Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/079
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/079
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 2 november 2020 diende xxx (hierna: verzoeker), een verzoek in bij de gemeente Zemst om een afschrift te verkrijgen van : • “de briefwisseling, ook digitaal, van en naar de aangelanden en derden betreffende voetweg 75 •
vanaf 1 januari 2016 tot en met vandaag en de opmeting van deze gemeenteweg.”
Op 5 januari 2021 willigde de gemeente Zemst het verzoek gedeeltelijk in, terwijl ze de gevraagde toestemming tot openbaar maken van hun persoonsgegevens van de betrokkenen afwachtte. Op 15 januari 2021 meldde de gemeente dat reeds 3 van de 5 aangeschrevenen hun toestemming uitdrukkelijk weigerden en de andere twee niet hadden gereageerd. Op 14 februari 2021 werd door verzoeker beroep ingesteld bij de beroepsinstantie openbaarheid van bestuur. Dit beroep werd op 15 februari 2021 geregistreerd door de beroepsinstantie Op 17 maart 2021 werd de beslissingstermijn van de beroepsinstantie, in toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018, verlengd van dertig kalenderdagen naar vijfenveertig kalenderdagen. Ontvankelijkheid van het beroep De bestreden beslissing van de gemeente Zemst dateert van 15 januari 2021. De beroepsinstantie stelt vast dat deze beslissing melding maken van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (verder ‘Bestuursdecreet’).
www.vlaanderen.be
Het beroep van 14 februari 2021 is dan ook tijdig ingediend en ontvankelijk.
1.
Bestreden beslissing
Na ontvangst van de weigering van de toestemming van de meeste betrokkenen, weigerde de gemeente Zemst in de bestreden beslissing van 15 januari 2021 de openbaarmaking van het mailverkeer met de aangelanden op grond van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet.
2. Inhoud van het beroepschrift In zijn beroepschrift uit beroeper volgende grieven : “1. In het pakket van minstens 14 documenten zitten dus een aantal brieven uitgaande van aangelanden of derden. Drie van hen, voorafgaand bevraagd door de gemeente, weigeren mededeling, en zij kunnen dat omdat ze de intellectuele eigenaar ervan zijn. Ze hebben wel naar mijn identiteit gevraagd, en ondanks mijn voorafgaand en onvoorwaardelijk akkoord heeft Zemst beslist daar niet op in te gaan, omdat, ik citeer; A. “geen verdere medewerking wordt verwacht” (Waaruit leidt de Gemeente dat af? En is dat wel een correcte en terechte afleiding?) B. “en het dus niet opportuun lijkt…” (mag een gemeente autonoom oordelen over de opportuniteit om mijn identiteit mee te delen als ik daar zelf geen bezwaar tegen had?)
Ik vind het overigens ook wenselijk dat de brieven waarin om toestemming wordt gevraagd aan het dossier zouden worden toegevoegd om uw instantie toe te laten te oordelen of deze wel discreet en neutraal en gereserveerd genoeg zijn opgesteld. 2. Verder zijn er ook brieven van de gemeente naar aangelanden/derden die niet afdoende kunnen geanonimiseerd worden, aldus de Gemeente. A. Kan een gemeente een document zélf anonimiseren en dan tegelijkertijd zelf oordelen dat er nog teveel in staat? Moet dergelijk oordeel niet eerder overgelaten worden aan een onafhankelijk orgaan? B. De naam en adres weglaten lijkt mij evident, een titel ook, als een persoon daarmee zou worden aangeschreven. Een perceelnummer misschien, hoewel dat essentiële informatie is wanneer het, zoals in casu, om onroerende zaken gaat. Anonimiseren van een document moet mijns inziens getoetst worden aan de kennis die een onbevangen buitenstaander redelijkerwijze rechtstreeks uit dat document kan puren omtrent de identiteit van de geanonimiseerde betrokkene. C. Een tweede vraag is of daardoor de persoonlijke levenssfeer aangetast wordt. a. Welnu, ik kan me terzake niet inbeelden dat briefwisseling over het feit dat een openbare voetweg al dan niet over een eigendom loopt, ingeschreven in de Atlas van de Buurtwegen, of briefwisseling omtrent het verleden, het heden of de toekomst van deze openbare weg, een inbreuk kan zijn op de persoonlijke levenssfeer. Dat dergelijke brieven informatie van persoonlijke aard bevatten, een beoordeling, een waardeoordeel of de beschrijving van een gedrag.... Het is objectief gezien niets meer dan zakelijke informatie, over hoedanigheden van gronden, waarvan iemand eigenaar is. b. Trouwens de identiteit van de eigenaar van een perceel kan ik niet achterhalen, het Kadaster verstrekt mij deze informatie niet, en de gemeente evenmin, de gemeente deelt zelfs niet mee wie de bewoner is als er een woning op staat. Hoogstens kan men op de deurbel kijken, maar dat is dan informatie die betrokkene zelf prijsgeeft. En dan nog is dit geen wettelijk bewijs van eigendom.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/079
pagina 2 van 5
3 .Tenslotte wordt niet geantwoord op mijn vraag naar het eventuele opmetingsplan.” 3. Toelichting door de gemeente Zemst Nadat de gemeente door de beroepsinstantie in kennis werd gesteld van het door xxx ingestelde beroep, verstrekte zij per mail van 5 maart 2021 de nodige informatie. De gemeente Zemst herhaalt haar standpunt dat zij zonder toestemming van de betrokkenen op grond van artikel II. 34, 2° van het Bestuursdecreet geen afschrift kon verlenen van de berichten van de aangelanden, aangezien zelfs met weglating van de namen uit de tekst heel makkelijk de identiteit te achterhalen is. De gemeente geeft wel toe dat ze vergeten melden is aan verzoeker dat het gevraagde opmetingsplan niet bestaat.
4. Beoordeling door de beroepsinstantie •
Onderdeel 1 : de briefwisseling ook digitaal, van en naar de aangelanden en derden betreffende voetweg 75 vanaf 1 januari 2016 tot en met vandaag
Alle pdf-bestanden uit het dossier zijn getiteld “verzoek 2020-11-02” ,waaraan per bestand een verschillend nummer werd toegevoegd m.n. “verzoek 2020-11-02 (1)” , “verzoek 2020-11-02 (2)”, “verzoek 2020-11-02 (3)”, etc. Alle bestanden bevatten telkens een mail of een mailketting van en/of naar de aangelanden met betrekking tot voetweg 75. De bestanden met de nummers 11, 13 en 14 maakten geen deel uit van de aan de beroepsinstantie overgemaakte bestanden omdat deze reeds bij beslissing van 5 januari 2021 aan verzoeker werden bezorgd. De mailberichten zijn bestuursdocumenten conform de definitie van artikel I. 3, 4° van het Bestuursdecreet en vallen dan ook onder de toepassing van openbaarheid van bestuur. Deze documenten bevatten gegevens als namen, mailadressen, domicilieadressen, gsmnummers van natuurlijke personen. Dergelijke gegevens zijn ontegensprekelijk gegevens die de persoonlijke levenssfeer raken van de betrokkenen. De beroepsinstantie is dan ook van oordeel dat deze gegevens niet openbaar kunnen gemaakt worden in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat immers de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat in de opgevraagde mailberichten de persoonsgegevens van natuurlijke personen voorkomen: de namen, mail- en domicilieadressen en gsmnummers. Dergelijke gegevens behoren ontegensprekelijk tot de persoonlijke levenssfeer en het privéleven van de betrokkenen. Het vrijgeven van gegevens zou wel degelijk een inbreuk uitmaken op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. Het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/079
pagina 3 van 5
juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van deze gegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is, na kennisname van de inhoud van de opgevraagde mailberichten, van oordeel dat deze inderdaad concrete persoonsgegevens bevatten van natuurlijke personen. De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van voormelde gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken personen. Uit het dossier blijkt dat de gemeente Zemst alle betrokkenen heeft aangeschreven en dat inmiddels 4 van de 5 betrokkenen de openbaarmaking van hun persoonsgegevens uitdrukkelijk hebben geweigerd. Op basis van artikel II.45, § 2 van het Bestuursdecreet kan een document ook gedeeltelijk openbaar gemaakt worden als informatie waarop een uitzondering van toepassing is samen met andere informatie in een bestuursdocument opgenomen is, en het mogelijk is om de informatie die niet openbaar kan gemaakt worden, te scheiden van de andere informatie. In tegenstelling tot wat de gemeente Zemst claimt, is de beroepsinstantie na onderzoek van alle berichten van oordeel dat het mogelijk is de inhoud van alle bestanden te anonimiseren door de gegevens die de persoonlijke levenssfeer raken te schrappen. Het anonimiseren betekent immers niet dat enkel een woord zoals een naam of een adres uit de tekst kan worden verwijderd. Indien uit de context van een zin of alinea de identificatie van een natuurlijk persoon kan worden afgeleid, dient de zin of alinea in kwestie volledig te worden geschrapt. In casu is de beroepsinstantie dan ook van oordeel dat het mogelijk is om alle gegevens die de persoonlijke levenssfeer raken uit de tekst te verwijderen. Uit het voorgaande besluit de beroepsinstantie dat het beroep wat dit onderdeel betreft gedeeltelijk gegrond kan worden beschouwd en dat de mailberichten kunnen openbaar worden gemaakt, mits weglating van de erin vermelde namen, adressen of gsmnummers en andere gegevens waaruit de identificatie van een natuurlijk persoon kan worden afgeleid. •
Onderdeel 2 : de opmeting van de gemeenteweg
In haar toelichting aan de beroepsinstantie laat de gemeente Zemst weten dat er geen opmetingsplan van de gemeenteweg in kwestie bestaat. Het recht op openbaarheid van bestuur onder de vorm van een afschrift van een bestuursdocument geldt logischerwijze enkel voor effectief bestaande bestuursdocumenten of documenten die in het bezit zijn van de betrokken overheidsinstantie. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument immers gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/079
pagina 4 van 5
De beroepsinstantie stelt vast dat de gevraagde opmeting van voetweg 75 niet bestaat zodat de gemeente Zemst er dan ook geen afschrift kan van verlenen. Het beroepschrift dient met betrekking tot dit onderdeel bijgevolg als ongegrond te worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 14 februari 2021 van xxx tegen de beslissing van 15 januari 2021 van de gemeente Zemst wordt als ontvankelijk en deels gegrond en deels ongegrond beschouwd. Bijgevolg dient de gemeente Zemst de gevraagde mailberichten openbaar te maken door er een afschrift van te verlenen, mits weglating van de erin vermelde namen, adressen of gsmnummers en andere gegevens waaruit de identificatie van een natuurlijk persoon kan worden afgeleid.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (zie artikel II.44, §3, van het Bestuursdecreet). Brussel, 1 april 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/079
pagina 5 van 5