Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/284
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/284
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 1 juni 2021 diende xxx (verzoeker), een verzoek in bij de stad Leuven om een afschrift te verkrijgen van een aantal bestuursdocumenten met betrekking tot de overheidsopdracht abdij van Park - zuidvleugel en prelatuur - perceel 6 - decoratieve schilderwerken: 1) Alle facturen van deze opdracht van de aangestelde aannemer (Monument/AltriTempi); 2) Alle vorderingsstaten waarop de facturen betrekking hebben van deze opdracht van de aangestelde aannemer; 3) Alle werfverslagen van deze opdracht. Op 18 juni 2021 weigerde de stad Leuven in te gaan op dit openbaarheidsverzoek. Op 21 juni 2021 diende verzoeker beroep in tegen deze weigeringsbeslissing. Dit beroepschrift werd geregistreerd op 21 juni 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 1 juni 2021. De beslissing van de stad Leuven dateert van 18 juni 2021. De kennisgeving van deze beslissing bevat de beroepsmogelijkheid- en modaliteiten.
www.vlaanderen.be
Het beroepschrift van 21 juni 2021 is tijdig ingediend en ontvankelijk. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Bestreden beslissing
De stad Leuven weigerde afschrift van de gevraagde documenten met de volgende motivering:
‘Er kan geen kopie bezorgd worden van de gevraagde documenten. Openbaarmaking van deze gegevens zou immers afbreuk doen aan het vertrouwelijk karakter van de commerciële en industriële informatie.’ 2. Inhoud van het beroepschrift Verzoeker nam geen genoegen met dit antwoord en diende daarom beroep in bij de beroepsinstantie. Hij motiveert zijn beroep als volgt:
“ 1) mbt de facturen van de algemene aannemer Op de facturen kan perfect economisch gevoelige informatie uitgedaan worden. Het totaalbedrag en de deelbedragen (zonder vermelding van eenheidsprijzen) kunnen wel perfect medegedeeld worden. Een factuur is immers bij uitstek een bestuursdocument. De lokale overheid dient de nodige transparantie te verschaffen met betrekking tot besteding van haar publiek middelen. Door de weigering tot het openbaar maken van deze facturen, maakt de Stad Leuven dit onmogelijk. 2) Vorderingsstaten Op de facturen kan perfect de economisch gevoelige informatie uitgedaan worden, zoals bijv. eenheidsprijzen. De subtotalen per post én het totaalbedrag per vorderingsstaat dienen evenwel openbaar gemaakt te worden. 3) Werfverslagen Werfverslagen zijn ontegensprekelijk bestuursdocumenten en dienen dus op eenvoudig verzoek openbaar gemaakt te worden. 4) Wij vroegen de documenten op binnen een redelijke termijn van 10 dagen. De beslissing van de lokale overheid, waar wij niet mee eens zijn, heeft echter 21 dagen op zich laten wachten. De lokale overheid blijft hier in gebreke door haar beslissing niet binnen een redelijke termijn te bezorgen. 5) De Stad Leuven maakt zich er nogal gemakkelijk vanaf door in 1 zinnetje de hele aanvraag te weigeren. Zij zou zich de moeite kunnen nemen om toch openbaar te maken wat kan. De Stad Leuven onttrekt zich al te gemakkelijk aan haar opdracht tot transparantie en openbaarheid van bestuur aan eenieder.” 3. Toelichting door de stad Leuven Na navraag door de beroepsinstantie, bezorgde de stad Leuven op 23 juni 2021 de volgende toelichting aan de beroepsinstantie:
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/284
pagina 2 van 6
‘Vooreerst wens ik op te merken dat de aanvraag van xxx wel degelijk tijdig beantwoord werd. De aanvraag werd geregistreerd op 1 juni 2021 en beantwoord op 21 juni 2021. In tegenstelling tot wat xxx beweert, werd de aanvraag beantwoord binnen de decretale termijn van twintig dagen. De aanvraag werd geweigerd omdat het belang van de openbaarmaking niet opweegt tegen de bescherming van het vertrouwelijke karakter van commerciële en industriële informatie, als die informatie beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren (artikel II.35, 3° bestuursdecreet). De vorderingsstaten en facturen vermelden eenheidsprijzen. Eenheidsprijzen worden als commerciële informatie met een vertrouwelijk karakter beschouwd, waarvan de vertrouwelijkheid beschermd wordt om een gelegitimeerd economisch belang te vrijwaren. Indien de gehanteerde eenheidsprijzen van de nv Altritempi openbaar zouden worden gemaakt, kan dit haar concurrentiepositie aantasten bij het deelnemen aan nieuwe overheidsopdrachten doordat andere bedrijven hun prijzen hierop kunnen afstemmen en dus meer kans hebben dat de opdracht aan hen gegund wordt. Ook de werfverslagen bevatten commerciële informatie met een vertrouwelijk karakter, zoals onder meer informatie over de gebruikte technieken. Bovendien bevatten de werfverslagen ook persoonsgegevens, dewelke niet openbaar gemaakt kunnen worden. xxx had (samen met xxx zelf ook een offerte ingediend voor deze overheidsopdracht. De aanvrager is dus een rechtstreekse concurrent van de nv Altritempi. xxx zou de informatie kunnen gebruiken bij een toekomstige overheidsopdracht en aldus de concurrentiepositie van de nv Altritempi aantasten. Bovendien is het een onredelijke vraag om in alle documenten alle vertrouwelijke informatie weg te laten. Alle documenten moeten immers één voor één doorgenomen worden om na te gaan welke informatie niet openbaar gemaakt kan worden. Het betreft immers 62 documenten. In totaal gaat dit om zo’n 370 pagina’s die nagekeken moeten worden. Het lezen en anonimiseren van de informatie zal enkele uren in beslag nemen. De aanvragen openbaarheid van bestuur worden behandeld door één personeelslid. In 2020 ontving de stad Leuven 822 aanvragen openbaarheid van bestuur. Naast het behandelen van deze aanvragen, oefent dit personeelslid nog andere taken uit. Het lezen en anonimiseren van alle documenten zou bijgevolg de normale werking in ernstige mate aantasten.’ De stad bezorgde ook de facturen, vorderingsstaten en werfverslagen aan de beroepsinstantie, 62 documenten in totaal.
4. Standpunt van de beroepsinstantie 4.1. Kennelijke onredelijkheid van het verzoek Vooreerst merkt de beroepsinstantie op dat de stelling van de stad Leuven dat dit openbaarheidsverzoek kennelijk onredelijk is wegens te omvangrijk, niet kan bijgetreden worden. De stad geeft zelf aan dat het screenen van deze documenten op informatie die onleesbaar moet worden gemaakt, ‘enkele uren’ in beslag zou nemen. De beroepsinstantie is van oordeel dat een tijdsinvestering van ‘enkele uren’ bezwaarlijk als kennelijk onredelijk kan beschouwd worden. Dit geldt des te meer voor een centrumstad als Leuven, met volgens de informatie beschikbaar op LinkedIn ongeveer 1300 medewerkers. Het is niet aannemelijk dat het feit dat één medewerker enkele uren zou besteden aan dit openbaarheidsverzoek, ertoe zou leiden dat de hele normale werking van de stad Leuven in het gedrang zou komen. Het behandelen van openbaarheidsverzoeken behoort nu eenmaal ook tot de opdrachten van een overheidsinstantie, die zich daar op moet kunnen organiseren. Ook merkt de beroepsinstantie op dat de stad verzoeker niet gevraagd heeft om zijn verzoek te herformuleren, zoals nochtans voorzien door artikel II. 42 Bestuursdecreet.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/284
pagina 3 van 6
Uit al het bovenstaande concludeert de beroepsinstantie dat de uitzonderingsgrond ‘kennelijke onredelijkheid’ hier niet aan de orde is.
4.2. Vertrouwelijke commerciële en industriële informatie De beroepsinstantie heeft kunnen vaststellen dat de vorderingsstaten en facturen inderdaad eenheidsprijzen bevatten. Zoals de stad terecht aanhaalt, worden eenheidsprijzen beschouwd als gevoelige economische en financiële informatie in hoofde van de opdrachtnemer. Bij openbaarmaking hiervan, zou dit bij toekomstige soortgelijke opdrachten inderdaad in zijn nadeel kunnen spelen, doordat concurrenten hun eenheidsprijzen hierop zouden kunnen afstemmen. Dit tast de concurrentiepositie van de opdrachtnemer aan en dus zijn legitiem economisch belang. De eenheidsprijzen en de voorziene hoeveelheden die in de facturen en bij elk artikel vermeld worden, vallen volgens het oordeel van de beroepsinstantie effectief onder de uitzonderingsgrond van artikel II.35, 3° Bestuursdecreet en mogen niet openbaar gemaakt worden. De totaalprijzen per rubriek daarentegen geven geen inzicht in de specifieke prijszetting door NV Altritempi en komen bijgevolg wel in aanmerking voor openbaarmaking. Uit een steekproef van de werfverslagen heeft de beroepsinstantie kunnen vaststellen dat deze de voortgang van de werkzaamheden bespreken, en afspraken bevatten over de verdere werken, problemen of tekortkomingen die moeten aangepakt worden. Dit wordt meestal in vrij algemene bewoordingen weergegeven, veel ‘specifieke technieken’ die als bedrijfsgeheim zouden kunnen beschouwd worden, worden hier niet in vermeld. De beroepsinstantie is dan ook van oordeel dat deze werfverslagen voor het overgrote deel openbaar kunnen worden gemaakt, met uitzondering van de (zeldzame) vermeldingen van ‘specifieke technieken’, waarvan de openbaarmaking inderdaad de concurrentiepositie van NV Altritempi zou kunnen aantasten doordat potentiële concurrenten bij toekomstige overheidsopdrachten hier kennis van zouden kunnen krijgen. In toepassing van artikel II.35, 3° Bestuursdecreet, moet de hiervoor vermelde informatie (vermeldingen van ‘specifieke technieken’) dan ook onleesbaar worden gemaakt in de werfverslagen.
4.3. Informatie m.b.t. de persoonlijke levenssfeer De beroepsinstantie heeft vastgesteld dat in diverse documenten, voornamelijk de werfverslagen maar ook de vorderingsstaten, namen en contactgegevens van natuurlijke personen vermeld staan. De beroepsinstantie is van oordeel dat deze namen en contactgegevens persoonsgegevens zijn die in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet moeten worden afgeschermd van de openbaarheid. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/284
pagina 4 van 6
waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat het gaat om de namen en contactgegevens van natuurlijke personen. Dergelijke gegevens behoren ontegensprekelijk tot de persoonlijke levenssfeer en het privéleven van de betrokkene. Het vrijgeven van al deze gegevens zou wel degelijk een inbreuk uitmaken op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen. Het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van deze gegevens heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van voormelde gegevens afbreuk zou doen aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene en dat deze gegevens dan ook moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken personen. Gelet op het grote aantal betrokkenen, en op het feit dat de finaliteit van het openbaarheidsverzoek hier niet op gericht is, heeft de beroepsinstantie ervan afgezien om deze toestemming te vragen. De beroepsinstantie is van oordeel dat in de verschillende opgevraagde documenten de gegevens m.b.t. de persoonlijke levenssfeer dan ook onleesbaar moeten worden gemaakt. Het ingestelde beroep wordt, om voormelde redenen, dan ook gedeeltelijk als gegrond worden beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 1 juni 2021 van xxx tegen de beslissing van de stad Leuven is ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond, gedeeltelijk ongegrond. Bijgevolg dient de stad Leuven verzoeker een afschrift te bezorgen van de volgende documenten, met weglating van de eenheidsprijzen en hoeveelheden per artikel, van vermelde ‘specifieke technieken’, en van de namen en contactgegevens van natuurlijke personen: 1) Alle facturen van deze opdracht van de aangestelde aannemer (Monument/AltriTempi); 2) Alle vorderingsstaten waarop de facturen betrekking hebben van deze opdracht van de aangestelde
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/284
pagina 5 van 6
aannemer; 3) Alle werfverslagen van deze opdracht.
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 2 juli 2021. Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/284
pagina 6 van 6