Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/178
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/178
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 5 april 2021 diende xxx (hierna vermeld als verzoeker), een verzoek in bij Fluvius om een afschrift te verlenen van de volgende documenten in het kader van de tussentijdse afrekening die eigenaars van zonnepanelen ontvangen hebben en waarbij in heel wat gevallen zowel een distributienettarief werd aangerekend alsook een prosumententarief, met dien verstande dat deze personen dubbele netkosten zouden moeten betalen: - alle communicatie die door en met FLUVIUS werd gevoerd in verband met of naar aanleiding van deze kwestie (met name de mogelijke dubbele onrechtmatige aanrekening van netkosten) alsook van alle bestuursdocumenten die op deze kwestie betrekking hebben. - de bestuursdocumenten die verband houden met de beslissing van FLUVIUS om op 28 februari 2021 om middernacht de digitale meterstanden op te nemen. - Wil u mij er over informeren of bij het nemen van deze beslissing rekening werd gehouden met het risico dat bij bepaalde personen dubbele netkosten zouden worden aangerekend door een cumul van het distributietarief en van het prosumententarief? Op 23 april 2021 werd het openbaarheidsverzoek afgewezen door Fluvius. Op 23 april 2021 diende verzoeker beroep in bij de beroepsinstantie tegen de weigeringsbeslissing van Fluvius.
www.vlaanderen.be
Het beroep werd geregistreerd bij de beroepsinstantie op 26 april 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 5 april 2021. De bestreden beslissing van 23 april 2021 van Fluvius maakt melding van de beroepsmogelijkheden en modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. Het beroepschrift van 23 april 2021 is dan ook tijdig ingediend. Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van concrete gewenste bestuursdocumenten. De beroepsinstantie stelt in casu vast dat het derde onderdeel van het openbaarheidsverzoek geen verzoek tot openbaarheid van bestuur, zoals gedefinieerd door het Bestuursdecreet, uitmaakt. Een openbaarheidsverzoek dient immers betrekking te hebben op concrete, welomschreven bestuursdocumenten, d.w.z. informatie die gematerialiseerd is in een drager, waarvan inzage, afschrift en uitleg kan gevraagd worden. De vraag van verzoeker die luidt als volgt: “Wil u mij er over informeren of bij het nemen van deze beslissing rekening werd gehouden met het risico dat bij bepaalde personen dubbele netkosten zouden worden aangerekend door een cumul van het distributietarief en van het prosumententarief?“ is een louter informatieve vraag en geen verzoek om een afschrift van concrete bestuursdocumenten. De beroepsinstantie is niet bevoegd voor het afhandelen van een beroep inzake een dergelijke vraag om informatie aan een bestuursinstantie. Het beroep wordt dan ook, wat dat specifieke onderdeel betreft (derde onderdeel van het openbaarheidsverzoek), als onontvankelijk beschouwd. Het ingestelde beroep is bijgevolg gedeeltelijk als ontvankelijk te beschouwen, namelijk wat betreft de twee andere onderdelen van het openbaarheidsverzoek. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
In zijn beslissing van 23 april 2021 verwijst Fluvius naar de toepassing van artikel II.34, 1° van het Bestuursdecreet, gelet op de geheimhoudingsverplichting die is voorzien in artikel 4.1.11. van het Energiedecreet van 8 mei 2009.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/178
pagina 2 van 6
2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker stelt dat het beroepsgeheim, zoals voorzien in het Energiedecreet, slechts betrekking heeft op de vertrouwelijke gegevens waarvan men kennis neemt bij Fluvius. Volgens verzoeker houdt de gestelde openbaarheidsvraag geen verband met vertrouwelijke gegevens en vraagt hij daarom om de gevraagde documenten openbaar te maken.
3. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met Fluvius om wat duiding te geven bij dit dossier en om aan te geven over welke documenten ze beschikt die een antwoord bieden op de door verzoeker gestelde vragen in zijn openbaarheidsverzoek (eerste en tweede onderdeel ervan). Uit de ingewonnen informatie is gebleken dat huidig openbaarheidsverzoek werd ingediend naar aanleiding van de uitvoering van het arrest van het Grondwettelijk Hof d.d. 14 januari 2021 tot gedeeltelijke vernietiging van het Decreet van 26 april 2019 tot wijziging van het Energiedecreet van 8 mei 2009 wat betreft de uitrol van digitale meters en tot wijziging van artikel 7.1.1, 7.1.2 en 7.1.5 van hetzelfde decreet. Met dit arrest heeft het Grondwettelijk Hof o.a. de verderzetting van de overgangsregeling die de Vlaamse Regering voorzag voor prosumenten met een digitale meter, vernietigd. Ter uitvoering van het arrest heeft Fluvius de meterstanden van de prosumenten met digitale meters op 1 maart 2021, de dag van de bekendmaking van het arrest in het Belgisch Staatsblad, uitgelezen, en overgemaakt aan de leveranciers. Dit met het oog op de facturatie van het energieverbruik als volgt: - afnames en injecties van elektriciteit die plaatsvonden vóór de bekendmaking van het arrest, worden gefactureerd met toepassing van het compensatiemechanisme (jaarlijkse gecompenseerde afname + prosumententarief); - afnames en injectie van elektriciteit die plaatsvonden na de bekendmaking van het arrest, worden op basis van de werkelijke afname gefactureerd (netkosten + energiecomponent). Deze aanrekening van nettarieven is, aldus Fluvius, het gevolg van de uitvoering van het arrest van het Grondwettelijk Hof en de toepassing van de tariefmethodologie zoals vastgelegd door de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt (VREG), alsook de door deze laatste goedgekeurde tarieven. Door dit alles is het mogelijk dat sommige eigenaars van zonnepanelen hogere distributienettarieven zullen betalen dan het geval zou zijn bij een afrekening over een volledig jaar. De meerkost is afhankelijk van het moment van hun vorige meteropname/afrekeningsfactuur. Het is in voormelde context dat het openbaarheidsverzoek gesitueerd moet worden. Wat betreft de door verzoeker opgevraagde documenten, is uit het onderzoek door de beroepsinstantie gebleken dat er een aantal interne mails bestaan tussen de medewerkers van verschillende diensten bij Fluvius en tussen medewerkers van Fluvius en de bedrijfsjurist van Fluvius betreffende de interpretatie en uitvoering van het arrest van het Grondwettelijk Hof, alsook over de implementatie van de gevolgen hiervan in de IT-systemen van Fluvius. Het gevolg van deze communicatie is geweest dat de meterstanden van de eigenaars van zonnepanelen die genoten van de (vernietigde) overgangsregeling, geregistreerd werden op 1 maart 2021 om 00:00 uur.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/178
pagina 3 van 6
Tevens is gebleken dat er na de registratie van de meterstanden op 1 maart 2021 een aantal klachten werden ontvangen bij Fluvius van netgebruikers, met als voorwerp de ‘dubbele aanrekening’. Ook daaromtrent bestaat er mailverkeer tussen de medewerkers van Fluvius en de bedrijfsjurist van Fluvius. De beroepsinstantie sluit zich aan bij het standpunt van Fluvius dat de opgevraagde mails niet openbaar kunnen gemaakt worden in toepassing van artikel II.34, 1° van het Bestuursdecreet. Deze uitzonderingsgrond legt de bestuursinstanties op om een aanvraag tot openbaarmaking, voor zover die geen betrekking heeft op milieu-informatie, af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de geheimhoudingsverplichting, vastgesteld in een aangelegenheid waarvoor de Vlaamse Gemeenschap of het Vlaamse Gewest bevoegd is. Ingevolge artikel 6, § 1, VII, a) en b) van de Bijzondere Wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen betreft de distributie van elektriciteit en aardgas een gewestelijke bevoegdheid. De beroepsinstantie verwijst hiervoor verder naar de geheimhoudingsverplichting die uitdrukkelijk is voorzien in artikel 4.1.11. van het Energiedecreet van 8 mei 2009 en luidt als volgt: “De personeelsleden en bestuurders van de netbeheerder en zijn werkmaatschappij zijn gebonden door het beroepsgeheim. Zij mogen de vertrouwelijke gegevens die hun ter kennis zijn gekomen op grond van hun functie bij de netbeheerder of zijn werkmaatschappij aan niemand bekendmaken, behalve wanneer zij worden opgeroepen om in rechte te getuigen, zonder afbreuk te doen aan de informatieverplichtingen die uitdrukkelijk door dit decreet of de bijbehorende uitvoeringsbesluiten, met inbegrip van de technische reglementen, zijn bepaald en toegestaan.” Met voormelde bepaling werd de omzetting geregeld op Vlaams niveau van artikel 27 van Richtlijn 2009/72/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en van artikel 27 van Richtlijn 2009/73/EG betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas. Het doel van voormelde geheimhoudingsverplichting bestaat erin dat de vertrouwelijke gegevens binnen de distributienetbeheerder en diens werkmaatschappij vertrouwelijk blijven en niet ter kennis kunnen komen van derden, gelet op de bescherming van het algemeen belang dat is gemoeid bij het beheer en de exploitatie van de distributienetten inzake elektriciteit en aardgas. De beroepsinstantie moet dus concluderen dat er inderdaad een decretale geheimhoudingsplicht werd ingeschreven in het Energiedecreet. Op grond daarvan mag (buiten de voorziene rapporteringen en informatieverplichtingen) geen informatie worden vrijgeven omtrent gegevens die personeelsleden ter kennis zijn gekomen op grond van hun functie bij de netbeheerder of zijn werkmaatschappij. De beroepsinstantie kan in casu enkel maar vaststellen dat het interne mailverkeer tussen de personeelsleden van verschillende diensten bij Fluvius en tussen medewerkers van Fluvius en de bedrijfsjurist bij Fluvius zeer zeker onder voormelde geheimhoudingsverplichting valt. De gevraagde informatie bij Fluvius houdt immers verband met de registratie van de meterstanden op 1 maart 2021, de interpretatie en uitvoering van het arrest van het Grondwettelijk Hof en de bespreking van klachten van netgebruikers die ontvangen werden bij Fluvius in verband met een mogelijke “dubbele aanrekening” van netkosten. Dit alles valt onder het beroepsgeheim van de personeelsleden van Fluvius en die vertrouwelijke informatie van Fluvius kan derhalve niet openbaar gemaakt worden. Artikel II.34, 1° van het Bestuursdecreet formuleert een absolute uitzonderingsgrond. De vaststelling dat de openbaarmaking afbreuk doet aan de decretaal voorziene geheimhoudingsplicht volstaat om de aanvraag af te wijzen, zonder dat het belang van de openbaarheid daartegen kan worden ingebracht. Bovendien is het zo dat de personeelsleden van Fluvius strafrechtelijk kunnen worden vervolgd voor het niet naleven van het beroepsgeheim (art. 13.2.2. Energiedecreet). De beroepsinstantie is daarom van oordeel dat om voormelde redenen (decretale geheimhoudingsverplichting) de openbaarmaking van het interne mailverkeer niet kan worden toegestaan.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/178
pagina 4 van 6
Daarnaast verwijst de beroepsinstantie ook naar de bepaling van artikel II.39, 2e lid van het Bestuursdecreet, waarin is bepaald dat de uitzonderingen op de openbaarheid, zoals vermeld in het Bestuursdecreet, gelden met behoud van de toepassing van de andere uitzonderingen die bij de wet, het decreet of de ordonnantie bepaald zijn en die verband houden met de uitoefening van de bevoegdheden van de federale overheid of andere gemeenschappen of gewesten. Conform artikel 6, §2, 2° van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur wijst een federale of niet-federale administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van een bestuursdocument, die met toepassing van deze wet is gedaan, af wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting. De beroepsinstantie stelt vast dat er eveneens een wettelijke geheimhoudingsverplichting is voorzien voor adviezen die worden verstrekt door bedrijfsjuristen. In artikel 5 van de wet van 1 maart 2000 tot oprichting van een Instituut voor bedrijfsjuristen, is het volgende gestipuleerd: “De door de bedrijfsjurist verstrekte adviezen, ten gunste van zijn werkgever en in het kader van zijn functie van juridisch raadsman, zijn confidentieel.” De beroepsinstantie moet dus concluderen dat er inderdaad ook een wettelijke geheimhoudingsplicht werd ingeschreven in de wetgeving rond het Instituut voor bedrijfsjuristen. Op grond daarvan zijn de door een bedrijfsjurist verleende adviezen strikt confidentieel. Uit het onderzoek door de beroepsinstantie is gebleken dat er in casu ook intern mailverkeer wordt opgevraagd tussen de bedrijfsjurist van Fluvius en personeelsleden van Fluvius met betrekking tot de interpretatie en uitvoering van het arrest van het Grondwettelijk Hof en de bespreking van klachten van netgebruikers die ontvangen werden bij Fluvius in verband met een mogelijke “dubbele aanrekening” van netkosten. De beroepsinstantie kan enkel maar vaststellen dat het voormelde interne mailverkeer tussen de bedrijfsjurist van Fluvius en personeelsleden van Fluvius zeer zeker ook onder de voormelde wettelijk geheimhoudingsverplichting valt. De beroepsinstantie wijst erop dat het ook hier gaat om een absolute uitzonderingsgrond. De vaststelling dat de openbaarmaking afbreuk doet aan de wettelijk voorziene geheimhoudingsplicht volstaat om de aanvraag af te wijzen, zonder dat het belang van de openbaarheid daartegen kan worden ingebracht. De beroepsinstantie is daarom van oordeel dat om voormelde redenen (wettelijke geheimhoudingsverplichting) de openbaarmaking van het interne mailverkeer niet kan worden toegestaan. Daarnaast werd vanuit Fluvius voor de volledigheid nog meegedeeld dat er geen bestuursdocumenten bestaan die van vóór de registratie van de meterstanden zouden dateren, betreffende een ‘mogelijke dubbele onrechtmatige aanrekening van kosten’, omdat hiervan geen sprake kon/kan zijn door het toepassen van de tariefmethodologie zoals vastgelegd door de VREG. Daardoor hoefde ook geen rekening gehouden te worden met enig risico, zoals gesuggereerd door de aanvrager, bij het nemen van de beslissing om de meterstanden te registreren op 1 maart, waardoor ook daarover geen bestuursdocumenten bestaan. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die werd gematerialiseerd op een drager. In casu blijkt Fluvius niet in het bezit te zijn van de door verzoeker gevraagde documenten (documenten die van vóór de registratie van de meterstanden zouden dateren, betreffende een ‘mogelijke dubbele onrechtmatige aanrekening van kosten’) daar het onbestaande documenten betreft.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/178
pagina 5 van 6
Het ingestelde beroep, wordt om de hiervoor vermelde redenen, dan ook als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 23 april 2021 tegen de weigeringsbeslissing van Fluvius wordt als gedeeltelijk onontvankelijk en gedeeltelijk ontvankelijk doch ongegrond beschouwd. Brussel, 26 mei 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/178
pagina 6 van 6