dossier 2021-306.pdf

Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/306

Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/306

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6.

Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.

Voorafgaande procedure Op 21 april 2021 en 11 mei 2021 diende xxx, een verzoek in bij de gemeente Westerlo om een afschrift te verlenen van het advies van de Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen (IOK) n.a.v. de vergunningsaanvraag van xxx (omgevingsvergunning tweede klasse) met nr. xxx.

Op 16 juni 2021 weigerde de gemeente Westerlo een afschrift van het gevraagde advies.

Op 13 juli 2021 dienden xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing d.d. 16 juni 2021. Dit beroep werd geregistreerd op 15 juli 2021.

Ontvankelijkheid van het beroep Op 21 april en 11 mei 2021 diende xxx een openbaarheidsverzoek in bij de gemeente Westerlo.

De gemeente Westerlo heeft dit openbaarheidsverzoek beantwoord op 16 juni 2021. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018.

Op 13 juli 2021 dienden xxx beroep in tegen de voormelde weigeringsbeslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend en is ontvankelijk.

www.vlaanderen.be

Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten.

De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.

1.

Bestreden beslissing

De beroeper stelt in het beroepschrift dat er in het verleden een bezwaar werd ingediend bij de gemeente Westerlo n.a.v. de vergunningsaanvraag van xxx. De vergunning werd door de gemeente afgeleverd, ondanks verschillende ongunstige adviezen (o.a. van het Departement Landbouw en Visserij en de gemeentelijk omgevingsambtenaar). In de uiteindelijke gunningsbeslissing heeft het college van burgemeester en schepenen deze adviezen moeten behandelen. Beroeper heeft op 21 april 2021 aan de milieudienst van de gemeente Westerlo verzocht om de adviezen, die werden verleend voor de vergunningsaanvraag xxx te krijgen. Concreet betroffen het vier adviezen van volgende instanties: OVAM, Brandweerzone Kempen, Departement Landbouw en Visserij en IOK (Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen).

Op 4 mei 2021 keurde de algemeen directeur de aanvraag tot openbaarmaking goed (“vanaf het moment dat de aanvrager van de omgevingsvergunning xxx ook over deze bestuursdocumenten beschikt, kan beschikken of toestemming heeft verleend aan de aanvrager van de bestuursdocumenten om erover te beschikken”). Die beslissing werd op 5 mei 2021 aan beroeper overgemaakt. De beroeper heeft op 10 mei 2021 per e-mail drie van de vier adviezen toegezonden gekregen. Het betroffen de adviezen van de brandweerzone Kempen, OVAM en het Departement Landbouw en Visserij. Volgens de gemeente waren de voorwaarden in de beslissing van de algemeen directeur vervuld waardoor die drie adviezen aan beroeper konden worden toegezonden. Het advies van het IOK kon op dat moment nog niet worden bezorgd omdat de voorwaarden nog niet vervuld waren.

Beroeper heeft op 11 mei 2021 opnieuw het advies van het IOK opgevraagd. Vervolgens heeft de gemeente, op 27 mei 2021, de vraag van beroeper voorgelegd aan de juridische dienst van het IOK. Op 7 juni 2021 bezorgde de juridische dienst van het IOK vervolgens haar advies aan de gemeente. De gemeente heeft dit advies gebruikt om de komen tot haar weigeringsbeslissing om het advies van het IOK aan beroeper over te maken.

Uit de weigeringsbeslissing van 15 juni 2021 blijkt dat de aanvraag wordt geweigerd op grond van het belang van het geheim van de beraadslagingen (art. II.36, §1 tweede lid, °2 Bestuursdecreet) en het belang van het vertrouwelijk karakter van de politieke besluitvorming (art. II.36, §1 tweede lid, 9° Bestuursdecreet).

De weigering werd als volgt gemotiveerd: - art. II.36, §1 tweede lid, 2° Bestuursdecreet: “Het belang van het geheim van de beraadslagingen is een argument om te overwegen om de openbaarmaking van het advies van IOK af te wijzen. Deze uitzonderingsgrond bepaalt dat een aanvraag tot openbaarmaking kan afgewezen worden als het belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen het geheim van de beraadslagingen van de organen van de

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/306

pagina 2 van 6

Vlaamse overheid, van de organen van de lokale overheden, van de organen van de instellingen met een publieke taak en van de organen van de milieu-instanties. Voormelde uitzonderingsgrond beschermt de inhoud van het debat/bespreking, terwijl het een vertrouwelijke discussie betreft. In casu gaat het effectief om een vertrouwelijke bespreking/adviesverlening van het dossier. Er worden door het lokaal bestuur in casu immers bepaalde aspecten van een dossier voorgelegd aan IOK, die specialisatie in de materie bezit, met oog op een vertrouwelijke beoordeling omtrent de voorgelegde elementen. IOK is een dienstverlenende, kostendelende vereniging ten behoeve van de deelnemende lokale besturen. De juristen en de adviseurs van de juridische dienst worden door IOK aangeworven in opdracht van de deelnemende lokale besturen. De deelnemers van IOK werven gezamenlijk personeel aan in de schoot van hun eigen dienstverlenende vereniging IOK die voor hen als in-house orgaan functioneert. De steden en gemeenten opteren er veelal voor om niet zelf een jurist aan te werven maar om beroep te doen op de juridische dienst van IOK. Door de juridische dienst vorm te geven in de schoot van IOK, wordt er geopteerd voor een specialisatie, een efficiënte inzet van knowhow en expertise. De juristen en adviseurs van de juridische dienst hebben allen een eigen kennisdomein en kunnen hierdoor een doorgedreven expertise opbouwen en aan kennisdeling doen over de gemeentegrenzen heen. Het mag duidelijk zijn dat de juristen en adviseurs van de juridische dienst daardoor fungeren als verlengde van de administratie van de deelnemende lokale besturen. De juridische dienst van IOK kan bijgevolg geenszins worden aanzien of vergeleken met een extern adviesbureau. Door een dossier over te maken aan de juridische dienst van IOK wenst de gemeente/stad advies te verkrijgen opdat men met kennis van zaken het dossier kan beoordelen/inhoudelijk kan behandelen. Er kan dan ook niet verwacht worden dat haar kijk op de zaken met daarin alle pro’s en contra’s in een dossier openbaar wordt gemaakt. Het advies is een weerslag van een vorm van intern overleg die voorafgaat aan de beslissing, een belangenafweging om zo tot een genuanceerd advies te komen. In deze zin vormt de inhoud van het advies vertrouwelijke interne informatie waarvan het beslist niet wenselijk zou zijn dat zij het voorwerp worden van openbaarheid. De openbaarheid zou aldus afbreuk doen aan de vertrouwelijkheid en het geheim van de beraadslagingen.”

- art. II.36, §1 tweede lid, 9° Bestuursdecreet: “Het vertrouwelijke karakter van de handelingen van een overheidsinstantie als die vertrouwelijkheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de administratieve handhaving, een audit die in uitvoering is of de politieke besluitvorming is een argument om te overwegen om het advies van IOK niet openbaar te maken. Dit artikel heeft betrekking op het vertrouwelijke karakter van de handelingen van een overheidsinstantie als die vertrouwelijkheid noodzakelijk is voor de uitoefening van de administratieve handhaving, een audit die in uitvoering is of de politieke besluitvorming. De Memorie van Toelichting bij het Bestuursdecreet verschaft hieromtrent nadere verduidelijking als volgt: naast het geheim van de beraadslagingen van de Vlaamse regering en andere overheden, waarvoor een uitzonderingsgrond is voorzien in artikel II.34, 3°, van dit decreet, kan het noodzakelijk zijn ook andere informatie te beschermen die met de politieke beraadslaging heeft te maken. Hierbij wordt dan onder meer bedoeld de besprekingen tussen bestuurspartners die geen formele beraadslagingen zijn, de adviezen van kabinetsleden aan hun minister, burgemeester enzovoort in het kader van politieke afwegingen of beraadslagingen. Het document opgemaakt door een […] medewerker […], met het oog op het adviseren tot het nemen van een beslissing en waarin diverse politieke, maatschappelijke, economische, financiële belangen worden afgewogen dient niet openbaar gemaakt. Zo niet wordt de politieke besluitvorming onmogelijk. In casu heeft het advies van IOK betrekking op een concreet dossier inzake een omgevingsvergunningsaanvraag. Dit kan beschouwd worden als informatie die met politieke besluitvorming te maken heeft. Het kan immers als basis dienen voor de gemeente om met kennis van zaken een weloverwogen beslissing te nemen en deze ook juridisch correct te onderbouwen. Zie in die zin ook OVB/2019/120: “Gelet hierop, is de beroepsinstantie van oordeel dat de meeste opgevraagde documenten […] effectief documenten zijn met het oog op het adviseren tot het nemen van een politieke beslissing. Het zijn immers allen documenten met betrekking tot het onderzoek naar het invoeren van een wegenheffing dat door de Vlaamse Overheid aan het consortium Motivity toegewezen werd, en dat juist in functie van de politieke besluitvorming opgezet werd. Deze documenten bevatten inderdaad bepaalde

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/306

pagina 3 van 6

elementen en bouwstenen voor politieke afwegingen en besluitvorming. Zoals eerder aangegeven is IOK een dienstverlenende vereniging, een kosten delend verlengstuk ten behoeve van de deelnemende lokale besturen. Er kan niet verwacht worden dat haar voorafgaande beoordeling openbaar gemaakt wordt.

Lokale besturen kunnen bij IOK terecht voor (o.a. juridisch) advies telkens daar behoefte aan is. Zo kunnen zij door middel van verleende adviezen verdere concrete onderbouwing verschaffen in dossiers. Het gaat om een interne adviesverstrekking; een constructieve samenwerking in de totstandkoming van welbepaalde beslissingen. Bovendien zijn juridische adviezen vaak niet zwart-wit maar een afweging van pro’s en contra’s. In de juridische adviesverlening worden vaak pro’s en contra’s van de politieke besluitvorming gedetailleerd omschreven. Enkel met volledige kennis van zaken en daarbij alle juridische elementen in acht genomen, kan een politiek orgaan tot een correcte en onderbouwde besluitvorming overgaan. Bij openbaarmaking van adviezen zou de aanvrager van het bestuursdocument bij een eventuele latere procedure argumenten in zijn voordeel kunnen putten uit de afwegingen die in het advies gemaakt werden.

Het mag duidelijk zijn dat een uitvoerige (juridische) nota met pro’s en contra’s/elementen waarmee rekening gehouden moet worden achteraf kan misbruikt worden buiten de daartoe voorzien context van vertrouwelijkheid. Ook om deze reden dient het advies van IOK ons inziens van de openbaarheid te worden onttrokken.”

2. Inhoud van het beroepschrift Volgens de beroeper heeft IOK enkel een ondersteunende functie en kan er geen sprake zijn van enige beraadslaging. Opdat er sprake is van een beraadslaging moet er een bespreking/gedachtewisseling zijn tussen twee of meer personen over een bepaald punt. Dit acht de beroeper in casu niet het geval.

Volgens de beroeper is het IOK een dienstverlenende vereniging en ondersteunt zij alleen de gemeentebesturen die bij haar zijn aangesloten. Het IOK is niet te beschouwen als een orgaan in de zin van artikel II.36, §1, tweede lid, 2° van het Bestuursdecreet. Zij is een entiteit die volgens de beroeper volledig losstaat van de besturen en zij heeft geen enkele beslissingsbevoegdheid of macht.

Bovendien dient volgens de beroeper te worden vastgesteld dat het belang van de openbaarmaking van het advies van het IOK voorgaat op het geheim van de beraadslagingen.

In casu beroept men zich in de weigeringsbeslissing op het feit dat het IOK een advies heeft gegeven over een concreet dossier inzake een omgevingsvergunningsaanvraag. Dit zou volgens de gemeente Westerlo moeten worden beschouwd als informatie die met politieke besluitvorming te maken heeft (met verwijzing naar OVB/2019/120). De parlementaire voorbereidingen laten op dit punt geen ruimte voor discussie, aldus de beroeper. Het IOK wordt een identiteit aangemeten die niet overeenkomt met de werkelijkheid om op basis van die foutieve identiteit een weigeringsbeslissing te nemen (en beroep te doen op een uitzonderingsgrond). Het is volgens de beroeper duidelijk dat, in de zin van artikel II.36, § 1, tweede lid, 9° van het Bestuursdecreet, het IOK niet als bestuurspartner kan worden gekwalificeerd. Daarenboven moet het begrip politieke beraadslaging strikt worden geïnterpreteerd.

3. Toelichting door de gemeente Westerlo De gemeente Westerlo herhaalde tegenover de beroepsinstantie op 22 juli 2021 de argumentatie die zij hanteerde in de bestreden beslissing.

De gemeente verwijst naar de statuten van IOK zoals vermeld op https://www.westerlo.be/iok .

4. Standpunt van de beroepsinstantie

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/306

pagina 4 van 6

Volgens de bovenvermelde website is IOK een dienstverlenende intergemeentelijke samenwerking die tot

doel heeft de deelnemers - op hun uitdrukkelijke vraag - bij te staan bij de uitvoering van hun taken. Dit door ondersteunende diensten te verlenen, door de samenwerking tussen de gemeenten te bevorderen en door de ontwikkelingsinitiatieven in het belang van de groep van de aangesloten gemeenten en de regio ervan te nemen en/of te bestendigen.

Volgens de statuten is IOK een dienstverlenende vereniging en fungeert ze volgens de bepalingen van het Decreet over het lokaal bestuur van 22 december 2017.

De vereniging heeft tot doel de deelnemers – op hun uitdrukkelijke vraag – bij te staan bij de uitvoering van hun taken door het verlenen van ondersteunende diensten, door de samenwerking tussen deelnemers te bevorderen en door de ontwikkelingsinitiatieven in het belang van de groep van de aangesloten deelnemers te bevorderen en/of te bestendingen.

De ondersteuning wordt o.m. verleend inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw en de daarbij betrokken deeldomeinen, zoals de opmaak van plannen die behoren tot de decretale bevoegdheidsdomeinen van de gemeenten.

Het Bestuursdecreet maakt voor wat betreft de uitzonderingsgronden een onderscheid tussen enerzijds bestuursdocumenten die milieu-informatie bevatten en anderzijds bestuursdocumenten die geen milieuinformatie bevatten. Artikel I.4, 11° van het Bestuursdecreet somt gedetailleerd op wat onder milieuinformatie moet verstaan worden. In casu houdt het betreffende bestuursdocument verband met de omgevingsvergunningsaanvraag voor uitbreiding of toevoeging van nieuwe rubrieken aan een bestaande vergunning. Het advies bevat een milieutechnische en een stedenbouwkundige beoordeling van de aanvraag. Er is bijgevolg sprake van milieu-informatie.

De gemeente Westerlo verwijst als grond voor de weigering van het advies van IOK vooreerst naar artikel II.36, § 1, 2° van het Bestuursdecreet.. Dit artikel bepaalt dat een aanvraag tot openbaarmaking kan worden afgewezen als de openbaarmaking afbreuk doet aan het geheim van de beraadslagingen van de organen van de Vlaamse overheid, van de organen van de lokale overheden, van de organen van de instellingen met een publieke taak en van de organen van de milieu-instanties. De uitzonderingsgrond, voorzien in dit artikel, heeft tot doel om te vermijden dat een bepaalde discussie zou worden lamgelegd. In de memorie van toelichting bij het Bestuursdecreet is daaromtrent gestipuleerd dat een document of een deel ervan aan de openbaarheid moet onttrokken worden wanneer, na afweging blijkt dat de lectuur ervan, de inhoud van de discussie tijdens een beraadslaging kenbaar maakt, terwijl het een vertrouwelijke discussie betrof. Deze uitzondering werd dus niet in het leven geroepen om de documenten die ten grondslag liggen aan of het gevolg zijn van een beraadslaging van een orgaan van een bestuursinstantie aan de openbaarmaking te onttrekken, doch wel om de eigenlijke beraadslaging zelf geheim te houden. Er mag niet achterhaald kunnen worden, via de openbaarmaking van een document, wie nu precies welk standpunt heeft ingenomen bij de bespreking van een agendapunt binnen dat orgaan.

Het advies van IOK vormt echter niet de weerslag van enige bespreking, zo blijkt uit nazicht door de beroepsinstantie. Het bevat geenszins de weerslag van bepaalde beraadslagingen over bepaalde aspecten van de vergunningsaanvraag. Het document is opgebouwd als een zuiver advies waarin een reeks aspecten aan bod komen, zoals de projectinhoud, de omschrijving van het voorwerp, bemerkingen over de aanvraag, een milieutechnische beoordeling, een toetsing aan de stedenbouwkundige voorschriften en tenslotte een besluit met daaraan gekoppeld een advies. Van enige beraadslaging is er in casu bijgevolg geen sprake. De ingeroepen uitzonderingsgrond kan bijgevolg niet van toepassing worden geacht.

Verder acht de gemeente Westerlo ook artikel II.36, § 1, 9° van het Bestuursdecreet van toepassing, aangezien de openbaarmaking van het opgevraagde advies van IOK afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid die

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/306

pagina 5 van 6

noodzakelijk is voor de uitoefening van de politieke besluitvorming. Deze uitzonderingsgrond in het Bestuursdecreet dient evenwel strikt te worden geïnterpreteerd en een lezing van het opgevraagde advies maakt duidelijk dat in het advies hoegenaamd geen politieke afwegingen worden gemaakt. Integendeel, het advies onderzoekt de vergunningsaanvraag enkel op een juridische-technische wijze (milieutechnische en stedenbouwkundige beoordeling). Het betreft hier louter een advies als ondersteuning voor een te nemen beslissing in een concreet dossier, zonder enige politieke afwegingen. Ook deze ingeroepen uitzonderingsgrond kan bijgevolg niet van toepassing geacht worden.

De beroepsinstantie kan niet anders dan besluiten dat zowel artikel II.36, § 1, 2° als artikel II.36, § 1, 9° van het Bestuursdecreet in casu niet van toepassing geacht kunnen worden. Voorts ziet de beroepsinstantie ook geen andere toepasselijke uitzonderingsgronden die zich zouden verzetten tegen de openbaarmaking van het advies van IOK. Het ingestelde beroep dient bijgevolg als gegrond te worden beschouwd.

Na beraadslaging,

BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 13 juli 2021 van xxx tegen de weigeringsbeslissing de gemeente Westerlo om een afschrift te verlenen van het advies van de Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen (IOK) n.a.v. de vergunningsaanvraag van xxx (omgevingsvergunning tweede klasse) met nr. xxx wordt als ontvankelijk en gegrond beschouwd.

Bijgevolg dient de gemeente Westerlo aan verzoeker een afschrift te verlenen van het advies van de Intercommunale Ontwikkelingsmaatschappij voor de Kempen (IOK) n.a.v. de vergunningsaanvraag van xxx (omgevingsvergunning tweede klasse) met nr. xxx.

Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018.

Brussel, 4 augustus 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/306

pagina 6 van 6