 때문라

50개의 회복탄력성을 취약도와 적응력의 개념틀 안에서 선

설명한다. 여기서 왜 부동산 회사가 회복탄력성 도시에 대

정한 지표를 통해 측정하고 비교하였다. 회복탄력성은 6단

해 시급하게 연구를 시작하게 되었는지에 대한 이유가 드

계 과정을 거쳐 측정된다. 첫째, 취약도와 적응력의 핵심

러난다.

요소를 결정하고. 둘째, 각각의 요소에 대해 가능한 한 많

부동산 산업은 사람들이 살고, 일하며, 즐기는 장소를

은 자료출처로부터 믿을 수 있는 자료를 수집한다. 실제 측

만드는 데에 관심이 있다. 장기적으로 보면 국가유산의 일

정에 있어서는 취약도와 적응력 전반을 포괄하는 100개 이

부가 될 장소들이다. 어찌보면 이제는 더 이상 수익률이나

상의 독립된 검수자료가 최종적으로 사용되었다고 한다.

공실률과 같은 단기적인 지표만으로 부동산 프로젝트의 성

셋째, 자료를 더하고 평균할 수 있도록 자료를 같은 분포

공을 가늠하기는 어려운 시대가 되어가고 있다. 그렇다면

와 단위인 순위랭크 체계로 정리한다. 넷째, 취약도와 적응

도시의 장기적인 안정성과 번영이라는 측면에서 장소만들

력 요소별로 일단 도시의 순위를 산출한다. 다섯째, 가중치

기 혹은 부동산 개발을 바라보아야 하는 시각이 필요하고,

없는 평균을 내서 취약도, 적응력 전체에 대한 도시 순위를

회복탄력성은 이런 시각을 정립하는 데 도움이 될 수 있다.

계산하고, 마지막으로 다시 평균을 내서 회복탄력성 측면

또한 국제 부동산 회사 혹은 기업의 입장에서도 회복탄력

에서 세계 도시의 전체 순위를 만들게 된다. 여기서 산출된

성의 시각에서 부동산 자산의 포트폴리오를 구축하는 것은

취약도, 적응력 및 회복탄력성 최종 결과는 각각 그림1 ,2, 3

리스크를 가늠하여 장기적인 수익구조를 만들어 낸다는 측

과 같다.

면에서 바람직한 일이 될 것이다.

World & Cities Vol.4

83

주목할 도시자료 보고서

그림1 취약도 : 세계도시순위

그림2 적응력 : 세계도시순위

Least vulnerable

100

90

80

70

60

New York Toronto Los Angeles Washington DC Chicago San Francisco Houston Stockholm Boston Pittsburgh Seattle Vancouver Atlanta Calgary Amsterdam Detroit Zurich London Melbourne Sydney Paris Brussels Munich Frankfurt Brisbane Tokyo Vienna Hong Kong Osaka Singapore Dublin Milan Seoul Taipei Beijing Shanghai Guangzhou Moscow Sao Paulo Tianjin Mexico City Delhi Mumbai Buenos Aires Rio de Janeiro Jakarta Dhaka Manila Cairo

50

Most vulnerable

40

지역사회

30

기반시설

20

환경 자원

10

기후

0

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 Calgary Toronto Vancouver Frankfurt Zurich Melbourne Chicago Dublin Pittsburgh Atlanta Brussels Boston London Stockholm Vienna Sydney Detroit Madrid Osaka Tokyo Washington DC Paris Amsterdam Seattle Munich Singapore Hong Kong Taipei Buenos Aires Brisbane New York San Francisco Milan Moscow Seoul Los Angeles Houston Tianjin Sao Paulo Beijing Shanghai Delhi Rio de Janeiro Mexico City Cairo Guangzhou Manila Mumbai Dhaka Jakarta

Most adaptive

거버넌스 관련 기관 기술 및 지식 계획 시스템 예산 구조

Least adaptive

도시는 충격을 받았을 때 생산과 문화의 중심지로서 스

동 등에 도시가 얼마나 취약한가를 평가하였다. 이어 환경

스로를 유지하면서 거주자들에게 양호한 삶의 기준을 제공

에서는 환경오염, 토지자원의 과소비 등을, 자원에서는 에

할 수 있어야 한다는 측면에서 도시의 취약도는 기후, 환

너지, 식량 및 물 자원 등을, 인프라에서는 주택, 교통, 공

경, 자원, 인프라, 공동체의 5개 차원으로 나누어 집계되어

공시설 등을 검토하였다. 마지막으로 공동체 차원은 이와

있다. 기후 차원에서는 기후변화로 일어나는 자연재해, 즉

는 다소 다르게 사회적 갈등 요소에 대한 평가를 담당하는

해수면 변화, 폭풍, 산불, 홍수, 가뭄 혹은 대규모 인구이

차원으로서 도시 저렴주택(affordable housing)의 공급 성

84

시티넷 회복탄력성 총회의도시 성과와 서울시의 Cities 시사점 Resilience

그림3 회복탄력성 : 세계도시순위

의 공동체의 참여가 있어야 하며 투명성, 책무와 더불어 장 기 리더십이 있어야 할 것이다. 거버넌스 테마에서 이러한

Most resilient cities 100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0 Toronto Vancouver Calgary Chicago Pittsburgh Stockholm Boston Zurich Washington DC Atlanta Seattle Amsterdam Melbourne New York Detroit San Francisco Frankfurt Sydney brussels Los Angeles Houston Paris Munich Vienna Tokyo Brisbane Osaka Dublin Hong Kong madrid Singapore Milan Taipei Seoul Buenos Aires Moscow Tianjin Beijing Shanghai Sao Paulo Delhi Guangzhou Mexico City Rio de Janeiro Mumbai Cairo Jakarta Dhaka

주제를 반영하였다. 제도의 측면에서는 정부조직은 물론 비 정부 및 공동체 조직 등과의 관계 속에서 일을 수행할 수 있 는 지의 여부를 검토하고, 기술과 학습 측면에서는 국내외 관련 모니터링 조직과 좋은 대학이 있는 지 등을 살펴보았 다. 도시방재계획이 있는지, 있다면 관련 절차를 예행연습 해본 적이 있는지, 그리고 장기적인 대비책으로서 위험기반 토지이용계획을 실시하고 있는지 등이 계획체계 측면에서 검토되었고, 마지막으로 도시 자체 예산은 물론 도시가 국 내외 펀딩에 접근할 수 있는 범위와 차입 가능한 금액 등에 대해서 펀딩 구조 측면에서 검토하고 반영하였다. 꽤나 광 범위한 자료를 검토한 셈이다. 그럼에도 불구하고 이 보고서에서의 순위는 물론 현 시 점에서의 도시 회복탄력성 만을 보여주고 있다는 한계가 있 다. 도시의 회복탄력성은 고정되어 있지 않다. 적응력은 도 시의 경제성장, 기술개발, 종교, 공공의 압력, 정부의 속성 등의 이유로 시간에 따라 변화하고, 취약도 또한 충격의 규 모와 빈도에 따라 때로는 매우 급하게 변화하기도 한다. 도 시 회복탄력성의 변화와 예측에 대한 연구는 앞으로 개선되 어야 할 부분이지만, 현재까지 회복탄력성 도시에 대한 논 의가 그리 활발하지 않았다는 데에서 보면, 이 보고서에서 와 같이 일단 도시의 회복탄력성에 대한 현상황 평가에서 논의와 행동을 시작하는게 당연한 일인지도 모르겠다.

취약도 종합 적응력 종합 가장 높은 인구성장 예측

Least resilient cities

주요 대도시의 회복탄력성 비교 주요 대도시의 회복탄력성 비교 결과는 그림 1, 2, 3과 같다. 전반적으로 캐나다와 미국 도시가 상위권을 차지했 다. 상위 10개 도시 중 5개가 미국 도시이다. 미국 도시는 딱히 취약성이 낮지는 않았으나, 적응력 면에서 상위권에

과, 교육, 보건, 종교 및 문화의 자유, 범죄, 정부, 사업환

속해 전반적인 순위가 높아진 경우가 많았다. 유럽도시는

경 등이 평가의 주요 항목이다.

대부분이 중위권 20개 도시에 속했던 반면, 하위권 20개

한편 이에 대처하는 도시의 적응력은 거버넌스

도시에는 개도국 도시가 다수 포함되었다. 예로서 하위에

(governance), 제도, 기술과 학습, 계획 체계, 펀딩구조의 5

는 흔히 말하는 BRIC 국가 도시 8개가 위치해 있는데, 이

가지 테마로 측정되었다. 도시의 제도는 서로 다를 수 있다.

는 높은 취약성과 낮은 적응력이 한데 합쳐진 결과로 판단

하지만 도시에서는 민주주의, 언론의 자유, 투자 결정에서

된다.

World & Cities Vol.4 Vol.7

85

주목할 도시자료 보고서

앞서 잠깐 살펴본 바와 같이 전반적인 회복탄력성 순위

도시이나, 적응력 도시 순위에서는 34위로 적응력이 상대

에서 가장 인구성장 전망치가 큰 도시들이 어디에 있는가

적으로 낮은 도시로 나타났다. 아직 적응력을 좀 더 키울

를 찾아보면 다소 불편한 사실이 드러난다. 그림 3에서 ▲

여지가 많이 남아 있는 조금은 아쉬운 순위라고 할 수 있

표시가 되어있는 도시들인데, 가장 회복탄력성이 낮은 도

다. 하지만 달리 보면 이 보고서의 분석을 통해 도시의 적

시 순위에 가장 인구성장 전망치가 큰 도시들이 몰려있는

응력 향상이 필요하다는 정책적 방향을 가지게 된 셈이기

것을 알 수 있다. 장기적으로는 이런 도시들의 인구성장이

도 하다. 회복탄력성이 높은, 그래서 시민이 보다 안전하

긍정적인 영향을 가져올 수 있다고 말할 수 있겠지만, 그

고 경제가 보다 건실한 도시로서의 서울의 미래를 위해서

러기 위해서는 짧은 기간 동안 빨리 적응력을 키워야만 하

말이다.

는 문제에 직면하게 될 것이다. 그렇기 때문에 이런 도시 로의 자금, 기술, 인재의 지혜로운 이전과 운영이 필요한 상황이다. 부동산 산업 측면에서 보면 회복탄력성이 가장 낮은 도 시들은 이런 높은 인구성장 전망에 따라 향후 10년 평균 수 익률이 가장 높다. 반면에 회복탄력성이 높은 도시들의 경 우, 회복탄력성이 낮은 도시에 비하면 평균적으로 수익률 은 낮다. 하지만 그런 상위 순위에 있는 도시들을 따로 비 교해 보면, 통상적으로 그 중에서도 회복탄력성이 높은 도 시들의 수익률이 높은 경향이 있다. 투자라는 측면에서 보 면 현재 가장 투자자에게 인기가 있는 회복탄력성이 낮은 도시가 꼭 장기적으로도 이윤을 남기는 도시로 남아있으 리란 보장은 없다. 그런 의미에서 투자자들은 장기적인 시 각을 가지고 회복탄력성이 높고 수익률도 상대적으로 높은 도시에도 자본을 투자하는 전략을 고려할 필요가 있다는게 보고서의 제언이다. 학술적으로는 여기서 제시된 도시 회복탄력성 지수를 조정하거나 개선하는 연구를 진행할 수 있을 것이고, 사업 적으로는 장기적인 리스크 관리를 포함한 보다 건실한 포 트폴리오를 만드는 데 여기서의 분석을 활용할 수 있을 것 이라 판단된다. 도시정부는 도시의 취약성과 적응력에 대 한 위상을 파악하여 그에 대비하는 정책을 수립하고, 더 나 아가 국제기구 등에서는 제한된 자원과 자금의 분배하는데 이런 분석을 활용할 수 있을 것이라 기대한다. 서울은 어떨까? 서울은 50개 세계 주요도시 중 회복탄 력성 순위 35위로 중하위권에 속해있다. 회복탄력성을 구 성하는 두 부분 취약도와 적응력의 차원에서 보면, 서울 은 취약도 도시 순위에서 35위로 상대적으로 덜 취약한 86

시티넷 총회의 성과와 서울시의 시사점

민동환 연구원

cfncopy@si.er.kr

서울연구원 세계도시연구센터

불과 30~40년 전인 1970년대에 1,000만 명 이상의 메가 시티 규모를 가진 도시는 전 세계에 뉴욕과 동경 단 두 도시 에 불과했다. 그러나 2014년 현재, 메가시티는 23개로 늘었 고, 전 세계 인구의 반 이상이 도시에 거주하게 될 정도로 도 시의 영향력이 커졌다. 유엔의 연구결과에 의하면 2050년 경에는 약 60억 명의 인구가 도시에 거주할 것으로 예상하 고 있다. 즉, 미래의 도시는 지속가능한 성장의 기초가 될 뿐 만 아니라 인류 발전(human development & growth)에 매 우 중요한 역할을 할 것으로 예측된다. 하지만 도시의 양적 팽창과 중요도에 비해 실질적인 도시민들의 삶의 질은 많이 개선되지 못하고 있다. 특히 개발도상국의 도시민들은 빈곤, 실업, 기초생활 시설의 부족 등으로 삶의 질이 점점 나빠지 고 있다. 이에 우리는 현재 도시의 문제점을 점검하여 미래 도시의 나아갈 방향을 논의하여야 하는 시점에 왔다. 메트로폴리스는 2014년 10월 6~10일까지 인도 하이데

메트로폴리스는 인구 100만 명 이상의 도시를 정회원

라바드 노보텔 컨벤션센터에서 세계주요 도시정상들과 도

으로 하는 도시간 국제협력기구이다. 정식명칭은 ‘World

시관련전 전문가, 각도시의 대표단들이 참석하는 제11차 메

Association of the Major Metropolis’이며, 도시개발, 환경보

트로폴리스 총회를 개최하였는데 이 총회에서 이 같은 문제

전, 삶의 질 향상 등 세계 대도시들이 가지고 있는 공통의 문

에 대한 해법을 함께 고민하였다.

제를 해결하고 대도시 상호 간 국제협력과 교류촉진을 통한 도시발전을 목적으로 하고 있다.

1984년 파리와 일드프랑스가 처음 제안하였으며, 1985년 캐나다 몬트리올에 정식 설립이 되었다. 현재 사무국은 스페 인 바로셀로나에 위치한다. 총 129개 도시가 정회원으로 있 으며 대표적인 회원도시로는 서울(한국) 바르셀로나(스페 인), 베를린(독일), 상파울루(브라질), 안타나나리보(마다가 스카르)등 이 있다.

숫자로 보는 2014 메트로폴리스 하이데라바드 총회 1회 2개 12개 60개 73개 93개 250명 2882명

인도 하이데라바드에서 처음 열린 국제회의 공식 스폰서 국제기구 파트너 세션 수 인도내 대표단 파견 도시 수 대표단 파견 도시 수 발표자 총 참석자

World & Cities Vol.4 Vol.7

87

주목할 도시자료 강연

그림1 개막행사에 참석한 인도 주요인사

스마트 시티에서 도시의 미래를 보다 개막식 첫날 개막식에 참석한 인도 도시개발부 장관 벤 카이아흐 네이두는 인도의 미래 도시개발은 스마트시티 구현을 통한 인프라 확대에 초점을 맞춰져야 한다고 주장 했다. 그는 스마트시티의 개발이 단순한 도시개발 차원을 넘어서 농촌 이주자의 문제점을 해결하는 방책이라고 이 야기하고 있다. 최근 인도 및 저개발국가의 많은 농촌거 주자들은 보다 나은 삶을 찾기 위하여 도시로 이동하고 있 다. 하지만 도시 자체의 인프라 부족, 일자리 창출 능력의 한계 등의 문제로 인하여 삶의 질 저하와 도시 경쟁력 저 하라는 두 가지 문제점이 발생하고 있다고 지적하였다. 그 는 현재의 도시 개발 방식으로는 위 두 가지 문제점을 해

그림2 2014년 제11회 메트로폴리스 총회 본회의장 전경

결하는 데는 한계점이 있음으로 새로운 도시개발 방식으 로 스마트시티를 도입해야 한다고 주장하였다. 특히, IT 시스템을 접목한 도시관리 기술 도입, 도시철도 및 도시교 통시스템 도입, 민관합동 개발에 집중하는 것이 필요하다 고 이야기한다. 또한 위와 같은 새로운 기술은 도입은 도 시민의 삶 개선 뿐아니라 일자리 창출에도 매우 효과적이 라고 강조하였다. 그는 스마트시티로의 성공사례로 인도 하이데라바드를 예시로 들었다. 하이데라바드는 스마트시티로의 개발이라 는 비전 아래 도시철도건설, 도시미관정비, 도시인프라시 설 현대화 등을 통하여 연간 약 10만 개의 일자리 창출과 도시환경 개선을 통한 도시민의 삶 개선의 효과를 보고 있

이번 총회는 모두를 위한 도시(Cities for All)이라는 주

다고 한다.

제로 총 5일간 개최가 되었고, 도시개발에 관한 다양한 주

프리미너리세션은 ‘국민의, 국민에 의한, 국민을 위한

제로 총 60여개의 세션이 진행되었다. 특히, 이번 총회는

도시(Cities for All- Of the People By the People For

중국과 함께 세계 도시성장의 가장 중요한 축이라고 할 수

the People)’을 주제로 진행이 되었다. 기조연설자인 인도

있는 인도 도시들의 미래 성장전략에 주목하였다.

전 총리 압둘카림은 ‘에코시티의 전환’을 주제로 발표를 하

이번 총회의 주제인 ‘모두를 위한 도시(Cities for All)’의

였다. 그에 따르면 에코시티로의 전환의 핵심은 카본프리

의미는 도시는 더 이상 특정한 계층의 사람만이 혜택을 받

시티(Carbon -free city)를 만드는 것이다. 카본프리시티

고 살 수 있는 공간이 아닌 모든 사람을 공간이라는 인식을

개발은 개발도상국 도시들이 직면한 대기오염, 폐기물 문

기초로 도시개발에 있어 모든 사람들이 만족하고 미래 세대

제, 수질문제 등 다양한 도시문제를 해결 할 수 있는 방안

를 대비하는 도시를 만들자라는 것을 뜻한다.

중 하나가 될 수 있으며 궁극적으로 도시민의 행복하고 건 강한 삶을 추구하게 만들 것이라고 주장하고 있다. 그는

88

메트로폴리스 시티넷하이데바라드 총회의 성과와 총회와 서울시의 스마트시티 시사점

그림3 인도 전총리 압둘카람은 “에코도시 만들기가 도시의 미래” 라고 발표

카본프리시티를 건설할 때 에너지 효율 상승, 태양열 에너 지 활용(Solar energy), 신재생에너지 활용(Renewable energy)를 높이기는 것이 필요하다고 말했다. 또한 에코 시티 건설은 스마트시티와 상이한 개념이 아닌 서로의 철 학과 가치를 공유해야 한다고 주장하였다. 그는 마지막으 로 위와 같은 개념이 선언적 문구에 그치지 않고 현실 세 계에서 실현이 되기 위한 4가지 실천 과제로서 1) 도시 발 전의 철학과 비전 수립, 2) 민주적인 실행 과정 수립, 3) 이해당사자들(시민, 중앙정부, 지방정부, 민간기업 등)의

그림4 개막식에서 인도 도시발전 방향에 관하여 설명하는 인도 도시 개발부 장관

적극적인 참여와 책임의식 함양, 4) 다른 도시의 우수사례 학습 등을 제시하였다.

서울을 통해 미래 도시의 해법을 찾다 이번 메트로폴리스 총회에서 가장 큰 행사였던 개막식 과 프리미너리세션이 끝나고 남은 3일 동안 소규모 기술 회의(Technical Session)로 나누어 이번 총회의 서브테마 인 도시평등(Urban Equity), 도시행정(Governance), 도 스마트시티에 개발에 집중하고 있는 나렌드라 모디 인도 총리 2014년 인도 16대 총리로 당선된 나렌드라 모디는 인도의 경제발전 과 지역개발을 위하여 100개 스마트시티 건설을 주요공략으로 내세 웠다. 그는 현재 인도에서 발생하고 있는 주거불안정, 에너지 부족, 공 해 발생 등의 도시문제를 해결하기 위하여 IT를 기반으로 한 스마트시 티 100개를 건설하겠다고 선언하였다. 인도의 스마트시트의 특징 중 하나는 도시 교통에 중점을 둔 점이다. 그로 인하여 도로 재정비, 도시철도(모노레일, 도시간 철도), 공항 등의 교통수단 건설로 도시인프라 건설을 통한 도시편리성 향상과 대규모 토목사업을 통한 일자리 창출 등 두 마리의 토끼를 모두 잡는 것을 목 표로 하고 있다.

시재정(Finance), 인도 도시개발(Urban India) 등의 주제 에 관하여 심도 깊은 논의가 이루어졌다. 특히, 이번 총회의 발표에서 한국과 서울의 사례가 많 은 세션에서 소개가 되어 세계에서의 한국의 위상을 알 수 가 있었다. 예를 들어, 신도시 및 위성도시(New Cities and Satellite Cities)에서는 인천 송도의 사례를 공항위 성도시의 세계적인 우수사례로 발표하였다. 또한 이때 신 도시 건설의 폐기물 처리와 도시교통시스템의 개선으로는 서울의 사례를 설명하였고 많은 참석자들이 큰 관심을 표 명하였다. 서울의 정책에 대한 관심을 반증하듯 마지막날 진행된 서울세션(Mega Cities ‘Seoul Sharing’)에는 인도 공무원 뿐만아니라 많은 외국 참가자들이 참석하였다. 이날 세션에 서는 서울시의 교통, 환경, 도시안전 등에 관한 발표와 토론 이 주로 이루어졌다. 첫 번째 발표자로 나선 서울연구원 최 유진 연구위원은 서울시의 대기환경 개선을 위한 다양한 노 력과 정책에 관하여 발표하였다. 두 번째로 발표를 한 신상 World & Cities Vol.4 Vol.7

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주목할 도시자료 강연

그림5 메트로폴리스 서울세션에서 교통분야 발표를 하는 고준호 센터장

메트로폴리스에서도 인정한 ‘서울공유도시 정책’ 마지막 공식행사로 진행된 제5 회 메트로폴리스 어워즈(5 t h Metropolis Awards)에서 서울시는 서울공유도시프로젝트로 우수 특별상(1st Special Mention)을 수상하였다. 이 프로젝트는 공유라 는 컨셉을 기초하여 시민들의 삶의 질을 향상시키는 프로젝트이다. 이번 수상은 서울의 우수정책이 전 세계무대에서 인정을 받았다는 점 에서 의미가 있다. 부산광역시는 대표마을재생사업업인 ‘산복도로재생프로젝트’로 본상 1위를 수상하였고, 두 도시 이외에도 수상 도시는 브라질의 리우데자 네이루, 코트디부아르의 아비잔, 스페인의 마드리드이다.2 그림5 서울시인재개발원 문홍선 원장이 메트로폴리스 특별상 수상

그림6 메트폴리스 서울세션에서 환경분야 발표를 하는 최유진 연구위원

그림5 메트로폴리스 어워드 수상자 기념 촬영 사진

영 연구위원은 안전한 도시에 관한 이슈와 이를 만들기 위 한 서울시의 노력에 관하여 발표하였다. 마지막 발표자로 나선 고준호 세계도시연구센터장는 서울시 교통시스템 개 편과 미래 서울의 교통시스템 개선에 발표하였다. 발표 이 후 개별 면담시간에도 인도 공무원들은 서울시의 스마트시 티 및 유비쿼터스 시티를 만든 과정에 관하여 깊은 관심을 표명하며 향후 인도 도시의 스마트화에 서울시가 많은 도움 을 주면 좋겠다고 이야기하였다.1

울공유세션의 발표자료는 서울정책아카이브 자료실에서 확인가능하다. (https://seoulsolution.kr/data) 1 서 2 자세한 수상내역은 제 11차 메트로폴리스 총회 공식홈페이지에서 확인 가능하다. (http://hyderabad2014.metropolis.org/5th-metropolis-awards)

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시티넷 총회의 성과와 서울시의 시사점

World & Cities Vol.7

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WORLD Vol. 7 &CITIES 2014 AUTUMN 세계와 도시 발 행 일 2014년 11월 발 행 인

서울특별시장

서울연구원장

편집위원장

김선웅(서울연구원 선임연구위원)

편 집 위 원

강명구(서울시립대학교 도시공학과 교수, 서울시 도시개발협력단장)

고준호(서울연구원 연구위원, 서울연구원 세계도시연구센터장)

공익표(코트라 프로젝트총괄팀 연구위원)

김묵한(서울연구원 부연구위원)

김승준(서울연구원 연구위원)

맹다미(서울연구원 연구위원)

박정윤(명지대학교 행정학과 강사)

박진영(교통연구원 글로벌협력 팀장)

반정화(서울연구원 연구위원)

윤민석(서울연구원 부연구위원)

이병민(건국대학교 문화콘텐츠학과 교수)

이주헌(서울시립대학교 행정학과 교수)

최유진(서울연구원 연구위원)

편 집 간 사

송미경(서울연구원 연구원)

발 행 처

서울특별시, 서울연구원

편집・인쇄

에이앤에프 커뮤니케이션(02-756-5171)

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(행정포털 지식/협업 지식공유 우수정책)

본 자료에서 나타나는 견해는 필자 개인의 견해이며, 서울시의 공식적인 견해가 아님을 밝힙니다.