Uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
Vlaamse overheid Beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie Afdeling openbaarheid van bestuur Havenlaan 88, bus 20 1000 BRUSSEL T : 02 553 57 25 Mail: openbaarheid@vlaanderen.be Dossiernummer: OVB/2021/307
DE BEROEPSINSTANTIE - Afdeling openbaarheid van bestuur Bevoegdheid beroepsinstantie Bestuursdecreet van 7 december 2018, titel II, hoofdstuk 3, afdeling 6. Besluit van de Vlaamse Regering van 19 juli 2007 tot oprichting van de beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie. Voorafgaande procedure Op 16 juni 2021 diende xxx (verzoeker), een verzoek in bij de gemeente Huldenberg om inzage te krijgen in: - de volledige lijst van opzoekingen en acties die ondernomen zijn om de historiek van concessies van de begraafplaats van Sint-Agatha-Rode in kaart te brengen, - alle andere documenten en interne en externe mailverkeer waarop de besluitvorming van het Schepencollege van 27 mei 2021 m.b.t. de sanering van de graven van xxx gebaseerd is; - alle documenten en interne en externe mailverkeer aangaande de sanering van de graven van xxx De gemeente Huldenberg reageerde niet op dit verzoek. Op 14 juli 2021 diende verzoeker beroep in tegen de ontstentenis van beslissing van de gemeente. Dit beroepschrift werd geregistreerd op 15 juli 2021. Ontvankelijkheid van het beroep Het oorspronkelijke verzoek tot openbaarmaking dateert van 16 juni 2021. De gemeente Huldenberg reageerde niet binnen de decretaal vastgelegde termijnen. Conform artikel II.48 Bestuursdecreet heeft de termijn om beroep in te dienen geen aanvang genomen. Het beroepschrift van 14 juli 2021 is tijdig ingediend en ontvankelijk.
www.vlaanderen.be
Gegrondheid van het beroep Overeenkomstig artikel II.31, eerste lid Bestuursdecreet heeft het recht op passieve openbaarheid betrekking op bestuursdocumenten. Op grond van deze bepaling is elke instantie in principe verplicht aan eenieder die erom verzoekt inzage te geven in, uitleg te verschaffen over of een afschrift te bezorgen van de gewenste bestuursdocumenten. De openbaarmaking kan slechts geweigerd worden mits toepassing wordt gemaakt van één of meerdere uitzonderingen, zoals gestipuleerd in de artikelen II.33 tot en met II.39 van voormeld decreet.
1.
Ontstentenis van beslissing
De gemeente Huldenberg reageerde niet op het verzoek tot inzage.
2. Inhoud van het beroepschrift Daarom zag verzoeker zich genoodzaakt beroep in te dienen.
3. Toelichting door de gemeente Huldenberg Na navraag door de beroepsinstantie, bezorgde de gemeente een aantal documenten en verklaarde ze dat ze de vraag van verzoeker niet zozeer als een vraag tot openbaarheid van bestuur, maar eerder als een uiting van ongenoegen had beschouwd. De gemeente bezorgde onder meer een aantal lijsten die de erfgoedconsulent, die intussen overleden is, gebruikte voor zijn opzoekingswerk als voorbeeld. Deze schetsen een beeld van het vele opzoekingswerk dat gebeurt, maar niet eenduidig te beschrijven valt. De gemeente stelt dat het onmogelijk is om deze lijsten op te schonen en er de GDPR-gevoelige informatie uit te verwijderen. Overledenen vallen niet onder de GDPR, maar nabestaanden, toekomstige begunstigden voor concessies enz.. wel. Een aantal plannen zijn volgens de gemeente in evolutie doorheen het dossier (aangezien het eindresultaat niet vast staat). De zone voorzien voor een nieuwe strooiweide – belangrijk in deze specifieke case – staat wel op een plan/wensbeeld, maar dat beschouwt de gemeente als niet-voltooide of -goedgekeurde dossierstukken. De gemeente gaf ook aan dat de externe bronnen, zoals het archief doodsprentjes bij de Heemkundige kring en de bronnen in het legermuseum, niet in haar bezit zijn. Intern overleg in voorbereiding van het collegebesluit is louter mondeling gebeurd, daarvan bestaan dus geen bestuursdocumenten. Wat betreft het intern mailverkeer stelt de gemeente zich ernstige vragen over de vertrouwelijkheid als deze gewone mails - onder de vorm van gesprekken omdat er nu eenmaal getelewerkt wordt – zonder enige filter de buitenwereld kunnen bereiken.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
pagina 2 van 8
4. Standpunt van de beroepsinstantie De beroepsinstantie heeft kennis genomen van de haar bezorgde documenten, en stelt vast dat de volgende documenten onder het voorwerp van het openbaarheidsverzoek vallen: -
De lijsten die voor de sanering gebruikt zijn door de erfgoedconsulent met de gegevens over de graven op de begraafplaats van Sint-Agatha-Rode, en met de gegevens over concessies Documenten met gegevens over oud-strijders, gesneuvelden en burgerslachtoffers tijdens de twee wereldoorlogen Bewerkte luchtfoto’s van de begraafplaats Mailverkeer tussen de erfgoedconsulent en de verantwoordelijke voor interne beheers- en beleidszaken Mailverkeer tussen verzoeker en de gemeente m.b.t. de graven van xxx Het gemeentelijk reglement op de begraafplaatsen, zoals goedgekeurd door de gemeenteraad van 26 februari 2015
Er is geen ‘overzichtslijst’ van de ondernomen opzoekingen en acties m.b.t. de sanering van de begraafplaats. Voor zover de vraag tot openbaarheid ook strekt tot het ontvangen van een overzichtslijst van deze opzoekingen en acties, moet het beroep bijgevolg als ongegrond worden beschouwd, aangezien er geen inzage kan gegeven worden in een onbestaand bestuursdocument. •
De lijsten met informatie over de personen die begraven zijn op de begraafplaats van Sint-AgathaRode
De beroepsinstantie stelt vast dat de gemeente verwijst naar de GDPR-wetgeving, en stelt dat het onbegonnen werk is om met name de lijsten ‘op te schonen’ en er de GDPR-gevoelige informatie uit te halen. De beroepsinstantie merkt op dat inzake openbaarheid van bestuur niet zozeer de GDPR-wetgeving, maar wel artikel II.34 2° Bestuursdecreet, met dezelfde finaliteit van bescherming van de privacy, van toepassing is. Dit artikel bepaalt dat er geen informatie mag vrijgegeven worden waarvan de openbaarmaking afbreuk doet aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon met de openbaarmaking instemt. Hoewel het hier om een absolute uitzonderingsgrond gaat, waardoor er geen belangenafweging moet plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, vertoont de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond niettemin een relatief aspect. De decreetgever is weliswaar van oordeel dat er geen afweging vereist is met het openbaar belang dat met de openbaarheid is gediend (wat nogmaals uitdrukkelijk werd bevestigd in een recent arrest van de Raad van State, RvS, arrest nr. 243.607 van 7 februari 2019, TBP 2019/6, 339: “Zoals reeds overwogen, moet er geen belangenafweging plaatsvinden tussen het door de uitzonderingsgrond beschermde belang met het belang van de openbaarheid, en de weigering tot openbaarmaking moet niet door deze belangenafweging worden gemotiveerd.”), maar wijst er desondanks op dat telkens en in concreto geoordeeld moet worden of er al dan niet een inbreuk is gepleegd op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (Vlaams Parlement, Parl. St. 2017-2018, nr. 1656/1, blz.58). Artikel 22 van de Grondwet waarborgt uitdrukkelijk het recht op eerbiediging van het privéleven, net zoals artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens dit doet. De bedoeling en het fundamentele uitgangspunt van de in artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet bedoelde uitzonderingsgrond bestaat er precies in om het aan iedereen toegekende grondwettelijke recht op de eerbiediging van zijn privéleven te beschermen. De beroepsinstantie merkt op dat bij het onderzoek naar de uitzonderingsgrond met
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
pagina 3 van 8
betrekking tot de persoonlijke levenssfeer moet worden nagegaan of er al dan niet sprake is van informatie in een bestuursdocument die op de persoonlijke levenssfeer betrekking heeft. In casu wordt vastgesteld dat de namen, geboorte- en sterfdata, eventueel de echtgeno(o)t(e)…) van de ongeveer 140 personen die begraven zijn op de begraafplaats van Sint-Agatha-Rode en die vermeld worden op deze lijsten, ontegensprekelijk behoren tot het privéleven van de betrokkene en het privéleven vormt de kern van de persoonlijke levenssfeer (F. SCHRAM, Het decreet openbaarheid van bestuur. Een juridische analyse in historisch perspectief, Brugge, Vanden Broele, 247; Concl. Adv.Gen. bij HvJ 8 april 2014, nr. C-293/12, Digital Rights Ireland Ltd, nr. 61). Het openbaar maken van dit gegeven heeft aldus betrekking op de kern van een belang – het door artikel 22 van de Grondwet en het door artikel 8 EVRM aan eenieder toegekende recht op eerbiediging van zijn privéleven – dat de uitzonderingsgrond uit artikel II.34, 2°, van het Bestuursdecreet wenst te beschermen tegen de openbaarheid van bestuur (RvS, nr. 234.609 dd. 2 mei 2016). De beroepsinstantie is dan ook van oordeel dat de mededeling van de voormelde gegevens afbreuk doet aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van die natuurlijke personen en dat dit gegeven dan ook moet worden afgeschermd in toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet. De beroepsinstantie wijst er wel op dat deze uitzonderingsgrond inzake de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, conform artikel II.37, 3de lid Bestuursdecreet, echter niet van toepassing op persoonsgegevens van een natuurlijk persoon die meer dan twintig jaar geleden overleden is. In casu stelt de beroepsinstantie vast dat de bezorgde lijsten bijna uitsluitend persoonsgegevens (namen, geboorte- en sterfdata, eventueel de echtgeno(o)t(e)…) bevatten van de ongeveer 140 personen die begraven zijn op de begraafplaats van Sint-Agatha-Rode. Dit is ontegensprekelijk informatie die valt onder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Voor de informatie over de personen die minder dan 20 jaar geleden overleden zijn, is het bijgevolg overduidelijk dat deze valt onder de uitzonderingsgrond van artikel II. 34 2° Bestuursdecreet, en bijgevolg niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. Gezien deze personen overleden zijn, is het ook onmogelijk om nog hun instemming met de openbaarmaking te vragen. De informatie m.b.t. de personen die al meer dan 20 jaar geleden overleden zijn, mag daarentegen wel openbaar gemaakt worden. De beroepsinstantie merkt op dat de meeste van deze informatie bovendien openlijk zichtbaar is op de begraafplaats zelf, en aldus voor ieder toegankelijk. De beroepsinstantie ziet bijgevolg niet in waarom deze informatie m.b.t. de personen die al meer dan 20 jaar geleden overleden zijn, niet zou mogen openbaar gemaakt worden. Het argument van de gemeente dat dit onbegonnen werk zou zijn, kan niet gevolgd worden, aangezien het gaat om excel-lijsten waarin gemakkelijk kan worden geselecteerd op sterfdatum om de informatie over personen die minder dan 20 jaar geleden zijn overleden, weg te laten. De beroepsinstantie stelt wel vast dat in de lijst ‘2020 Sanering SAR kerk WACHTGRAVEN APART’ onder de kolom ‘extra info’ de gegevens van de echtgeno(o)t(e) van de overledene vermeld staan. Dit zijn zelf ook persoonsgegevens waarvan de openbaarmaking op grond van artikel II. 34 2° Bestuursdecreet in principe moet geweigerd worden. In het document ‘2020 Sanering SAR kerk WACHTGRAVEN APART Opzoekingswerk burgerzaken’ staat bijkomende informatie over deze echtgeno(o)ten. Op basis daarvan kan eveneens bepaald worden welke daarvan al meer dan 20 jaar geleden overleden zijn, en welke namen bijgevolg ingevolge artikel II. 37 3de lid Bestuursdecreet ook mogen openbaar gemaakt worden. Bij gebrek aan contactgegevens van de overige personen, heeft de beroepsinstantie ervan afgezien om de toestemming voor de openbaarmaking van hun namen te vragen.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
pagina 4 van 8
Voor wat betreft de verschillende lijsten met informatie over de graven en personen die begraven zijn op het kerkhof van Sint-Agatha-Rode, wordt het beroep bijgevolg als gedeeltelijk gegrond, en gedeeltelijk ongegrond beschouwd. De informatie in deze lijsten die betrekking heeft op personen die minder dan 20 jaar geleden gestorven zijn, of die nog leven, mag niet openbaar gemaakt worden, de overige informatie wel. •
‘Oude’ Lijst grafconcessies kerkhof Sint-Agatha-Rode
De beroepsinstantie stelt vast dat de informatie op deze lijst slechts loopt tot 1990, en dus enkel gaat over personen die tot en met 1990 gestorven zijn. Zoals hierboven uiteengezet, geldt de uitzonderingsgrond van artikel II.34 2° Bestuursdecreet niet voor persoonsgegevens van personen die al meer dan 20 jaar geleden zijn. De beroepsinstantie ziet ook geen andere uitzonderingsgrond die op dit document van toepassing zou kunnen zijn. Het beroep wordt voor wat betreft dit document als gegrond beschouwd. •
Nieuwe lijst concessies kerkhof Sint-Agatha-Rode
Deze lijst bevat informatie over de concessies (graven en columbariumnissen) tot en met 2018. Hiervoor geldt dus hetzelfde als voor de lijsten van de begraven personen: de informatie m.b.t. personen die meer dan 20 jaar geleden gestorven zijn, mag openbaar gemaakt worden. De informatie m.b.t. personen die minder dan 20 jaar geleden gestorven zijn, mag in principe niet openbaar gemaakt worden en er kan van deze personen uiteraard ook geen instemming hiervoor meer gevraagd worden. Het beroep wordt voor dit document bijgevolg als gedeeltelijk gegrond, gedeeltelijk ongegrond beschouwd. •
Een handgeschreven lijstje met de namen van de oud-strijders uit WO I
Dit document bevat geen sterfdatum van deze oud-strijders. Het is bijgevolg niet mogelijk om te bepalen welke van de hierin vermelde personen meer dan 20 jaar geleden stierven, en op wiens persoonsgegevens de uitzonderingsgrond van artikel II. 34 2° Bestuursdecreet dus niet van toepassing zou zijn. Het is ook onmogelijk om de toestemming van deze personen tot openbaarmaking van hun persoonsgegevens te vragen. Voor wat betreft dit document wordt het beroep bijgevolg als ongegrond beschouwd, met verwijzing naar de toepassing van artikel II.34, 2° van het Bestuursdecreet (bescherming van de persoonlijke levenssfeer). •
Een document ‘War dead register’ met meer informatie over oud-strijders die sneuvelden tijdens WO I. Uit dit document blijkt dat alle vermelde personen tijdens WO I gestorven zijn. Bijgevolg mag deze informatie op grond van de hierboven reeds uiteengezette redenering openbaar gemaakt worden. Het beroep wordt voor dit document als gegrond beschouwd. •
Een excel-lijst met informatie over oud-strijders
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
pagina 5 van 8
Het is niet duidelijk of dit document de namen bevat van de oud-strijders uit de Eerste of uit de Tweede Wereldoorlog, dan wel uit beide wereldoorlogen. Het document bevat ook geen sterfdatum van deze oudstrijders. Het is bijgevolg niet mogelijk om te bepalen welke van de hierin vermelde personen meer dan 20 jaar geleden stierven, en op wiens persoonsgegevens de uitzonderingsgrond van artikel II. 34 2° Bestuursdecreet dus niet van toepassing zou zijn. Het is ook onmogelijk om de toestemming van deze personen tot openbaarmaking van hun persoonsgegevens te vragen. Voor wat betreft dit document wordt het beroep bijgevolg als ongegrond beschouwd. •
Een document met informatie over burgerslachtoffers tijdens WO II
Aangezien de personen die vermeld zijn in dit document, tijdens de Tweede Wereldoorlog stierven, mogen ook deze persoonsgegevens op grond van de hierboven uiteengezette redenering openbaar gemaakt worden. Het beroep wordt voor dit document als gegrond beschouwd. •
Een excel-lijst ‘Voorbereiding sanering kerkhof SAR 2020_opzoekingswerk xxx’
Dit is een lijst gemaakt op basis van ‘doodsbrieven’, waarvan de erin vermelde personen niet enkel op het kerkhof van Sint-Agatha-Rode begraven werden maar die een of andere band met de gemeente hadden. Ook voor deze lijst geldt de hierboven uiteengezette redenering: hoewel de lijst bijna uitsluitend uit persoonsgegevens bestaat, kan enkel de informatie over personen die minder dan 20 jaar geleden overleden, van de openbaarheid worden afgeschermd op grond van artikel II.34 2° Bestuursdecreet. Gezien het feit dat deze personen allemaal overleden zijn, kan van degenen die minder dan 20 jaar geleden gestorven zijn ook geen instemming gevraagd worden om deze informatie toch openbaar te maken. Voor dit document wordt het beroep bijgevolg als gedeeltelijk gegrond, gedeeltelijk ongegrond beschouwd. •
Bewerkte luchtfoto’s van de begraafplaats
Voor deze documenten ziet de beroepsinstantie niet in welke uitzonderingsgrond hierop van toepassing zou kunnen zijn. Het beroep wordt hiervoor dan ook als gegrond beschouwd. •
Mailverkeer tussen de erfgoedconsulent en de verantwoordelijke voor interne beheers- en beleidszaken m.b.t. de sanering van de begraafplaats
Het betreft een aantal professionele mails van juli, september en oktober 2020 in verband met de sanering van het kerkhof van Sint-Agatha-Rode, waarin bepaalde afspraken worden gemaakt of suggesties gedaan. De beroepsinstantie ziet geen reden om dit mailverkeer af te schermen van de openbaarheid, met uitzondering van de naam van de betrokken erfgoedconsulent, die ontegensprekelijk een persoonsgegeven is waarvan de openbaarmaking de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene zou aantasten en die bijgevolg op grond van artikel II.34 2° Bestuursdecreet niet openbaar mag worden gemaakt. Gelet op het feit dat de erfgoedconsulent inmiddels overleden is, kan hem ook niet meer om toestemming gevraagd worden om zijn naam alsnog openbaar te maken. De naam van de verantwoordelijke voor interne beheers- en beleidszaken mag volgens het oordeel van de beroepsinstantie daarentegen wel openbaar gemaakt worden, aangezien verzoeker reeds veelvuldig gemaild heeft met deze medewerker en zijn naam bijgevolg al kent.
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
pagina 6 van 8
Het beroep wordt voor wat betreft deze mails als grotendeels gegrond beschouwd, met uitzondering van de naam van de erfgoedconsulent. •
Mailverkeer tussen verzoeker en de gemeente/burgemeester m.b.t. de graven van xxx
Gelet op het feit dat dit mailverkeer met verzoeker zelf betreft, ziet de beroepsinstantie niet in welke uitzonderingsgronden van toepassing zijn om hem hierin, in het kader van zijn openbaarheidsverzoek, geen inzage te verlenen. Voor wat betreft deze mails wordt het beroep dan ook als gegrond beschouwd. •
Het gemeentelijk reglement op de begraafplaatsen
Gelet op het feit dat dit een gemeentelijk reglement is dat in openbare zitting werd goedgekeurd, en dat bovendien ook actief moet openbaar gemaakt worden op de gemeentelijke webtoepassing, is er geen enkele uitzonderingsgrond die zich verzet tegen de inzage in dit reglement naar aanleiding van het voorliggend openbaarheidsverzoek. Voor wat betreft dit reglement wordt het beroep eveneens als gegrond beschouwd. Na beraadslaging,
BESLUIT: Het beroepschrift d.d. 14 juli 2021 van xxx tegen de ontstentenis van beslissing van de gemeente Huldenberg is ontvankelijk en deels gegrond, deels ongegrond. Bijgevolg dient de gemeente de volgende documenten openbaar te maken door er inzage in te verlenen: • • • • • • • • • •
De lijsten met informatie over de personen die begraven zijn op de begraafplaats van Sint-AgathaRode, met weglating van de informatie over de personen die minder dan 20 jaar geleden overleden zijn of die nog in leven zijn; De ‘oude’ lijst grafconcessies kerkhof Sint-Agatha-Rode; De nieuwe lijst concessies kerkhof Sint-Agatha-Rode, met uitzondering van de informatie m.b.t. personen die minder dan 20 jaar geleden overleden zijn; Een document ‘War dead register’ met meer informatie over oud-strijders die sneuvelden tijdens WO I; Een document met informatie over burgerslachtoffers tijdens WO II; Een excel-lijst ‘Voorbereiding sanering kerkhof SAR 2020_opzoekingswerk xxx’, met uitzondering van de informatie m.b.t. personen die minder dan 20 jaar geleden overleden zijn; Bewerkte luchtfoto’s van de begraafplaats; Het mailverkeer tussen de erfgoedconsulent en de verantwoordelijke voor interne beheers- en beleidszaken m.b.t. de sanering van de begraafplaats, met weglating van de naam van de erfgoedconsulent Het mailverkeer tussen verzoeker en de gemeente/burgemeester m.b.t. de graven van xxx Het gemeentelijk reglement op de begraafplaatsen
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
pagina 7 van 8
Geen toestemming tot hergebruik van bestuursdocumenten In zoverre dit beroep geheel of gedeeltelijk gegrond werd verklaard, geldt dat deze inwilliging van de aanvraag tot openbaarmaking GEEN toestemming inhoudt om het/de gevraagde bestuursdocument(en) te hergebruiken, als vermeld in titel II, hoofdstuk 4 van het Bestuursdecreet van 7 december 2018. Brussel, 4 augustus 2021. Voor de beroepsinstantie, afdeling openbaarheid van bestuur, Bruno ASSCHERICKX Voorzitter
https://www.vlaanderen.be/openbaarheid-van-bestuur
uitspraak beroepsinstantie OVB/2021/307
pagina 8 van 8