Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/318
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/318
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 18 november 2020 diende xxx een openbaarheidsverzoek in bij de Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn (hierna vermeld als: De Lijn), waarbij werd verzocht om een afschrift te verlenen van de nieuwsbrieven vanuit De Lijn aan de exploitanten van de afgelopen twee jaar. Op 23 november 2020 werd het openbaarheidsverzoek geweigerd door De Lijn. Op 27 november 2020 diende xxx beroep in bij de beroepsinstantie tegen de voormelde weigeringsbeslissing vanwege De Lijn. Het beroep werd geregistreerd bij de beroepsinstantie op 30 november 2020. In toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018, verlengde de beroepsinstantie bij beslissing van 23 december 2020 haar beslissingstermijn van dertig kalenderdagen tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 18 november 2020.
www.vlaanderen.be
De weigeringsbeslissing van De Lijn dateert van 23 november 2020. Deze beslissing maakt geen melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet. De beroepstermijn vangt bijgevolg pas aan vier maanden na kennisgeving van de beslissing. Het beroepschrift van verzoeker d.d. 27 november 2020 is tijdig ingediend en wordt dan ook als ontvankelijk beschouwd. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
De weigeringsbeslissing
De Lijn heeft op 23 november 2020 het openbaarheidsverzoek afgewezen in de volgende bewoordingen: “We kunnen de nieuwsbrieven aan exploitanten van de afgelopen twee jaar niet bezorgen. Enerzijds zou de
openbaarmaking van deze documenten op ernstige wijze het economisch, financieel en commercieel belang van zowel De Lijn als haar exploitanten kunnen schaden. De nieuwsbrieven bevatten immers contractuele informatie die binnen de vertrouwelijke sfeer van de contracten valt. Anderzijds bevatten de documenten persoonsgegevens van medewerkers van De Lijn, dewelke niet zonder hun toestemming mogen worden vrijgegeven.” 2. Inhoud van het beroepschrift
Verzoeker stelt in zijn beroepschrift aan de beroepsinstantie het volgende :
“Met dit schrijven wil ik beroep aantekenen tegen een beslissing van De Lijn om me geen kopieën te bezorgen van nieuwsbrieven die De Lijn uitstuurt naar haar onderaannemers exploitanten. De openbaarmaking van deze documenten zou “op ernstige wijze het economisch, financieel en commercieel belang van zowel De Lijn als haar exploitanten kunnen schaden”. De voorwaardelijkheid en de verdere niet-motivering lijken me niet in overeenstemming met het Bestuursdecreet. Ik zie ook niet meteen in hoe een nieuwsbrief naar alle exploitanten die belangen kan schaden. Er is ook sprake van “contractuele informatie binnen de vertrouwelijke sfeer van de contracten”. Ook dit wordt niet verder uitgewerkt. Een “contractuele verplichting” is evenmin een uitzonderingsgrond voorzien in het Bestuursdecreet Er wordt nog vermeld dat het gaat om documenten met persoonsgegevens van De Lijn, maar daar kan wellicht eventueel gekozen worden voor een gedeeltelijke openbaarmaking.” 3. Standpunt van de beroepsinstantie
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/318
pagina 2 van 7
De beroepsinstantie heeft aan De Lijn gevraagd om de gevraagde documenten aan haar te bezorgen, zodat de beroepsinstantie ook effectief kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van de door verzoeker opgevraagde nieuwsbrieven die De Lijn uitstuurde in de afgelopen twee jaar naar haar onderaannemers exploitanten. Het gaat meer bepaald om 24 nieuwsbrieven (genummerd van 1 tot en met 24) uit de periode van november 2018 tot november 2020. De beroepsinstantie stelt vooreerst vast dat hier om de openbaarmaking wordt gevraagd van verschillende nieuwsbrieven die vanuit De Lijn op geregelde tijdstippen worden gestuurd naar de verschillende exploitanten (onderaannemers die ritten uitvoeren voor De Lijn). Het betreft hier dus bestuursdocumenten in de zin van artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet, daar het om informatie gaat die in het bezit is van De Lijn. Deze documenten komen dus principieel voor openbaarmaking in aanmerking, behoudens de toepassing van wettelijke of decretale uitzonderingsgronden. De beroepsinstantie kan er niet mee akkoord gaan dat alle nieuwsbrieven integraal aan de openbaarmaking moeten worden onttrokken, omwille van de door De Lijn aangehaalde redenering enerzijds dat de openbaarmaking ervan op ernstige wijze het economisch, financieel en commercieel belang van zowel De Lijn als haar exploitanten kan schaden en anderzijds dat de nieuwsbrieven persoonsgegevens van medewerkers van De Lijn bevatten. De beroepsinstantie is wel van oordeel dat, in toepassing van artikel II.45, §2 van het Bestuursdecreet, bepaalde informatie in sommige nieuwsbrieven onleesbaar moet worden gemaakt (zie verder in deze beslissing voor de motivering) en bijgevolg niet openbaar kan gemaakt worden. Die informatie is evenwel perfect af te scheiden van de overige informatie in de nieuwsbrieven die wel openbaar kan gemaakt worden, zodat een gedeeltelijke openbaarmaking van sommige nieuwsbrieven in casu zich opdringt. De beroepsinstantie heeft de inhoud van de 24 nieuwsbrieven getoetst aan de wettelijke en decretaal voorziene uitzonderingsgronden en komt daarbij tot de vaststelling dat de hierna vermelde informatie in de nieuwsbrieven niet openbaar kan worden gemaakt: -
In alle nieuwsbrieven: de namen van de personeelsleden van De Lijn en personeelsleden van de exploitanten die erin voorkomen, alsook hun telefoonnummers, de verschillende mailadressen die worden vermeld in de nieuwsbrieven en foto’s van personeelsleden; nieuwsbrief nr. 5, bladzijden 4 tot 10: omstandige praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo (informaticasysteem inzake Registratie-, Ticketing- en Boordcomputer); nieuwsbrief nr. 8, bladzijden 2 tot 6: inhoudelijke uitleg bij de werking van ReTiBo en compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 9, integraal afschermen (nieuwsbrief en de bijlagen): inhoudelijke uitleg bij de werking van ReTiBo nieuwsbrief nr. 10, passage bladzijde 2: compensatieregeling met exploitanten en bladzijde 4 tot 6 en de bijlage: eenheidsprijzen i.v.m. kledij/uniformen chauffeurs nieuwsbrief nr. 11, de bijlagen: omstandige inhoudelijke uitleg bij facturatieprogramma (dat de exploitanten gebruiken naar De Lijn toe) nieuwsbrief nr. 12, passage bladzijde 2: compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 13, passage bladzijde 1: compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 14, 14bis, 14ter en 14quatro, integraal afschermen: compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 15, de eenheidsprijs i.v.m. aankoop T-shirts nieuwsbrief nr. 16, integraal afschermen: omstandige praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/318
pagina 3 van 7
-
nieuwsbrief nr. 18, integraal afschermen (nieuwsbrief en de bijlagen): omstandige praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo
De beroepsinstantie geeft hierna aan op grond van welke uitzonderingsgronden de hiervoor opgesomde informatie uit de verschillende nieuwsbrieven niet openbaar kan worden gemaakt.
1) namen van de personeelsleden van De Lijn en personeelsleden van de exploitanten die in alle nieuwsbrieven voorkomen, alsook hun telefoonnummers, de verschillende mailadressen binnen De Lijn die worden vermeld in de nieuwsbrieven en foto’s van personeelsleden De beroepsinstantie is van oordeel dat deze persoonsgegevens onleesbaar moesten worden gemaakt in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat in de verschillende nieuwsbrieven heel wat persoonsgegevens voorkomen van personeelsleden van De Lijn en de exploitanten: namen, telefoonnummers, mailadressen en foto’s van personeelsleden. Dergelijke gegevens behoren ontegensprekelijk tot de persoonlijke levenssfeer en het privéleven van de betrokkenen. Het vrijgeven van al deze voornoemde gegevens zou wel degelijk een inbreuk uitmaken op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. Het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van deze gegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is, na kennisname van de verschillende nieuwsbrieven, van oordeel dat er daar in casu inderdaad concrete persoonsgegevens voorkomen van natuurlijke personen, zijnde de namen van personeelsleden van De Lijn en de exploitanten, telefoonnummers, mailadressen en foto’s en dat deze tot de persoonlijke levenssfeer van die personen behoren.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/318
pagina 4 van 7
De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van voormelde gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken persoon. De beroepsinstantie stelt in casu evenwel vast dat het hier een te groot aantal natuurlijke personen betreft, zodat de beroepsinstantie in de praktische onmogelijkheid is om deze allemaal te gaan contacteren. 2) de praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo (informaticasysteem inzake Registratie,
Ticketing en Boordcomputer) en de compensatieregeling met exploitanten
De beroepsinstantie verwijst hiervoor naar de toepassing van artikel II.35, 1° van het Bestuursdecreet, waarin is bepaald dat een aanvraag om openbaarmaking dient afgewezen te worden indien het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het economisch, financieel of commercieel belang van een overheidsinstantie. Deze bepaling heeft tot doel de economische, financiële en commerciële belangen van instanties te beschermen tegen het risico van speculatieve daden die voorkennis van informatie kan meebrengen. De beroepsinstantie kon zelf vaststellen dat het hier gaat om informatie die betrekking heeft op gevoelige financiële of commerciële informatie binnen De Lijn: enerzijds betreft het de praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo (informaticasysteem inzake Registratie, Ticketing en Boordcomputer), waarbij bij voorbeeld het aanloggen op ReTiBo met een MOBIB kaart wordt uiteengezet of een korte handleiding wordt gegeven voor het gebruik van het systeem door de chauffeurs van De Lijn. Anderzijds betreft het de concrete financiële compensatieregelingen die door De Lijn werden afgesproken met de exploitanten voor gedane onderhoudskosten, gevolgde opleidingen of specifieke corona-omstandigheden. De beroepsinstantie is van oordeel dat het hier gaat om bedrijfsgevoelige commerciële en financiële informatie van De Lijn, die dient afgeschermd te worden. De beroepsinstantie is in casu van oordeel dat de belangenafweging waartoe artikel II.35, 1° van het Bestuursdecreet, zoals elke relatieve uitzonderingsgrond verplicht, niet tot een oordeel in het voordeel van de beroeper leidt. Het afschermen van die hiervoor vermelde financiële en commerciële gegevens van De Lijn is ingegeven door de vrijwaring van het eigen financieel, commercieel en economisch belang van De Lijn, dat het belang van het integraal openbaar maken van de opgevraagde nieuwsbrieven tussen De Lijn en de exploitanten in casu overstijgt. 3) eenheidsprijzen i.v.m. kledij/uniformen chauffeurs De beroepsinstantie stelt vast dat in bepaalde nieuwsbrieven de precieze eenheidsprijzen van firma’s worden vermeld voor het aanleveren van allerhande kledij-onderdelen voor de chauffeurs bij De Lijn. Op grond van artikel II.35, 3° van het bestuursdecreet dient een bestuursinstantie een verzoek om openbaarheid af te wijzen als ze van oordeel is dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de bescherming van het vertrouwelijk karakter van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren. De beroepsinstantie is de mening toegedaan dat door de openbaarmaking van deze eenheidsprijzen significante schade zou toegebracht worden aan een gelegitimeerd economisch belang in hoofde van de leveranciers van die kledij-onderdelen. Eenheidsprijzen moeten immers beschouwd worden als gevoelige commerciële informatie in hoofde van de betrokken leveranciers. Bij overheidsopdrachten is het inderdaad
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/318
pagina 5 van 7
zo dat de eenheidsprijzen uit een ingediende offerte als vertrouwelijke commerciële informatie van de inschrijver moeten beschouwd worden en dat het openbaar maken hiervan de economische belangen van de indiener zou schaden, doordat concurrenten hiervan kennis zouden kunnen nemen. Deze concurrenten zouden deze informatie dan immers kunnen gebruiken bij het bepalen van hun commerciële strategie, bijvoorbeeld bij nieuwe toekomstige overheidsopdrachten, wat ontegensprekelijk in het nadeel van de huidige leverancier van de kledij zou zijn. Het belang van de openbaarheid van de voormelde eenheidsprijzen weegt in casu dan ook niet op tegen de bescherming van het belang dat gepaard gaat met het hiervoor geciteerde vertrouwelijk karakter van de commerciële informatie van de kledij-leveranciers die voorkomt in een aantal nieuwsbrieven (zoals hiervoor werd opgelijst). De beroepsinstantie is daarom van oordeel dat de voormelde eenheidsprijzen van de leveranciers van kledij aan De Lijn aan de openbaarmaking dienen te worden onttrokken, verwijzende naar de toepassing van artikel II.35, 3° van het bestuursdecreet.
4) slotconclusie Verwijzende naar wat hiervoor werd uiteengezet, concludeert de beroepsinstantie dat de door verzoeker opgevraagde nieuwsbrieven vanuit De Lijn aan de exploitanten (24 in totaal) gedeeltelijk voor openbaarmaking in aanmerking komen. Het ingestelde beroep wordt daarom dan ook gedeeltelijk als gegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 27 november 2020 tegen de weigeringsbeslissing vanwege De Lijn wordt als ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond beschouwd. Bijgevolg dienen de 24 nieuwsbrieven Van De Lijn (genummerd van 1 tot en met 24) van de afgelopen twee jaar, gericht aan de exploitanten, openbaar te worden gemaakt door er een afschrift van te verstrekken aan verzoeker, mits weglating van de volgende informatie in de hierna vermelde nieuwsbrieven: -
In alle nieuwsbrieven: de namen van de personeelsleden van De Lijn en personeelsleden van de exploitanten die erin voorkomen, alsook hun telefoonnummers, de verschillende mailadressen die worden vermeld in de nieuwsbrieven en foto’s van personeelsleden; nieuwsbrief nr. 5, bladzijden 4 tot 10: omstandige praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo (informaticasysteem inzake Registratie-, Ticketing- en Boordcomputer); nieuwsbrief nr. 8, bladzijden 2 tot 6: inhoudelijke uitleg bij de werking van ReTiBo en compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 9, integraal afschermen (nieuwsbrief en de bijlagen): inhoudelijke uitleg bij de werking van ReTiBo nieuwsbrief nr. 10, passage bladzijde 2: compensatieregeling met exploitanten en bladzijde 4 tot 6 en de bijlage: eenheidsprijzen i.v.m. kledij/uniformen chauffeurs
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/318
pagina 6 van 7
-
nieuwsbrief nr. 11, de bijlagen: omstandige inhoudelijke uitleg bij facturatieprogramma (dat de exploitanten gebruiken naar De Lijn toe) nieuwsbrief nr. 12, passage bladzijde 2: compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 13, passage bladzijde 1: compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 14, 14bis, 14ter en 14quatro, integraal afschermen: compensatieregeling met exploitanten nieuwsbrief nr. 15, de eenheidsprijs i.v.m. aankoop t-shirts nieuwsbrief nr. 16, integraal afschermen: omstandige praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo nieuwsbrief nr. 18, integraal afschermen (nieuwsbrief en de bijlagen): omstandige praktische en inhoudelijke uitleg bij de uitrol van ReTiBo
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44, §3, van het Bestuursdecreet). Brussel, 14 januari 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/318
pagina 7 van 7