dossier 2021-406.pdf

Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/406

Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/406

DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6.

Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie.

Voorafgaande procedure Bij mailbericht van 16 oktober 2021 diende xxx (hierna vermeld als: verzoeker) een verzoek in bij de gemeente Waasmunster om een afschrift te bekomen van de volgende documenten in het kader van de opmaak van het GRUP-Durmevallei 2: - de ontwerp-startnota-GRUP-Durmevallei 2 - de opmerkingen en het/de verslag(en) van beraadslaging/overleg ter zake deze aangelegenheid - het schrijven waarmee u dit document werd overgemaakt aan de gemeente Bij mailbericht d.d. 28 oktober 2021 werd het openbaarheidsverzoek afgewezen door de gemeente Waasmunster.

Bij mailbericht d.d. 29 oktober 2021 diende verzoeker beroep in bij de beroepsinstantie tegen voormelde weigeringsbeslissing. Dit beroep werd geregistreerd op 3 november 2021.

Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijk verzoek dateert van 16 oktober 2021.

De bestreden beslissing dateert van 28 oktober 2021. Deze beslissing maakt melding van de beroepsmogelijkheid en -modaliteiten, zoals voorgeschreven in artikel II.43, §1, derde lid van het Bestuursdecreet.

www.vlaanderen.be

Het beroep werd ingediend bij mailbericht d.d. 29 oktober 2021 en is bijgevolg tijdig ingesteld. Het beroepschrift is ontvankelijk.

Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten.

De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.

1.

Aangevochten beslissing

Het verzoek tot openbaarmaking werd door de gemeente Waasmunster afgewezen op grond van artikel II.33, 2° Bestuursdecreet in de volgende bewoordingen:

“ Het is onmogelijk om het gevraagde document ter beschikking te stellen.

Eerst en vooral is dit ontwerp van startnota een werkdocument dat niet af en onvolledig is. Conform art.

II.33, 2° van het bestuursdecreet dien ik deze aanvraag dan ook af te wijzen.

Bovendien heeft het Departement Omgeving dit ontwerp van startnota uitdrukkelijk als vertrouwelijk bestempeld. Conform art. II.34, 6° en art II.36, 5° van het bestuursdecreet mag ik dit document dan ook niet ter beschikking stellen.”

2. Inhoud van het beroepschrift De beroeper argumenteert zijn beroepschrift als volgt:

“ 1. Het document heeft het Departement Omgeving verlaten en het is dus niet ter zake of het document "af" is. Ook de vorige versie van de startnota werd openbaar gemaakt, thans deze dus niet. Bovendien is de vermelding dat het document vertrouwelijk is, iets te makkelijk om het aan de openbaarheid te onttrekken.

De ingeroepen artikels door de algemeen directeur hebben betrekking op informatie aangeleverd door een persoon wat onderscheiden is van informatie aangeleverd door een bestuursinstantie.

2. Tijdens de raadszitting van 28 oktober 2021 werd tijdens de mondelinge vragen verwezen naar de notulen van 4 oktober. Uit de vraagstelling kon begrepen worden dat de raadsleden (en allicht dus ook hun bestuurlijke achterban) niet enkel in het bezit waren van de nota maar tevens van de documenten aangemaakt door het college zelf. Maar ook die documenten worden op grond van de vertrouwelijkheid onthouden hoewel gevraagd.

3. Ten slot had ik ook naar de brief gevraagd waarmee het dossier aan het college werd overgemaakt. Ook die brief wordt door de algemeen directeur niet vrijgegeven.”

3. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie heeft contact opgenomen met de gemeente Waasmunster en op 15 november 2021 en 30 november 2021 werd de gevraagde informatie bezorgd aan de beroepsinstantie. De door verzoeker opgevraagde stukken werden ook overgemaakt aan de beroepsinstantie, zodat deze kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van die documenten.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/406

pagina 2 van 7

-

De ontwerp-startnota GRUP “Durmevallei 2” en de opmerkingen van de gemeente daarop

De beroepsinstantie is van oordeel, na kennisname van zowel de ontwerp startnota ivm het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan “Durmevallei 2 als de aanmerkingen/opmerkingen vanuit de gemeente Waasmunster, dat het hier gaat om documenten die op de dag van vandaag niet kunnen worden beschouwd als gefinaliseerde documenten of documenten die “af” zijn.

Naar het oordeel van de beroepsinstantie heeft de gemeente Waasmunster hiervoor terecht verwezen naar de toepassing van artikel II.33, 2° Bestuursdecreet, waarin is bepaald dat een overheidsinstantie, vermeld in artikel II.28, §1, tenzij het belang van de openbaarheid primeert, een aanvraag mag afwijzen als de aanvraag betrekking heeft op bestuursdocumenten die niet af of onvolledig zijn. Deze uitzonderingsgrond is van toepassing zowel op de aanvragen van gewone informatie, als op die van milieu-informatie.

De memorie van toelichting bij voormelde decretale bepaling van artikel II.33, 2° Bestuursdecreet stelt het volgende: “Het ogenblik waarop een document als "af" kan beschouwd worden, verschilt van document tot

document. Zo moet een onderscheid gemaakt worden tussen documenten die worden gemaakt in het kader van een besluitvormingsprocedure en andere documenten. Documenten ter voorbereiding van een besluitvormingsprocedure zijn pas af indien ze een definitieve status hebben verkregen, dit wil zeggen indien ze ondertekend zijn door de persoon die in het kader van deze procedure bevoegd is. Dit betekent geenszins dat er een eindbeslissing in de procedure zou moeten genomen zijn. Ook tussentijdse rapporten, adviezen en nota's zijn openbaar, nog voor de eindbeslissing is gevallen, voor zover ze definitief af zijn, dit wil zeggen ondertekend door de bevoegde persoon, zelfs al zijn deze documenten vatbaar voor wijziging of herziening ten gevolge van nieuwe factoren en elementen. Andere documenten, die niet kaderen in een besluitvormingsprocedure worden door de opsteller(s) zelf van het document gekwalificeerd als zijnde af of niet af. (…)” (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18, 1656/1, 56-57).

De beroepsinstantie stelt vast dat het in casu wel degelijk gaat om een formele besluitvormingsprocedure, die uitdrukkelijk is voorzien en geregeld in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening: de opmaak van een Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan doorloopt een vast omschreven wettelijke procedure, die bestaat uit vijf duidelijk van elkaar gescheiden fases/stappen: 1. Opmaak van de startnota 2. Opmaak van een scopingnota 3. Voorontwerp GRUP 4. Ontwerp van GRUP 5. Definitief goedgekeurde GRUP De beroepsinstantie moet vaststellen dat de opmaak van het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan “Durmevallei 2” zich nog in de eerste fase bevindt, namelijk de opmaak van een startnota. Die startnota voor een Gewestelijk RUP moet worden goedgekeurd door de Vlaamse Regering. Pas als de Vlaamse Regering haar goedkeuring geeft, is er sprake van een startnota die als “af” wordt beschouwd.

Momenteel is dit dossier evenwel nog niet in het stadium aanbeland van een goedkeuring door de Vlaamse Regering. Er werd voorlopig enkel een ontwerp voor de startnota voor het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan “Durmevallei fase 2” opgesteld door de administratie van het departement Omgeving bij de Vlaamse overheid. De administratie van de Vlaamse overheid heeft zelf uitdrukkelijk aangegeven, op het ogenblik van het doorsturen van het ontwerp van startnota aan de gemeente Waasmunster op 22 september 2021, dat het ontwerp van startnota als een louter werkdocument moet behandeld worden dat als strikt vertrouwelijk is te beschouwen.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/406

pagina 3 van 7

Het is een heel gebruikelijke werkwijze bij de opmaak van een GRUP dat een bepaalde werkversie van een startnota eens voorgelegd wordt aan het CBS van de betrokken gemeente, om te zien of er draagvlak is.

Deze werkversie heeft dus nog geen statuut van afgewerkt document Het standpunt van het CBS zal trouwens ook niet beschouwd worden als officieel advies van de gemeente. Die officiële adviesvraag vertrekt pas nadat de Vlaamse Regering de startnota heeft goedgekeurd.

Door het schepencollege bij de gemeente Waasmunster werd het ontwerp van startnota dan besproken (gebeurde op een besloten zitting van 4 oktober 2021) en werden een hele reeks opmerkingen en aanvullingen gedaan op dat ontwerp, die werden bezorgd aan de Vlaamse administratie.

De beroepsinstantie kan bijgevolg enkel maar vaststellen dat zowel het ontwerp van startnota m.b.t. GRUP “Durmevallei 2”, zoals opgemaakt door de administratie van het departement Omgeving, als de opmerkingen/aanvullingen vanuit het schepencollege van de gemeente Waasmunster op dat ontwerp van startnota moeten worden beschouwd als documenten die niet “af” zijn. Het is overduidelijk dat het in casu niet gaat om een afgewerkte documenten, daar het ontwerp van startnota nog verder moet worden ‘bewerkt’ ondermeer op basis van de ontvangen reactie vanuit de gemeente Waasmunster. De startnota zal maar een document zijn dat “af” is, van zodra die wordt goedgekeurd door de Vlaamse Regering, zoals dit uitdrukkelijk is voorzien in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Pas op dat ogenblik zal de eerste formele stap in het besluitvormingsproces afgerond zijn.

Het oordeel dat voormelde documenten onafgewerkte documenten betreffen, wordt ook nog bevestigd door het feit dat dit ook heel uitdrukkelijk wordt aangegeven in de mail waarmee het ontwerp van startnota voor het desbetreffende GRUP wordt bezorgd vanuit de Vlaamse overheid aan de gemeente Waasmunster.

De beroepsinstantie is van mening dat er in casu geen openbaar belang, zoals geduid in de parlementaire voorbereiding, gemoeid is met de openbaarmaking van de betrokken documenten. De memorie van toelichting stelt immers m.b.t. de belangenafweging het volgende: “De uitzonderingen worden alleen

ingeroepen als het belang van de openbaarheid niet primeert. Daarmee wordt bedoeld: een met de openbaarmaking gediend openbaar belang. Deze bepaling betekent dus niet dat de private belangen van de aanvrager moeten afgewogen worden tegenover de belangen die met de uitzonderingen beschermd worden. Het gaat om het belang van de gemeenschap: de openbare orde, de veiligheid van de bevolking, grote maatschappelijke issues, globale bescherming van het leefmilieu enzovoort..” (Parl.St. Vl.Parl. 2017-18,

1656/1, 56). De beroepsinstantie kan enkel maar vaststellen dat er in casu geen algemeen belang van de gemeenschap primeert voor de openbaarmaking van de door verzoeker opgevraagde documenten.

De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de uitzonderingsgrond, zoals bepaald in artikel II.33, 2° Bestuursdecreet terecht werd ingeroepen door de gemeente Waasmunster, voor wat betreft dit onderdeel van het verzoek: het ontwerp van startnota m.b.t. GRUP “Durmevallei 2” en de opmerkingen daarop vanuit de gemeente Waasmunster.

Het ingestelde beroep is, wat dit onderdeel betreft, dan ook als ongegrond te beschouwen.

-

De mail waarmee het ontwerp van startnota werd bezorgd aan de gemeente

Het onderzoek door de beroepsinstantie heeft uitgewezen dat het ontwerp van startnota i.v.m. GRUP “Durmevallei 2” met een mail d.d. 22 september 2021 werd toegestuurd vanuit de administratie van het departement Omgeving bij de Vlaamse overheid aan de algemeen directeur van de gemeente Waasmunster.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/406

pagina 4 van 7

De beroepsinstantie verwijst in dit verband naar de uitzonderingsgrond inzake de ‘interne communicatie’ in de zin van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. Het gaat in casu om een communicatie tussen twee overheidsinstanties (in case de Vlaamse overheid en een gemeente), gericht op het louter intern meedelen van informatie tussen beide instanties en om informatie die niet bestemd is voor derden.

Echter, de interne communicatie die het voorwerp van deze uitzonderingsgrond vormt betreft de vrije gedachtewisseling binnen de overheid over een dossier, beleidsproces, advies of (ontwerp)regelgeving. Ook de persoonlijke inzichten van ambtenaren of kabinetsleden in het kader van de voorbereiding van een beslissing of in het zoeken naar een oplossing van een specifiek probleem vormen het voorwerp van de vermelde uitzonderinggrond, nu de openbaarmaking daarvan tot gevolg zou kunnen hebben dat ze zeer terughoudend worden in hun interne schriftelijke communicatie of notulering, waardoor een vlotte besluitvorming gehinderd wordt. Een zekere mate van ‘beleidsintimiteit’ en vertrouwelijkheid is noodzakelijk om te komen tot een effectieve besluitvorming.

Van dergelijke vrije gedachtewisseling of persoonlijke inzichten is in casu echter geen sprake. Het betrokken bestuursdocument betreft immers een korte mail vanuit de bevoegde administratie binnen de Vlaamse overheid, waarmee een ontwerp van startnota voor een GRUP aan de betrokken gemeente wordt gestuurd, met als bijlage het desbetreffende ontwerp van startnota (dat hiervoor al uitvoerig werd besproken door de beroepsinstantie). Het bericht bevat geen verdere commentaar of persoonlijke inzichten van ambtenaren, en is evenmin een weerslag van interne beraadslagingen.

De doelstelling van de ingeroepen uitzondering is om de overheidsinstanties het recht te bieden hun interne raadplegingen en beraadslagingen te beschermen als dat noodzakelijk is om hun taken uit te voeren, met andere woorden als de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt. Uit het voorgaande blijkt dat zulks in voorliggend opgevraagd document (de eigenlijke mail waarmee het ontwerp van startnota werd doorgestuurd) hoegenaamd niet aan de orde is. Uit de inhoud van die mail blijkt trouwens heel uitdrukkelijk dat het ontwerp van startnota een werkdocument is, dat niet “af” is en de beroepsinstantie ziet niet in waarom deze informatie op zich nog openbaar zou mogen worden gemaakt.

De afweging van de beroepsinstantie resulteert dan ook in het voordeel van de openbaarmaking, die voorrang heeft op het belang dat beschermd wordt door de uitzonderingsgrond van artikel II.33, 3° van het Bestuursdecreet. Het beroep wordt bijgevolg ingewilligd, onder voorbehoud van wat volgt.

De beroepsinstantie stelt namelijk nog vast dat het gevraagde document ook de namen en mailadressen bevat van een aantal natuurlijke personen, en dat deze in principe niet openbaar kunnen gemaakt worden in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. Voormelde decreetbepaling bevat de verplichting om, behoudens toestemming van de betrokkene, een aanvraag af te wijzen als de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze bepaling laat niet toe dat gegevens worden verstrekt die de identificatie van derden mogelijk maken, in de mate dat daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer.

Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet voorziene uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever was weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend, maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz. 58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/406

pagina 5 van 7

Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen.

De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat in het gevraagde document de persoonsgegevens (naam en mailadres) van meerdere natuurlijke personen voorkomen. Dergelijke naam- en mailgegevens behoren tot de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen. Het vrijgeven van deze naamgegevens maakt bijgevolg een inbreuk uit op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die personen.

De beroepsinstantie is bijgevolg van oordeel dat de openbaarmaking van voormelde gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen en dat deze gegevens dan ook in principe moeten worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet.

Artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet laat echter wel de mogelijkheid dat dergelijke gegevens toch openbaar worden gemaakt, mits toestemming van de betrokken personen. De beroepsinstantie heeft deze toestemming gevraagd, doch tot op heden nog niet bekomen Op basis van artikel II.45 § 2 van het Bestuursdecreet kan een document ook gedeeltelijk openbaar gemaakt worden als informatie waarop een uitzondering van toepassing is samen met andere informatie in een bestuursdocument opgenomen is, en het mogelijk is om de informatie die niet openbaar kan gemaakt worden, te scheiden van de andere informatie.

Uit het voorgaande besluit de beroepsinstantie dat het gevraagde document kan openbaar worden gemaakt, mits weglating van de erin vermelde naam mailadres van de natuurlijke personen die erin worden vermeld. Uiteraard mag ook de bijlage bij de mail niet openbaar worden gemaakt, gelet op wat hierover werd uiteengezet bij het eerste onderdeel van het beroep (zie hoger).

Het ingestelde beroep wordt, wat dit onderdeel betreft (de mail waarmee het ontwerp van startnota werd bezorgd aan de gemeente), dan ook als gedeeltelijk gegrond beschouwd.

Na beraadslaging,

BESLUIT: Het beroepschrift van xxx d.d. 29 oktober 2021 tegen de weigeringsbeslissing Waasmunster wordt als ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond beschouwd.

van de gemeente

Bijgevolg dient de gemeente Waasmunster een afschrift te verlenen aan verzoeker van het volgende document: -

De eigenlijke mail d.d. 22 september 2021 die werd toegestuurd vanuit de administratie van het departement Omgeving bij de Vlaamse overheid aan de gemeente Waasmunster, evenwel zonder de bijhorende bijlage en mits weglating van de naam- en mailgegevens van de natuurlijke personen die erin worden vermeld.

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/406

pagina 6 van 7

Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om de gevraagde bestuursdocumenten te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018.

Brussel, 2 december 2021 Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter

https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur

uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/406

pagina 7 van 7