Uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/282
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2020/282
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 19 oktober 2020 werd door xxx (hierna: verzoeker), het volgende gevraagd aan de stad Mortsel in verband met een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een gebouw voor overnachting van 85 kinderen in Mortsel: 1. het advies van het college aangaande het dossier xxx; 2. het verslag van de gemeentelijke Omgevingsambtenaar omvattende de toetsing van de aanvraag aan de beoordelingsgronden en een voorstel van antwoord op de ingediende bezwaren en opmerkingen in het openbaar onderzoek. Het verslag van de GOA maakt immers deel uit van het vergunningsdossier; 3. het advies en/of de conclusies van de advocaat aan wie het college advies vroeg aangaande de ingediende bezwaren; 4. een verduidelijking waarom dit dossier ingetrokken werd en waarom het college dienaangaande geen beslissing neemt; 5. op de hoogte gehouden te worden van het verdere verloop en/of ontwikkeling aangaande het desbetreffende gebied. Op 23 oktober 2020 werd omtrent deze vraag door de stad Mortsel een beslissing genomen. Op 25 oktober 2020 werd door verzoeker beroep aangetekend tegen voormelde beslissing. Op 26 oktober 2020 werd dit beroep geregistreerd door de beroepsinstantie openbaarheid van bestuur.
www.vlaanderen.be
Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 19 oktober 2020. De beslissing van de stad Mortsel dateert van 23 oktober 2020. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheden en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet van 7 december 2018 (verder ‘Bestuursdecreet’). Op 25 oktober 2020 diende verzoeker beroep in tegen voormelde weigeringsbeslissing. Het ingediende beroep is bijgevolg tijdig ingediend. De beroepsinstantie stelt vast dat één van de vragen van verzoeker, meer bepaald vraag 4 (cf. infra), een louter informatieve vraag is, in die zin dat om verduidelijking gevraagd wordt “waarom dit dossier
ingetrokken werd en waarom het college dienaangaande geen beslissing neemt”.
De beroepsinstantie is evenwel niet bevoegd voor klachten tegen de vermeende afwezigheid of ontoereikendheid van antwoorden van overheidsinstanties op dergelijke louter informatieve vragen. Het ingestelde beroep wordt daarom voor vraag 4 als onontvankelijk beschouwd Het ingestelde beroep wordt voor het overige als ontvankelijk beschouwd. Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Aangevochten beslissing
Het beroepschrift van 25 oktober 2020 is gericht tegen de beslissing van 23 oktober 2020 van de stad Mortsel, waarin deze als volgt antwoordde (zie gecursiveerde tekst hieronder) op de vragen van verzoeker: Vraag 1: Het advies van het college aangaande het dossier xxx.
Gezien de aanvraag werd ingetrokken, is een advies van het college onbestaande.
Vraag 2: Het verslag van de gemeentelijke Omgevingsambtenaar omvattende de toetsing van de aanvraag aan de beoordelingsgronden en een voorstel van antwoord op de ingediende bezwaren en opmerkingen in het openbaar onderzoek. Het verslag van de GOA maakt immers deel uit van het vergunningsdossier.
Aangezien de aanvraag is ingetrokken is er door de omgevingsambtenaar geen verslag opgemaakt en voorgelegd aan het college. Vraag 3: Het advies en/of de conclusies van de advocaat aan wie het college advies vroeg aangaande de ingediende bezwaren.
Gelet op artikel II. 35 5° van het bestuursdecreet menen wij dat we dit document niet openbaar dienen te maken gezien het vertrouwelijke karakter ervan tussen cliënt (stad Mortsel) en raadsman ter voorbereiding van politieke besluitvorming. Vraag 4: Een verduidelijking waarom dit dossier ingetrokken werd en waarom het college dienaangaande
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/282
pagina 2 van 5
geen beslissing neemt.
Die actie werd uitgevoerd door de aanvrager in het omgevingsloket. De vergunning verlenende overheid (VVO) heeft op 29 juli 2020 in het omgevingsloket aangegeven dat de VVO akkoord gaat met de intrekking van het dossier.
Vraag 5: Kan u ons tevens op de hoogte houden van het verdere verloop en/of ontwikkeling aangaande het desbetreffende gebied.
De ontwikkeling van dit gebied is vastgelegd in het BPA Drabstraat. Indien er een nieuwe aanvraag wordt ingediend, zal de voorgeschreven procedure gevolgd worden. 2.
Inhoud van het beroepschrift
Via het indienen van het beroepschrift wenst verzoeker alsnog de gevraagde documenten te verkrijgen.
3.
Standpunt van de beroepsinstantie
De beroepsinstantie heeft op 26 oktober 2020 contact opgenomen met de stad Mortsel om meer informatie te verkrijgen betreffende dit beroepsdossier. De stad heeft op 5 november 2020 geantwoord aan de beroepsinstantie, aan wie het thans toekomt te oordelen over het ingestelde beroep.
Betreffende de vragen 1 (advies college) en 2 (verslag GOA) De stad Mortsel bevestigde in haar antwoord van 5 november dat het gevraagde advies van het college van burgemeester en schepenen en het verslag van de gemeentelijke omgevingsambtenaar niet bestaan vermits dit dossier nooit ter goedkeuring of weigering werd voorgelegd aan het college. De aanvraag werd immers ingetrokken op 28 juli 2020. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager. In casu wordt evenwel door de beroepsinstantie vastgesteld dat de stad Mortsel niet in het bezit is van de gevraagde documenten, vermeld onder de punten 1 en 2, daar het gaat om onbestaand documenten. Daar kan uiteraard geen afschrift van verleend worden. Het ingestelde beroep wordt, wat de vragen 1 en 2 betreft, dan ook als ongegrond beschouwd.
Betreffende vraag 3 (advies advocaat) De stad Mortsel bevestigt dat zij het advies van haar advocaat niet openbaar wenst te maken, “vermits dit een administratief advies betreft en dit advies vertrouwelijk is tussen cliënt en raadsman.” Tevens beroept de stad zich op artikel II. 35, 5° van het Bestuursdecreet omwille van “het vertrouwelijke karakter ervan tussen cliënt (stad Mortsel) en raadsman ter voorbereiding van politieke besluitvorming.” De beroepsinstantie is na onderzoek van het opgevraagde document van oordeel dat dit niet openbaar kan gemaakt worden aangezien het gekwalificeerd dient te worden als vertrouwelijke correspondentie tussen een advocaat en diens cliënt, zijnde de stad Mortsel. Conform artikel 6 §2 2° van de wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur kan een federale of niet-federale administratieve overheid de vraag om inzage, uitleg of mededeling in afschrift van
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/282
pagina 3 van 5
een bestuursdocument afwijzen wanneer de openbaarmaking van het bestuursdocument afbreuk doet aan een bij wet ingestelde geheimhoudingsverplichting. Artikel 458 van het Strafwetboek stipuleert dat alle “personen die uit hoofde van hun staat of beroep kennis dragen van geheimen die hun zijn toevertrouwd, en deze bekendmaken buiten het geval dat zij geroepen worden om in recht of voor een parlementaire onderzoekscommissie getuigenis af te leggen en buiten het geval dat de wet hen verplicht die geheimen bekend te maken” strafrechtelijk zullen worden gesanctioneerd. Voormeld artikel uit het Strafwetboek is zonder enige discussie wel degelijk van toepassing ten aanzien van advocaten en het gaat hier bijgevolg om de wettelijke verankering van het beroepsgeheim van advocaten. De beroepsinstantie kan in dit verband onmogelijk voorbijgaan aan de vaststelling dat het belang van voornoemd beroepsgeheim van advocaten t.a.v. het principe van de openbaarheid van bestuur eveneens uitdrukkelijk werd bevestigd in het arrest nr. 202.966 van de Raad van State d.d. 15 april 2010. Vooreerst stelt de Raad van State dat artikel 1 van de wet van 11 april 1994 bepaalt dat deze van toepassing is "op de administratieve overheden andere dan de federale administratieve overheden doch slechts in de mate dat deze wet op gronden die tot de federale bevoegdheid behoren, de openbaarheid van bestuursdocumenten verbiedt of beperkt". Daaruit volgt dat deze uitzondering op de openbaarheid van bestuur niet beperkt is tot aanvragen met toepassing van de wet van 11 april 1994 zelf, maar dat zij van toepassing is op alle regelingen inzake de openbaarheid van bestuur. De Raad van State heeft de toepassing van artikel 6 §2 2° van de wet van 11 april 1994 heel expliciet bijgetreden. Zij heeft in het aangehaalde arrest uitdrukkelijk gesteld dat de geheimhoudingsplicht erop gericht is om het iedereen mogelijk te maken op de best mogelijke manier bijstand te krijgen van een advocaat, door de waarborg dat alles wat wordt besproken, vertrouwelijk blijft, en niet ter kennis kan komen van derden. Het beroepsgeheim is er om de vertrouwelijkheid te beschermen en niet omgekeerd. De beroepsinstantie kan en mag zich dan ook niet kan afvragen of een overheidsinstantie afbreuk zou doen aan het beroepsgeheim van haar raadsman, en of zij de vertrouwensrelatie met deze zou schenden. De beroepsinstantie dient daarentegen na te gaan of de vertrouwelijkheid, waar een bestuursinstantie kan van genieten in haar overleg met een advocaat, moet wijken voor het beginsel van de openbaarheid van bestuur. De Raad van State heeft daar in vermeld arrest ontkennend op geantwoord. De Raad van State heeft in voormeld arrest voorts ter ondersteuning aangehaald dat het Hof van Justitie van de Europese Unie ook voorrang geeft aan de vertrouwelijkheid van de briefwisseling tussen advocaat en cliënt op het recht van de Commissie om de overlegging te eisen van alle documenten die zij noodzakelijk acht om overtredingen op de verdragsbepalingen betreffende mededinging op te sporen (HvJ 155/79, AM&S Europe Ltd., Jur. 1982, 1575). Ook daaruit leidt de beroepsinstantie af dat de vertrouwelijke aard van dergelijke briefwisseling zwaarder weegt dan het beginsel van openbaarheid van bestuur. Ook het Grondwettelijk Hof heeft overigens in dezelfde zin geoordeeld, waar het oordeelde dat de regel van het beroepsgeheim van een advocaat niet moet wijken voor de noodzaak van toezicht op misbruiken van het stelsel van collectieve schuldregeling (GwH 3 mei 2000, nr. 46/2000, R.W. 2000-01, 506, noot E. DIRIX; GwH 14 juni 2006, nr. 100/2006), voor de handhaving van de absolute onpartijdigheid van de curator (GwH 24 maart 2004, nr. 50/2004, R.W. 2004-05, 218) of voor de bestrijding van het "witwassen" (GwH 23 januari 2008, nr. 10/2008, R.W. 2008-09, 109, noot J. STEVENS). Toegepast op het voorliggende beroep, is de beroepsinstantie van oordeel dat het advies van de advocaat aan de stad Mortsel betreffende de ingediende bezwaren, werd opgesteld vanuit de wettelijk beschermde vertrouwensrelatie tussen de stad en haar advocaat. Dit document, voorwerp van het voorliggende beroep, mag om die reden niet aan derden worden vrijgegeven. De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat, in toepassing van artikel II.39 tweede lid van
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/282
pagina 4 van 5
het Bestuursdecreet, beide vermelde documenten vallen onder de uitzonderingsgrond zoals bepaald in artikel 6 §2 2° van de federale wet van 11 april 1994 betreffende de openbaarheid van bestuur. Het gaat om vertrouwelijke briefwisseling tussen cliënt en advocaat. Het vrijgeven van dit document zou die vertrouwelijkheid ondergraven. Het ingestelde beroep wordt, wat vraag 3 betreft, dan ook als ongegrond beschouwd.
Betreffende vraag 4 (vraag om verduidelijking) Pro memorie: deze vraag werd onontvankelijk verklaard (zie p. 2 “Ontvankelijkheid van het beroep”). Betreffende vraag 5 (vraag om op de hoogte gehouden te worden) De beroepsinstantie is van oordeel dat deze vraag, die erop gericht is om op de hoogte gehouden te worden van het verdere verloop en/of ontwikkeling aangaande het desbetreffende gebied, voor zover het al geen louter informatieve vraag zou betreffen (in welk geval het beroep op dit punt onontvankelijk zou zijn), theoretisch gezien enkel betrekking kan hebben op toekomstige bestuursdocumenten. In artikel I.4, 3° van het Bestuursdecreet wordt een bestuursdocument gedefinieerd als de informatie, ongeacht de drager ervan, die in het bezit is van een overheidsinstantie. Het recht op openbaarheid kan aldus maar uitgeoefend worden voor zover het gaat om informatie die gematerialiseerd werd op een drager. Uit deze definitie volgt dat het recht op openbaarheid enkel betrekking kan hebben op bestaande bestuursdocumenten, met uitsluiting van bestuursdocumenten die mogelijks in de toekomst zouden worden opgemaakt. Van dergelijke ‘toekomstige documenten’ kan hier en nu uiteraard geen afschrift worden verleend. Het ingestelde beroep wordt, wat vraag 5 betreft, dan ook als ongegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 25 oktober 2020 van xxx tegen de beslissing d.d. 23 oktober 2020 de stad Mortsel is deels onontvankelijk en deels ontvankelijk doch ongegrond. Brussel, 20 november 2020 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2020/282
pagina 5 van 5