Kompakt byutvikling

HEGE HOFSTAD LILLIN CATHRINE KNUDTZON GORDANA MARJANOVIC BERIT IRENE NORDAHL PETTER NÆSS TORILL NYSETH PER GUNNAR RØE TORE SAGER INGER-LISE SAGLIE LENE SCHMIDT VILDE SELVIG BEATA SIROWY KINE HALVORSEN THORÉN

Den «kompakte by», kjennetegnet av tette urbane byområder, har vært nasjonal politikk for byutvikling siden 1990-tallet. Kompakte byer reduserer transportbehov, bevarer sammenhengende grøntområder rundt byene og gir en levende og mangfoldig by gjennom funksjonsblanding av boliger, service og næring – gjerne i tilknytning til banegående kollektivtrafikk.

Kompakt byutvikling kan imidlertid også føre til større press på grønnstruktur og kulturminner innenfor bygrensene, og kan bidra til at sosiale ulikheter forsterkes ved at boligpriser stiger og større grupper blir mer utsatt for støy, forurensning og redusert tilgang til grønne arealer. Denne antologien tar for seg hvordan innebygde spenninger og konflikter i fortettingsprosesser håndteres og avveies, og hvor godt plan- og beslutningssystemet vårt fungerer til dette formålet. Forfatterne diskuterer også hvilke hensyn som styrer byutviklingen og hvordan dette gir seg utslag i det faktiske resultatet – bygd struktur og blågrønn struktur.

ISBN 978-82-15-02421-9

ISBN 978-82-15-02421-9

9

788215 024219

Hanssen, Hofstad og Saglie (red.)

KOMPAKT BYUTVIKLING

GRO SANDKJÆR HANSSEN

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad og Inger-Lise Saglie (red.)

KOMPAKT BYUTVIKLING Muligheter og utfordringer

1

 

Kompakt byutvikling

Kompakt byutvikling.indd 1

07.05.15 18:02

2

Kompakt byutvikling.indd 2

ďťż

07.05.15 18:02

3

 

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad og Inger-Lise Saglie (red.)

Kompakt byutvikling – muligheter og utfordringer

universitetsforlaget as

Kompakt byutvikling.indd 3

07.05.15 18:02

4



© Universitetsforlaget 2015 ISBN 978-82-15-02421-9 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no

Boken er utgitt med støtte fra prosjektmidler fra DEMOSREG II-programmet i Norges forskningsråd

Omslag: Sissel Tjernstad, Universitetsforlaget Omslagsfoto: Tomasz Majewski/Oslo S Utvikling AS Sats: Rusaanes Bokproduksjon AS Trykk og innbinding: 07 Media AS – 07.no Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11/13 Papir: 100 g Arctic Matt 1,0

Kompakt byutvikling.indd 4

07.05.15 18:02

5

 Forord

Forord

Den kompakte byen har gradvis blitt symbolet for bærekraftig byutvikling, fordi den søker å balansere økonomisk, sosial og miljømessig utvikling for å sikre at dagens og framtidige generasjoner kan få dekket sine behov. Denne boken er drevet fram av nysgjerrighet på hvordan balanseringen foregår i praksis. Hvilke virkemidler tas i bruk for å sikre miljømessig og sosial bærekraft i en markedsdrevet byutvikling?

Hva består de tre hensynene av i en byutviklingskontekst, og hvordan brynes de tre hensynene mot hverandre? De siste årene har omkostningene og de utilsiktede konsekvensene av kompakt byutvikling blitt tydeligere. Boken er en del av forskningen som drøfter og nyanserer den kompakte bymodellen. Vi har vært spesielt opptatt av hvilke betingelser som må være til stede for at modellen skal bidra til en bærekraftig byutvikling.

De fleste kapitlene er skrevet på grunnlag av forskningsprosjektet «Håndtering av motstridende hensyn i kompakt byutvikling» (SUSPLAN, NFR-prosjektnr: 209848/H20), finansiert av DEMOSREG-II programmet i Norges forskningsråd (2012–2015). Prosjektet har vært et samarbeid mellom NIBR (prosjektledelse), NMBU, NTNU, Aalto Universitet, København universitet, universitetet i Tilburg og London School of Economics.

Oslo, mars 2015 Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad og Inger-Lise Saglie

Kompakt byutvikling.indd 5

07.05.15 18:02

6

Kompakt byutvikling.indd 6

ďťż

07.05.15 18:02

7

 Innhold

Innhold

Forord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 del 1 den kompakte byen – som idé, norsk oversettelse og fenomen. . . . . . . . . . . . . . . . 11 Kapittel 1 Hvorfor studere den kompakte byen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe Kapittel 2 Hvordan studere motstridende hensyn i den kompakte byen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Inger-Lise Saglie, Hege Hofstad og Gro Sandkjær Hanssen Kapittel 3 Ideen om den kompakte byen i norsk sammenheng. . . . . . . . . . . . . 36 Petter Næss, Inger-Lise Saglie og Kine Halvorsen Thorén Kapittel 4 Iscenesettelser av den kompakte byen – som visuell representasjon, arkitektur og salgsobjekt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Per Gunnar Røe del 2 kompakt byutvikling som planprosess: motsetninger og samspill . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 Kapittel 5 Kommunenes styringsmuligheter og økonomiske drivere i kompakt byutvikling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Berit Irene Nordahl Kapittel 6 Planlegging av kompakt byutvikling – hvordan kommer ulike ideologiske verdier til syne?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 Tore Sager

Kompakt byutvikling.indd 7

07.05.15 18:02

8

Innhold

Kapittel 7 Meningsbrytninger og involvering i planprosesser i et demokratiperspektiv. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Lillin Cathrine Knudtzon Kapittel 8 Medvirkning i planleggingen av den kompakte by – hvordan er praksis?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Gro Sandkjær Hanssen del 3 konsekvenser – hvordan blir miljømessig bærekraft ivaretatt i kompakt byutvikling?. . . 115 Kapittel 9 Hvordan ivaretas hensynet til grønnstruktur og naturmangfold i den kompakte byen?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Kine Halvorsen Thorén og Inger-Lise Saglie Kapittel 10 Kompaktbyen og bærekraftig transport. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Petter Næss Kapittel 11 Den kompakte byen – robust eller sårbar for et klima i endring?. . . . 147 Gro Sandkjær Hanssen og Hege Hofstad del 4 konsekvenser – hvordan blir sosial bærekraft ivaretatt i kompakt byutvikling?. . . 159 Kapittel 12 Bokvalitet og sosial bærekraft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Lene Schmidt Kapittel 13 Bygningsform og bebyggelses­strukturer i den fortettede byen. . . . . . 176 Gordana Marjanovic Kapittel 14 Offentlig rom i en kompakt by. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Beata Sirowy

Kompakt byutvikling.indd 8

07.05.15 18:02

Innhold

9

Kapittel 15 Folkehelse – vitalisering av sosial bærekraft i kompakt byutvikling?. . 207 Hege Hofstad del 5 styring og avveining mellom hensyn i kompakt byutvikling. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 Kapittel 16 Utvikling av offentlige rom – kommunal styring. . . . . . . . . . . . . . . . 221 Vilde Selvig Kapittel 17 Styring av kompakt byutvikling – hvordan brukes overordnede planer til å balansere motstridende hensyn?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 Gro Sandkjær Hanssen og Hege Hofstad Kapittel 18 Kan en eksperimentell tilnærming til planlegging være et redskap i kompakt byutvikling?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 Torill Nyseth Kapittel 19 Håndtering av motstridende hensyn i byutviklingen – tilsiktede og utilsiktede konsekvenser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad og Inger-Lise Saglie Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Vedlegg: Omtale av datagrunnlaget i forskningsprosjektet «Håndtering av motstridende hensyn i kompakt byutvikling». . . . . . 296 Forfatterpresentasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Kompakt byutvikling.indd 9

07.05.15 18:02

10

Kompakt byutvikling.indd 10

ďťż

07.05.15 18:02

del 1 den kompakte byen

– som idÊ,

norsk oversettelse og fenomen

Kompakt byutvikling.indd 11

07.05.15 18:02

Kompakt byutvikling.indd 12

07.05.15 18:02

Kapittel 1

Hvorfor studere den kompakte byen?

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe

Den kompakte byen er kjennetegnet ved å ha tett bebyggelse (fortetting) med klar grense mot omland, i urbane områder som er bundet sammen ved hjelp av offentlig transport, og hvor innbyggerne har kort avstand mellom bosted, arbeidsplasser og servicetilbud (OECD 2012:29). Fortetting og konsentrasjon av flere funksjoner, som boliger, arbeidsplasser, service og kulturtilbud, kan bidra til vitalisering av byrommet og arealøkonomisering. Dette gir grunnlag for bærekraftig mobilitet – som igjen kan redusere CO2-utslipp (Jenks og Jones 2010). Siden Brundtlandkommisjonens sluttrapport «Vår felles framtid» (1987) har den kompakte byen gradvis blitt symbolet for bærekraftig byutvikling, fordi den søker å balansere økonomisk, sosial og miljømessig utvikling for å sikre at så vel dagens som framtidige generasjoner kan få dekket sine behov. Byutviklingsmodellen har fått stort politisk gjennomslag i mange europeiske land, deriblant Norge (se f.eks. St.meld. nr. 31, 1992–1993). Modellen kommer eksplisitt til uttrykk i den nye statlige planretningslinjen for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging fra 2014, hvor det sies at utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, med særlig vekt på høy arealutnyttelse rundt kollektivknutepunkter.

Parallelt med utbredelsen av modellen ser vi også en større diskusjon av omkostningene av kompakt byutvikling, blant annet for natur- og miljøverdier og for de som lever og arbeider i byene (Neuman 2005) – altså hvordan miljømessig og sosial bærekraft ivaretas. Flere har tatt til orde for at kompakt byutvikling fremmer en urban vekstpolitikk med økt konkurranse mellom byer om mennesker og kapital (Hall og Hubbard 1996, Leitner og Sheppard 1998, Jessop 1998, Cooke og Simmie 2005) og ønsket om å tiltrekke seg «den kreative klassen» (Florida 2005). Kompakt byutvikling er ofte gunstig for grunneieres ønske om økonomisk avkastning, fordi økt utnyttelsesgrad på tomtene gir større avkastning og fordi fortettingen til dels konsentreres i sentrale og attraktive områder. Selv om reduksjon av CO2-utslipp er et viktig miljøargument for kompakt byutvikling, så peker nå flere på at den samme utviklingen legger press på andre miljøhensyn, som biologisk mangfold og grønne områder i byene. Men det er også sosiale konsekvenser.

Med utgangspunkt i spenningsfeltet mellom økonomisk, miljømessig og sosial

Kompakt byutvikling.indd 13

07.05.15 18:02

14

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe

bærekraft bidrar boken til den norske diskusjonen om kompakt byutvikling, ved å diskutere: – Hvordan håndteres motstridende hensyn i kompakt byutvikling – og hvilke dilemmaer står planleggere og politikere overfor?

– Hvilke tilsiktede og utilsiktede effekter har dagens norske byutvikling på sosial og miljømessig bærekraft?

Begrepet sosial bærekraft rommer ulike dimensjoner. Ruud (2010) oppsummerer ulike indikatorer for måling av sosial bærekraft anvendt i norsk forskning. Det har tradisjonelt handlet om kvantifiserbare data for måling av levekår for å måle endringer i områder over tid. Sosial bærekraft dreier seg også om beboernes subjektive opplevelse av bomiljø, sosialt liv og områders utvikling. En har lagt vekt på kartlegging av sosial kapital som sosial deltakelse, sosiale nettverk, gjensidighet og tillit mellom naboer. Ancell og Thompson (2008) inkluderer «affordability» som en viktig indikator på sosial bærekraft, altså evnen personer eller husholdninger har til å betjene de boutgifter som følger av ulike boligvalg. Burton (2003) vektlegger også «social equity», det vil si lik tilgang til felles goder som kollektivtrafikk og grøntområder. Aktiv demokratisk deltakelse, ikke bare i valg, men løpende aktiv medvirkning i lokalsamfunnet, vektlegges også (FN 1992).

Miljømessig bærekraft dreier seg om reduksjon av klimautslipp (CO2) og miljøgifter samt energisparing, men også om bevaring av biologisk mangfold, naturområder og jordbruksområder. I tillegg har de grønne områdene i byen innvirkning på innbyggernes levekår, ved at de bidrar til å bedre luftkvalitet og er viktige for å aktivisere innbyggerne (sett ut fra et folkehelseperspektiv).

Dagens kompakte byutvikling blir gjennomført innenfor en planleggingspraksis som i de siste tiårene har hatt et betydelig innslag av privat planlegging og høy grad av privat investering. Nyliberal ideologi med vektlegging av markedsmessige prinsipper og reduksjon av offentlige reguleringer har blitt mer utbredt, blant annet gjennom «New public management»-reformer. Byplanleggingen har i økende grad blitt omtalt som utbyggerstyrt og framforhandlet (Nordahl 2006, Nordahl mfl.

2011) eller som by-governance og en «nettverkifisering» av bypolitikken (Fimreite og Medalen 2005). Vi er derfor interessert i å belyse hvordan dagens institusjonelle ramme påvirker kompakt byutvikling fra idé til realitet, og spør: – Hvordan opplever aktørene det mulighetsrom de institusjonelle rammene for kompakt byutvikling gir?

– Hvordan legger den institusjonelle rammen for kompakt byutvikling til rette for, eller vanskeliggjør, at de ulike bærekraftdimensjonene ivaretas?

Disse spørsmålene vil bli diskutert i de ulike kapitlene i boken, hvor de fleste er skrevet på grunnlag av forskningsarbeidet i prosjektet «Håndtering av motstridende hensyn i kompakt byutvikling», finansiert av DEMOSREG-programmet i Norges

Kompakt byutvikling.indd 14

07.05.15 18:02

Kapittel 1 Hvorfor studere den kompakte byen?

15

forskningsråd (2012–2015). Kapitlene belyser både de muligheter kompakt byutvikling gir, men også en del av de utfordringer som er knyttet til en slik byutvikling.

Boken ønsker å bidra til den offentlige og akademiske debatten ved å belyse ulike betingelser for å få til en fortetting som klarer å ivareta alle bærekraftdimensjonene.

Vi skal i resten av kapittelet gjøre rede for den kompakte byen som idé, hvordan ideen har blitt oversatt i norsk kontekst, og kompakt by som empirisk fenomen.

Kompakt by som idé Internasjonalt ble begrepet «the compact city» tidlig tatt i bruk, slik som i «The Contradictions of the Compact City» (Breheny 1992), og i «The Compact City. A Sustainable Urban Form?» (Jenks mfl. 1996). I dag er det vanlig å forstå begrepet «den kompakte byen» som å ha følgende kjennetegn; tett bebyggelse (fortetting) med klar grense mot omland, i urbane områder som er bundet sammen ved hjelp av offentlig transport, og hvor innbyggerne har kort avstand mellom bosted, arbeidsplasser og servicetilbud (OECD 2012:29).

Målet med kompakt byutvikling er bærekraftige byer, et mål som har sine røtter i Brundtlandkommisjonens definisjon i «Our common future» (WCED 1987). Her ble begrepet «bærekraftig utvikling» forstått som en utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov. Den omfatter to nøkkelmomenter: det å dekke behov, spesielt grunnbehovene til verdens fattige, som bør gis førsteprioritet, og ideen om begrensningene som dagens teknologi og sosiale organisering legger på miljøets muligheter til å imøtekomme dagens og framtidens behov (WCED 1987:42). Bærekraftbegrepet innebærer å balansere økonomisk, sosial og miljømessig utvikling – fordi disse dimensjonene er tett knyttet sammen – for å sikre at så vel dagens som framtidige generasjoner kan få dekket sine behov. En rettferdig fordeling innenfor samme generasjon innebærer både en globalt rettferdig fordeling og en rettferdig fordeling innenfor hvert land.

Det å dekke grunnleggende behov står altså sentralt i en bærekraftig utvikling.

Ifølge Lafferty og Langhelle (1995) er tilfredsstillelse av menneskelige behov utviklingens mål, mens miljømessig bærekraft er betingelsen som behovstilfredsstillelsen må skje innenfor. Behov er imidlertid et diffust og problematisk begrep. De mest velstående gruppene i samfunnet fungerer f.eks. som trendsettere og skaper idealer og ønsker som store deler av befolkningen strekker seg etter. Det er imidlertid ikke denne typen behov Brundtlandkommisjonen legger vekt på å dekke. Kommisjonen nevner selv mat, vann, klær, husly, arbeid, energi og hygiene som eksempler på det den kaller «grunnbehovene», og skriver videre: En levestandard som går ut over det minimum som er nødvendig for å dekke grunnbehovene, er bare bærekraftig dersom alle forbruksstandarder er lagt opp med hensyn til hva som er bærekraftig på lang sikt (Brundtlandkommisjonen 1987: 42).

Kompakt byutvikling.indd 15

07.05.15 18:02

16

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe

Hvis vi tar utgangspunkt i Brundtlandkommisjonens diskusjon av begrepet bærekraftig utvikling og arbeidet i FN-organene som arbeider med miljø, utvikling og bosetting, vil noen av hovedutfordringene for å skape en bærekraftig byutvikling i rike land som Norge være følgende (CEMAT 1994, UN/ECE 1998, Næss 2012a, Guttu og Thorén 1996): – Redusere byenes bidrag til klimaendring og tilpasse byene til de klimaendringene som likevel ikke kan unngås.

– Begrense energiforbruket.

– Redusere forurensninger og støy.

– Beskytte naturområder og landbruksressurser.

– Begrense forbruket av miljøbelastende byggematerialer.

– Dekke boligbehov og sikre god tilgjengelighet til arbeidsplasser, skoler, servicefunksjoner og fritidsaktiviteter.

– Sørge for et trygt og sunt miljø for innbyggerne, med særlig oppmerksomhet mot de mest sårbare befolkningsgruppene.

– Plan- og beslutningsprosessene som bestemmer byutviklingens innhold må dessuten oppfylle krav til etisk akseptable og legitime prosedyrer.

Bærekraftbegrepet har fått stort gjennomslag som målformulering og ideal i offentlig politikk i Norge de siste tiårene, og er nedfelt i plan- og bygningsloven fra 2008, og i 18 andre lover (Winge 2013:339). Den kompakte bymodellens grunnidé spiller nettopp på et sammenfall mellom de tre bærekraftdimensjonene – økonomisk, miljømessig og sosial – og bredden i begrunnelsen har trolig bidratt til at strategien har fått så stor gjennomslagskraft. Vi skal i det videre presentere de viktigste kjennetegnene ved og argumentene for kompakte byer. Deretter vil vi kort drøfte mulige utfordringer eller uintenderte konsekvenser.

Tett bebyggelse (fortetting) innenfor tettstedsgrensen Fortetting og tett bebyggelse er sentrale kjennetegn ved kompakte byer, og kan forstås som «byggevirksomhet innenfor dagens tettstedsgrense som fører til høyere eller mer effektiv arealutnyttelse» (St.meld. nr. 31, 1992–1993: 71, Guttu mfl.1997).

Det finnes ulike mål på tettheten i bebyggelsen. Et vanlig brukt mål er % BRA, tidligere % TU (tomteutnyttelse), som angir forholdet mellom antall m2 bebyggelse og antall m2 tomteareal. Tetthet kan også måles i form av befolkningstetthet som antall bosatte per km2, slik SSB bruker i sin statistikk. Fortetting med ny bebyggelse kan føre til økt befolkningstetthet, men befolkningstettheten vil også variere med gjennomsnittlig husholdsstørrelse i området.

Fortetting kan skje på mange måter, og det er mulig å skille mellom hovedtypene transformasjon, intensivering og ekspansjon (se for eksempel Nordahl 2006).

For det første kan fortettingen skje gjennom transformasjon, som innebærer omskaping av næringsområder eller industriområder til nye områder for bolig, ofte i kombinasjon med mindre arealkrevende arbeidsplasser som servicenæring.

Kompakt byutvikling.indd 16

07.05.15 18:02

Kapittel 1 Hvorfor studere den kompakte byen?

17

Endringene i næringsstrukturen de siste tiårene, fra industri- og produksjon til kunnskaps-, service- og tjenesteproduksjon, har medført at store arealer innenfor tettstedsgrensen blir transformert.

For det andre kan fortettingen skje gjennom intensivering av arealbruken innenfor tettstedsgrensen. Dette kan skje gjennom a) innfylling mellom eksisterende tett bebyggelse – for eksempel mellom bygårder i sentrumsområder. Det kan også skje gjennom b) økt utnyttelse i etablerte bystrukturer, gjennom bygging i høyden og økt bygningsdybde, for eksempel rundt transportknutepunkter. Og det kan skje gjennom c) intensivering i spredtbygde nabolag, gjennom for eksempel fradeling av tomter (eplehageutbygging).

Den tredje kategorien er ekspansjon, som innebærer utbygging av ubebygd mark innenfor tettstedsgrensen. Dette kan være grøntareal eller annet ubebygd areal.

En tett og kompakt by er de korte avstanders by. Når byene er tette, blir avstandene mellom boliger, arbeidsplasser, butikker og andre fasiliteter kortere, og flere reisemål vil ligge innenfor gang-/sykkelavstand. Dette leder over til neste argument for kompakt byutvikling, som er redusert energiforbruk og utslipp fra transport.

En siste dimensjon er hvor fortettingen skal finne sted. Tradisjonelt har sentrumsutvikling blitt ansett som viktig for lokal og regional utvikling, men i de siste årene er knutepunktutvikling rundt transportknutepunkt (primært banegående transport) vektlagt. I tillegg har flere de siste årene argumentert sterkere for en mer polysentrisk fortetting, altså en desentralisert konsentrasjon hvor all fortetting ikke nødvendigvis skal skje i sentrale bystrøk, men også desentralt i en mer polysentrisk byform (Holden 2001, Van den Burg og Dieleman 2004).

Redusert energibruk og utslipp fra transport Kortere reiseavstander kan bidra til at tette og konsentrerte byer og byområder gir mindre totalt transportomfang, mindre bilbruk og lavere energibruk til transport per innbygger enn byer med spredte bebyggelsesmønstre. En viktig begrunnelse er dermed at energiforbruket og utslippet fra transporten reduseres hvis avstandene mellom startsted og mål for reisene forkortes. Befolkningsgrunnlaget for kollektivtransporten blir også større, så det kan etableres et mer finmasket linjenett og hyppigere avganger. Ideen er altså at fortetting og høy tetthet vil bidra til å senke energibruken til transport (sammenliknet med utadrettet og spredt byvekst) både ved å legge til rette for en lavere andel biltransport og gjennom reduserte reiselengder.

En rekke undersøkelser viser at energiforbruket til transport stiger i takt med by­ arealet per innbygger. Internasjonalt er kanskje australierne Newman og Kenworthys (1989, 1999) sammenlikninger av bensinforbruk og befolkningstetthet i et stort antall byer i ulike verdensdeler de mest kjente studiene av tetthet og energibruk til transport. Dette skjer både fordi reiselengdene øker og fordi kollektivtransporten får dårlige betingelser når befolkningstettheten er lav. I tette byer er det dessuten mindre plass til store og arealkrevende vei- og parkeringsanlegg, som i seg selv bidrar til større trafikk (Noland og Lem 2002). I en undersøkelse av 22 nordiske byer fant Næss, Sandberg og Røe (1996) at energibruken per innbygger lå ca. 25

Kompakt byutvikling.indd 17

07.05.15 18:02

18

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe

prosent høyere i byene med lavest tetthet enn i de tetteste byene når det ble korrigert for sosioøkonomiske forskjeller (bl.a. inntektsnivå og bensinpris) og forskjeller i innbyggertall. En sammenlikning av de 97 største svenske byene gav tilsvarende resultat (Næss 1993).

Også tettheten for det enkelte nabolag spiller en viss rolle for transportenergien, siden det vil være et bedre grunnlag for lokale servicefunksjoner som dagligvarebutikker, skoler, barnehager osv. i tette bydeler, og det lokale passasjergrunnlaget for kollektivtransport vil også være større. Tettheten lokalt har også stor indirekte betydning: En by som består av mange tette lokalområder, vil normalt ha større samlet befolkningstetthet – og dermed kortere innbyrdes avstander – enn en by der de enkelte bydelene og nabolagene preges av åpen og spredt bebyggelse.

Andre undersøkelser viser at beboere i forsteder reiser lenger med motorisert transport, foretar en større del av transporten med bil og oftere er bileiere enn beboere i sentrale bydeler – også når det tas hensyn til sosioøkonomiske forskjeller (se bl.a. Næss 2009). Også for kontor- og servicearbeidsplasser gir perifer lokalisering større energiforbruk og utslipp enn om arbeidsstedet ligger nær byens sentrum.

Ansatte og besøkende reiser i mye større grad med bil til arbeidsplassene i byens ytterområder enn til sentralt beliggende arbeidsplasser, som lettere kan nås med kollektiv transport. Det er likevel ikke transportmessig gunstig å lokalisere alle slags arbeidsplasser sentralt i byene. Arbeidsplasser som krever mye godstransport og har stort arealforbruk per ansatt og besøkende, bør i stedet ligge i byenes ytterområde, med god adkomst til hovedveinettet. Og dagligvarebutikker og barneskoler bør selvsagt finnes i hver bydel.

Transportargumentene for kompakte byer blir gjort grundigere rede for i kapittel 10.

Bevaring av «skog og mark» Høy befolkningstetthet i byen innebærer at byutviklingen har lagt beslag på lite av tidligere ubebygde arealer. Dette er fordelaktig for å oppnå lavest mulig omdisponering og inngrep i naturområder, økosystemer og produktiv landbruksjord (Beatley 2000, Plaut 1980, Du mfl. 2014). Innenfor den enkelte bydel gir arealsparende boligtyper økte muligheter for å bevare lokale naturkvaliteter og økosystemer.

Ved nybygging i byområder vil det alltid måtte gjøres en avveining mellom vern av grønne og ubebygde områder i byen mot fortetting, og vern av økosystemer og landbruksjord utenfor byen mot byutvidelser. Når det gjelder biologisk mangfold, er det de samlede konsekvensene av byutviklingen som må være målestokken i bærekraftig utvikling. Av flere grunner er tapet av biologisk mangfold som regel større ved bygging i naturområder utenfor byen enn innenfor. Utbygging av nye bolig- og næringsområder som ikke henger direkte sammen med den eksisterende bebyggelsen, kan bidra til fragmentering av naturområder. Artsmangfoldet er vanligvis størst i større, sammenhengende naturarealer. I tillegg går det ofte med mer tomteareal når utbyggingen skjer som byutvidelse, i og med at det vanligvis bygges tettere i sentrale enn i perifere bydeler. I en del tilfeller kan områdene innenfor

Kompakt byutvikling.indd 18

07.05.15 18:02

Kapittel 1 Hvorfor studere den kompakte byen?

19

tettstedsgrensen likevel inneholde biologisk mangfold av betydning for byregionen som helhet, og i noen tilfeller av nasjonal verdi. Byene har ofte vokst fram nettopp der livsbetingelsene og dyrkingsmulighetene var best.

Selv om hensynet til biologisk mangfold på nasjonalt og regionalt nivå tilsier at fortetting vanligvis vil være å foretrekke framfor utbygging i sammenhengende naturområder, har de grønne områdene inne i byen stor betydning for innbyggernes helse, livskvalitet og trivsel.

Energiforbruk i bygninger og i utbygging av fysiske bystrukturer Tette bebyggelsesformer (blokker og rekkehus) trenger mindre energi til oppvarming per kvadratmeter enn eneboliger (Høyer og Holden 2001, Næss 1997). Dette henger sammen med at arealet på ytterflatene i «kompakte» bygningstyper er lite sammenliknet med gulvarealet, slik at det lekker mindre varme ut når det er kaldt ute. En frittliggende, enetasjes enebolig trenger nesten dobbelt så mye energi per kvadratmeter til oppvarming som en blokkleilighet, mens rekkehus kommer i en mellomstilling når det gjelder energibehov. I tillegg til at energibehovet per kvadratmeter gulvflate er større i eneboliger, har slike boliger også som regel mer gulvareal enn rekkehus- og blokkleiligheter, med ytterligere økt energibruk som resultat.

Energiforbruket til bygging av transportinfrastruktur er betydelig lavere enn for den transporten som foregår på anleggene etter at de er bygd (Simonsen og Walnum 2011). Bygging av veier, tunneler og ledningsnett medfører uansett et materialforbruk. Material- og energiforbruket ved bygging av slik teknisk infrastruktur er normalt høyere ved spredte enn ved konsentrerte byutviklingsalternativer, siden antall løpemeter av de ulike installasjonene blir høyere. Dette gjelder både for de overordnede transportårene og ledningssystemene som forbinder ulike deler av byen, og for tilsvarende anlegg på lokalt nivå i de enkelte utbyggingsområdene.

En levende og mer mangfoldig by Diskusjonen om kompakte byer har også sine røtter i ideen om at en tett, funksjonsblandet by sikrer en levende og mer mangfoldig by. I 1990 publiserte The Commission of European Communities sine visjoner for en endret byutvikling med forbilder hentet fra de historiske, tette og levende europeiske byene. Byens arkitektur og kulturarv, levende byliv og offentlige plasser hadde her en større plass. Et viktig element var at byrom måtte ivaretas gjennom rekonstruksjon av gater, kvartaler og plasser (Krier 1992). Den internasjonale diskusjonen la også vekt på at den kompakte byen måtte utvikles som en «mixed use-city» (Burton 2000). «Mixed use» – eller funksjonsblanding innebærer at områder utvikles som en blanding av boligformål og andre formål til næringsvirksomhet, offentlig og privat service, osv. Tanken er at samlokalisering av boliger og servicetilbud skal bidra til å redusere transportbehovet ved at innbyggerne i større grad kan gå og sykle til daglige gjøremål. Målet er også å skape arenaer for sosiale møter og aktiviteter hvor ulike mennesker kan bo og trives.

Videre kan en mer geografisk konsentrert befolkning gi større kundegrunnlag til lokale bedrifter.

Kompakt byutvikling.indd 19

07.05.15 18:02

20

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe

Kompakt by som norsk oversettelse: politiske mål I Norge har fortetting og kompakt byutvikling vært anbefalt politikk siden begynnelsen av 1990-tallet, som et svar på utfordringen med natur- og miljøvennlig byutvikling etter Brundtlandkommisjonens rapport (St.meld. nr. 31, 1993–94).

I den norske fagdebatten ble begrepet natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling (NAMIT) brukt i de tidlige fasene, og fortetting ble et sentralt begrep (se kapittel 3). Rundt 25 år senere ser vi at målet om fortetting fremdeles presenteres som nøkkelen til bærekraftig byutvikling i Norge (St.meld. nr. 23, 2001–2002, St.meld. nr. 31, 1992–93, St.meld. nr. 34, 2006–2007). Stortinget har i disse dokumentene vektlagt prinsippet om arealøkonomisering som viktig for by- og tettstedsutvikling, og framhevet fortetting som sentralt virkemiddel (Riksrevisjonen 2007:10).

Regjeringen vedtok høsten 2014 en statlig planretningslinje for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging der kompakt byutvikling framheves som et mål: «[3] Planleggingen skal bidra til å utvikle bærekraftige byer og tettsteder, legge til rette for verdiskaping og næringsutvikling, og fremme helse, miljø og livskvalitet.

Utbyggingsmønster og transportsystem bør fremme utvikling av kompakte byer og tettsteder, redusere transportbehovet og legge til rette for klima- og miljøvennlige transportformer. [4.3]… I by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter bør det legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon.»

Dette er sterke nasjonale politiske signaler til kommunene, som er den viktigste myndigheten for by- og stedsutvikling.

Kompakt by som fenomen – kan norske byer kalles kompakte?

Hvordan ser så en kompakt by ut i praksis? Og kan norske byer kalles kompakte?

Byutviklingen fra 1960-tallet og framover utviklet seg i stor grad i pakt med biltransportens logikk, noe som førte til omfattende byspredning omkring små og store byer (Faglig råd for bærekraftig byutvikling 2013:6). Nesten alle storbyer er i dag i praksis vide storbyregioner med et felles arbeidsmarked, boligmarked, handelsmarked og rekreasjonsmarked. Å trekke tydelige grenser mellom by og land er vanskelig.

Likevel ser vi at den nasjonale politikken om kompakt byutvikling har fått gjennomslag i norske kommuner det siste tiåret, og at dette også har påvirket hvordan byer og tettsteder faktisk utvikles. Ny statistikk viser en gradvis fortetting (Statistisk sentralbyrå 2014a). Samlet for alle norske byer og tettsteder økte befolkningstettheten med 3 prosent fra 2000 til 2012 (Statistisk sentralbyrå 2014a). Det kan virke som et beskjedent tall, men sammenliknet med den arealkrevende by- og tettstedsutviklingen man hadde fra 1950-tallet og tre–fire tiår framover (Larsen og Saglie 1995), er det et markant trendbrudd. De nyeste tallene viser at mens antall bosatte i Norge har økt med 7 prosent disse fem årene, har bosatte i sentrumsområder økt

Kompakt byutvikling.indd 20

07.05.15 18:02

Kapittel 1 Hvorfor studere den kompakte byen?

21

med 18 prosent (Statistisk sentralbyrå 2014a). Økningen i fortetting øker med størrelsen på sentraene. I de større tettstedene er det nær fem ganger så mange ansatte og bosatte per km2 som i bygdesentra. Økningen i antall bosatte i tettsteder har vært noe sterkere enn økningen i tettstedsarealet de siste årene, og den gjennomsnittlige befolkningstettheten i tettstedene har endret seg fra 1593 til 1634 (2012) bosatte per km2. Dette viser en viss arealbruksøkonomisering i tettstedene (SSB 2014b), noe som kan være en indikasjon på fortetting.

Likevel ser vi at norske byer varierer i tetthet. Generelt er tettheten høyest i de største byene. I Stor-Oslo har byspredningen så å si stoppet opp (Næss mfl. 2011).

Innenfor den sammenhengende bybebyggelsen i Oslo og nabokommunene («Oslo tettsted») økte befolkningstettheten med hele 29 prosent fra 1985 til 2012 (Statistisk sentralbyrå 2014, Riksrevisjonen 2007). I Oslo foregikk så mye som 99 prosent av all ny utbygging i perioden 2009–2010 innenfor eksisterende tettstedsgrenser (Haagensen 2012). Oslo regnes som den byen som er mest konsekvent i sin fortettingspolitikk. Trondheim ligger også godt an blant de norske storbyene. Sammen med Porsgrunn og Sandnes var det Trondheim som sto for den største økningen i fortetting blant «Framtidens byer» i tidsrommet fra 2005–2010 (Haagensen 2012).

Vi finner imidlertid betydelig variasjon uavhengig av innbyggertall, eksemplifisert i Porsgrunn/Skien (med 87 000 innbyggere) som hadde en befolkningstetthet innenfor byarealet på 15 personer per hektar i 2009, mens den i Tromsø (med 55 000 innbyggere) var på 25 personer per hektar byareal (SSB 2010).

Riksrevisjonen konkluderer imidlertid i sin undersøkelse fra 2007 med at arealutviklingen i Norge på flere områder ikke er bærekraftig (Dokument nr. 3:11, 2006–2007). De peker på at utbyggingsmønsteret i byene og tettstedene fortsatt fører til at stadig større arealer blir beslaglagt. Tettstedsarealet i Norge økte med 10 prosent i tidsperioden 1985–2005, og andelen boligbygging innenfor eksisterende tettstedsgrense var lavere i perioden etter 1995, enn i perioden før. Her er det en forskjell mellom byer; de store byene med over 100 000 innbyggere opplever en økning i befolkningstetthet, mens byer og tettsteder under denne størrelsen opplever en nedgang i tetthet. Samtidig er utbyggingsmønsteret ikke lagt til rette for å kunne øke andelen miljøvennlige transportformer i tilstrekkelig grad. Forurensningssituasjonen i byer og tettsteder er et økende problem, og biltrafikken står for en betydelig andel av utslippene. Utslipp av klimagasser har økt med 13 prosent siden 1991. Siden undersøkelsen ble utført, har man sett at utviklingen har gått mer i tråd med de politiske målene, blant annet har man observert mer fortetting og økning av kollektivandel i byene, samt stabilt lavere nivå på omdisponering av dyrket mark (Dok 3:1 2012–2013).

Kompakt byutvikling.indd 21

07.05.15 18:02

22

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe

Utilsiktede konsekvenser av kompakt byutvikling for miljømessig og sosial bærekraft «Kompakt byutvikling» og «bærekraftig utvikling» er begge semantiske magneter som er hyppig brukt i den offentlige debatt og i nasjonal politikk. Derfor er det viktig å komme under retorikken og ta tak i de potensielle konfliktlinjene som ligger innbakt i begrepene, og se hvordan de manifesterer seg i praksis. Et av formålene med boken er å diskutere om kompakt byutvikling faktisk klarer å ivareta alle de tre bærekraftdimensjonene. Eller er disse begrepene heller tilslørende, slik som Jerkø (2009:387) beskriver det, at «[l]etter man på sløret kalt ‘bærekraftig utvikling’ finner man lite annet enn business as usual» (se også Winge 2013:339)?

Boken belyser både hvilke muligheter og utfordringer kompakt byutvikling gir når det gjelder å ivareta miljømessig og sosial bærekraft. Miljømessig eller økologisk bærekraft operasjonaliseres ofte som utslippsreduksjon av klimagasser (primært CO2) og miljøgifter. Vi mener også at det er viktig å se hvordan andre miljødimensjoner ivaretas, som bevaring av biologisk mangfold, verdifulle naturtyper, jordbruksområder. I tillegg har grønne områder i by innvirkning på innbyggernes levekår ved at de bidrar til å bedre luftkvalitet og er viktige for å aktivisere innbyggere (sett ut fra et folkehelseperspektiv). Dette ivaretas ofte gjennom grøntstrukturer i byer.

Sosial bærekraft handler om å skape rettferdig fordeling av ressurser og goder innen og mellom land i samme generasjon (Lafferty og Langhelle 1995). Det handler imidlertid ikke bare om materielle ressurser, som kvaliteter ved bomiljøet, boliger og uteområder. I diskursen om sosialt bærekraftige byer trekkes også sosial likhet, sosial samhørighet, sosial kapital og sosial inklusjon fram (Dempsey mfl. 2009, Bramley mfl. 2009). Et viktig element i dette er demokratisk deltakelse, ikke bare i valg, men løpende aktiv medvirkning i lokalsamfunnet (FN 1992).

Flere av temaene vi tar for oss kan dermed forstås som felles eller kollektive goder, altså goder som hele befolkningen har tilgang til. Mens sosial inklusjon og sosial likhet kan sies å representere fellesgoder for dagens generasjon, så representerer biologisk mangfold fellesgoder også for kommende generasjoner.

Tidligere forskning har pekt på at slike fellesgoder ofte er under press når områder fortettes. I de 13 største byene i Norge har befolkningstettheten økt, mens tilgangen til leke- og rekreasjonsarealer og nærturterreng er redusert (Haagensen 2011:4). Det foregår også en gradvis nedbygging av åpne arealer som er potensielle rekreasjonsområder i byer og tettsteder (Riksrevisjonen 2007:8–11). Nærheten til skole og barnehage har økt, mens andelen av befolkningen som har mindre enn 500 meter til dagligvare derimot har blitt redusert (Haagensen 2011:4). Mens den suburbane eneboligen som regel har svært gode boligkvaliteter i form av stort areal ute og inne, og gode sol og utsiktsforhold, er disse godene vanskeligere å oppnå i tette bystrøk, men resultatet vil avhenge av kvaliteten på utformingen. Tidligere forskning tyder på at fortetting ofte kan føre til press på felles utearealer og press på boligkvaliteten, noe som igjen har konsekvenser for bomiljø (Christophersen og Lorange 1992, Christophersen 1994, Isdahl 2007, Schmidt 2009, Guttu og Schmidt

Kompakt byutvikling.indd 22

07.05.15 18:02

Kapittel 1 Hvorfor studere den kompakte byen?

23

2012). Dette kan igjen føre til at større grupper blir tapende når det gjelder støy, forurensning og redusert tilgang til grønne arealer, og at sosiale ulikheter dermed forsterkes. Andre studier peker på kompakte byer som potensielt mer sosialt utjevnende, f.eks. Power (2001). Studier, blant annet av Burchell, Shad og Listokin (1998) har vist at det for samfunnet totalt er større økonomiske kostnader forbundet med byspredning enn med mer kompakt byutvikling. At høy etterspørsel etter sentralt beliggende boliger gjør det mulig å ta ut ekstra stor fortjeneste på slik utbygging i et uregulert boligmarked, kan neppe anses som en nødvendig følge av kompakt byutviklingsmodellen i seg selv.

Boligbygging i sentrale byområder kan føre til at flere kommer til å bo i trafikkbelastede områder. I noen byer, blant annet Oslo, er det påvist økt helserisiko og dødelighet blant beboere i de indre bydelene, også når det tas hensyn til forskjeller i inntekt, utdanning og en rekke andre sosioøkonomiske forhold (Næss 2014). Både når det gjelder trafikkulykker, lokal forurensning og støy, berører lokaliseringen av byggeområder spørsmålet om en rettferdig fordeling av fordeler og ulemper. Hvis nye boliger bygges i utkanten av byområdet, vil de som flytter inn i de nye husene, selv få et mer trafikksikkert nærmiljø enn gjennomsnittet for byen, samtidig med at de bidrar til et økt transportomfang som påfører beboere nærmere sentrum økt gjennomfartstrafikk og ulykkesrisiko. På tilsvarende måte vil de som flytter inn i fortettingsboliger i indre bydeler, selv skape lite trafikk og forurensning, samtidig som de utsettes for ulempene ved biltrafikken inn til bykjernen fra folk som bor lenger ute. Boligbygging i byens ytterområder bidrar slik sett til økt polarisering gjennom å forverre forholdene for dem som i dag har det minst tilfredsstillende trafikkmiljøet.

Overgangen til en mer kompakt byutvikling intensiverer spenningsnivået i arealplanleggingen, av flere årsaker. Kompakt byutvikling dreier seg primært om fortetting og foredling av de sentrumsnære områdene, hvor man har private grunneiere og hvor arealene allerede er bebygd (Nordahl mfl. 2011:23–24). Kommunene må i større grad samhandle med grunneiere og utbyggingsaktører, og til en viss grad tilpasse seg markedslogikken – mens de samtidig ivaretar kommunens langsiktige planer og mål. Flere av de sentralt beliggende områdene eies i tillegg av store statlige foretak som i stor grad opererer innenfor de samme handlingsrammer som private aktører.

Her oppstår flernivåkonflikter – altså spenninger mellom beslutninger og mål satt av folkevalgte organer på ulike nivåer (nasjonalt nivå og kommunalt nivå). Det oppstår også større spenninger mellom beboerinteresser og utbyggingsinteresser, i og med at områdene i mange tilfeller allerede er bebygd. Dermed er det flere aktører som blir berørt, og flere sivilsamfunnsaktører som kan mobilisere for å sikre at utviklingen også tar hensyn til deres interesser. Sentrumsområder i byer er ofte også de historiske sentra av byene, og fortetting vil i mange tilfeller komme i konflikt med kulturminnehensyn. I Norge har man i tillegg opplevd en vedvarende sentraliseringstrend siden 1970-tallet, hvor Oslo og Østlandet samt regionbyene opplever stor tilflytting (Sørlie mfl. 2012). Prognoser om framtidig befolkningsvekst har fått stor plass i offentlig debatt, som igjen har ført til et stort press for mer utbygging (særlig av boliger).

Et slikt press kan bidra til at viktige prinsipper for byutviklingen, for eksempel når

Kompakt byutvikling.indd 23

07.05.15 18:02

24

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad, Inger-Lise Saglie, Petter Næss og Per Gunnar Røe

det gjelder å ivareta beboerinteresser innenfor eksisterende byggesone, lettere blir sett bort ifra. I tillegg til fortetting i urbane områder gir veksten seg utslag i mer ustrukturert byspredning, som i Stavangerregionen og Oslofjordregionen (Faglig råd for bærekraftig byutvikling 2013). Flere tidligere studier (Faglig råd for bærekraftig byutvikling 2013) har pekt på utfordringer med å samordne arealbruk til bolig og næring med infrastruktur-investeringer, samtidig som man sikrer kvaliteten i byområdene. Nasjonale sektorinteresser vinner ofte fram på bekostning av løsninger som tar utgangspunkt i at byen er et komplekst (lokalt) fellesskap.

I diskusjonen av kompakt byutvikling i Norge må vi ta i betraktning at private aktører har fått en større rolle i utbyggingspolitikken kombinert med reduserte offentlige krav. Dette gjenspeiler seg for eksempel i Husbankens endrede rolle og reduserte krav til boligens utforming i offentlig lovverk. Generelt har perioden vært preget av større tiltro til at markedskreftene bidrar til effektive og gode løsninger. Et av målene med boken er å bidra til diskusjonen om hvordan denne rollefordelingen og planpraksisen fungerer og er egnet til å håndtere spenningene som oppstår mellom ulike hensyn. Boken illustrerer også hvordan resultatet av de komplekse byutviklingsprosessene manifesteres i det fysiske rom, og belyser noen av konsekvensene av fortettingspolitikken for bygd struktur, blågrønn struktur og sosial geografi og fordeling av goder og byrder ved fortettingen.

Bokens oppbygning Boken består av fem deler. Den første delen, «Den kompakte byen – som idé, norsk oversettelse og fenomen» fortsetter med en presentasjon av ulike teoretiske perspektiver som er brukt for å diskutere kompakt byutvikling, i kapittel 2. Deretter følger, i kapittel 3, et historisk blikk på hvorfor kompakt byutvikling fikk en så dominerende plass i arealpolitikken i Norge, og hvilken argumentasjon denne politikken hviler på. I kapittel 4 presenteres den bærekraftige og kompakte byen som representasjon og politisk-økonomisk strategi i dag.

I del 2, «Kompakt byutvikling som planprosess: motsetninger og samspill», diskuteres det i kapittel 5 om kommunene har mistet styringen over den kompakte byutviklingen, mens kapittel 6 viser hvordan ulike verdier kommer til syne i et konkret utviklingsområde. Videre diskuterer kapittel 7 de demokratiske begrunnelsene for involvering i planprosesser, og hva som ligger til grunn for lovbestemmelsene, mens kapittel 8 presenterer hvordan involveringen skjer i praksis i kompakt byutvikling.

I del 3 rettes søkelyset mot «Konsekvensene – hvordan blir økologisk bærekraft ivaretatt i kompakt byutvikling?». I kapittel 9 diskuteres det hvordan hensynet til grøntstruktur og naturmangfold ivaretas i den kompakte by, mens kapittel 10 diskuterer bystruktur, tilgjengelighet og transport. Videre diskuteres det i kapittel 11 om hvorvidt den kompakte byutviklingen gjør byer mer robuste eller sårbare for et klima i endring.

I del 4 belyses «Konsekvenser – hvordan blir sosial bærekraft ivaretatt i kompakt

Kompakt byutvikling.indd 24

07.05.15 18:02

Kapittel 1 Hvorfor studere den kompakte byen?

25

byutvikling?». Her starter kapittel 12 med å undersøker bokvalitet og sosial bærekraft i tre fortettingscaser, mens kapittel 13 ser på bygningsform og bebyggelsesstruktur i den kompakte byen. Kapittel 14 ser på hvilken rolle det offentlige rom spiller i den kompakte byen. Videre argumenterer kapittel 15 for at den sosiale bærekraften har blitt vitalisert gjennom institusjonaliseringen av folkehelse som mål for samfunnsutviklingen og planleggingen, og diskuterer hvilken betydning dette har for byutviklingen.

Til slutt ser del 5 på «Styring og avveining mellom hensyn i kompakt byutvikling».

Her analyserer kapittel 16 kommunenes styring av offentlige rom i privat regi i to caser, mens kapittel 17 ser på hvordan overordnede planer brukes til å balansere motstridende hensyn i kompakt byutvikling generelt. Deretter spør kapittel 18 om eksperimentell planlegging kan være et redskap i kompakt byutvikling, for å få til innovative løsninger som bedre ivaretar ulike hensyn, før kapittel 19 oppsummerer ved å spørre: Hvilke lærdommer kan vi trekke av balansering av bærekraftdimensjonene i den kompakte byen, og hva er veien videre?

Boken presenterer nye empiriske studier som kartlegger praksis gjennom spørreskjemaundersøkelser, og gir ny forståelse av hvordan motstridende hensyn i kompakt byutvikling håndteres gjennom konkrete casestudier. Studiene er gjennomført i forskningsprosjektet «Håndtering av motstridende hensyn i kompakt byutvikling» (DEMOSREG, NFR), og er nøyere beskrevet i vedlegget bakerst i boken. De empiriske studiene bidrar til ny innsikt i hvordan dagens byutviklingslovgivning og -praksis som institusjonell ramme legger til rette for, eller vanskeliggjør, at de sosiale og miljømessige bærekraftdimensjonene ivaretas.

Kompakt byutvikling.indd 25

07.05.15 18:02

HEGE HOFSTAD LILLIN CATHRINE KNUDTZON GORDANA MARJANOVIC BERIT IRENE NORDAHL PETTER NÆSS TORILL NYSETH PER GUNNAR RØE TORE SAGER INGER-LISE SAGLIE LENE SCHMIDT VILDE SELVIG BEATA SIROWY KINE HALVORSEN THORÉN

Den «kompakte by», kjennetegnet av tette urbane byområder, har vært nasjonal politikk for byutvikling siden 1990-tallet. Kompakte byer reduserer transportbehov, bevarer sammenhengende grøntområder rundt byene og gir en levende og mangfoldig by gjennom funksjonsblanding av boliger, service og næring – gjerne i tilknytning til banegående kollektivtrafikk.

Kompakt byutvikling kan imidlertid også føre til større press på grønnstruktur og kulturminner innenfor bygrensene, og kan bidra til at sosiale ulikheter forsterkes ved at boligpriser stiger og større grupper blir mer utsatt for støy, forurensning og redusert tilgang til grønne arealer. Denne antologien tar for seg hvordan innebygde spenninger og konflikter i fortettingsprosesser håndteres og avveies, og hvor godt plan- og beslutningssystemet vårt fungerer til dette formålet. Forfatterne diskuterer også hvilke hensyn som styrer byutviklingen og hvordan dette gir seg utslag i det faktiske resultatet – bygd struktur og blågrønn struktur.

ISBN 978-82-15-02421-9

ISBN 978-82-15-02421-9

9

788215 024219

Hanssen, Hofstad og Saglie (red.)

KOMPAKT BYUTVIKLING

GRO SANDKJÆR HANSSEN

Gro Sandkjær Hanssen, Hege Hofstad og Inger-Lise Saglie (red.)

KOMPAKT BYUTVIKLING Muligheter og utfordringer