Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/332
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/332
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande feiten Op 24 november 2020 diende xxx (hierna: verzoeker), bij de stad Antwerpen een verzoek in tot het verkrijgen van een afschrift van de ‘Rebel’-studie die is besteld in verband met een nieuwe Schelde-oeververbinding in het zuiden van de stad en relevante documenten met betrekking tot deze overheidsopdracht voor de studie: • Een bestek • Antwoordoffertes van kandidaat-studiebureaus. Opmerking: de totaalprijs op de offerte volstaat. Detailprijzen zijn wellicht niet-openbare bedrijfsinformatie. • De gunningsbeslissing • De aannemingsovereenkomst • Correspondentie tussen de stad en het studiebureau over (de voortgang van) deze studie (mail, brieven, sms, whatsapp, …) Op 14 december 2020 heeft de stad Antwerpen gedeeltelijk geweigerd om in te gaan op het openbaarheidsverzoek. Verzoeker diende vervolgens diezelfde dag bij de beroepsinstantie beroep in tegen de beslissing van de stad Antwerpen. Het beroep werd op 14 december 2020 geregistreerd. Ontvankelijkheid van het beroep
www.vlaanderen.be
Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 24 november 2020. De in beroep aangevochten beslissing van de stad Antwerpen van 14 december 2020 maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het ingediende beroep van 14 december 2020 is ingesteld binnen de decretaal voorgeschreven termijn, conform artikel II.48, §1, derde lid van het Bestuursdecreet en is bijgevolg ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
In haar beslissing van 14 december 2020 heeft de stad Antwerpen geweigerd om volgende documenten openbaar te maken: •
Antwoordoffertes van kandidaat-studiebureaus. Opmerking: de totaalprijs op de offerte volstaat. Detailprijzen zijn niet-openbare bedrijfsinformatie.
“Er wordt niet ingegaan op deze aanvraag omwille van Artikel II.35.1°: financieel, economisch belang” •
Correspondentie tussen de stad en het studiebureau over (de voortgang van) deze studie (mail, brieven, sms, whatsapp, …)
“Deze vraag is onredelijk en te algemeen geformuleerd. Het is niet mogelijk om alle communicatie van een project over meerdere maanden via alle communicatiekanalen aan te leveren.” 2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker gaat niet akkoord met deze gedeeltelijke weigeringsbeslissing omdat: -
-
“De stad Antwerpen, met (volgens hun website) duizenden medewerkers, een grote en slagkrachtige organisatie is, die in staat moet zijn ook omvangrijke openbaarheidsverzoeken aan te kunnen. Er nergens wordt nagegaan wat de concrete impact van mijn verzoek op de organisatie is. Bij andere organisaties zie ik dat men concreet zicht heeft op het aantal relevante bestuursdocumenten en dat men een werklastmeting doet. Dat is hier zelfs niet gebeurd. Men blijft zelf erg vaag over de concrete impact van mijn vraag. De onredelijkheid kan hier (vooralsnog) niet ingeroepen worden. Openbaarheid van bestuur inhoudt dat overheden aan goed informatiebeheer moeten doen, dat er duidelijke regels in verband met informatiebeheer zijn, dat er overeenstemming is met de archiefwetgeving, enzovoort. Op die manier kan er ook net duidelijkheid ontstaan over de verwachte impact van een openbaarheidsverzoek, om dan concreet tot een eventuele kennelijke
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/332
pagina 2 van 5
-
onredelijkheid te kunnen besluiten. Louter het feit dat er verschillende communicatiekanalen bestaan die (al dan niet) ingezet (mogen) worden, zou niet mee aan de basis mogen liggen om een openbaarheidsverzoek te weigeren. Het feit dat het project zich over “maanden” uitspreidt, ook geen goede reden is. De Raad van State heeft al arresten waarin het notuleringsvragen voor periodes van jaren tot zelfs tien jaar toestaat.”
3. Toelichting door de stad Antwerpen Om met voldoende kennis van zaken te oordelen heeft de beroepsinstantie de stad Antwerpen op 15 december 2020 om een toelichting gevraagd, die zij op 21 december 2020 verkreeg. Volgens de stad leert een eerste inschatting van het aantal mails dat er ongeveer een 50-tal mails (verschillend in lengte) werden verstuurd tussen de hoofdaannemer van het studiebureau en de stad Antwerpen vanaf de start van de opmaak van de studie tot oplevering. Deze eerste inschatting is niet-limitatief aangezien verzoeker spreekt over alle communicatie van het project en in het bijzonder deze der voortgang van deze studie. Bij ‘alle communicatie van het project’ gaat het om alle briefwisseling en e-mails tussen de stad en het studiebureau vanaf het publiceren van het bestek tot nu. Zoals blijkt uit de aan verzoeker overgemaakte documenten, werd deze opdracht gegund in het kader van een raamovereenkomst in 2019. Het gaat dus over de correspondentie gevoerd over een periode van 2 jaar. Wil de aanvrager alleen de correspondentie over de eigenlijke uitvoering van de studie, dan gaat het volgens de stad Antwerpen om naar schatting een 50-tal mails, zoals hierboven vermeld. Het nalezen van elke mail, omzetten naar het juiste format, het toetsen van de inhoud ervan aan de uitzonderingsgronden op het openbaar maken van documenten vermeld in het Bestuursdecreet en het eventueel onleesbaar maken van de gedeelten die niet openbaar kunnen worden gemaakt bedraagt al gauw 30 tot 45 minuten per mail. Voor ongeveer 50 mails vereist dat toch 4 werkdagen voor 1 medewerker. De stad Antwerpen beschouwt deze vraag als kennelijk onredelijk omwille van de tijdsinvestering op de betrokken dienst. Dit alles resulteert in een brede vraag waarvan de concrete impact op de werking niet kan worden ingeschat. Om die reden is de vraag over de correspondentie veel te algemeen geformuleerd. Indien dit deel van de aanvraag concreet en niet-limitatief wordt omschreven, zoals de overige vragen in de oorspronkelijke aanvraag, kan er volgens de stad Antwerpen gericht gezocht worden en kan er wel een concrete inschatting gemaakt worden van de hoeveelheid documenten.
4. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie merkt vooreerst op dat het beroep van verzoeker enkel is gericht tegen de weigeringsbeslissing van de stad Antwerpen omtrent de correspondentie tussen de stad en het studiebureau over (de voortgang van) de ‘Rebel’-studie en niet tegen de weigeringsbeslissing betreffende de antwoordoffertes van kandidaat-studiebureaus. Die laatste beslissing maakt zodoende niet het voorwerp uit van het beroep. Tenzij het belang van de openbaarheid primeert, mogen de overheidsinstanties, vermeld in artikel II.28, § 1 van het Bestuursdecreet, een aanvraag afwijzen als de aanvraag kennelijk onredelijk blijft of op een te algemene wijze geformuleerd blijft, na een verzoek van de betrokken instantie tot herformulering van de eerste aanvraag als vermeld in artikel II.42 van dat decreet. Hierbij dient de beroepsinstantie op te merken dat de stad Antwerpen geen verzoek tot herformulering heeft gericht aan verzoeker, wat nochtans voorzien wordt in artikel II.33, 1° van het Bestuursdecreet. De afwezigheid van een dergelijk verzoek tot herformulering van de aanvraag is echter geen grond voor de beroepsinstantie om het beroep in te willigen en de openbaarmaking waartegen een uitzonderingsgrond zich verzet, te bevelen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/332
pagina 3 van 5
De facultatieve uitzonderingsgrond uit voornoemd artikel werd in het leven geroepen om te beletten dat de openbaarheid onwerkbaar wordt. De aanvragen die erop gericht zijn of die tot gevolg kunnen hebben dat de goede werking van de administratie wordt verhinderd, kunnen als kennelijk onredelijk worden beschouwd. De openbaarheid van bestuursdocumenten is een fundamenteel recht dat in de Belgische rechtsorde door artikel 32 van de Grondwet wordt gewaarborgd. Openbaarheid is de regel, beslotenheid de formeel te motiveren uitzondering. Dit recht tot openbaarheid houdt een positieve verplichting in voor de openbare besturen waaraan ze moeten voldoen. De diensten moeten zich zo organiseren dat aan de verplichting tot openbaarmaking kan worden voldaan. Een weigering tot openbaarmaking van een bestuursdocument moet concreet worden verantwoord. De overheid moet bij de beoordeling van de kennelijke onredelijkheid een reële belangenafweging maken, die moet blijken uit de formele motivering van de weigeringsbeslissing (RvS nr. 227.394 van 15 mei 2014). In casu weigert de stad Antwerpen het verlenen van een afschrift van de correspondentie met het betreffende studiebureau aangezien dit een substantiële inspanning zou vergen van de stadsdiensten. De stad Antwerpen verduidelijkt niet om hoeveel mails, brieven,… het in totaal zou gaan, maar voor de eigenlijke uitvoering van de studie gaat het volgens de stad om naar schatting een 50-tal mails. Het voorbereiden van die mails voor openbaarmaking neemt volgens de stad vier werkdagen in beslag voor één medewerker. Mocht de vraag meer concreet zijn gesteld, dan had er volgens de stad gemakkelijker een inschatting kunnen worden gemaakt en kon er gerichter worden gezocht. Hoewel de beroepsinstantie geen volledig zicht heeft op het aantal documenten waarover het hier gaat en de omvang ervan, oordeelt zij dat de stad Antwerpen een te ruime toepassing maakt van de ingeroepen uitzonderingsgrond die zoals artikel II.39 van het Bestuursdecreet het bepaalt, restrictief moet worden uitgelegd. De beroepsinstantie meent dat het proces van het openbaar maken van een vijftigtal mails, hoewel het er wellicht meer kunnen zijn indien het volledige correspondentietraject wordt gevat, geen onoverkomelijke werklast kan betekenen voor de normale werking van de stadsdiensten. De stad Antwerpen betreft een grote en, naar mag worden aangenomen, slagkrachtige bestuursinstantie, waarvan verwacht mag worden dat zij zich weet te organiseren om aan de gestelde vraag tot openbaarmaking te voldoen (RvS nr. 229.270 van 21 november 2014). Het argument van de stad Antwerpen dat een meer concrete vraag de behandeling van het oorspronkelijke verzoek zou hebben vergemakkelijkt, is volgens de beroepsinstantie ook weinig overtuigend aangezien de stad geen verzoek tot herformulering aan verzoeker heeft gericht zoals zij dit in navolging van artikel II.33 van het Bestuursdecreet had moeten doen, maar meteen tot de kennelijke onredelijkheid heeft besloten. De motivering van de stad Antwerpen om het verzoek als kennelijk onredelijk af te wijzen komt daarnaast als vrij summier over, aangezien zij niet concreet aangeeft welke weerslag de afhandeling van het verzoek op de administratie zou hebben en op welke manier zij organisatorisch en op het vlak van performantie in de problemen zou dreigen te raken. De beroepsinstantie wijst er eveneens op dat artikel II. 43 §1 van het Bestuursdecreet bepaalt dat bestuursinstanties over een termijn van twintig dagen beschikken om een aanvraag te beantwoorden, een termijn die desgevallend nog met twintig dagen kan worden verlengd. Het valt moeilijk in te zien dat die termijn niet voldoende zou kunnen zijn om een aanvraag in behandeling te nemen die, al dan niet, een viertal dagen in beslag neemt. De beroepsinstantie oordeelt dat de door de stad Antwerpen ingeroepen kennelijke onredelijkheid, zoals bedoeld in artikel II.33 1° van het Bestuursdecreet, in casu bijgevolg geen toepassing kan vinden. Aangezien het bestuur de documenten en informatie in kwestie niet heeft bezorgd, wordt het beroepschrift als gegrond beschouwd, onder voorbehoud van de eventuele toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/332
pagina 4 van 5
Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 14 december 2020 tegen de weigeringsbeslissing van de stad Antwerpen d.d. 14 december 2020 omtrent de openbaarmaking van de correspondentie tussen de stad en het studiebureau over (de voortgang van) de ‘Rebel’-studie wordt als ontvankelijk en als gegrond beschouwd, onder voorbehoud van de eventuele toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden.
Bijgevolg dient de stad Antwerpen, onder voormeld voorbehoud (eventuele toepassing van decretaal bepaalde uitzonderingsgronden), aan xxx een afschrift te verlenen van de betreffende correspondentie. Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 7 januari 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/332
pagina 5 van 5