1.1 Avfallets dilemma – problem eller ressurs?

Avfall er en enorm mengde av svært ulike kasserte gjenstander og stoffer som «ingen» lenger har bruk for. Siden vi stadig kjøper nye produkter og kaster de gamle, så tilføres det stadig nytt avfall til avfallet som vi allerede har generert.

En vanlig billedlig oppfatning er å se for seg avfall som en stor strøm. Den strømmen dannes ved at ulike typer mindre strømmer (avfallstyper) slutter seg til hovedstrømmen (total mengde avfall). Terminologien «avfallsstrøm» benyttes ofte for å presisere at man snakker om en bestemt type avfall som av ulike grunner ønskes skilt ut fra det øvrige avfallet (i den store avfallsstrømmen). Denne terminologien vil også bli benyttet i den videre fremstillingen.

Avfallsstrømmen reiser tre hovedproblemer som virkemidlene6 i avfallspolitikken (både i Norge og i EU) forsøker å løse:

Avfallsmengden i seg selv utgjør en samfunns- og helserisiko (hygiene).7 Avfall utgjør en forurensningsrisiko. Avfallet kan inneholde stoffer (ressurser) som kan benyttes i ny produksjon eller utnyttes på en annen måte, til det beste for samfunnet.

Mengden8 avfall utgjør i seg selv et vesentlig miljøproblem, blant annet i forhold til forsøpling og opphopning av ubehandlet avfall som senere vil kunne føre til sanitær- og helseutfordringer (sykdom). Derfor er det et mål i seg selv å redusere den samlede mengden avfall som oppstår,9 helt uavhengig av om avfallet er å betrakte som en uutnyttet ressurs eller ikke.

Den andre hovedutfordringen er knyttet til forurensningsfaren som avfallet utgjør.

Avfallsstrømmen inneholder enkelte gjenstander og stoffer som er særlig farlige eller utfordrende for miljøet, dersom de kommer på avveie og ikke blir håndtert på en forsvarlig måte. Denne typen avfall har en klar forurensningsmessig side. Et gjennomgående trekk ved avfallsregelverket er at avfall som utgjør en særlig forurensningsfare, er særskilt regulert gjennom mer omfattende

6

7

8

9 St.meld. nr. 44 (1992–93) var den første stortingsmeldingen som gav en samlet fremstilling av avfall som politisk område (NOU 1990: 28 (Avfallsminimering og gjenvinning) og NOU 1992: 3 (mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene – prinsipper og forslag til bedre prising av miljøet). Det er etter hvert gitt ut flere stortingsmeldinger om virkemidler i avfallspolitikk, jf. blant annet Meld. St. 45 (2016–2017). De første reglene om avfall var derfor også regulert i den tidligere sunnhetsloven av 16. mai 1860. Samlet avfallsmengde i Norge i 2018 utgjorde ca. 11,8 millioner tonn (kilde: https:// www.ssb.no/natur-og-miljo/statistikker/avfregno/aar/2020-04-02). Se blant annet NOU 2002: 19 Avfallsforebygging.

krav enn annet ordinært avfall. Eksempelvis er det utarbeidet et særskilt regelverk for farlig avfall, batterier og bilvrak med videre.

Den tredje hovedutfordringen er at avfallsstrømmen inneholder ulike typer stoffer/gjenstander/materialer som kan benyttes som råmaterialer og kan inngå i nye produkter, eller som kan brukes på nytt (ombrukes). Derfor omtales avfall ofte som en «ressurs». Det er derfor ofte et ønsket politisk mål å øke gjenvinning av avfall, slik at mer av ressursene i avfallet kan utnyttes.10

Hensynet til å beskytte miljøet mot forurensning og ønsket om økt gjenvinning står ofte i motsetningsforhold til hverandre. For eksempel vil økt gjenvinning av betongmasser fra bygg- og anleggsvirksomhet forhindre at massene legger beslag på store arealer og deponikapasitet for annet mer farlig avfall. Slike betongmasser vil kunne være forurenset i større eller mindre grad. I hvilken grad betongmassene kan benyttes på nytt, for eksempel som fundamenterende masse, avhenger av hvor mye forurensning man vil akseptere i det ytre miljø. Dersom man bare ønsker at rene betongmasser skal gjenvinnes, så innebærer dette at betongen i mange tilfeller ikke kan benyttes, og vice versa. Fordelen med at betongmasser ikke legges på deponi og nyttiggjøres, må derfor veies opp mot den forurensningsmessige ulempen den alternative bruken av betongmassene utgjør. Hensynet til rent miljø og økt gjenvinning gir således opphav til vanskelige miljømessige avveininger. Det er grunn til å tro at slik avveininger vil måtte foretas langt oftere av miljøvernmyndighetene, blant annet som følger av at EU har fastsatt gjenvinningsmål for en rekke avfallstyper, som innebærer at mer av avfallet skal gjenvinnes og utnyttes til nyttiggjørende formål.

Avfall består som nevnt av produkter og stoffer som vi ikke lenger har bruk for, og avfall kan på mange måter sies å være et speilbilde11 av forbruket vårt. En måte å bidra til å løse utfordringen knyttet til avfall vil være å stille krav til produktene vi kjøper eller endre forbruksmønsteret. Dette innebærer at en effektiv kjemikaliepolitikk12 vil kunne bidra til å redusere mengden farlig avfall ved å hindre at farlige kjemikalier kommer inn i produktene, slik at de ikke senere blir farlig avfall når de kasseres. Tilsvarende vil produkter i større grad kunne utvikles ved å ta hensyn til at produktene enklere skal kunne gjenvinnes, eller at det utvikles produkter med lengre levetid med videre Produktreguleringer vil derfor ofte kunne ha svært stor innvirkning på avfallsfeltet

10

11

12 Utnyttelse av ressursene i avfall er ikke en ny problemstilling, og resirkulering og avfallsbehandling ble behandlet i NOU 1973: 51 (Delutredning I) og NOU 1975: 52 (Delutredning II) og senere fulgt opp i St.meld. nr. 44 (1975–76) kap. 4. Avfallsstrømmen vil også være et speilbilde av samfunnet av andre årsaker. Mye avfall per innbygger vil f.eks. kunne si noe om forbruket i det aktuelle samfunnet. Hvordan avfallet blir behandlet, vil f.eks. også si mye om hvor utviklet det aktuelle samfunnet er. Se blant annet Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1907/2006 av 18. desember 2006 om registrering, vurdering og godkjenning av samt begrensninger for kjemikalier (REACH).