dossier 2022-070.pdf

Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/070

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6.

Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.

Voorafgaande procedure Op 14 februari 2022 diende xxx (verder verzoeker) een verzoek in bij het Agentschap Wegen en Verkeer (verder Agentschap) om inzage te verlenen in alle bestuursdocumenten die aan de basis liggen van de beslissing om alle borden voor trajectcontrole te verwijderen zoals onderzoeken, nota’s van vergaderingen en e-mails van of naar mandatarissen die bespreken hoe de beslissing tot stand is gekomen.

Het Agentschap heeft openbaarheidsverzoek.

geen

tijdige

beslissing

genomen

met

betrekking

tot

het

Op 9 maart 2022 diende verzoeker beroep in tegen de ontstentenis van beslissing vanwege het Agentschap bij de beroepsinstantie. Het beroepschrift werd op 9 maart 2022 geregistreerd.

Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek dateert van 14 februari 2022.

Op de datum van het ingestelde beroep, was de in artikel II.43, §1, 2e lid van het Bestuursdecreet bepaalde beslissingstermijn van 20 kalenderdagen verstreken. In overeenstemming met artikel II.48, §1 van het Bestuursdecreet heeft de termijn om een beroep in te stellen, ingevolge het uitblijven van een tijdige beslissing, geen aanvang genomen.

Het beroepschrift van 9 maart 2022 werd tijdig ingediend en is bijgevolg ontvankelijk. www.vlaanderen.be

Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten.

De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.

1.

Inhoud van het beroepschrift

Verzoeker geeft aan dat hij nooit een antwoord heeft gekregen van het Agentschap op zijn openbaarheidsverzoek van 14 februari 2022 en dat hij daarom beroep instelt.

2. Toelichting door het Agentschap Wegen en Verkeer De beroepsinstantie nam op 14 maart 2022 contact op met het Agentschap om zijn standpunt kenbaar te maken ten aanzien van dit openbaarheidsverzoek.

Op 23 maart 2022 antwoordde het Agentschap dat in het kader van de verkeersveiligheid, de richtlijnen omtrent vergevingsgezinde wegen en de leesbaarheid van de weg, de beleidsbeslissing werd genomen om de borden te verwijderen die trajectcontroles aankondigen op gewestwegen.

Het vademecum omtrent vergevingsgezinde wegen geeft meer toelichting over de risico’s van obstakels langs de weg en het vergevingsgezind inrichten van wegen. Het gewijzigde dienstorder MOW/AWV/2020/1 (aanvraagprocedure voor plaatsing van een flitspaal (roodlichtsnelheidscamera of snelheidscamera) of ANPR-camera, al dan niet als onderdeel van een handhavingssysteem (bvb. Trajectcontrole, vrachtwagensluis, …) en aankondigingsmodaliteiten van snelheidshandhavingsinstallaties) (verder dienstorder) geeft aan dat ook voor nieuwe trajectcontroles ervoor gekozen wordt om geen aankondigingsborden te plaatsen. Het Agentschap voegt hieraan toe dat beide documenten publiek raadpleegbaar zijn. Op 24 maart 2022 bezorgde het Agentschap beide documenten per mail aan de verzoeker.

Het Agentschap bezorgde op 14 maart 2022 de volgende 4 verslagen aan de beroepsinstantie: - verslag van 5 november 2019 van de Adviesgroep Verkeersveiligheid Vlaamse Gewestwegen/Werkgroep Weg & Omgeving; - verslag van 20 mei 2021 van de afdeling Planning en Coördinatie; - verslag van 9 juli 2021 van de Stuurgroep Onderhouden en Exploiteren; - verslag van 25 februari 2022 van de Adviesgroep Verkeersveiligheid Vlaamse Gewestwegen/Werkgroep Weg & Omgeving.

Wat deze documenten betreft waaruit de inhoud blijkt van voorafgaandelijke (interne) besprekingen over dit onderwerp geeft het Agentschap aan dat hij de openbaarmaking weigert op grond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet, dat stelt dat overheidsinstanties een aanvraag mogen afwijzen als de aanvraag betrekking heeft op interne communicatie, tenzij het belang van de openbaarheid primeert.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

pagina 2 van 8

Het Agentschap haalt daarbij de voorbereidende werken aan en in het bijzonder de volgende passage:

“Het is uiteraard van publiek belang dat administratieve beslissingen, samen met alle gegevens die die beslissing onderbouwen toegankelijk zijn, maar voor interne documenten die alleen betrekking hebben op de manier waarop de beslissing binnen de overheid tot stand kwam, is openbaarmaking niet noodzakelijk van algemeen belang. In dat geval kan de noodzaak om de vrijheid van gedachte van degenen van wie de betrokken mededeling afkomstig is en de vrije uitwisseling van standpunten te beschermen, zwaarder doorwegen.

Het Agentschap bevestigt in dit kader dat het om interne besprekingen gaat ter voorbereiding van een administratieve beslissing die niet aan het publiek beschikbaar werden gesteld.

Het Agentschap voegt nog toe dat de beslissing ook toegelicht werd door het Agentschap en door minister Lydia Peeters in antwoord op diverse parlementaire vragen.

Het Agentschap concludeert wat deze documenten betreft dat het belang van personeelsleden om vrij van gedachten te kunnen wisselen om een effectieve besluitvorming mogelijk te maken zwaarder doorweegt dan het algemene belang dat gediend is met de openbaarmaking.

Bij de verslagen zit ook één verslag dat nog niet goedgekeurd is, waardoor het document als een onafgewerkt bestuursdocument moet beschouwd worden in de zin van artikel II.34, 3° van het Bestuursdecreet.

Volledigheidshalve geeft het Agentschap nog mee dat het over geheime beraadslagingen in de zin van artikel II.34, 3° van het Bestuursdecreet gaat, waarbij hij steunt op de voorbereidende werken, die stellen dat het de bedoeling van deze uitzonderingsgrond is om de inhoud van een discussie niet kenbaar te maken als het een vertrouwelijke discussie betrof.

Tot slot wijst het Agentschap erop dat er persoonsnamen voorkomen in deze documenten, wat informatie is m.b.t. de persoonlijke levenssfeer, die beschermd wordt op grond van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet.

Op 31 maart 2022 bevestigde het Agentschap aan de Beroepsinstantie dat er geen andere bestuursdocumenten zijn. De besprekingen met het kabinet over dit thema, op basis van de verslagen, verliepen mondeling. Van deze besprekingen zijn er geen verslagen.

3. Aanvullende reacties Naar aanleiding van de mail van het Agentschap van 24 maart 2022, waarbij het vademecum omtrent vergevingsgezinde wegen en het gewijzigde dienstorder aan verzoeker werden bezorgd, met een expliciete weigering voor de overige documenten, stuurde de verzoeker diezelfde dag nog een reactie.

Hij stelt dat verslagen van vergaderingen niet vallen onder het begrip ‘dagdagelijkse communicatie’, zoals beschreven in artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet:

“Met ‘interne communicatie’ wordt bedoeld, de dagdagelijkse uitwisseling van berichten tussen instanties van de Vlaamse overheid of tussen instanties van lokale overheden.”

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

pagina 3 van 8

Hij concludeert op basis van de voorbereidende werken dat de volgende zaken niet als interne communicatie worden beschouwd: formele adviezen, de formele opdracht van een kabinet, of documenten die bedoeld zijn om te worden gepubliceerd.

Hij vraagt waar de formele adviezen dan zijn en de opdracht om waarschuwingsborden voor trajectcontroles te verwijderen. Hij wil weten wie de beslissing genomen heeft om deze niet meer te plaatsen of te verwijderen en wat hiervoor de motivatie was.

Hij vraagt tenslotte waar de bijlages zijn die in het dienstorder aangehaald worden.

Op 31 maart 2022 bracht het Agentschap de Beroepsinstantie op de hoogte van het feit dat ze de verzoeker de bijlages bij het dienstorder diezelfde dag hebben bezorgd.

Wat de vraag naar eventuele beslissingen betreft, merkt het Agentschap op dat dit te beschouwen is als een nieuw openbaarheidsverzoek, verzoek waarop het Agentschap op 31 maart 2022 geantwoord heeft.

4. Beoordeling door de beroepsinstantie Het vademecum en het dienstorder met bijlagen Op 24 maart 2022 bezorgde het Agentschap het vademecum en het dienstorder aan verzoeker en op 31 maart 2022 bezorgde het Agentschap aanvullend de bijlagen bij het dienstorder.

De beroepsinstantie kan bijgevolg alleen maar vaststellen wat dit onderdeel betreft dat het openbaarheidsverzoek van de verzoeker inmiddels volledig ingewilligd werd door het Agentschap.

Het beroep wordt voor wat betreft dit onderdeel als zonder voorwerp beschouwd.

De verslagen De verzoeker vraagt naar alle bestuursdocumenten die aan de basis liggen van de beslissing om alle borden voor trajectcontrole te verwijderen. 2 van de 4 door het Agentschap doorgezonden verslagen aan de beroepsinstantie zijn besprekingen na de nieuwe richtlijnen en dus niet te beschouwen als documenten die aan de basis liggen van eventuele beslissingen. Het betreft de volgende verslagen: - verslag van 9 juli 2021 van de Stuurgroep Onderhouden en Exploiteren; - verslag van 25 februari 2022 van de Adviesgroep Verkeersveiligheid Vlaamse Gewestwegen/Werkgroep Weg & Omgeving.

De beide voormelde verslagen maken dus niet het voorwerp uit van huidig openbaarheidsverzoek, daar verzoeker vraagt om de inzage in de bestuursdocumenten die aan de basis liggen van de beslissing en die bespreken hoe de beslissing tot stand is gekomen. Het ingestelde beroep is, wat betreft voormelde beide verslagen, dan ook ongegrond.

Wat de 2 andere verslagen betreft, dient de weigering van het Agentschap op basis van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet onderzocht te worden. Het gaat dan om de volgende verslagen: - verslag van 5 november 2019 van de Adviesgroep Verkeersveiligheid Vlaamse Gewestwegen/Werkgroep Weg & Omgeving; - verslag van 20 mei 2021 van de afdeling Planning en Coördinatie.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

pagina 4 van 8

Op basis van de voormelde uitzondering op het openbaarheidsprincipe, mogen overheidsinstanties een aanvraag tot openbaarmaking van bestuursdocumenten afwijzen wanneer deze betrekking heeft op interne communicatie, tenzij het belang van de openbaarheid zou primeren:

“Tenzij het belang van de openbaarheid primeert, mogen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1, een aanvraag afwijzen: (…) 3° als de aanvraag betrekking heeft op interne communicatie.”

De Memorie van Toelichting bij art. II.33, 3° van het Bestuursdecreet (Parl.St., Vl.Parl. 2020-2021, nr.

780/1, 90-93) verduidelijkt dat deze uitzondering betrekking heeft op de interne uitwisseling van berichten, communicatie en mailwisseling tussen kabinetten en administratie, en administratie en kabinetten onderling.

Daarbij zijn er geen beperkingen wat de inhoud van “communicatie” betreft: het kan zowel gaan om persoonlijke beleidsopvattingen als feitelijke informatie of loutere data, zolang die informatie kadert in de voorbereiding van een beslissing of in het zoeken naar een oplossing van een specifiek probleem.

Het begrip “intern” houdt in dat het gaat om informatie die niet buiten de muren van de overheidsinstantie terechtkomt, in het bijzonder wanneer zij niet is bekendgemaakt aan een derde of niet beschikbaar is gesteld aan het publiek.

Het doel van deze uitzondering wordt als volgt beschreven in de Memorie van Toelichting:

“Een effectieve besluitvorming door de overheid veronderstelt dat voorstellen, ideeën of opvattingen over inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke aangelegenheden vrij kunnen uitgewisseld worden tussen personeelsleden van de overheid, en dat die uitwisseling ook schriftelijk kan zonder dat die voorstellen, ideeën of opvattingen op verzoek publiek moeten gemaakt worden. Een te rigide openbaarheidsregeling op dit punt heeft het ongewenste effect dat binnen de overheid niet meer vrijelijk van gedachten kan gewisseld worden over een dossier, beleidsproces, advies of ontwerpregelgeving. (…) Een zeker mate van ‘beleidsintimiteit’ en vertrouwelijkheid is noodzakelijk om te komen tot een effectieve besluitvorming. (…)

“Interne mededelingen bereiden een administratieve beslissing voor; een administratie moet de verschillende argumenten voor of tegen een beslissing over een specifiek probleem schriftelijk kunnen vastleggen, zonder dat deze interne beraadslagingen openbaar worden gemaakt. Het essentiële element is immers de administratieve beslissing en de eventuele rechtvaardiging daarvan, niet de manier waarop die beslissing tot stand is gekomen.””

De beroepsinstantie is van oordeel dat de 2 betrokken verslagen te beschouwen zijn als ‘interne communicatie’ in de zin van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. De verslagen bevatten immers overduidelijk enkel de voorstellen en opvattingen van met naam genoemde personeelsleden van het Agentschap en zijn daarom volledig te beschouwen als interne beraadslagingen, zoals bedoeld door de decreetgever in artikel II.33, 3° Bestuursdecreet.

Daarenboven bevatten deze verslagen niet veel informatie over het waarom van het verwijderen van de borden voor trajectcontrole. Het verslag van de vergadering van de Commissie voor Mobiliteit en Openbare Werken van 10 maart 2022, waarin Minister Lydia Peeters een aantal vragen beantwoordt over dit onderwerp, gaat daarentegen wel uitvoerig in op de door verzoeker gevraagde motivatie. Het belang van de openbaarheid wordt met dit verslag van de Commissie (in

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

pagina 5 van 8

antwoord op de Vragen om Uitleg 1844 (2021-2022), 1845 (2021-2022) en 1848 (2021-2022)), dat publiekelijk raadpleegbaar is, wel gediend, zonder dat interne beraadslagingen rond de beslissing van het verwijderen van de borden voor trajectcontrole daaromtrent dan ook openbaar moet gemaakt worden.

Het begrip “intern” houdt in dat het gaat om informatie die niet buiten de muren van de overheidsinstantie terechtkomt, in het bijzonder wanneer zij niet is bekendgemaakt aan een derde of niet beschikbaar is gesteld aan het publiek. De documenten (verslagen) waarvan in casu de openbaarmaking wordt gevraagd betreft allemaal interne communicatie, namelijk de voorstellen en opvattingen van met naam genoemde personeelsleden van het Agentschap. Deze documenten worden als intern beschouwd worden “mits zij vóór de ontvangst ervan door de betrokken instantie niet beschikbaar waren of hadden moeten worden gesteld aan het publiek en zij niet buiten de muren van die instantie terechtkomen nadat zij deze informatie heeft ontvangen.” (arrest HvJ EU, 20 januari 2021, randnummer 43 – C-619/19).

De beroepsinstantie is daarom van oordeel dat de beide voormelde verslagen met de voorstellen en opvattingen van met naam genoemde personeelsleden van het Agentschap rond het verwijderen van de borden voor trajectcontrole te beschouwen zijn als dergelijke ‘interne communicatie’ in de zin van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. De interne communicatie die het voorwerp van deze uitzonderingsgrond vormt betreft de vrije gedachtewisseling binnen de overheid over een dossier, beleidsproces, advies of (ontwerp)regelgeving. Ook de persoonlijke inzichten of de afgelegde verklaringen van ambtenaren/personeelsleden in het kader van de voorbereiding van een beslissing of in het zoeken naar een oplossing van een specifiek probleem vormen het voorwerp van de vermelde uitzonderinggrond, nu de openbaarmaking daarvan tot gevolg zou kunnen hebben dat ze zeer terughoudend worden in hun interne schriftelijke communicatie of notulering, waardoor een vlotte besluitvorming gehinderd wordt.

De doelstelling van de nieuwe uitzonderingsgrond is om overheidsinstanties het recht te bieden hun interne raadplegingen en beraadslagingen en voorbereidingen te beschermen als dat noodzakelijk is om hun taken uit te voeren. De in casu opgevraagde documenten werden opgesteld binnen het Agentschap om een gefundeerde beslissing te kunnen voorbereiden rond de nieuwe richtlijnen voor het verwijderen van de borden voor trajectcontrole.

De beroepsinstantie is van mening dat er in casu geen openbaar belang, zoals geduid in de parlementaire voorbereiding, gemoeid is met de openbaarmaking van de betrokken documenten.

De memorie van toelichting stelt immers m.b.t. de belangenafweging het volgende: “De uitzonderingen worden alleen ingeroepen als het belang van de openbaarheid niet primeert.

Daarmee wordt bedoeld: een met de openbaarmaking gediend openbaar belang. Deze bepaling betekent dus niet dat de private belangen van de aanvrager moeten afgewogen worden tegenover de belangen die met de uitzonderingen beschermd worden. Het gaat om het belang van de gemeenschap: de openbare orde, de veiligheid van de bevolking, grote maatschappelijke issues, globale bescherming van het leefmilieu enzovoort..” (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, 1656/1, 56). In voorliggend geval primeert dan ook de bescherming van de vrije uitwisseling van gedachten door de betrokken ambtenaren binnen het Agentschap bij de opmaak van voorbereidende documenten rond de beslissing van het verwijderen van de borden voor trajectcontrole.

De afweging van de beroepsinstantie leidt dan ook tot de conclusie dat het belang dat beschermd wordt door de uitzonderingsgrond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet primeert op het belang van de openbaarheid.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

pagina 6 van 8

De beroepsinstantie bevestigt tot slot voor de volledigheid nog dat de beide verslagen de namen van personen en hun opvattingen bevatten, en dat deze in principe niet openbaar kunnen gemaakt worden in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer.

Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl.

St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen.

De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat in het gevraagde document de persoonsgegevens (naam en opinie) van meerdere natuurlijke personen voorkomen. Dergelijke gegevens behoren tot de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Het vrijgeven van deze gegevens maakt bijgevolg een inbreuk uit op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen.

De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van voormelde gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook in principe moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet.

Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken personen. De beroepsinstantie is hiertoe niet overgegaan omdat de verslagen in hun geheel vallen onder de uitzondering van ‘interne communicatie’ van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet, zoals hiervoor uitvoerig werd toegelicht.

Het beroep wordt voor wat betreft dit onderdeel als ongegrond beschouwd.

Onderzoeken en e-mails van of naar mandatarissen Op 31 maart 2022 stelde het Agentschap dat er naast de verslagen, geen andere bestuursdocumenten zijn en dat alles verder mondeling verliep, zonder schriftelijke neerslag hiervan.

In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

pagina 7 van 8

openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager. Aangezien het Agentschap niet in het bezit is van de gevraagde documenten, omdat ze niet bestaan, kan er bijgevolg geen inzage van worden verleend.

Het beroep wordt voor wat betreft dit onderdeel als ongegrond beschouwd.

Na beraadslaging,

BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 9 maart 2022 tegen het uitblijven van een beslissing van het Agentschap Wegen en Verkeer is ontvankelijk en deels zonder voorwerp en deels ongegrond.

Brussel, 4 april2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/070

pagina 8 van 8