dossier 2022-199.pdf

Uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/199

Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2022/199

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6.

Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.

Voorafgaande procedure Bij mail van 2 mei 2022 verzocht xxx afdeling Handhaving van het Departement Omgeving van de Vlaamse overheid (verder ‘afdeling Handhaving’) om een afschrift van “de verslagen van de RIE-controles welke Uw diensten in de jaren 2019, 2020, 2021 en 2022 bij de in provincie Antwerpen gelegen landbouw vergisters en industriele vergisters hebben uitgevoerd”.

Bij mailbericht d.d. 24 mei 2022 werd dit verzoek geweigerd door de afdeling Handhaving.

Bij mailbericht d.d. 20 juni 2022 dienden xxx (verder ‘de beroeper’), beroep in bij de beroepsinstantie tegen deze weigeringsbeslissing. Dit beroep werd geregistreerd op 21 juni 2022.

Op 14 juli 2022 werd, in toepassing van artikel II.50, §1, tweede lid van het Bestuursdecreet, de beslissingstermijn door de beroepsinstantie verlengd van dertig kalenderdagen tot een termijn van vijfenveertig kalenderdagen.

Ontvankelijkheid van het beroep De beroepsinstantie stelt vast dat het beroepschrift eveneens wordt ingediend namens xxx. Het oorspronkelijk openbaarheidsverzoek aan de afdeling Handhaving werd ingediend door xxx. Er kan echter geen beroep ingediend worden namens xxx aangezien het oorspronkelijk verzoek evenmin werd ingediend door xxx.

www.vlaanderen.be

Het beroep is bijgevolg als onontvankelijk te beschouwen in de mate dat het ingesteld wordt namens xxx dat geen initieel verzoek tot openbaarmaking heeft ingediend.

Het oorspronkelijk verzoek van xxx dateert van 2 mei 2022. De beslissing van de afdeling Handhaving dateert van 24 mei 2022. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet Het beroep namens de heer Laeremans werd ingediend bij mailbericht d.d. 20 juni 2022 en is bijgevolg tijdig ingesteld en ontvankelijk.

Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten.

De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.

1.

Aangevochten beslissing

De afdeling Handhaving heeft het verzoek geweigerd als volgt:

“U vroeg aan de afdeling Handhaving via mail op 24 maart toegang tot bestuursdocumenten. We ontvingen uw vraag op 24 maart en registreerden ze op 30 maart. Na twee weigeringen, herformuleerde u de vraag.

Uw vraag betreft een afschrift van de verslagen van de RIE-controles welke Uw diensten in de jaren 2019, 2020 en 2021 bij de in provincie Antwerpen gelegen landbouw vergisters en industriele vergisters hebben uitgevoerd.

Wij moeten uw verzoek opnieuw echter afwijzen op grond van artikel II.33, 1° Bestuursdecreet. Uw vraag is kennelijk onredelijk doordat het inwilligen van uw aanvraag een verstoring van de werking van onze dienst zou betreffen gelet op de hoeveelheid van verslagen.”

2. Inhoud van het beroepschrift Uit het beroepschrift blijkt dat de beroeper bij mailbericht van 24 mei 2022 aan de afdeling Handhaving had verzocht om te verduidelijken om hoeveel verslagen het zou gaan, aangezien uit hun eigen informatie bleek dat er maximaal slechts een tiental landbouwvergisters en industriële vergisters gelegen zijn in de provincie Antwerpen. Hierop werd door afdeling Handhaving op 31 mei 2022 geantwoord:

“Het dossieropvolgingssysteem van de Omgevingsinspectie houdt op chronologische wijze controles en bijhorende documenten bij per inrichting. Er is geen automatisch overzicht beschikbaar van aantallen landbouwvergisters en industriële vergisters, noch wat andere sectoren betreft. Waardoor om te kunnen voldoen aan uw vraag, dit handmatig moet worden nagegaan, gecontroleerd en opgeteld op basis van meest recente vergunde rubrieken die opgenomen zijn in vergunningen van landbouwvergisters en industriële vergisters.

Op basis van een grove oefening van bovenstaande komen we uit op een 15-tal landbouwvergisters en industriële vergisters waarbij ruim 300 inspectieverslagen aanwezig zijn. Om handmatig na te gaan of deze

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/199

pagina 2 van 7

bedrijven effectief landbouwvergister/industriële vergister zijn, en deze verslagen 1 voor 1 uit ons systeem te genereren, zou ons onredelijk ver leiden.”

In het beroepschrift stelt de beroeper dat de voormelde argumentatie niet dienend is om de openbaarheid van de gevraagde bestuursdocumenten te weigeren o.b.v. artikel II.33, 1° Bestuursdecreet.

Volgens de beroeper wordt een foutieve voorstelling van de op 2 mei 2022 gedane aanvraag tot openbaarheid gegeven wanneer gesteld wordt dat het zou gaan om “ruim 300 inspectieverslagen”.

Beroeper vervolgt: “In de hypothese dat er 15 vergisters in de provincie Antwerpen gelegen zijn, komt dit

m.a.w. neer op circa 6 à 7 inspectieverslagen per vergister per jaar.

Beroepende partijen hebben evenwel niet gevraagd om alle inspectieverslagen aan hen over te maken. Zij hebben daarentegen specifiek gevraagd naar de verslagen van de RIE-controles, welke slechts éénmalig per jaar per vergister plaatsvinden. In casu gaat het dus hoogstens om 15 verslagen per jaar (in de hypothese dat er 15 landbouw- en industriële vergisters in de provincie Antwerpen gelegen zouden zijn, quod non).”

De beroeper stelt ook dat uit het antwoord op een parlementaire vraag (SV 1267 van 29 juli 2021) blijkt dat er geen 15 landbouw- en industriële vergisters in de provincie Antwerpen gelegen zijn. Het betreffen er slechts 11. Hij vervolgt: “Concreet betekent dit bijgevolg dat het slechts gaat om 11 verslagen van RIE-

controles per jaar. In tegenstelling tot wat mevrouw Tine Renders voorhoudt in haar antwoord van 31 mei 2002 [sic]betreft het dus niet “ruim 300 inspectieverslagen”, maar gaat het daarentegen om een totaal van maximum 33 verslagen (i.e. 11 vergisters in de provincie Antwerpen gelegen – jaren 2019, 2020 en 2021 – 1 RIE controle per jaar). Bezwaarlijk kan worden volgehouden dat het overmaken van deze (maximaal) 33 verslagen een verstoring van de werking van de Afdeling Handhaving van het Departement Omgeving zou inhouden”.

3. Toelichting door de afdeling Handhaving

De beroepsinstantie nam op 22 en 29 juni en 5 juli 2022 bij mail contact op met de afdeling Handhaving om nadere toelichting te verkrijgen. Bij mailbericht d.d. 28 en 30 juni en 12 juli 2022 mocht de beroepsinstantie bijkomende toelichting ontvangen alsook de mededeling van een aantal stukken via een link tot een voor de beroepsinstantie raadpleegbare SharePoint-site.

In antwoord op de argumentatie van beroeper gaf de afdeling Handhaving in een eerste reactie aan de beroepsinstantie aan dat het niet zo is dat er ‘1 geplande RIE-controle per jaar’ wordt gedaan en dat dit bovendien een minimumfrequentie betreft: “Van alle controles die plaatsvinden bij RIE-bedrijven

(reactief/proactief/opvolgingscontrole) wordt een inspectieverslag opgemaakt. Op zich vallen deze allen dan ook onder een “RIE-controle”. Daarnaast is het ook zo dat een RIE-controle verschillende thematische aspecten bevat, waardoor dit ook resulteert in verschillende controles, en dus niet 1 per jaar.”

In antwoord op de argumentatie van beroeper m.b.t. het aantal betrokken inrichtingen stelde de afdeling Handhaving dat het getal 15 met het nodige voorbehoud werd gegeven, eveneens als het aantal inspectieverslagen zelf en vervolgde: “Het is evenwel duidelijk dat indien dit schommelt rond het aantal van

300 verslagen, dit een enorm intensief en tijdsrovend [sic] werk zou zijn om de hoeveelheid aan documenten te screenen op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden. Deze inspectieverslagen screenen om dit verzoek te behandelen, zou weldegelijk een tijdelijke verstoring van de afdeling Omgevingsinspectie, uitmaken, die ten koste gaat van andere, eveneens niet onbelangrijke dossiers.”

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/199

pagina 3 van 7

Tenslotte wees de afdeling Handhaving in haar eerste reactie aan de beroepsinstantie op het feit dat – sinds de oplegging van bestuurlijke maatregelen in februari 2021 – de afdeling letterlijk bestookt is met mails en allerhande vragen van beroeper en dit meermaals in het kader van openbaarheidsprocedures. Zij gaf aan dat zij hier als afdeling steeds zorgvuldig te werk is gegaan en beschikbaar gesteld waar mogelijk en waar het redelijk was, maar dat ze zich de vraag stellen in hoeverre men telkens opnieuw vragen kan blijven stellen: “Ook dit heeft zijn impact op de reguliere werking”.

Naar aanleiding van een bijkomende vraag vanwege de beroepsinstantie omtrent het Omgevingshandhavingsplan waarin melding wordt gemaakt van het RIE-inspectieprogramma met inspectietypes – dit teneinde verdere toelichting/duiding te ontvangen omtrent het voorwerp/omvang van het verzoek - handhaafde de afdeling Handhaving vooreerst haar weigeringsbeslissing: “We wensen nogmaals te benadrukken dat we deze screening niet hebben uitgevoerd omwille van het feit dat we ons beroepen op de formele uitzonderingsgrond van artikel II. 33, 1° Bestuursdecreet.”. De afdeling Handhaving vervolgde dat, hoewel in het omgevingshandhavingsplan effectief wordt verwezen naar specifieke inspectietypes, zij elke inspectie die wordt uitgevoerd bij een RIE-installatie als een RIE- (of GPBV) inspectie beschouwen: “De installaties zijn immers vergund als zijnde een RIE-installatie en elke inspectie

die betrekking heeft op emissies of de naleving van de vergunningsvoorwaarden betreft dus ook een RIEinspectie (cfr. artikel 2, 8 en 23 van de RIE) . Een controle die wordt uitgevoerd en focust op emissies of de vergunningsvoorwaarden maar niet wordt geregistreerd met een IT-nummer is dus eveneens te beschouwen als een RIE-controle. Een dergelijke controle zal immers ook volstaan om aan te tonen dat de minimale inspectiefrequentie die geldt voor RIE-installaties, wordt gerespecteerd. In dat opzicht zijn met andere woorden bv. ook controles die worden uitgevoerd in functie van geuremissies en A621, RIE-inspecties.

Hierdoor ligt het aantal documenten waarop de vraag betrekking heeft zéér hoog.”

De afdeling Handhaving vervolgde in haar toelichting ook als volgt: “Haast alle inspectieverslagen bevatten foto’s. Elke foto bevat potentieel bedrijfseconomische informatie. Het type vergister, de bouw, de opslag van afvalstoffen, de gebruikte poort etc. betreffen allen zeer specifieke materialen die aan zeer specifieke en strenge eisen dienen te voldoen. De vraagsteller baat zelf eveneens een biogasinstallatie uit, het delen van dergelijke bedrijfseconomische informatie is met andere woorden niet evident. Een groot aantal inspectieverslagen bevatten bovendien zeer specifieke vragen en antwoorden. Inspecties die in het kader van A621 worden uitgevoerd gaan ontzettend diep in op de bedrijfsomstandigheden. Inspecties die zich focussen op de afvalstoffen bekijken noodzakelijkerwijze welke afvalstoffen op de site toekwamen, wie de IHM’er betreft en hoe deze afvalstoffen op het bedrijf toekwamen. Het screenen van de veelheid aan inspectieverslagen op dergelijke bedrijfseconomische informatie om vervolgens elke exploitant van elke biogasinstallatie van Antwerpen te bevragen omtrent die informatie en hen te verzoeken welke informatie wel of niet kan worden vrijgegeven aan een concurrent is uiterst verregaand en zal een dermate grote werklast met zich meebrengen dat de werking van de afdeling Handhaving volledig wordt ontwricht. Indien bijkomend ook alle antwoorden van die exploitanten moeten worden verwerkt, delen van inspectieverslagen moeten worden geanonimiseerd of geblindeerd, zal de centrale werkplek Antwerpen zijn normale werking niet meer kunnen vatten. Hierdoor zullen andere emissies en andere probleemdossiers niet meer worden gecontroleerd, wat volgens ons niet de bedoeling kan zijn. Het behandelen van deze vraag op zich en dit beroep tegen de uitspraak, heeft zeker een volle VTE week tijd gevergd van onze afdeling en heeft ervoor gezorgd dat de toezichthouder van deze dossiers een aantal essentiële inspecties niet heeft kunnen uitvoeren waardoor een aantal andere uiterst pertinente dossiers niet of niet tijdig kunnen worden opgevolgd. We vermelden in dat opzicht dan ook graag nog eens het feit dat de vraagindiener ontzettend veel vragen in het kader van openbaarheid van bestuur ten aanzien van de afdeling Handhaving heeft gesteld, deze vraag kan daar onmogelijk los van worden gezien. Aansluitend is het ook niet uit te sluiten dat de volgende vraag een andere provincie betreft, waar dan opnieuw deze werklast moet gebeuren.”

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/199

pagina 4 van 7

Op de vraag van de beroepsinstantie of een inspectie die wordt uitgevoerd op een installatie die (nog) niet terug in gebruik is genomen, dient te worden beschouwd als een RIE-inspectie, heeft afdeling Handhaving volgende toelichting verleend: “De installatie zelf is in dergelijke gevallen vergund als RIE-installatie en dus

als dermate te beschouwen. Tijdens een dergelijke inspectie worden de vergunningsvoorwaarden afgetoetst, zo ook een aantal voorwaarden van o.a. VLAREM II en VLAREMA die emissies dienen te beperken (denk o.a. aan de verplichte opstelling van een werkplan, of de verplichte installatie van een luchtzuiveringsinstallatie die de emissies dient te beperken en dient te worden geïmplementeerd alvorens de activiteiten mogen opstarten). Ook dergelijke inspecties zijn met andere woorden RIE-inspecties. Tijdens deze inspecties worden eveneens vaak foto’s worden gemaakt waaromtrent dezelfde opmerking als hierboven geldt.”

Daarnaast voegde de afdeling Handhaving nog toe dat voor bepaalde bedrijven ook nog andere uitzonderingsgronden waaronder het geheim van het strafonderzoek en de mogelijkheid om een eerlijk proces te krijgen, zouden gelden waardoor de openbaarmaking van een heel groot deel van de verslagen zou moeten geweigerd worden.

4. Standpunt van de beroepsinstantie

Artikel II.33, 1° Bestuursdecreet bepaalt dat, tenzij het belang van de openbaarheid primeert, een aanvraag mag worden afgewezen als de aanvraag kennelijk onredelijk blijft of op een te algemene wijze geformuleerd blijft, na een verzoek van de betrokken instantie tot herformulering van de eerste aanvraag als vermeld in artikel II.42. Artikel II.42, eerste lid Bestuursdecreet bepaalt dat, als de aanvraag kennelijk onredelijk is of op een te algemene wijze is geformuleerd, de overheidsinstantie, zo spoedig mogelijk, en uiterlijk binnen twintig kalenderdagen, de aanvrager verzoekt om zijn aanvraag te specificeren of te vervolledigen.

De beroepsinstantie stelt vast dat de afdeling Handhaving zelf weliswaar op geen enkel ogenblik een verzoek tot herformulering heeft gericht aan verzoeker. De afwezigheid van een dergelijk verzoek tot herformulering van de aanvraag is echter geen grond voor de beroepsinstantie om het beroep in te willigen en de openbaarmaking, waartegen een uitzonderingsgrond zich verzet, te bevelen.

Zoals aangegeven heeft de beroepsinstantie toegang gekregen tot een SharePoint-site en heeft daarbij kunnen vaststellen dat het in casu gaat om een zeer omvangrijk aantal aan diverse bestuursdocumenten die ook diverse pagina’s omvatten.

Op grond van de ontvangen – onder punt 3 vermelde - bijkomende toelichting van de afdeling Handhaving - waaronder over het voorwerp/omvang van het verzoek alsook over de weerslag ervan op de werking van de afdeling - en na inzage van de documenten op de SharePoint-site, ziet de beroepsinstantie bijgevolg in casu wel in dat het voldoen aan dit verzoek van beroeper, gelet op de omvang ervan en de nodige tijdsbesteding hieraan, een significante impact heeft. Er kan voor de beroepsinstantie dan ook geen twijfel over bestaan dat het in casu zeer zeker een enorm intensief en tijdrovend werk zou zijn om de grote hoeveelheid aan documenten te screenen op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden. Een grondige en gedetailleerde screening van een grote hoeveelheid aan documenten is hier aan de orde. Het behandelen van dit verzoek en bijgevolg het enorme tijdrovend werk voor deze screeningsopdracht zou ook volgens het oordeel van de beroepsinstantie, conform de toelichting in punt 3, weldegelijk een tijdelijke verstoring van de werking van de afdeling Handhaving, ten koste van andere, eveneens niet onbelangrijke, dossiers die de afdeling in haar rol van Omgevingsinspectie behandelt. uitmaken.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/199

pagina 5 van 7

In casu wijst de beroepsinstantie dan ook op het kennelijk onredelijk karakter van dit openbaarheidsverzoek. De aanvraag moet als kennelijk onredelijk worden beschouwd, omdat het verzamelen en de screening van al die documenten met het oog op de eventuele mogelijke toepassing van wettelijke en decretale uitzonderingsgronden een enorm en overdreven tijdrovend werk zou inhouden voor de betrokken instantie (afdeling Handhaving). Het voordeel van de informatie die beroeper bekomt weegt kennelijk niet op tegen de last die het inwilligen van deze omvangrijke aanvraag inzake openbaarheid van bestuur zou veroorzaken voor de betrokken instantie (afdeling Handhaving).

Artikel II.33. 1° Bestuursdecreet bepaalt dat een aanvraag die kennelijk onredelijk is mag afgewezen worden, voor zover het belang van de openbaarheid niet primeert. De beroepsinstantie is van mening dat er in casu geen openbaar belang, zoals geduid in de parlementaire voorbereiding, gemoeid is met de openbaarmaking van de betrokken documenten. De memorie van toelichting stelt immers m.b.t. de belangenafweging het volgende: “De uitzonderingen worden alleen ingeroepen als het belang van de openbaarheid niet primeert.

Daarmee wordt bedoeld: een met de openbaarmaking gediend openbaar belang. Deze bepaling betekent dus niet dat de private belangen van de aanvrager moeten afgewogen worden tegenover de belangen die met de uitzonderingen beschermd worden. Het gaat om het belang van de gemeenschap: de openbare orde, de veiligheid van de bevolking, grote maatschappelijke issues, globale bescherming van het leefmilieu enzovoort..” (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, 1656/1, 56).

De beroepsinstantie is van oordeel dat in casu – in het kader van de betrokken gevraagde documenten het belang van de openbaarheid niet primeert op de effectieve werklast van de afdeling Handhaving bij het behandelen van dit verzoek.

De beroepsinstantie merkt ook op dat het een overheidsinstantie of de beroepsinstantie in principe niet toekomt om de motieven van de aanvragen of van de beroepen te onderzoeken. Dit kan echter geen vrijgeleide zijn om een dermate grote hoeveelheid documenten aan te vragen, waardoor een onredelijke werkoverlast ontstaat voor de instantie en waardoor de normale werking ervan in het gedrang komt.

Het grondwettelijke recht op openbaarheid van bestuur is een instrument dat de burgers moet toelaten controle uit te oefenen op het handelen van het bestuur. Het moet de burgers in staat stellen de rechtmatigheid van het overheidsoptreden te beoordelen en met kennis van zaken te beslissen of er grond bestaat dat optreden in rechte aan te vechten. De beroepers hebben aldus het volste recht gebruik te maken van de openbaarheid van bestuur om het doen en laten van bepaalde bestuursinstanties betreffende aangelegenheden die ze zich ter harte hebben genomen, na te gaan. Zij zijn er echter niet van ontslagen om hun rechten op redelijke en zorgvuldige wijze uit te oefenen. Het belang dat de beroepers bij de uitoefening van hun rechten hebben, moet in redelijke verhouding staan met de gevolgen voor de werking van de diverse bestuursinstanties.

De beroepsinstantie stelt vast dat het huidige openbaarheidsverzoek in casu evenwel een al te ruime omvang heeft. Het voorwerp is dermate omvangrijk en de toetsing van alle documenten aan de uitzonderingsgronden is zo tijdrovend en impacteert de normale werking van de afdeling Handhaving, dat deze aanvraag dan ook als kennelijk onredelijk moet worden beschouwd.

Ten overvloede heeft de beroepsinstantie ook kunnen vaststellen dat verzoeker reeds diverse opeenvolgende verzoeken in het kader van openbaarheid aan de afdeling Handhaving heeft gericht waarbij blijkt dat de afdeling Handhaving tegemoet gekomen is aan haar behulpzaamheidsplicht. De beroepsinstantie kan evenwel redelijkerwijze aannemen dat ook in zijn totaliteit de afhandeling van deze aanhoudende stroom aan verzoeken, waaronder ook huidig verzoek, arbeidsintensief en tijdrovend is voor de afdeling en de normale werking van de afdeling Handhaving verstoort.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/199

pagina 6 van 7

Bijgevolg is de beroepsinstantie van oordeel dat in casu, gelet op hetgeen hierboven werd uiteengezet, het beroep ongegrond is.

Na beraadslaging,

BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 20 juni 2022 tegen de weigeringsbeslissing van de afdeling Handhaving van het Departement Omgeving van de Vlaamse overheid d.d. 24 mei 2022 wordt als deels onontvankelijk, deels ontvankelijk doch als ongegrond beschouwd.

Brussel, 28 juli 2022 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2022/199

pagina 7 van 7