Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/003
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/003
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 2 december 2020 diende xxx een verzoek in bij het kabinet van Vlaams Minister van Justitie en Handhaving, Omgeving, Energie en Toerisme om een afschrift te bezorgen van het akkoord dat de Vlaamse overheid heeft gesloten met de Deense overheid om een Deens overschot aan groene stroom over te kopen. Het kabinet van minister Demir heeft nagelaten om binnen de decretaal voorgeschreven termijn een beslissing te treffen. Op 25 december 2020 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen de ontstentenis van beslissing. Dit beroep werd geregistreerd op 4 januari 2021. Op 1 februari 2021 werd, in toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet de beroepstermijn van dertig kalenderdagen verlengd tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 2 december 2020. Diezelfde dag werd er een korte ontvangstbevestiging van het openbaarheidsverzoek bezorgd aan de beroeper.
www.vlaanderen.be
Op 25 december 2020, de datum van het beroepschrift, was de wettelijk gestelde beslissingstermijn van 20 dagen verstreken. Aangezien binnen de wettelijke termijn een beslissing van het kabinet van minister Demir is uitgebleven, heeft de termijn van beroep in overeenstemming met artikel II.48 van het Bestuursdecreet daardoor geen aanvang genomen. Het beroepschrift d.d. 25 december 2020 werd dan ook tijdig ingestelden het beroep is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
De verzoeker verwijst naar recente berichten in de media (o.a. https://www.tijd.be/politiekeconomie/belgie/vlaanderen/vlaanderen-betaalt-miljoenen-voor-virtuele-groene-stroom/10257968.html) waarin wordt gesteld dat de Vlaamse overheid een akkoord heeft gesloten met de Deense overheid om een Deense overschot aan groene stroom over te kopen. Hij vroeg om een afschrift van dit akkoord. De verzoeker ontving geen reactie en tekende beroep aan tegen de ontstentenis van beslissing.
2. Toelichting door het kabinet van minister Demir Op 6 januari 2021 vroeg de beroepsinstantie om toelichting bij de ontstentenis van beslissing. Op 13 januari 2021 deelde de kabinetschef van minister Demir mee dat het openbaarheidsverzoek mede door de eindejaarsdrukte vermoedelijk door de mazen van het net is geglipt. Verder wordt het volgende meegedeeld:
Er werd intussen echter geen afschrift van het opgevraagde bestuursdocument verleend aan de beroeper. Het kabinet (en het VEKA) zijn de mening toegedaan dat er niet kan worden ingegaan op het onderhavige openbaarheidsverzoek van de beroeper. Het kabinet (en het VEKA) menen dat de facultatieve uitzonderingsgronden van artikel II.35,1° en 2° van het Bestuursdecreet van toepassing zijn op het volledige onderhavige bestuursdocument. De openbaarmaking van het onderhavige bestuursdocument zou (1)de economische belangen van het Vlaamse Gewest en (2) de vertrouwelijkheid van de internationale betrekkingen van het Vlaamse Gewest in het gedrang brengen.
Het Vlaamse Gewest en het Koninkrijk Denemarken voeren onderhandelingen met andere partijen over de statische overdracht van hernieuwbare energie. Het Vlaamse Gewest moet daarnaast ook onderhandelen met de Federale Overheid en de andere gewesten over de verdere verdeling van een Belgisch openstaand tekort aan hernieuwbare energie voor het jaar 2020. De openbaarmaking van (1) de voorwaarden waartegen de statistische overdracht van hernieuwbare energie van het Koninkrijk Denemarken aan het Vlaamse Gewest plaatsvond en (2) de openstaande opties van het Vlaamse Gewest onder artikel 5 van het onderhavige bestuursdocument, zou ongetwijfeld leiden tot een verzwakte onderhandelingspositie van het Vlaamse Gewest met andere partijen. Met andere woorden: een openbaarmaking van het onderhavige bestuursdocument zou niet alleen tot nadeligere contractuele voorwaarden voor het Vlaamse Gewest kunnen leiden voor de toekomstige statistische overdracht van hernieuwbare energie, dit zou vooral ook
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/003
pagina 2 van 6
de onderhandelingspositie van Vlaanderen ondermijnen inzake de verdere verdeling van het Belgische tekort aan hernieuwbare energie voor het jaar 2020. Overigens zou een openbaarmaking van het onderhavige bestuursdocument ook de onderhandelingspositie over de statische overdracht van hernieuwbare energie van het Koninkrijk Denemarken naar andere partijen kunnen schaden. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor de geloofwaardigheid en de reputatie van de Vlaamse Regering en dus het Vlaamse Gewest in internationale betrekkingen, inzonderheid omdat partijen in artikel 13 van het onderhavige bestuursdocument hebben afgesproken om het onderhavige bestuursdocument, binnen de grenzen van de wet, vertrouwelijk te behandelen. Om diezelfde reden werd er in de nota aan de Vlaamse Regering ook bij de leden van de Vlaamse Regering op aangedrongen om het onderhavige bestuursdocument strikt vertrouwelijk te behandelen. Om die reden werd het betrokken bestuursdocument ook strikt vertrouwelijk behandeld in de schoot van de Vlaamse Regering (met een toegang die beperkt was tot de ministers en de kabinetschefs). Ook een gedeeltelijke openbaarmaking van het onderhavige bestuursdocument kan tot een economisch en diplomatiek nadeel leiden in hoofde van de Vlaamse Regering en dus het Vlaamse Gewest. Derhalve wordt ook een gedeeltelijke openbaarmaking van het onderhavige bestuursdocument niet overwogen. 3. Standpunt van de beroepsinstantie In de nota aan de Vlaamse Regering (zie supra) staat dat de Europese richtlijn ter bevordering van de energieproductie uit hernieuwbare energiebronnen de lidstaten een bindende productiedoelstelling oplegt voor 2020. Voor België bedraagt deze 13% van het binnenlands eindverbruik. Voor de periode tot 2030 moeten de lidstaten een geïntegreerd nationaal energie- en klimaatplan voorleggen, waarbij de productiedoelstelling uit 2020 als bindend minimum blijft gelden. Binnen België is deze productiedoelstelling via het samenwerkingsakkoord van 12 februari 2018 tussen de Federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreffende de verdeling van de Belgische klimaaten energiedoelstellingen voor de periode 2013-2020 verdeeld tussen de verschillende entiteiten. Naast een te behalen globale Belgische doelstelling dient ook Vlaanderen binnen dit akkoord een vooropgestelde doelstelling te behalen. Conform artikel 8 van richtlijn (EU) 2018/2001 kunnen lidstaten onderling afspraken maken over de statistische overdracht van een gespecificeerde hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen van de ene naar de andere lidstaat. Ook conform artikel 37 van hogervermeld samenwerkingsakkoord kunnen de partijen bij het samenwerkingsakkoord een beroep doen op statistische overdrachten om aan hun doelstellingen te voldoen (en om een mogelijk te verdelen Belgisch tekort op te vangen) Het Vlaamse Gewest heeft met Denemarken onderhandeld over een statistische overdracht, als beschreven in punt 2.1. van de overeenkomst. De overeenkomst regelt de aankoop van hernieuwbare energie uit Denemarken. Denemarken moet van deze aankoop een notificatie doen aan de Europese commissie. Het kabinet meent dat de overeenkomst informatie bevat die mogelijks, als zij openbaar wordt gemaakt, in andere dossiers/onderhandelingen tegen enerzijds het Vlaamse Gewest of anderzijds het Koninkrijk Denemarken kunnen worden gebruikt. Hierdoor kunnen het Vlaamse Gewest of het Koninkrijk Denemarken dan mogelijk in een zwakkere onderhandelingspositie terechtkomen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/003
pagina 3 van 6
Het Bestuursdecreet maakt, voor wat betreft de uitzonderingen op het recht op openbaarheid, een onderscheid naargelang het gaat om een aanvraag tot openbaarmaking die betrekking heeft op milieuinformatie dan wel op andere informatie. De overeenkomst die het Vlaamse Gewest met Denemarken onderhandelt moet beschouwd worden als een document dat geen milieu-informatie bevat. Het document bevat enkel afspraken over de statistische overdracht van een gespecificeerde hoeveelheid energie uit hernieuwbare bronnen van de ene naar de andere lidstaat. Uit nadere toelichting verstrekt door het Vlaams Energie- en Klimaatagentschap (VEKA) op 1 februari 2021 blijkt dat de regeling aangaande “statistische overdrachten” een louter administratieve handeling betreft in het licht van het door artikel 6 van richtlijn 2009/29/EG ingestelde mechanisme (en ook uit artikel 8 van de richtlijn (EU) 2018/2001) waarbij lidstaten met een tekort een overschot van een andere lidstaten kunnen aankopen. Statistische overdrachten zijn louter administratieve regelingen tussen lidstaten en de Europese Commissie. Door deze maatregelen wordt de druk op het milieu dan ook niet gewijzigd noch worden de natuur, de cultureel waardevolle gebieden en bouwwerken, de gezondheid, de veiligheid en de levensomstandigheden van de mens hierdoor geraakt. Ze heeft enkel tot gevolg dat een lidstaat in orde is met haar verplichtingen uit de voormelde Europese richtlijnen en daardoor een Europeesrechtelijke sanctie kan vermijden. Volgens artikel II.35, 1° van het Bestuursdecreet kan een aanvraag tot openbaarmaking worden afgewezen wanneer het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van een economisch, financieel of commercieel belang van een bestuursorganisatie. Het Vlaamse Gewest kan geacht worden een dergelijk belang te hebben dat zich verzet tegen de openbaarmaking van de gevraagde overeenkomst. In casu heeft het Vlaamse Gewest een burgerrechtelijke overeenkomst gesloten met Denemarken. De overeenkomst die voorligt heeft als voorwerp de aankoop/verkoop van statistieken zoals bedoeld in artikel 8 van richtlijn (EU) 2018/2001. Op 20 januari 2020 wijst de beroeper de beroepsinstantie op het feit dat andere lidstaten ook reeds dergelijke overeenkomsten hebben gesloten en dat deze overeenkomsten publiek toegankelijk zijn. Hij verwijst hiervoor naar de volgende websites: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/convenanten/2020/06/19/agreement-for-statistical-transferof-energy-from-renewable-sources https://www.riigiteataja.ee/aktilisa/2280/3201/8002/Lux_Info_Agreement.pdf Op 22 januari 2021 legde de beroepsinstantie deze opmerking voor aan het kabinet van minister Demir. Op 24 januari lichtte de kabinetschef toe dat de context waarin Nederland de overeenkomst met Denemarken heeft gesloten sterk verschilt van de Vlaamse context. In België is de hernieuwbare energiedoelstelling 2020 immers verdeeld over de drie Gewesten en de federale overheid. In het samenwerkingsakkoord van 12 februari 2018 betreffende de verdeling van de Belgische klimaat- en energiedoelstellingen voor de periode 2013-2020 werd de bindende Belgische doelstelling van 13% hernieuwbare energie omgerekend naar een ingeschatte absolute hoeveelheid hernieuwbare energie die in 2020 dient opgewekt te worden. Deze absolute hoeveelheid werd vervolgens verdeeld over de verschillende gewesten en de federale overheid. Wanneer er nog een openstaand tekort aan hernieuwbare energie op Belgisch niveau resteert, moet het Vlaamse Gewest opnieuw onderhandelen met de Federale Overheid en de andere gewesten over de verdere verdeling van dit Belgisch openstaand tekort aan hernieuwbare energie. De openbaarmaking van elementen uit de overeenkomst tussen Denemarken en het Vlaamse Gewest (zoals onder meer de openstaande opties van het Vlaamse Gewest onder artikel 5 van de overeenkomst), zou leiden tot een verzwakte onderhandelingspositie van het Vlaamse Gewest met betrekking tot de verdeling van dit openstaande tekort. De openstaande opties voor de mogelijke aankoop van bijkomende hernieuwbare energiestatistieken tegen een afgesproken prijs bepalen immers in grote mate de onderhandelingsmarge van het Vlaamse Gewest bij deze intra-Belgische besprekingen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/003
pagina 4 van 6
Op 1 februari 2021 verduidelijkte VEKA nog aan de beroepsinstantie dat een openbaarmaking (tegen de in de overeenkomst opgenomen expliciete confidentialiteitsclausule in) dan ook zou leiden tot de openbaarmaking van informatie die mogelijk in andere dossiers/onderhandelingen tegen enerzijds het Vlaamse Gewest of anderzijds het Koninkrijk Denemarken kunnen worden gebruikt. Hierdoor kan het Vlaamse Gewest of het Koninkrijk Denemarken dan mogelijks in een zwakkere onderhandelingspositie terechtkomen. Het doorbreken van de confidentialiteit zou volgens VEKA ook het vertrouwen die andere lidstaten in het Vlaamse Gewest als een betrouwbare internationale partner die zich aan zijn woord houdt kunnen ondergraven. Met deze laatste bedenking verwijst VEKA dus ook naar de uitzonderingsgrond vervat in artikel II.35, 2° van het Bestuursdecreet. Dat Nederland tegen gelijkaardige voorwaarden contracteerde wil volgens VEKA aan de buitenwereld overigens niet zeggen dat ook Vlaanderen dezelfde of gelijkaardige voorwaarden bekomen heeft: - Het Vlaamse Gewest zal in de toekomst mogelijk nog “statistieken” moeten aankopen bij EU-lidstaten (niet noodzakelijk Denemarken). De bekendmaking van de contractvoorwaarden met Denemarken dreigt daarbij de toekomstige onderhandelingspositie van het Gewest te kunnen ondermijnen doordat de voorwaarden waaronder het Gewest met Denemarken contracteerde dan bekend zijn en andere potentiële contractpartijen hun onderhandelingspositie daarop kunnen afstellen. Ze weten dan immers met welke voorwaarden het Vlaamse Gewest al eerder heeft ingestemd en kunnen dat in onderhandelingen als baseline trachten te gebruiken om het Gewest tot nog meer concessies (en dus slechtere voorwaarden) te dwingen. - Het is niet enkel de positie van het Vlaamse Gewest maar ook de positie van Denemarken die door openbaarmaking in het gedrang komt. Andere landen met een tekort weten daardoor immers ook tot welk bedrag en voorwaarden Denemarken bereid was te contracteren. Ook een gedeeltelijke openbaarmaking valt volgens VEKA moeilijk te verwezenlijken zonder het document te verminken op een manier die het zijn betekenis doet verliezen. Na nazicht van de overeenkomst en op basis van de bovenstaande argumenten concludeert de beroepsinstantie dat het Vlaamse Gewest terecht de openbaarmaking van de overeenkomst met Denemarken kon weigeren op grond van artikel II.35, 1° van het Bestuursdecreet teneinde haar eigen (onderhandelings)positie en daarbij horend dus haar economische belangen in het kader van de verhandeling van statistieken te vrijwaren. Dit belang van het Vlaamse Gewest geldt zowel tegenover andere lidstaten als tegenover de andere gewesten en de federale overheid. Dit belang weegt op tegen. het belang van de openbaarmaking van de overeenkomst tussen het Vlaamse Gewest en Denemarken aangaande de statistische overdracht van groene energie, aangezien een voortijdige openbaarmaking de medewerking van het Vlaamse Gewest aan het behalen van de voor België vooropgestelde Europese doelstellingen ernstig dreigt te bemoeilijken. De toepassing van enkel deze uitzonderingsgrond volstaat om de openbaarmaking van de overeenkomst te weigeren. Een eventuele gedeeltelijke openbaarmaking van de overeenkomst wordt niet aangewezen geacht, aangezien dit zou leiden tot de vrijgave van enkele standaardbepalingen omtrent bijvoorbeeld de bevoegde rechtbank bij twistpunten, overmacht of contractuele wanprestaties maar waarbij voorts de werkelijke inhoud van de overeenkomst moet afgeschermd worden. Om deze redenen wordt het beroep als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/003
pagina 5 van 6
BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 25 december 2020 ingesteld door xxx tegen de ontstentenis van beslissing van het kabinet van minister Demir om een afschrift te bezorgen van het akkoord dat de Vlaamse overheid heeft gesloten met de Deense overheid om een Deense overschot aan groene stroom over te kopen wordt als ontvankelijk en ongegrond beschouwd. Brussel, 4 februari 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/003
pagina 6 van 6