dossier 2022-213.pdf

Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/213

Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/213

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6.

Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.

Voorafgaande procedure Op 16 mei 2022 diende xxx een verzoek in bij de gemeente Grobbendonk om een afschrift te krijgen van • het beheersplan van het kerkhof van Bouwel en van de begraafplaats van Grobbendonk • de lijst van de te weerhouden graven op het kerkhof en de Grobbendonkse en Bouwelse begraafplaats.

Alsook wenste verzoeker te worden geïnformeerd over de activiteiten van de heemkundige groep die in het vooruitzicht werd gesteld.

Na een herinnering op 2 juni 2022 wees de gemeente Grobbendonk op 10 juni 2022 voormeld verzoek af aangezien het beheersplan nog in een voorbereidende fase zit en slechts een voorbereidend werkdocument is en er voor het overige geen bestuursdocumenten bestaan die beantwoorden aan het ingediende verzoek.

Op 8 juli 2022 werd beroep ingediend tegen voormelde weigeringsbeslissing. Het beroepschrift werd door de beroepsinstantie geregistreerd op 12 juli 2022.

Op 11 augustus 2022 werd, in toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet, de beslissingstermijn door de beroepsinstantie verlengd van dertig kalenderdagen tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen.

Na voorbereidend onderzoek stelde de beroepsinstantie vast dat gelijktijdig eveneens beroep werd aangetekend tegen een samenhangende beslissing van het Agentschap Onroerend Erfgoed. Dit laatste beroep zal worden behandeld in dossier OVB/2022/219.

www.vlaanderen.be

Ontvankelijkheid van het beroep Op 16 mei 2022 werd het oorspronkelijk verzoekschrift ingediend.

De beslissing van de gemeente Grobbendonk dateert van 10 juni 2022. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet.

Het beroepschrift d.d. 8 juli 2022 is bijgevolg tijdig ingediend en wordt als ontvankelijk beschouwd.

Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten.

De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.

1.

Inhoud van het beroepschrift

Verwijzend naar de vroegere verzoeken in verband met dit dossier, hekelt beroeper de problemen van openbaarheid die zich opstapelen in het dossier kerkhof/begraafplaatsen. Beroeper wenst via het indienen van het beroep alsnog de gevraagde documenten te ontvangen.

Aan de hand van de beslissing van het Agentschap Onroerend Erfgoed dd. 15/06/2022 waarbij aan de gemeente Grobbendonk een toelating onder voorwaarden werd gegeven voor het ruimen van een deel van de graftekens aan het beschermd onroerend goed “Parochiekerk O.L.V ten hemel opgenomen met kerkhof”, tracht beroeper aan te tonen dat het agentschap deze beslissing steunde op het onder punt 1 gevraagde beheersplan van de gemeente.

De afwijzing met toepassing van de uitzonderingsgrond van artikel II. 33, 2° van het Bestuursdecreet (onaf document) is dan ook onterecht, aldus beroeper. Het is volgens beroeper duidelijk dat de beslissing is gebaseerd op het beheersplan van de gemeente zodat dit document op die manier dan ook zijn definitief statuut heeft verkregen, meent beroeper. Hij verwijst hiervoor heel expliciet naar volgende zinnen uit voormelde beslissing van 15/06/2022 : “Ter voorbereiding van deze werken is een lijst van graven met

lokaal, ondersteunend en begeleidend belang opgemaakt” … “Aangezien het kerkhof historisch groener was, ondersteunen we de ambitie van de gemeente om een tuin- en landschapsarchitect aan te stellen voor de opmaak van een inrichtingsplan dat de omvorming naar een groener kerkhof kan begeleiden. De visie en doelstellingen voor de begraafplaats, vermeld in het bijgevoegde document zijn voorafgaandelijk aan uitvoering ervan, uit te werken in een nog op te maken herinrichtingsplan voor de begraafplaats.”

2. Toelichting door de gemeente Grobbendonk

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/213

pagina 2 van 7

De gemeente Grobbendonk heeft op 31 juli 2022 de nodige informatie en documenten aan de beroepsinstantie bezorgd.

De gemeente Grobbendonk verwijst daarbij naar de uitzonderingsgrond van de kennelijke onredelijkheid, gekoppeld aan het misbruik van recht, waarbij de gemeente verwijst naar de eerdere uitspraak van de beroepsinstantie in de dossiers OVB/2021/194-195-196, met dezelfde verzoeker. De gemeente stelt dat ook het huidige beroep in dezelfde zin dient beoordeeld te worden.

3. Beoordeling door de beroepsinstantie In de eerdere beslissing in de dossiers OVB/2021/194-195-196 had de beroepsinstantie inderdaad vastgesteld dat verzoeker met zijn openbaarheidsverzoeken bij de gemeente Grobbendonk systematisch en op korte tijd heel wat documenten en gegevens opvroeg. En dat het duidelijk was dat al deze verzoeken in het kader van openbaarheid van bestuur onnoemelijk veel tijd kosten voor het gemeentebestuur en zo ook de normale werking van de administratie in het gedrang brengen. De gemeente Grobbendonk had daarbij concrete cijfergegevens inzake het aantal aanvragen en de vereiste personeelsinzet aangereikt op basis waarvan de beroepsinstantie tot de kennelijke onredelijkheid en het misbruik van recht heeft besloten.

De beroepsinstantie was in de vermelde dossiers OVB/2021/194-195-196 bovendien van oordeel dat de toen voorliggende verzoeken inzake openbaarmaking ook niet op zich beoordeeld moeten worden, maar eveneens in het licht van de totaliteit van de vorige vragen tot openbaarmaking van bestuursdocumenten die door verzoeker werden gesteld aan de gemeente Grobbendonk: “Hierbij valt op dat die verzoeken binnen

een erg kort tijdsbestek werden en worden ingediend en verzoeker daarnaast de gemeente nog frequent contacteert met allerhande vragen om uitleg en informatie. De beroepsinstantie kan redelijkerwijze aannemen dat de afhandeling van de openbaarheidsverzoeken, omwille van hun aanhoudend en opeenvolgend karakter arbeidsintensief en tijdrovend is voor de gemeente Grobbendonk. Dit alles zorgt ervoor dat het de beroepsinstantie bijgevolg aannemelijk voorkomt dat zulks de normale werking van de gemeente verstoort. Deze systematische vragen, die in bepaalde gevallen ook zeer ruim zijn geformuleerd en waarbij er bijvoorbeeld ook vragen uit eerdere verzoeken worden hernomen of herinneringen worden gestuurd waar ook nieuwe vragen worden bijgevoegd, neemt kennelijk onredelijke proporties aan.”

Omwille van het ontbreken van concrete cijfergegevens inzake het aantal openbaarheidsverzoeken de laatste maanden, en de vereiste personeelsinzet van de gemeentelijke diensten om deze verzoeken te behandelen, vermag de beroepsinstantie in huidig dossier echter niet besluiten tot de kennelijke onredelijkheid van het verzoek, temeer daar het thans slechts 3 zaken worden opgevraagd.

Het grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuur is een instrument dat de burgers moet toelaten controle uit te oefenen op het handelen van een overheidsinstantie. Het moet de burgers in staat stellen de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te beoordelen en met kennis van zaken te beslissen of er grond bestaat dat optreden in rechte aan te vechten. Verzoeker heeft aldus het volste recht om gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur om het doen en laten van bepaalde bestuursinstanties betreffende aangelegenheden die hij zich ter harte heeft genomen, na te gaan.

Hij is er evenwel niet van ontslagen om zijn rechten op redelijke en zorgvuldige wijze uit te oefenen: het belang dat de verzoeker heeft bij de uitoefening van zijn rechten, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de betrokken overheidsinstantie. Het misbruik van recht is een uitzonderingsgrond die onder toepassing van artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet kan worden ingeroepen en die de aanvraag tot openbaarmaking “kennelijk onredelijk” maakt.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/213

pagina 3 van 7

De vraag wanneer repetitieve aanvragen tot openbaarmaking de grens van de kennelijke onredelijkheid overschrijden, is zeer delicaat en moeilijk en daar moet, het uitgangspunt indachtig dat de uitzonderingsgronden op de openbaarheid restrictief moeten worden geïnterpreteerd en toegepast, heel behoedzaam mee worden omgegaan.

Op grond van de toelichting d.d. 31 juli 2022 van de gemeente Grobbendonk, kan de beroepsinstantie aldus niet besluiten dat in casu de grenzen van de kennelijke onredelijkheid werden overschreden en dat er sprake is van misbruik van recht. Daargelaten de vraag of het huidige openbaarheidsverzoek, beschouwd binnen het geheel van de openbaarheidsverzoeken van dezelfde verzoeker, effectief als kennelijk onredelijk zou moeten worden beschouwd, stelt de beroepsinstantie in casu vast dat er thans onvoldoende concrete gegevens werden bijgebracht om de kennelijke onredelijkheid en het misbruik van recht aan te tonen. De beroepsinstantie beschikt derhalve niet over de nodige gegevens om tot de effectieve kennelijke onredelijkheid, zoals aangegeven door de gemeente, te besluiten. Het zal van de gemeente Grobbendonk overigens slechts een bijzonder geringe personeelsinzet vergen om de beschikbare documenten, indien het beroep gegrond zou zijn, aan beroeper te bezorgen.

Onderdeel 1: De beheersplannen kerkhof van Bouwel en van Grobbendonk De gemeente Grobbendonk deelt in haar toelichting dd. 31 juli 2022 aan de beroepsinstantie mee dat het beheersplan voor de begraafplaats van Grobbendonk nog niet was opgestart. Dit onderdeel van het verzoek heeft met andere woorden betrekking op een momenteel nog onbestaand document zodat er evenmin een afschrift kan van worden bezorgd.

In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager.

In casu wordt evenwel door de beroepsinstantie vastgesteld dat het opgevraagde beheersplan voor de begraafplaats van Grobbendonk (nog) niet bestaat. Het beroep dient wat dit beheersplan betreft ongegrond te worden verklaard.

Inzake het beheersplan voor het kerkhof van Bouwel laat de gemeente Grobbendonk weten dat het beheersplan nog in voorbereiding is. Het dossier werd nog niet ingediend bij het agentschap Onroerend Erfgoed aangezien deel 1 (het kerkhof) en deel 2 (de kerk) onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en zodoende één geheel vormen in de goedkeuringsprocedure.

De beroepsinstantie heeft bij de toelichting eveneens het beheersplan voor het kerkhof van Bouwel ontvangen. De beroepsinstantie heeft dan ook kunnen vaststellen dat dit document nog in de conceptuele fase zit en voorlopig slechts enkel deel 1 met betrekking tot het kerkhof bevat.

De bewering van beroeper dat de toelating van het agentschap Onroerend Erfgoed aan de gemeente Grobbendonk dd. 15/06/2022 voor het ruimen van een deel van de graftekens is gesteund op het beheersplan klopt naar oordeel van de beroepsinstantie niet.

“Ter voorbereiding van deze werken is een lijst van graven met lokaal, ondersteunend en begeleidend belang

opgemaakt” … “Aangezien het kerkhof historisch groener was, ondersteunen we de ambitie van de gemeente om een tuin- en landschapsarchitect aan te stellen voor de opmaak van een inrichtingsplan dat de omvorming naar een groener kerkhof kan begeleiden. De visie en doelstellingen voor de begraafplaats, vermeld in het bijgevoegde document zijn voorafgaandelijk aan uitvoering ervan, uit te werken in een nog op te maken herinrichtingsplan voor de begraafplaats.”

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/213

pagina 4 van 7

Deze door beroeper geciteerde en onderlijnde zinnen uit de beslissing verwijzen immers helemaal niet naar het beheersplan maar wel duidelijk naar de lijst van graven met lokaal belang, naar een nog op te maken herinrichtingsplan en naar de visie en doelstellingen voor de begraafplaats zijnde 3 afzonderlijke op zich al dan niet reeds bestaande en/of reeds volledig afgewerkte documenten.

Voormelde zinnen tonen enkel aan dat het Agentschap Onroerend Erfgoed in het bezit was van de lijst van te behouden graven met lokaal belang, wat een op zich bestaand document is.

Bovendien meldde het agentschap Onroerend Erfgoed in haar mail van 12 mei 2022 gericht aan beroeper dat aangezien de gemeente Grobbendonk nog niet beschikt over een goedgekeurd beheersplan zij een toelating moet aanvragen aan het agentschap voor eventuele handelingen aan het kerkhof. De verleende toelating van het agentschap inzake het ruimen van een deel van de graven toont juist aan dat er op het moment van deze beslissing, zijnde 15 juni 2022, dan ook nog geen afgewerkt -laat staan goedgekeurdbeheersplan bestaat.

Het beroep dient wat dit beheersplan betreft om deze reden dan ook ongegrond te worden verklaard.

Onderdeel 2 : de lijsten van de graven met historisch belang De gemeente Grobbendonk bezorgt aan de beroepsinstantie naast de lijsten van de graven met historisch belang eveneens een uittreksel uit de notulen van het college van burgemeester en schepenen van de zitting van 13 juni 2022. Dit uittreksel bevat het besluit van het collegebestuur van de gemeente Grobbendonk waarin, zowel voor de begraafplaats van Grobbendonk als van Bouwel, de lijst met graven van lokaal historisch belang wordt bekrachtigd. Gelet op het feit dat deze bekrachtiging (dd.13/06/2022) pas na de beslissing van de algemeen directeur over het huidig openbaarheidsverzoek plaatsvond, doet de gemeente Grobbendonk besluiten dat de lijsten op het moment van de beslissing -zijnde 10 juni 2022- nog onafgewerkte documenten waren met het status “in voorbereiding”.

De beroepsinstantie deelt de mening van de gemeente Grobbendonk niet. De memorie van toelichting geeft ter zake volgende toelichting : “Het ogenblik waarop een document als “af” kan beschouwd worden verschilt van document tot document. Zo moet een onderscheid gemaakt worden tussen documenten die worden gemaakt in het kader van een besluitvormingsprocedure en andere documenten. Documenten ter voorbereiding van een besluitvormingsprocedure zijn pas af indien ze een definitieve status hebben verkregen, dit wil zeggen indien ze ondertekend zijn door de persoon die in het kader van deze procedure bevoegd is.

Dit betekent geenszins dat er een eindbeslissing in de procedure zou moeten genomen zijn. Ook tussentijdse rapporten, adviezen en nota’s zijn openbaar, nog voor de eindbeslissing is gevallen, voor zover ze definitief af zijn, dit wil zeggen ondertekend door de bevoegde persoon, zelfs al zijn deze documenten vatbaar voor wijziging of herziening ten gevolge van nieuwe factoren en elementen. Andere documenten, die niet kaderen in een besluitvormingsprocedure worden door de opsteller(s) zelf van het document gekwalificeerd als zijnde af of niet af. Zo zal een document dat wordt opgesteld door een groep personen, slechts af zijn wanneer de groep besluit dat het document af is, dit wil zeggen dat er niets meer aan het document dient veranderd te worden, wat niet uitsluit dat wijzigingen achteraf mogelijk zijn ten gevolge van nieuwe omstandigheden.”

In casu is duidelijk dat de opgevraagde lijsten van graven, die omwille van hun lokaal historisch belang worden weerhouden, bestuursdocumenten zijn die zijn opgemaakt in het kader van de procedure tot goedkeuring en bekrachtiging door het college van burgemeester en schepenen van de gemeente

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/213

pagina 5 van 7

Grobbendonk en dat door het agenderen van deze documenten op de zitting van het collegebestuur deze een definitieve status hebben verkregen. De lijsten waren immers reeds vooraf overgemaakt aan het collegebestuur met oog op de bekrachtiging ervan. De lijsten waren dan ook klaar en te beschouwen als door de auteur afgewerkt documenten. Verzoeker vroeg bovendien louter een afschrift van de opgestelde lijsten en niet zo zeer van de bekrachtigde lijsten.

De beroepsinstantie stelt evenwel vast dat de lijsten, naast een kolom met onder andere de beschrijving en de erfgoedwaarde, ook 2 kolommen bevatten met daarin telkens de voor- en achternaam van de betrokken overledene.

Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet stelt dat een verzoek tot openbaarmaking moet worden afgewezen indien de openbaarmaking afbreuk zou doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. In casu bevat de lijst evenwel enkel namen van mensen die allen voor de eeuwwisseling zijn gestorven. Als de aanvraag tot openbaarmaking betrekking heeft op persoonsgegevens van een persoon die meer dan twintig jaar geleden overleden is, kan conform artikel II.37, 3e lid van het Bestuursdecreet de uitzonderingsgrond, vermeld in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet niet ingeroepen worden om de openbaarmaking te weigeren.

In de geven omstandigheden is de beroepsinstantie dan ook van oordeel dat de openbaarmaking van deze namen geen afbreuk kan doen aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen.

Aangezien er geen andere wettelijke of decretale weigeringsgronden voorhanden zijn die zich verzetten tegen de openbaarmaking van de gevraagde lijsten, dient het beroep wat dit onderdeel betreft gegrond te worden verklaard Onderdeel 3: activiteiten van de heemkundige groep Inzake de activiteiten van de heemkundige groep, laat de gemeente Grobbendonk weten dat ze niet in het bezit is van bestuursdocumenten hieromtrent. Artikel II.40, §1, 2e lid van het Bestuursdecreet bepaalt dat als de aanvraag wordt ingediend bij een overheidsinstantie die het bestuursdocument niet bezit, de overheidsinstantie de aanvraag zo snel mogelijk doorstuurt naar de overheidsinstantie die het document vermoedelijk bezit en de aanvrager daarvan onmiddellijk op de hoogte wordt gebracht.

Het Bestuursdecreet bevat evenwel geen sanctie in het geval de overheidsinstantie de vraagt niet doorstuurt. De beroepsinstantie kan uit de toelichting van de gemeente Grobbendonk enkel afleiden dat zij op dit moment niet beschikt over het gevraagde document, zodat het verzoek op dit punt niet voldoet aan de definitie van een bestuursdocument zoals gedefinieerd in artikel I.4.3° van het Bestuursdecreet. Vermits de gemeente niet in het bezit is van het gevraagde, kan zij er geen afschrift van verlenen.

Het beroep dient wat dit punt betreft ongegrond te worden verklaard.

Na beraadslaging,

BESLUIT:

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/213

pagina 6 van 7

Het beroepschrift van xxx d.d. 8 juli 2022 tegen de beslissing van de gemeente Grobbendonk dd. 10 juni 2022 wordt als ontvankelijk en deels gegrond en deel ongegrond beschouwd.

Bijgevolg dient de gemeente Grobbendonk een afschrift van de lijsten van de graven met historisch belang, zowel voor de begraafplaats van Grobbendonk als van Bouwel, over te maken aan verzoeker.

Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten

In zoverre dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44, §3, van het Bestuursdecreet).

Brussel, 25 augustus 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/213

pagina 7 van 7