Issuu

I boken får du svar på hovedspørsmålene: • Hvordan kan vi forbedre sikkerheten i komplekse systemer i samfunnet? • Hvordan bruker vi ulike metoder for å analysere sikkerhet og risiko? • Hvordan kan kriser håndteres? • Hvordan kan vi lære av erfaringer fra samfunnssikkerhetsarbeidet? Boken retter seg mot studenter innenfor samfunnssikkerhet og andre fag som har systemtenkning som del av sin utdanning, og mot personer som arbeider med sikkerhet og beredskap i offentlig og privat virksomhet. Nye erfaringer og forsknings resultater er tatt inn i denne andreutgaven og har gitt inspirasjon til justering av definisjonene av flere av de grunnleggende begrepene i samfunnssikkerhetsfaget.

Samfunnssikkerhet

Naturkatastrofer, store ulykker, pandemier, terroraksjoner og andre ødeleggelser bringer samfunnet i ubalanse. Grunnlaget for befolkningens trygghet må stadig vedlikeholdes i lys av nye problemer og trusselbilder. I dagliglivet ser vi av og til svikt i viktige samfunnsfunksjoner, som helse, skole, transport og vannforsyning. Denne boken presenterer et teoretisk grunnlag og viser verktøy for å forstå og møte slike trusler.

EIVIND L. RAKE er rådgiver innen beredskap og krisehåndtering og tidligere brannsjef. Han er ph.d. i krisehåndtering og tidligere førsteamanuensis II ved Universitetet i Stavanger og Høgskulen på Vestlandet. GEIR SVERRE BRAUT er seniorrådgiver ved Stavanger universitetssjukehus og pensjonert professor fra Høgskulen på Vestlandet. Han er lege og spesialist i samfunnsmedisin. HENRIK BJELLAND er seniorrådgiver og faglig leder for systemsikkerhet og risikostyring i Multiconsult og førsteamanuensis II ved Universitetet i Stavanger.

ISBN 978-82-15-07314-9

NJÅ, SOMMER, RAKE, BRAUT, BJELLAND

MORTEN SOMMER er førsteamanuensis i samfunnssikkerhet og beredskapsledelse ved Universitetet i Stavanger.

Samfunnssikkerhet Analyse, styring og evaluering 2. UTGAVE

2. UTG.

OVE NJÅ er professor i risikostyring og samfunnssikkerhet ved Universitetet i Stavanger og en av grunnleggerne av studiene i samfunnssikkerhet.

OVE NJÅ, MORTEN SOMMER, EIVIND L. RAKE, GEIR SVERRE BRAUT, HENRIK BJELLAND

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 2

15.12.2025 15:05

Ove Njå, Morten Sommer, Eivind L. Rake, Geir Sverre Braut og Henrik Bjelland

Samfunnssikkerhet Analyse, styring og evaluering 2. utgave

universitetsforlaget

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 3

15.12.2025 15:05

© Aschehoug AS ved Universitetsforlaget 2026 1. utgave 2020 ISBN 9788215073149 Papirbok ISBN 9788215073217 EPUB Materialet er vernet etter åndsverkloven. Kopiering og tilgjengeliggjøring er ikke tillatt uten samtykke fra rettighetshaverne, avtale med Kopinor (www.kopinor.no) eller annen forvaltningsorganisasjon, eller hjemmel i lov. Forbudet gjelder også trening av, og annen bruk av materialet i, kunstig intelligens og innebærer et uttrykkelig forbehold mot tekst- og datautvinning etter digitalmarkedsdirektivet artikkel 4. Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no

N VA

E MER K

Omslag: Cecilie Mohr Sats: ottaBOK Trykk og innbinding: Mediehuset Andvord AS Boken er satt med: ITC New Baskerville 10/13 Papir: 100 g Arctic Matt 1,0 Elektronisk tilrettelegging i EPUB-format: PHi Business Solutions Ltd.

Trykksak 2041 0013

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 4

15.12.2025 15:05

Innhold Forord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

KAPITTEL 1

En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 1.2

Samfunnssikkerhet i praksis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Samfunnssikkerhet som fag og forvaltningstema – et tilbakeblikk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4 Risikoinformert styring – kunnskapen om sikkerhet . . . . . . . . . . . . . 1.5 Fremveksten av risikoanalyser i kommunene – eksempel på innføringen av risikoinformert styring i hele Norge . . . . . . . . . . . . . 1.6 Ulykker i et historisk perspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.7 Utviklingstrekk med vekt på fremtiden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13 15 16 22 24 26 28 41 44 45

KAPITTEL 2

Fortolkning av sikkerhet og risiko i samfunnssikkerhetsarbeidet . . . . . . . . . 2.1 2.2

Kunnskapssyn og styringsmulighet i samfunnssikkerhet . . . . . . . . . . Kunnskapssynet og det vitenskapsfilosofiske u tgangspunktet gir dramatiske forskjeller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Våre definisjoner av vesentlige begreper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Fra ulykker til kriser – betydning for s amfunnssikkerheten . . . . . . . 2.5 Kjennetegn og egenskaper ved kriser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.6 Ulike fagdisipliners tilnærminger til kriser og k unnskap om samfunnssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47 48 50 57 68 71 76 78 80

KAPITTEL 3

Modell for sikkerhetsstyring av samfunnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1

Modell for sikkerhetsstyring – mål, virkemidler og rammebetingelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 3.2 Diskusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 5

15.12.2025 15:05

Innhold KAPITTEL 4

Samfunnsplanlegging, forvaltning og sikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

Introduksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Forvaltningsnivåene i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Samfunnsplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planlegging basert på instrumentell rasjonalitet . . . . . . . . . . . . . . . . Det kommunikative idealet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planlegging i møte med maktens rasjonalitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Eksempel – helhetlig ROS i kommuneplanlegging . . . . . . . . . . . . . . Vårt syn på samfunnsplanlegging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grunnleggende teorier for styring av sikkerhet og risiko i organisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.10 Vår tilnærming til sikkerhetsstyring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

110 111 114 117 121 124 129 133 136 146 148 149

KAPITTEL 5

Samfunnssikkerhet i et systemperspektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 5.1 5.2 5.3 5.4

Komplekse systemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kritiske infrastrukturer og viktige samfunnsfunksjoner . . . . . . . . . . Sikkerhetsinformasjonssystemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kriseorganiseringen i Norge og ledelsessystem – e ksempel på systemtenkning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.5 Systemets kompleksitet kan ofte beskrives ut fra ulykkesgranskning – et eksempel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.6 Systemtenkning er viktig – noen flere eksempler . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

152 166 178 184 195 202 204 205

KAPITTEL 6

Beslutninger i sikkerhetsarbeid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 6.1 Hva er en god beslutning? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Beslutninger og karakteristikker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Kategorisering av beslutningssituasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

207 211 216 236 236

KAPITTEL 7

Akseptabel sikkerhet og ytelse av samfunnsfunksjoner . . . . . . . . . . . . . . . . 237 7.1 7.2 7.3 7.4

Beslutninger med grunnlag i hva som er «sikkert nok» . . . . . . . . . . Akseptabel sikkerhet må vurderes opp mot funksjonelle krav til systemer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Verdier vi ønsker å beskytte, og hvordan akseptabel sikkerhet vurderes for dem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Beslutningsprinsipper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 6

238 240 250 252

15.12.2025 15:05

Innhold

Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 KAPITTEL 8

Analysemetoder og begreper i samfunnssikkerhetsarbeidet . . . . . . . . . . . . . 257 8.1

Introduksjon og oversikt over «verktøykassen» i samfunnssikkerhetsarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2 Statistikk, datainnsamling, statistiske analyser og bruk av erfaringsdata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3 Risiko – begreper og forutsetninger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.4 Forebygging, beredskap og ytelse – begreper og f orutsetninger . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

258 268 287 296 303 303

KAPITTEL 9

Systemteoretisk sikkerhetsanalyse – STAMP, CAST og STPA . . . . . . . . . . . . . . 304 9.1 9.2

Hva er systemteoretisk samfunnssikkerhetsanalyse (STAMP)? . . . . . Systemteoretisk ulykkesundersøkelse basert på STAMP og CAST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9.3 Systemteoretisk prosessanalyse (STPA) basert på STAMP . . . . . . . . . 9.4 Diskusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

305 309 310 316 317 317

KAPITTEL 10

Risiko- og sårbarhetsanalyse av samfunnssikkerheten . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 10.1 10.2 10.3 10.4

Problemstillinger en risikoanalyse kan besvare . . . . . . . . . . . . . . . . . Ulike kategorier risikoanalyseteknikker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Risikoanalysens ulike trinn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kriterier for scenarioer, forebyggings- og beredskapstiltak – ideelle premisser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

319 323 328 357 363 364

KAPITTEL 11

Forebyggendeanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365 11.1 Forebyggendeanalysens plass i s amfunnssikkerhetsarbeidet . . . . . . . 11.2 Trinnene i forebyggendeanalyseprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

367 368 377 378

KAPITTEL 12

Beredskapsanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 12.1 12.2

Beredskapsanalysens plass i s amfunnssikkerhetsarbeidet . . . . . . . . . 380 Trinnene i beredskapsanalyseprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 7

15.12.2025 15:05

Innhold 12.3 Diskusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 400 Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402 KAPITTEL 13

Ulykkesundersøkelser med læringsformål . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403 13.1 Introduksjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.2 Læring eller ansvarsplassering? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.3 Utvikling av mandat og problemstillinger i u lykkesundersøkelser . . . 13.4 Fasene i undersøkelsesprosessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13.5 Bruken av ulykkesundersøkelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

404 406 410 418 424 425 426

KAPITTEL 14

Kostnad–nytte-analyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 14.1

Planlegging, vurdering, kvalitetssikring og b eslutninger om samfunnssikkerheten på statlig nivå . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.2 Kostnad–nytte-analysens grunnlag og formål med vekt på samfunnssikkerhet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.3 Kostnad–nytte-faktorer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14.4 Kostnad–nytte-analysen – konvertering til en enhet . . . . . . . . . . . . . 14.5 Avsluttende merknader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

428 429 431 435 442 443 444

KAPITTEL 15

Læring i samfunnssikkerhetsarbeidet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445 15.1 15.2 15.3 15.4

Læringsbegrepet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Et tenkt eksempel om aspekter i beredskapsopplæringen . . . . . . . . Utvikling av kunnskap og ferdigheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Læring på individ- og gruppenivå – et skritt videre, «den gylne middelvei» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.5 Vår tilnærming til læring på individ- og gruppenivå . . . . . . . . . . . . . 15.6 Læring i organisasjoner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15.7 Avslutningsvis – et forslag til evalueringsmetodikk for læring fra beredskapsøvelser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Oppgaver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Videre lesning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

446 453 458 459 460 466 473 476 476

Referanser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 477 Stikkord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 493

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 8

15.12.2025 15:05

Forord

Samfunnssikkerhet er enda et relativt nytt fagfelt innenfor universitet og høy skoler, i offentlig forvaltning og i næringslivet. Selv om sikkerhetsarbeid har vært drevet som del av virksomheten innenfor ulike samfunnssektorer i uminnelige tider, er det stort sett de siste 40 årene at vi har fått en samlende utvikling av teorier og metoder som går på tvers av ulike fagtradisjoner. Ordet samfunnssikkerhet kom for fullt inn i det norske språket etter tusenårsskiftet. I dag peker ordet på noe ulikt innhold, alt etter hvordan det brukes. I denne boken ser vi på samfunnssikkerhet som et kunnskapsfelt. Rett nok vil mange hevde at det finner sine teorier og metoder i mange ulike andre fagtradisjoner. Men som kunnskapsfelt søker det også sin egen identitet ved at kunnskap fra ulike områder smeltes sammen under målet om å øke sikkerheten knyttet til ulike store og små systemer og aktiviteter i samfunnet. Hovedmålet med denne boken er å formidle kunnskap og tanker om hvordan denne syntesen kan skje, gjennom å presentere ulike teorier, metoder, modeller og eksempler på håndtering av forhold som handler om sikkerheten i samfunnet, enten den er utfordret av intenderte handlinger med ønske om å skade verdier i samfunnet eller andre forhold som medfører skade på verdier som samfunnet er avhengig av. Hva som er inkludert i samfunnssikkerhetskonteksten, bygger på dialog mellom sentrale aktører i samfunnet og vil derfor være i en dynamisk utvikling. Vi er for øyeblikket i en situasjon hvor nasjonal sikkerhet og ustabile geopolitiske utviklingstrekk skaper usikkerheter som Norge må ta hensyn til i sitt samfunnssikkerhetsarbeid. Det er dermed en premiss for alle som jobber på mer regionale og lokale nivå med sitt samfunnssikkerhetsarbeid. Samfunnssikkerhet er også et forskningsfelt, der mange forsøker å trenge dypere inn i rådende syn på kunnskap og usikkerhet gjennom undring og nysgjerrighet. Forfatterne har gjennom flere tiår vært aktive innenfor denne forskningen. Vi lar oss stadig forundre og overraske over dem som synes at de har funnet de entydige svarene på ulike spørsmål innenfor dette fagfeltet. Vi håper derfor at vi gjennom denne teksten makter å åpne noen dører ved å peke på ulike alternative forståelser og stimulere til egne analyser, snarere enn å lukke for ytterligere innsikt gjennom å presentere fasttømrede standpunkter. Ikke minst er samfunnssikkerhet et forvaltningsområde og et praksisfelt, der ut øverne forsøker å forholde seg til helt spesifikke problemer gjennom å iverksette tiltak og håndtere konkrete hendelser. I og med at boken ikke minst er skrevet for

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 9

15.12.2025 15:05

Forord bruk på bachelor- og mastergradsstudier, og med tanke på videre- og etterutdanninger innenfor samfunnssikkerhet, har vi også lagt vekt på å presentere konkrete metoder for analyse, styring og evaluering. Ut fra våre erfaringer, både med undervisning og eget arbeid i praksisfeltet, mener vi det er viktig å ha et godt grep om arbeidet med sikkerhet på ulike nivåer i samfunnet. Vi håper at denne boken både kan gi et teoretisk grunnlag og vise praktiske eksempler som kan være nyttige i dette arbeidet. Vi vet at boken vil bli benyttet i opplæring av personell som jobber med forebyggende arbeid og håndtering av hendelser. Vi har derfor valgt å vektlegge beredskapsarbeidet i noe større grad i denne boken, enn det som ble gjort i den første norske læreboken i samfunnssikkerhet. Utviklingen i det internasjonale risiko bildet viser at dette er nødvendig. For oss er det naturlig å se på forebygging og beredskap i det samme systemperspektivet. Vi jobber med komplekse systemer, og nettopp dette systemperspektivet er vektlagt i boken. For oss har det vært viktig å anerkjenne personer som jobber i dette fagfeltet. Vi har gitt dem en fellesbetegnelse, samfunnssikkerhetskoordinatorer. De har et stort ansvar for våre verdier. De faglige utfordringene for denne faggruppen er mange, de må forholde seg til ulike infrastrukturer for å ivareta samfunnsfunksjonene, de må kunne vurdere avhengigheter mellom samfunnsfunksjoner, for eksempel mellom transportsektoren og IKT-sikkerheten, de må kunne analysere og vurdere samfunnssikkerheten, og ikke minst må de kunne gi praktiske råd i sin virksomhet. Det krever tverrfaglig og tverrvitenskapelig kompetanse, evne til å kommunisere med ulike fagfolk og kompetanse innen sikkerhetsfaget. Vi stiller kompetansekrav til leger som skal behandle mennesker, til ingeniører som skal konstruere bygninger, og til piloter som skal fly. Vi mener at tiden er overmoden for å stille krav til samfunnssikkerhetskoordinatorer i offentlig forvaltning, i kritiske samfunnsfunksjoner og i virksomheter med høy risiko. Boken skisserer nødvendige kompetanseområder for samfunnssikkerhetskoordinatorene. Samfunnssikkerhet, den første norske læreboken i samfunnssikkerhet, ble utgitt i 2004 med grunnlag i fagmiljøet ved Universitetet i Stavanger. Denne boken står på mange måter på skuldrene av den første. Vi er takknemlige for at vi har kunnet benytte en del av materialet fra den gamle boken også nå. Det har vært til hjelp med å sikre sammenheng og kontinuitet i presentasjonen av den faglige utviklingen. Da første utgave av denne boken kom ut i 2020, stod vi midt i koronapandemiens første fase. Før pandemien var over, kom angrepet på Ukraina, som også synliggjør hvor viktig det er å arbeide gjennomtenkt og aktivt med samfunnssikkerheten, og at personellet med ansvaret for forebygging og beredskap er kompetent. Vi har mottatt gode råd og innspill fra mange personer. Det er ikke mulig å trekke frem alle som vi har hatt anledning til å diskutere tekst og faglige spørsmål med. Vi vil imidlertid særlig takke professor Terje Aven, professor Kjell Harald O lsen, professor Henrik Tehler, førsteamanuensis Maria Sydnes, tidligere lensmanns betjent, nå forsker, førsteamanuensis og frivillig redningsmann, ph.d. Albert Lunde, tidligere fylkesmann, dr.philos. Tora Aasland, og sivilingeniør Ådne Njå,

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 10

15.12.2025 15:05

Forord

for n yttige, til dels kritiske, men gode, kommentarer i ulike faser av skrivingen. Vi har også gjennom flere år fått utallige muntre tilrop og gjentatte stimuli til å fullføre og revidere prosjektet fra forlagsredaktørene Eli Valheim og Maria Almaas. I denne reviderte utgaven har vi ikke gjort noen endringer på det vesentligste fundamentet i vår forståelse av analyse, styring og evaluering av samfunnssikker heten, selv om situasjonen i verden har endret seg drastisk de siste fem årene. Vi mener at vår overordnede modell er tilstrekkelig robust til å reflektere de endringene som er i ferd med å skje, og vi ønsker at brukerne av denne boken benytter anledningen til å utfordre innholdet med det perspektivet. Likevel har vi valgt å justere noe på flere av de definisjonene av begreper i samfunnsikkerhetsarbeidet som boken benytter. Dette er dels gjort av språklige grunner og dels for å avspeile utviklingen i fagfeltet de senere årene. Forskningsfronten har også utviklet seg, hvor blant annet resiliens som forsk ningsfelt er mer utviklet, nye energibærere har fått større fotfeste, og den digitaliserte omstillingen med økt bruk av kunstig intelligens stiller helt nye krav til kompetanse og forståelse av fagfeltet som jobber med samfunnssikkerhet. Vi har fått inn førsteamanuensis Henrik Bjelland i forfattergruppen, og er meget takknemlig for det. Han har bidratt i tidligere versjoner også, men nå deltar han på lik linje med oss andre og er spesielt kompetent innenfor systemteorien, hvor han har mange års forskningserfaring. Universitetet i Stavanger, desember 2025 Ove Njå Morten Sommer Eivind L. Rake Geir Sverre Braut Henrik Bjelland

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 11

15.12.2025 15:05

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 12

15.12.2025 15:05

KAPITTEL 1

En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet Læringsmål • • • • •

forstå omfanget av samfunnssikkerhet i Norge og verden for øvrig kunne reflektere over og bruke sikkerhet og samfunnssikkerhet som begreper finne motivasjon for å studere samfunnssikkerhet skille mellom hendelser som påvirker samfunnssikkerheten identifisere roller som kan ivareta samfunnssikkerheten

Vi lever i det tryggeste sekund i historien, på det tryggeste stedet på kloden. Nyt det. Per Fugelli (2015)

22. juli 2011 vil alltid være en merkedag i norsk historie. Det var da en person angrep Regjeringskvartalet, og han drepte 69 ungdommer og skadet mange flere som var samlet på et politisk arrangement på Utøya i Hole kommune. Dramatikken og det tragiske utfallet er dokumentert mange andre steder, men det som ikke like ofte kommer frem, er at den norske samfunnssikkerheten fungerte. Selv om terroristen ikke øyeblikkelig ble stoppet, fungerte alle de viktige samfunnsfunksjonene i Norge: strømforsyningen, informasjonssystemene, redningstjenesten, politisk ledelse osv. På den aktuelle ettermiddagen og i dagene som fulgte, fungerte «resten» av Norge. Hendelsen var en påminnelse om at kontinuerlig arbeid med samfunnssikkerhet er nødvendig for et demokrati som Norge. Vi lever i en verden hvor en valgt amerikansk president truer og begrenser støtte til amerikanske universiteter, endrer demokratiske rettsstatsinstitusjoner og knebler en fri presse for å oppnå mer sentral makt til seg selv og sitt embete. Vi har kriger som styrker autokratiske ledere i deres kamp for å oppnå sterkere sentralisert styring. Befolkninger lar seg manipulere og støtter sågar beslutninger som innebærer det noen karakteriserer som brudd på folkeretten og i praksis folkemord. Og, vi har en verdenssituasjon

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 13

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet

med klimaforandringer og demografisk dramatiske forskjeller mellom rike og fattige. Vi trenger oppegående samfunnssikkerhetskoordinatorer som evner å se på tvers av sektorer, regioner og nasjoner. Et lite steg på veien er den nasjonale sikkerhetsrådgiverrollen som ble etablert på nasjonalt nivå i Norge i desember 2025. En flomkatastrofe rammet store deler av Østlandet på forsommeren 1995. I løpet av de tre ukene flommen varte, ble 130 000 dekar jordbruksareal satt under vann, og til sammen 7000 mennesker og et stort antall husdyr måtte evakueres. Store deler av transportnettet i regionen ble berørt, og det oppstod omfattende ødeleggelser på bygningsmasse og infrastruktur. 9000 kvinner og menn deltok i bergingsarbeidet og bidro til å redusere omfanget av katastrofen. De totale kostnadene kom opp i om lag 1,6 milliarder kroner. «Ida» ble født i 1998, og hennes historie fra 2014 til 2016, inn, ut og imellom fjorten institusjoner, er behørig dokumentert i Stavanger Aftenblad og etter hvert av Fylkesmannen i Troms. Kort oppsummert var det en jente som etter omsorgssvikt ble overtatt av de kommunale, regionale og sentrale barnevernstjenestene, hvor situasjonen eskalerte og ble mye verre. «Ida» har også sonet dom i fengsel. Kritikken fra tilsynet, spesielt mot sju av institusjonene og tjenestene, er voldsom. Systemene, i dette tilfellet de lokale, sviktet grunnleggende for «Ida», som i stedet for å få hjelp ble drevet inn i mer håpløse situasjoner.

Hendelser kan ha et globalt, nasjonalt, regionalt eller lokalt preg. Hendelsene ovenfor har alle fått stor betydning for den norske samfunnssikkerheten. De har skjedd i et lokalsamfunn eller på tvers av kommunegrenser, men involverte aktører finner vi både over og under det systemnivået der kommunen er plassert. Går vi nærmere inn på hendelsene og undersøkelse som har skjedd i kjølvannet av disse, kan vi lure på om undersøkelsers sikkerhetstilrådninger og kritiske merknader nytter; finnes læringspotensial? Dette er på ingen måte enkelt, og når du leser denne boken vil vi at du skal komme lenger og lenger ned i forståelsen av samfunnssikkerhet. Studenters evne til kritisk refleksjon over kilder står sentralt i denne boken, det er kunnskapen som er viktigst. Det nytter ikke med overflatisk kritikk av vurderinger (risiko eller sikkerhet), man må ha inngående kunnskap for å kritisere faglige vurderinger. Vi vil samtidig at du skal ta med deg en «verktøykasse» som kan hjelpe deg å jobbe med ulike problemstillinger i samfunnssikkerhetsarbeidet. Boken er et bidrag til at du skal kunne utfordre de fleste som uttaler seg om samfunnssikkerhet generelt eller om samfunnskritiske systemer spesielt. Storsamfunnet trenger kompetente samfunnssikkerhetskoordinatorer.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 14

15.12.2025 15:05

1.1 Samfunnssikkerhet i praksis

1.1

Samfunnssikkerhet i praksis

Utsagnet til Per Fugelli som vi innledet boken med, baserer seg på at det er færre mennesker som dør på grunn av ulykker og kriser i dag enn noen gang. Likevel skades eller omkommer fortsatt mange mennesker her i landet hver dag. Trafikkulykker, branner, drukninger, fallhendelser osv. er en del av hverdagen vår. Vi jobber alle for å håndtere farene vi står overfor, slik at unødvendige hendelser ikke får skje. Samfunnet er opptatt av dette, og vi som del av befolkningen reagerer sterkt når det vi oppfatter som urett og unødvendige hendelser, skader mennesker, natur og felles verdier. Mange alvorlige hendelser får konsekvenser for samfunnet vårt og hverdagen vår. Strømmen forsvinner på grunn av trær som faller ned på strømledninger, veier blir stengt på grunn av ras, vannforsyningen stopper opp på grunn av vannledningsbrudd, den årlige influensaepidemien gjør at sykefraværet øker og utfordrer kapasiteten på sykehusene våre, og flom ødelegger arbeidsplasser og truer mange virksomheter. Vi er omgitt av farer som stadig skifter og utvikler seg. Nye oppstår, gamle forsvinner, noen blir farligere, og mange håndterer vi. Vi vil unngå at uønskede hendelser skal skje. I det minste vil vi at de blir håndtert slik at liv og helse, miljøet rundt oss, arbeidsplasser og økonomien ikke blir skadet. Vi vil heller ikke at den viktige infrastrukturen trues eller får varige skader. Skjer det en ulykke, eller en krise rammer oss, vil vi at den skal bli håndtert av samfunnet rundt oss, raskt og effektivt. I så måte ønsker vi at håndteringen skjer uten at vi eller omgivelsene påvirkes i nevneverdig grad. Det er altså store forventninger til at samfunnssikkerheten virker.

Refleksjon Klimarisiko i Jotunheimen. Et varmere klima gjør at permafrost, breer og fonner gradvis forsvinner. Ustabile masser blir eksponert, og faren for skred og ras øker. Disse landskaps endringene utfordrer systemet som håndterer turismen i Jotunheimen. Ønsker om økt turisme og bruk av fjellheimen møter hensynet til sikkerhet. Hvem har og tar ansvaret for informasjon, nødvendig regulering eller tilrettelegging, gitt allemannsrettens betingelser? Hvordan kan redningstjenesten tilpasse seg behovet for å redde flere alvorlig skadde i stadig mer utrygge fjellområder?

Selv om vi alle er i stand til å tenke på de store hendelsene – vi ser dem jo i nyhetsbildet hver dag – så er det langt vanskeligere å jobbe med dem i samfunnssikkerhetsarbeidet. Hvordan skal vi uttrykke samfunnssikkerhet? Hvordan skal vi måle samfunnssikkerhet? Hvordan skal vi utvikle løsninger og tiltak for viktige samfunnsfunksjoner? Og ikke minst hvilke prinsipper skal vi bruke; skal vi satse mest på å unngå hendelser, eller skal vi ha en velfungerende beredskap? Skal vi satse like mye på helsesektoren som transportsektoren? Skal vi verdsette gamle og unge likt? Hvem tar det formelle ansvaret (lover og regler), og hvem tar det uformelle praktiske ansvaret? Osv.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 15

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet Samfunnssikkerhetsarbeidet er fullt av dilemmaer som gir dem som skal fatte beslutningene, vanskelige verdivalg. Det er viktig at vi viser respekt for disse verdivalgene og prøver å finne hvilke verdier som er førende. Selv om det er relativt lett å være kritisk til beslutninger og handlingsvalg sett i ettertid av en uønsket hendelse, må vi forsøke å se bak hendelser og utfall, på system- og samfunnsstrukturer som produserer hendelsene. Boken tar opp disse temaene gjennom systemteori, ulykkesundersøkelser og læring.

1.2

Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem

1.2.1 Samfunnssikkerhetsdefinisjonen Sikkerhet defineres ofte som et systems evne til å unngå skader og tap (Aven et al., 2004). Stortingsmelding nr. 17 (St.meld. nr. 17 (2001–2002)) beskriver samfunnssikkerhet som «den evne samfunnet har for å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger». I en senere stortingsmelding (Meld. St. 10 (2016–2017), s. 19) er definisjonen av samfunnssikkerhet justert til «Samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger». Denne definisjonen er videreført i Melding til Stortinget nr. 5 (2020–2021). Dette er veldig vide definisjoner som gjør at virksomhetene kan legge mye i konseptet samfunnssikkerhet. Samtidig rettes oppmerksomheten mot konkrete hendelser som er veldig avgrenset i tid og rom. Det trenger ikke å være enkelthendelser som truer samfunnssikkerheten, det kan være tilstander i samfunnet, hvor enkelthendelser bare er indikasjoner på at samfunnet er sårbart. Klimaendringer er et slikt eksempel, nedbrytning av demokratiske rettigheter et annet, og endringer i menneskegruppers, for eksempel ungdoms, kosthold og næringsinntak et tredje. Vi er av en oppfatning at slike eksponeringer på våre systemer, dvs. samfunnet, truer samfunnssikkerheten. For vårt formål kan samfunnssikkerhet defineres både som en prosess og en tilstand på følgende måte:

Definisjon Samfunnssikkerhet som prosess: Alle aktiviteter og tiltak som bidrar til at samfunnets kritiske funksjoner ivaretas for å sikre borgernes liv, helse og grunnleggende behov. Samfunnssikkerhet som tilstand: Samfunnets evne til å ivareta kritiske funksjoner for å sikre borgernes liv, helse og grunnleggende behov.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 16

15.12.2025 15:05

1.2 Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem

Samfunnssikkerhet kan, som enkelte andre begrep i denne boken, defineres både som en prosess og som en tilstand. Når vi tenker på samfunnssikkerhet som en prosess, handler det om arbeidet vi gjør, som faller under kategorien samfunnssikkerhetsarbeid. Samfunnssikkerhet er gjerne også noe vi ønsker å måle: om vi har samfunnssikkerhet, eller hvor mye samfunnssikkerhet vi har. I slike sammenhenger er det hensiktsmessig å tenke på begrepet som en tilstand. I kapittel 2 og kapittel 8 går vi inn på en rekke begreper som brukes i samfunnssikkerhetsfeltet. Det er viktig å reflektere over begrepene som prosess og tilstand, og vi oppfordrer deg til å prøve å trekke dem inn i situasjoner og tema som interesserer deg. Vi erkjenner at «samfunnets kritiske funksjoner» er forbundet med forståelser som stadig er i endring, og som vil variere om du befinner deg på et nasjonalt nivå eller på et lokalt nivå. Vi må dermed selv avklare hva som for vårt formål skal være samfunnets kritiske funksjoner. Det betyr at for en kommune kan deler av opplæring og oppvekst anses som kommunens kritiske funksjoner, mens DSBs inndeling (2016), som vi presenterer i kapittel 5.2, var mer relevant for regjeringen da korona-utbruddet startet i 2020. Det viktige er at du i din virksomhet har bidratt til å definere og avgrense samfunnssikkerhetsbegrepet.

1.2.2 Modell for styring av samfunnssikkerheten I denne boken vil vi berøre ulike sider av vår grunnleggende modell for styring av samfunnssikkerheten. Den består av elementene «system», «mål», «rammebetingelser» og «virkemidler», se figur 1.1.

Mål

Virkemidler Forestilling om trusler og farer Usikkerhet

Rammebetingelser

Systemet

Figur 1.1. Grunnmodellen i styring av samfunnssikkerheten.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 17

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet Vi innleder hvert kapittel i denne boken med å angi hvor i denne figuren teksten i kapitlet er konsentrert. Vi tror at det er viktig at du har denne forståelsen og kan anvende den på ethvert system du ønsker å studere, inklusiv din studietilværelse på universitet, høyskole eller lignende. Det er ikke dermed sagt at din forståelse av samfunnssikkerhet er kritisk for samfunnssikkerheten, men følgende eksempel kan gjerne gi et bilde på hva vi mener: La oss se på din studiesituasjon. Basert på din kunnskap om systemet du i din studiesituasjon er en del av, vil du kunne avklare målene dine med studiet, rammebetingelsene som du studerer under, og som det er lite du kan gjøre noe med, og til slutt de virkemidlene du har i studietiden. Frem mot din kunnskapsoppnåelse er det både farer og trusler som kan påvirke prosessen, og nå før du har startet, er det usikkerhet forbundet med studiet ditt. Du kan påvirke en god del, men ikke alt. Tidsfrister, innleveringsoppgaver og eksamensformer ligger fast. Likevel er innsikten din om systemet avgjørende. Det kan gå «galt», eller du kan oppnå dine mål med studieinnsatsen din. I kapittel 3 introduserer vi denne modellen inngående. Modellen er veldig anvendelig i studier av samfunnssikkerhet, fordi vi da opererer med komplekse systemer, uklare og gjerne motstridende mål og interesser, virkemidler som har svakheter, og rammebetingelse som ytterligere kompliserer arbeidet. Vi jobber med kritiske samfunnsfunksjoner og sårbare infrastrukturer.

1.2.3 Kritiske samfunnsfunksjoner og verdivalg Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har i over et tiår jobbet med å definere og avgrense hva vi skal forstå med begrepene kritiske infrastrukturer og kritiske samfunnsfunksjoner (KIKS 1 og 2, DSB, 2012; 2016a). Den seneste utgaven av dette arbeidet er samlet om begrepet samfunnsfunksjoner, som skal ivareta grunnleggende behov for befolkningen. DSB har kategorisert samfunnsfunksjoner i tre områder: 1) styringsevne og suverenitet; 2) befolkningens sikkerhet 3) samfunnets funksjonalitet. Den første knyttes til systemer og tjenester som skal ivareta Norges integritet, både territorielt og styringsmessig. Vi må ha våre konstitusjoner intakt. Norge må også sikres evne til å håndtere ekstraordinære situasjoner. Den andre kategorien inkluderer alle systemer og tiltak som direkte skal sikre befolkningens liv og helse, demokratiske rettigheter, livsmiljøet, eiendom og materielle verdier.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 18

15.12.2025 15:05

1.2 Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem

Den tredje kategorien er alle systemer og tiltak som har indirekte betydning for samfunnets evne til å ivareta befolkningens sikkerhet. Det kan være forsyninger og infrastrukturbaserte tjenester. Kravene til at DSB definerer samfunnsfunksjonene som kritiske, må de 1 medføre at befolkningens sikkerhet og trygghet trues når funksjonen har lengre fravær enn sju døgn, eller 2 det oppstår behov for beredskapsressurser i løpet av sjudøgnsperioden. Hensikten med «sjudagersregelen» er å skille mellom det kritiske og det viktige. DSB antar at en tjeneste vi kan klare oss uten i sju dager, uten at det innvirker på samfunnets eller befolkningens grunnleggende behov, er mindre kritisk enn en tjeneste hvor dette ikke er tilfellet. Et annet argument er at hvis samfunnet har sju dager på seg for å få på plass alternativer, så er det ikke like viktig med forberedte beredskapstiltak som hvis effekten kommer med en gang eller i løpet av noen få dager. At det ble akkurat sju dager, var litt tilfeldig. Ett sted måtte DSB sette grensen. De fleste «kritiske funksjonene» er kritiske for mennesker lenge før dette. Den funksjonen som lå nærmest til å komme med, var renovasjon, hvor DSB antok at 10–14 dager var det som kunne være til å leve med. Det andre kriteriet var nødvendig for å inkludere typiske beredskapsfunksjoner, for eksempel brannvesenet. Det er mange små brannvesen som har lite å gjøre og som langt fra rykker ut hver uke. Men vi kan likevel ikke klare oss uten. Dette kriteriet har også til hensikt å møte aktører og institusjoner som tradisjonelt har blitt oppfattet som samfunnsviktige funksjoner, så som politiet og rettsvesenet. Hva skal det bety at myndighetene definerer noen samfunnsfunksjoner som kritiske? Skal disse få en spesiell status, skal de underlegges en annen type kontroll, eller skal det følge med ekstra ressurser til de som eier og drifter disse funksjonene? Dette er uklart og vel verdt refleksjon som du kan ta med deg i det videre studiet. DSBs forståelse av kritiske samfunnsfunksjoner er viktig kunnskap, men i denne boken er vi ikke bundet til det hendelsesbaserte, og vi tror heller ikke at kriteriene for samfunnskritiske funksjoner er like viktige for virksomheter som befinner seg lokalt og regionalt. Disse kriteriene er skapt for det nasjonale nivået hvor departementer, storting og regjering behøver avgrensninger. Vi vil hevde at slike kriterier og definisjoner må utfordres kontinuerlig, og at vi stadig må tilegne oss ny kunnskap for å forbedre dette. I denne boken jobber vi med samfunnssikkerhet på alle nivåer, og vi vektlegger bruken av systemtenkning og moderne styring av sikkerheten hvor leting etter gode praksiser er vel så viktig som å studere svikt, feil og ulykker. Det krever aktiv og bevisst styring av sikkerheten i det daglige.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 19

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet

Refleksjon a) Hvilke samfunnsfunksjoner og oppgaver er kritiske for deg og samfunnet der du bor? b) Hvem skal bestemme hva som er kritisk for et lokalsamfunn, f.eks. ei bygd i Trøndelag? c) Lag en liste over samfunnsfunksjoner du mener er kritiske og som ikke inngår i DSBs liste. Bruk gjerne hendelser eller tilstander som grunnlag for listen, for eksempel pande mien, den geopolitiske situasjonen eller klimaendringene.

1.2.4 Funksjonskrav til komplekse systemer Selv om mye av ansvaret for tiltak innenfor samfunnssikkerhet ligger på virksomheter utviklet av storsamfunnet, handler samfunnssikkerheten om oss alle. Det er nærliggende å bruke kommunen som eksempel, fordi denne enheten omgir oss i det daglige ved å forvalte arealene vi bygger på, legge strømforsyningen, veiene osv., sikre barna våre skolegang, befolkningen et kulturtilbud, de eldre en verdig alderdom og mye mer. Det er imidlertid vesentlig at samfunnssikkerhetsarbeidet ikke stopper ved kommunegrensene. Når vi ser utover disse grensene, vil de kritiske samfunnsfunksjonene være fellesnevneren, og rommet for fortolkning av samfunnssikkerhetsbegrepet kan knyttes til dem. Med en gang vi snakker om samfunnssikkerhet, er det forutsatt at vi jobber med komplekse systemer som ikke bare kan betraktes for seg selv, men må settes inn i sin sammenheng med andre systemer og samfunnsfunksjoner. Det innebærer at ikke bare kommuner og offentlige tjenesteytere, men også andre eiere av viktige samfunnsfunksjoner selv må identifisere og beskrive sine funksjonelle krav til samfunnssikkerheten, for eksempel i form av å – – – – – – – –

ivareta matforsyning ivareta drikkevannsforsyning ivareta behov for varme og elforsyning tilby nødvendig midlertidig husly opprettholde en demokratisk rettsstat opprettholde trygghet for liv og helse, omsorgstjenester opprettholde assistanse til mennesker utsatt for hendelser som truer liv og helse opprettholde grunnleggende sikkerhetsnivå i virksomheter med potensial for store ulykker

Å etablere funksjonelle krav til sikkerhet er en hovedutfordring når du jobber med komplekse systemer (for eksempel kommuner eller eiere av samfunnsviktige funksjoner). Disse kravene må reflektere virksomhetenes systemer, aktiviteter og tjenester – ja, tenk deg det du tar for gitt, at mobiltelefonen virker, at du kan lage mat over varme, at naturen og artsmangfoldet der opprettholdes, osv. Folkehelsen

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 20

15.12.2025 15:05

1.2 Samfunnssikkerhet betyr at vi ser på samfunnet som et sikkerhetssystem

er uten tvil en verdi som dekkes av samfunnssikkerhetsarbeidet. Hvordan kan vi uttrykke, styre og ivareta folkehelsen? Samfunnssikkerhet er en egenskap som inkluderer alle kritiske systemer, tjenester og aktiviteter. Det vil si at vi oppfordrer hver virksomhet som eier disse, til å utvikle sine egne funksjonelle krav til samfunnssikkerhet. På denne måten konkretiserer virksomhetene selv hva som legges i begrepet samfunnssikkerhet, og innholdet bør kommuniseres ut for å gi andre anledning til å vurdere det. Kommuneplaner er en arena for kommunene til å vise sine funksjonskrav til samfunnssikkerhet, som for eksempel gjenspeiles i arealdisponeringene. Samfunnssikkerhet er et ekstremt diffust og komplekst område, og det er vanskelig å skille mellom god og dårlig praksis. Fravær av ulykker kan ikke måles. Selv om alle ulykker skjer i kommunene, er det svært sjelden at kommunene selv blir eksponert for kritikk på grunn av manglende samfunnssikkerhet. Det direkte ansvaret (den utløsende årsaken) er som regel relatert til enkeltpersoner og/eller virksomheter. Bare unntaksvis går media i dybden, for eksempel beskrevet i «Glass jenta-saken».1

Refleksjon a) Forskere som oss forfatterne har få insentiver til å jobbe samfunnskritisk i sanntid, og en slik tilnærming er heller ikke anerkjent i akademia. Forskere trekkes i hovedsak frem når det behøves ekspertvurderinger om en alvorlig hendelse eller en kontroversiell sak. Hvordan kan forskere spille en sterkere rolle i den pågående samfunnsdebatten om samfunnssikkerhet? På hvilke områder er dette naturlig? b) Ansvaret for å ivareta samfunnssikkerheten er fordelt på mange aktører i det norske samfunnet. Hvordan kan vi definere dette ansvaret, og hvilken betydning får det for involverte aktører?

1.2.5 Systemperspektivet Samfunnssikkerhetsarbeid krever systemforståelse. Med det mener vi at ansatte som jobber med sikkerhet, for eksempel knyttet til vannforsyningen, må kjenne hele prosessen fra råvannskilden og ut til forbruker. De må kunne se hvilke andre samfunnsfunksjoner som er avhengige av rent vann, og hvilke utfordringer som finnes med å kunne tilby det. Virksomhetenes og sektorens mange systemer og tjenestetilbud utgjør et komplekst hele. En kommune kan jobbe ut fra en funksjonsbasert tilnærming, for eksempel ved at den skal sikre alle forbrukere rent vann. I kommunen er da risikoinformasjon 1

Journalistene Thomas Ergo og Hans Petter Aas i Stavanger Aftenblad vant i 2017 «Den store journalistprisen». De fikk prisen for reportasjen om «Glassjenta». Reportasjen handler om Idas liv i barnevernet. Prisen deles ut av Norsk Presseforbund.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 21

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet etterspurt, og det vil danne seg formelle og uformelle arenaer hvor sikkerhetsmålene drøftes, og hvor ytelsene av systemene kommunene bruker og tjenestene kommunene tilbyr, kritisk vurderes. Ytelsene sier noe om hvor godt tjenesten fungerer, og det kommer vi tilbake til senere (se for eksempel kapitlene 8, 11 og 12). Svikt og uønskede hendelser analyseres og brukes til læring og kontinuerlig forbedring. Ulike typer sikkerhetsvurderinger brukes i plan- og beslutningsprosesser. Ansvaret for beslutningene plasseres på lavest mulig nivå. Oppmerksomhet omkring risiko og farlige forhold preger arbeidshverdagen til kommunens ansatte. Dette skjer ikke for å ansvarliggjøre enkeltpersoner, men for å være forberedt på uønskede hendelser før de inntreffer. Det etableres tiltak og løsninger som skal forhindre at uønskede hendelser får inntreffe. En slik kommune vil ha etablerte barrierer, grenser og kontrollrutiner i tråd med prinsippene i høypålitelige organisasjoner (Reason, 1997; Weick et al., 1999) eller mer systemorienterte organisasjoner (Leveson, 2011a, 2023). Samfunnssikkerhetsarbeid i tråd med systemtenkning er utfordrende, og vi ser at for eksempel norske kommuner har en vei å gå for å finne sin form på dette arbeidet (Njå & Vastveit, 2016).

1.3

Samfunnssikkerhet som fag og forvaltningstema – et tilbakeblikk

Etter storflommen på Østlandet i juni 1995 fikk vi en omfattende diskusjon i Norge om hvem som hadde hovedansvaret for krisehåndteringen, flomvernet og hvordan forebyggingen var ivaretatt. Diskusjonen omfattet også hvordan lokalsamfunnet og kommunene skulle samarbeide med de regionale og nasjonale myndighetene. Selv om tallet på tapte menneskeliv var lavt, en eldre mann omkom, ble det satt uvanlig sterkt søkelys på hva som var truet, og ikke minst hvorvidt liv og helse eller andre vesentlige samfunnsverdier skulle anses som truet. Utfordringer med beslutninger i sanntid og hvordan mennesker som beslutningstakere oppfatter, analyserer og vurderer situasjoner, ble blandet sammen med vurderinger og beslutninger fattet i fortiden, f.eks. knyttet til risikovurderinger, tiltaksansvar og beredskapsordninger. Forståelsen av hvor ansvar og oppgaver skulle plasseres, viste seg å variere. Skulle de lokale redningssentraler (LRS) under ledelse av politimestere være i førersetet, eller var det statsforvalterembetene med sine beredskapsråd som skulle samordne tiltakene? Hvilken myndighet og hvilke oppgaver var egentlig lagt på kommunene? Kommunene ble rammet ulikt etter sine geografiske utfordringer, og forberedelsene til håndteringen av flomsituasjonen var variable. Flommen utfordret også de sentrale statsorganene. Direktoratet for sivilt beredskap (som etter hvert ble Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap – DSB) hadde nettopp publisert sin veileder for risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS-analyser). Denne hendelsestypen var nettopp forventet å være en av flere som skulle inngå i kommunenes ROS-analysearbeid. Planleggingen i kommunene og mellom ulike offentlige

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 22

15.12.2025 15:05

1.3 Samfunnssikkerhet som fag og forvaltningstema – et tilbakeblikk

virksomheter var imidlertid ikke kommet særlig langt. Krisehåndteringen bar preg av dugnadsånd og adhoctiltak. Begrepet sikkerhet i samfunnet begynte å ta form. I kjølvannet av denne hendelsen tok daværende direktør i DSB, Helen B østerud, fylkesmann i Rogaland, Tora Aasland, og direktør ved Høgskolen i Stavanger, Inger Jo Haaland, initiativet til et nytt påbygningsstudium med overskriften «samfunnssikkerhet». I en masteroppgave i sosiologi ved Universitetet i Oslo tok Monica Hernes for seg norsk sikkerhets- og beredskapsarbeid på 1990-tallet, og hvordan utviklingen og situasjonen innenfor feltet kom til uttrykk (2007, s. 124): Som følge av et nytt risiko- og trusselbilde og et mer sårbart samfunn ble sivil beredskap fra 1993 et selvstendig planleggingsgrunnlag. Perspektivmeldingen fra 1993, BAS- prosjektet (se nærmere beskrivelse i kap 1.5 – vår anm.) og Totalforsvarsprosjektet fikk sin fortsettelse i oppnevnelsen av et politisk utvalg i 1999 som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av det sivile beredskap og danne utgangspunkt for utarbeidelsen av neste sivile langtidsmelding. I denne prosessen blir begrepet samfunnssikkerhet introdusert i den politiske diskurs. DSB og høyskolen i Stavanger arbeidet for å opprette et høyskolestudium i samfunnssikkerhet og under dette prosjekt ble sikkerhet og samfunn koplet sammen til samfunnssikkerhet. Dette passet godt for DSB, som så behov for å finne mer fengende betegnelser enn «sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen».

Hernes refererer til et intervju med Arthur Gjengstø, som på den tiden var en ung og markant rådgiver i DSB. Vårt inntrykk var at DSB var på utkikk etter nye oppgaver og ansvarsområder etter at glasnost, perestrojka og Berlinmurens fall i 1989 hadde radikalt forandret sikkerhetssituasjonen i verden. Det ble tatt initiativ til omfattende samarbeid mellom sivilt og militært beredskap. Hernes (2007, s. 124–25) skriver videre: Det samme året benytter statssekretær i FD (merknad: Forsvarsdepartementet), Martin Kolberg, «samfunnets sikkerhet» i et foredrag under Totalforsvarsprosjektet (1997). Slik sett synes 1997 å være året samfunnssikkerhet konstrueres i Norge.

Ved Høgskolen i Stavanger ble fagmiljøene i offshoreteknologi, arealplanlegging og økonomi/administrasjon involvert i utviklingen av studieprogrammet i samfunnssikkerhet. Disse fagmiljøene var fordelt på tre institutter og to fakulteter. Høgskolen i Stavanger var sterkt inne i sikkerhetsforskning i petroleumssektoren og ble ansett å være pioneren i Norge med hensyn til risikoanalyse og sikkerhetsarbeid.

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 23

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet

1.4

Risikoinformert styring – kunnskapen om sikkerhet

Ulykkesrisiko knyttes til så mangt, fra hjemmeulykker og trafikkulykker til storulykker med flere drepte. For eksempel viste kjernekraftulykken i Tsjernobyl i 1986 i det daværende Sovjetunionen hvor vidtrekkende konsekvenser en ulykke i denne industrien kan ha, ikke bare for befolkningen lokalt, men også for store deler av Europa i lang tid etter selve hendelsen. Likedan vil storulykkene i transportsektoren minne oss om det katastrofepotensialet som er knyttet til vår livsstil, som for mange innebærer mye reiseaktivitet i forbindelse med arbeid og fritid. Forskning viser at frykten for det ukjente, som atomkraftindustrien representerer, og frykten for det katastrofale, som ulykker med fly, passasjerbåter og tog representerer, er de to faktorene som har størst betydning for vår opplevelse av risiko (Fischhoff et al., 1981; Slovic, 2000). Dagens trusselbilder handler ikke bare om ulykker og hendelser som faktisk skjer. Disse kan være viktige indikasjoner på risiko, men vel så viktig er trusler som vi har liten eller ingen erfaring med. Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologien (IKT) har koplet det nasjonale og internasjonale samfunnet tettere sammen gjennom mer effektive økonomiske transaksjoner og raskere informasjons- og beslutningsprosesser. Risikosamfunnet er kjennetegnet ved samspillet mellom komplisert teknologi, komplekse organisasjoner og individuell handling i omgivelser som stadig endrer seg. Spesialiseringen i arbeidslivet har skapt større avhengighet mellom virksomheter og mellom ulike geografiske områder. Hele vår produksjon og vårt virke er basert på stabil energitilførsel og tilgang på informasjons- og kommunikasjonstjenester. Koronapandemien viste oss at viktige innsatsfaktorer for det lokale beredskapsarbeidet, slik som legemidler, vaksiner og smittevernutstyr, er avhengig av stabile internasjonale vare- og verdikjeder. Disse komplekse interaksjonene og tette koplingene har gitt oss gevinster i form av økt effektivitet og produktivitet, men prisen vi betaler, kan være i form av økt sårbarhet. Når først noe går galt, kan konsekvensene bli omfattende. Vårt komplekse og dynamiske samfunn stiller store utfordringer til styringen av sikkerheten i industrien og i samfunnet. Den danske sikkerhetsforskeren Jens Rasmussen (1997) mente at flere kjennetegn var sentrale ved årtusenskiftet, og disse preger også dagens samfunn. Det skjer raske teknologiske endringer på de operative nivåene, for eksempel innen transport og industri, mens endringene på ledelses- og styringsnivå skjer i langsommere tempo. Ledelse og styring blir hengende etter den teknologiske utviklingen, og vi får verken utnyttet potensialene eller etablert en fremoverskuende samfunnssikkerhetstenkning som leter etter gode praksiser. Styring på myndighetsnivå med hensyn til lovgivning og reguleringer vil ligge enda lenger etter i tid. En slik situasjon gjør det lett å ty til reaktive tiltak, og nødvendige justeringer vil derfor skje i etterkant av teknologiske nyvinninger. Vi ser for oss noen relevante utviklingstrekk:

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 24

15.12.2025 15:05

1.4 Risikoinformert styring – kunnskapen om sikkerhet

– Antallet industrielle innretninger med et iboende potensial for storulykker øker jevnlig. Samfunnet vil i liten grad akseptere risiko for at ulykker kan oppstå, og styringsmodeller for sikkerhet forventes ikke bare å inkludere normal drift, men også svært sjeldne hendelser. – Den raske utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi fører til enda sterkere grad av integrering og kopling mellom systemer, og konsekvensene av en enkelt beslutning kan ha dramatiske effekter, også for det globale samfunnet. Det har blitt langt vanskeligere å utvikle og teste systemer isolert, og å gjennomføre testing og evaluering lokalt. – Økt konkurranse og aggressivitet i næringslivet fører til økt fokus på kortsiktig økonomisk gevinst for å overleve. Kortsiktig økonomisk gevinst dominerer over andre kriterier, som velferd, sikkerhet og miljø. – Systemenes og samfunnsfunksjonenes kompleksitet øker. Enkle hendelsesbaserte analyser er ikke lenger tilstrekkelige og må kompletteres med nye måter å analysere og styre samfunnssikkerheten på. – Åpenhet og offentlighetsprinsippet er satt under kraftig press internasjonalt og dermed nasjonalt. Det gir utfordringer for kunnskapsutvikling og det å forstå helheten av systemene som skal ivareta samfunnssikkerheten. – Demokratiske prinsipper omkring samfunnets styringssystemer er i endring globalt, noe som påvirker planleggingsregimer, reguleringer og maktfordelingsprinsippet. Internasjonale endringer vil få stor betydning også for oppbygning og vedlikehold av samfunnskritiske funksjoner på nasjonalt nivå. Terroraksjonen mot USA 11. september 2001 og påfølgende hendelser, inklusiv krigene i Afghanistan, Irak, Libya og Syria, og de pågående krigene i Ukraina og Gaza har endret den generelle oppfatningen av trusselbildet i verden. Faren for krig og politisk ustabilitet, faren for nye terroraksjoner med fly, og faren for bruk av forskjellige varianter av kjernefysiske, kjemiske og bakteriologiske våpen er satt på dagsordenen i mange land, inklusiv Norge. Trenden i internasjonal terrorisme har vært at antallet aksjoner har gått ned, mens hver aksjon forårsaker større skader og flere antall drepte. Vi ser også at terrorister i økende grad angriper lettere tilgjengelige mål, som turistattraksjoner, undergrunnsstasjoner, hoteller og kjøpesentre, da disse gjerne har færre beskyttende tiltak enn for eksempel offentlige bygg, ambassader og flyplasser. Frykten for radikalisering av mennesker og grupper er stor i mange vestlige samfunn. Risikostyring handler om alle de virkemidler som kan benyttes for å kontrollere risiko. Risikostyring er et internasjonalt fagfelt som er utviklet siden tidlig på 1970-tallet, og som har modnet over tid. Begrepet risikobasert styring blir gjerne brukt om styring og ledelse der vi bygger på kunnskaper om risiko. Begrepet risikobasert styring kan gi et inntrykk av at kunnskapene om risiko skal være avgjørende når vedtak fattes. Men slik er det slett ikke alltid. Kunnskaper om risiko blir stort sett alltid veid opp mot andre relevante forhold. Dette gjelder ikke minst avveininger knyttet til økonomi og samfunnsgoder som for eksempel utnyttelse av

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 25

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet naturressurser og etablering av effektive samferdselsløsninger. I de vurderingene som da blir gjort, er det i praksis ikke alltid slik at valget faller på løsningen med lavest risiko. Likevel kan vi forvente at risikobetraktninger er med i alle viktige beslutningsprosesser. I lys av dette er det riktigere å snakke om risikoinformert enn om risikobasert styring.

Refleksjon a) Hvilke utfordringer har vi med å styre risikoutviklingen i et samfunn som preges av raske endringer? b) Hvem skal avgjøre hvordan samfunnet skal styre risiko i en region, for eksempel Østlandet?

1.5

Fremveksten av risikoanalyser i kommunene – eksempel på innføringen av risikoinformert styring i hele Norge

Kommunale risikoanalyser ble innført på begynnelsen av 1990-tallet. Norge hadde da nettopp erfart den kraftige orkanen på Vestlandet romjulen/nyttårsaften 1991/1992. Norsk offshore olje- og gassindustri hadde gjennomlevd en økonomisk krisetid og var på vei opp, men nøkternhet preget bransjen. Vi fikk NORSOK (Norsk sokkels konkurranseposisjon), som var et arbeid for å forenkle styrende dokumentasjon i sektoren. I offshore-industrien dominerte oppfølgingen av Piper Alpha-ulykken i 1988 med 167 omkomne, selv om den hendelsen skjedde på britisk sektor. Norske petroleumsmyndigheter lanserte forskrift om implementering og bruk av risikoanalyse, og forskrift om beredskapsplanlegging i oljeindustrien. Disse ble gjort gjeldende i 1990 og 1992. DNV Technica fikk i oppdrag å gjøre en studie som kunne bidra til å forstå sammenhengen mellom risikoanalyse og beredskapsanalyse. Studien ble fulgt opp av et arbeid ved Rogalandsforskning om detaljene i forskriftene og begrepsapparatet som petroleumsmyndighetene hadde introdusert for industrien. Det var et sterkt trykk på risikostyring i denne sektoren som smittet over på andre sektorer i det norske samfunnet, inkludert norsk offentlig forvaltning på kommunalt nivå. Risiko- og sårbarhetsanalyse-programmet (ROS-programmet) til Norges forskningsråd (NFR) var en ytterligere satsing på å innføre risikoinformert styring i andre samfunnssektorer, basert på erfaringer fra oljeindustrien. Samtidig ble BAS-prosjektene (beskyttelse av samfunnet) startet opp. DSB finansierte prosjektene, som i hovedsak ble gjennomført av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), men med representanter fra DSB i prosjekt- og styringsgruppe. Disse studiene var sterkt påvirket av svenske studier som anbefalte en sterkere byråkratisering av sik-

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 26

15.12.2025 15:05

1.5 Fremveksten av risikoanalyser i kommunene – eksempel på innføringen …

kerhetsarbeidet. Dermed ble det initiert studier med utgangspunkt i sivil sikkerhetstenkning (safety), og det ble igangsatt studier med utgangspunkt i tenkning omkring sikring mot villede handlinger (security). Selv om det på 1990-tallet var få reguleringer som krevde risikoinformert styring, finner vi her den spede begynnelsen. DSBs veileder i risiko- og sårbarhetsanalyse for kommunene ble publisert første gang i 1994 (DSB, 1994). I Sandnes kommune ble sikkerhetsanalyser drevet frem av erfarte ulykkeshendelser, hvor utfallene kunne vært mye større enn de ble. Sandnes kommune ble «tatt på sengen» i 1992, da riggen Borgny Dolphin med 150 arbeidere om bord fikk en slagside på 17 grader inne på havna i Sandnes. Hadde det ikke vært for marbakken, den undersjøiske delen av stranden før det blir brådypt, hadde riggen kantret. Hendelsen fikk sentrale folk i kommunen til å reflektere over hva som kunne skje i Sandnes som det ikke var tenkt på. Det var oppstarten på ROS-analysen i Sandnes. I den perioden var kommunen også sterkt inspirert av det svenske arbeidet med ROS, samt lokale naturhendelser som viste hvor uforberedt kommunene var. DSBs veileder var ikke publisert på det tidspunktet. Krav til risikoinformert styring var ikke vanlig i de lover og forskrifter som regulerte den kommunale virksomheten. Først etter orkanen på Nordvestlandet nyttår 1992 og flommen på Østlandet i 1995 skjedde det endringer fra overordnede myndigheter. Kommunene ble sterkt anmodet om å gjennomføre risikoanalyser, hvor hensikten i første rekke var å berede grunnen for kommunens kriseplanlegging. En av de sentrale konklusjonene som ble trukket i St.meld. nr. 37 (1995–96) om flommen på Østlandet i 1995, var at kommunene som hadde startet opp eller gjennomført kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser, gjennomgående var i bedre stand til å håndtere krisen som oppstod. Meldingen understreket derfor behovet for ytterligere fokus på dette arbeidet. Per 1. februar 1998 hadde ca. 320 kommuner startet arbeidet med risiko- og sårbarhetsanalyser, hvorav 152 var ferdige med sine første analyser. 107 kommuner hadde utarbeidet kriseplaner på bakgrunn av en risiko- og sårbarhetsanalyse. Det blir referert til en evaluering gjennomført av DSB, som blant annet konkluderte med at det ville være lettere å nå de målsettingene som var satt om det ble innført en lovfestet plikt for kommunene til å gjennomføre beredskapsplanlegging med utgangspunkt i risiko- og sårbarhetsanalyser (St.meld. nr. 25 (1997–1998)). Etter hvert har risikoinformert styring, både i form av regelverk, tilsynsaktivitet og internkontroll, blitt en viktigere del av kommunenes rammebetingelser. Men kommunene sliter med å implementere denne tenkningen. Kommunene gikk fra å både problematisere ROS-begrepet og få et verktøy (for eksempel DSBs veileder) til at dette ble et forskriftskrav. Mange kommuner unnlot å gjennomføre ROSanalyser og gjøre lokale grep etter at ROS-analysen var gjennomført. ROS-analysen ble et ritual mer enn et samfunnsnyttig verktøy som ble opplevd som meningsfullt av kommunene selv (Njå & Vastveit, 2016), se også kapittel 4.9.3. Risikoanalyse som verktøy var nært knyttet til ingeniørdisiplinene som analyserte risikobegrepet analogt med fysiske størrelser, så som laster og bæreevne, elektrisk spenning, temperatur, prosessflyt osv. Det ble stilt få spørsmål ved nøy-

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 27

15.12.2025 15:05

Kapittel 1 En generasjon med begrepet samfunnssikkerhet aktigheten, selv om mange var klar over svakhetene i datamaterialene, modellene og beregningsverktøyene. I god ingeniørånd ble modeller og data fremstilt som konservative, underforstått at «vi» var på den sikre siden av risikoakseptkriteriene (se kapittel 7), eller det som ble betraktet som sikkert nok.

1.6

Ulykker i et historisk perspektiv

Ulykker har alltid preget samfunnsutviklingen. Fra å være oppfattet som et resultat av overnaturlige krefter ble ulykkene etter hvert sett på som et samfunnsproblem som var ujevnt fordelt mellom samfunnslagene. I Norge var ulykkene på havet blant fiskere hyppige og alvorlige, det var en risiko kystsamfunnene levde med. Industrialiseringen og mekaniseringen har gitt bedre og sikrere båter og innretninger, og disse ulykkene hører til sjeldenhetene i dag (Aven et al., 2004). Med utgangspunkt i erfaringen fra den andre verdenskrig fastsatte Stortinget tidlig på 1950-tallet flere lover som hadde som formål å sette landet i stand til å møte et eventuelt krigsangrep. I denne lovgivningen ble det lagt stor vekt på sikre hjemler for overføring av myndighet og fullmakter til ulike forvaltningsorganer, særlig statsorganer slik som Fylkesmannen (i dag Statsforvalteren), i akutte sikkerhetspolitiske kriser. Planverket som ble etablert, var i stor grad rettet mot ytre fiender med krigsmotiver. Den overordnede sivile beredskapsplanleggingen var nøye samordnet med Forsvarets beredskapssystem, og sivile myndigheters ansvar for å støtte krigsmakten ble tillagt stor vekt. Hovedtrusselen var et væpnet angrep på nasjonen Norge. I og med at det internasjonale trusselbildet ble betydelig endret tidlig på 1990-tallet, var det nødvendig med en kraftig omlegging av de doktrinene som til da hadde vært rådende gjennom 40 år som grunnlag for landets beredskap (Heier, 2011). 1970-tallet markerte på mange måter et skille i sikkerhetsarbeidet. Vi fikk betydelige endringer i hvordan sikkerhetstiltak skulle drives i et samfunn preget av sterk teknologisk utvikling og økt velferd. Veitrafikken hadde sin absolutte ulykkestopp i 1975 med 576 drepte. Med dagens antall kjøretøy ville vi hatt 2101 drepte med den samme frekvensen dødsulykker per kjøretøy. Vi er nå nede i ca. 100 drepte. I jernbanesektoren fikk vi Tretten-ulykken vinterferien 1975, med 27 drepte og et tilsvarende antall hardt skadde. I oljeindustrien var aktivitetene også preget av høy risiko, og det hele kulminerte med hendelsen i 1980, da boligplattformen Alexander L. Kielland kantret og 123 oljearbeidere omkom. Sikkerhet som en egen disiplin fikk fotfeste i oljeindustrien, hvor arbeidstakere, arbeidsgivere og myndighetene gikk sammen om å bruke risikoinformert styring i langt sterkere grad (Njå et al., 1996). Oljeindustrien utviklet prinsipper, metoder, teknikker, modeller og samlet data for bruk i analysene. Erfaringene fra atomkraftindustrien med den amerikanske professoren Norman Rasmussens risikoanalyser publisert i NUREG-rapportene har vært viktige. Inspirasjonen i disse analysene var arbeidet for å utvikle detaljerte modeller for risiko, basert på komponentsvikt. I studien fra 1977, WASH 1400, konkluderte

9788215073149_Njå mfl_Samfunnssikkerhet 2 utgave.indd 28

15.12.2025 15:05

Samfunnssikkerhet

ISBN 978-82-15-07314-9

NJÅ, SOMMER, RAKE, BRAUT, BJELLAND

MORTEN SOMMER er førsteamanuensis i samfunnssikkerhet og beredskapsledelse ved Universitetet i Stavanger.

Samfunnssikkerhet Analyse, styring og evaluering 2. UTGAVE

2. UTG.

OVE NJÅ er professor i risikostyring og samfunnssikkerhet ved Universitetet i Stavanger og en av grunnleggerne av studiene i samfunnssikkerhet.

OVE NJÅ, MORTEN SOMMER, EIVIND L. RAKE, GEIR SVERRE BRAUT, HENRIK BJELLAND