Kommunalrett: 5. utgave

JAN FRIDTHJOF BERNT, ODDVAR OVERÅ, ROALD HOPSNES, INGUNN ELISE MYKLEBUST OG SIGRID ESKELAND SCHÜTZ

KOMMUNALRETT

Jan Fridthjof Bernt, Oddvar Overå, Roald Hopsnes, Ingunn Elise Myklebust, Sigrid Eskeland Schütz

Kommunalrett

5. utgave

UNIVERSITETSFORLAGET

© Aschehoug AS ved Universitetsforlaget 2026

1. utgave 1987

2. utgave 1989

3. utgave 1994

4. utgave 2002

ISBN 9788215046266 Papirbok

ISBN 9788215046280 EPUB

ISBN 9788215046273 Juridika

Materialet er vernet etter åndsverkloven. Kopiering og tilgjengeliggjøring er ikke tillatt uten samtykke fra rettighetshaverne, avtale med Kopinor (www.kopinor.no) eller annen forvaltningsorganisasjon, eller hjemmel i lov. Forbudet gjelder også trening av, og annen bruk av materialet i, kunstig intelligens, og innebærer et uttrykkelig forbehold mot tekst- og datautvinning etter digitalmarkedsdirektivet artikkel 4.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:

Universitetsforlaget

Postboks 508 Sentrum

0105 Oslo

www.universitetsforlaget.no

Omslag: Stian Hole

Sats: ottaBOK

Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia

Boken er satt med: Times LT Std 10,5/12,5

Papir: 90 g Arctic Matt 1,0

Elektronisk tilrettelegging i EPUB-format: PHi Business Solutions Ltd.

Innholdsoversikt

Kapittel 1

Kapittel 2

Kapittel 3

Kapittel 5

Kapittel 6

og sammensetning av andre folkevalgte organ enn kommunestyret

Kapittel 10

Kapittel 11 Organisering av kommunal og fylkeskommunal virksomhet utenfor

Forord til 5. utgave

Kommunalretten er i stadig forandring og stiller store krav til den som vil følge med; både i lovgivning, i tolkingspraksis, i det omgivende forvaltningsmessige landskap, og i den rettspolitiske diskusjonen. Første utgave av denne boken (Bernt, Overå og Hove, Kommunalrett), kom i 1987 og var basert på kommunestyreloven av 1954 og fylkeskommuneloven av 1961. Senere utgaver, den fjerde i 2002, var forankret i kommuneloven av 1992, som bygget på utredningen NOU 1990: 13, der Bernt var leder og Overå medlem. I det videre arbeidet med kommunalrettslige og kommunerelevante problemstillinger mistet vi så i 2014 den tredje medforfatteren, en sentral og høyt verdsatt kollega og samarbeidspartner; tidligere førsteamanuensis, advokat, stortingsrepresentant og lovutvalgsleder (offentleglova) Harald Hove.

I 2018 fikk vi en ny kommunelov, basert på en omfattende utredning, NOU 2016: 4. Tiden er inne for en ny gjennomgang og oppsummering av det nye regelsettet i denne loven, og av sentrale trekk både i omgivende lovgivning og i de sentrale organisatoriske rammebetingelsene for kommunaldemokratiet i dagens Norge. Roald Hopsnes var medlem av dette utvalget og har inngått i en sentral rolle i forfatterkollektivet ved utarbeidelsen av denne nye femte utgaven av Kommunalrett. I tillegg er Ingunn Elise Myklebust medforfatter av kapittelet om planlegging og regulering, og Sigrid Eskeland Schütz har skrevet et nytt kapittel om kommunene og miljøvern.

Emne for denne fremstillingen er en kommunesektor som er under løpende kritisk vurdering og debatt, og som fungerer under stadig endrede politiske og rettslige rammebetingelser. I et slikt perspektiv kan kommuneloven et stykke på vei ses som et dynamisk dokument; et regelsett som stadig blir justert i lys av nye erfaringer, behov og ønsker, og hvor også tolkingspraksis er under løpende kritisk vurdering. Samtidig skjer det stadig forandringer i de mange særlovene om sentrale kommunale og fylkeskommunale oppgaver.

Sentral i flere sammenhenger er også forvaltningsloven av 1967. Her har det vært en særlig utfordring for oss at parallelt med vårt arbeid med boken har det foregått en prosess frem mot en ny slik lov. Utgangspunkt for denne var den grundige og innholdsrike innstillingen fra Forvaltningslovutvalget (NOU 2019: 5) og proposisjonen til denne (Prop. 70 L 2024–2025). Proposisjonen ble behandlet av Stortinget på grunnlag av Innst. 478 L 2024–2025, avgitt 2. juni 2025. Stortinget traff to likelydende lovvedtak 11. og 16 juni, og den nye forvaltningsloven ble sanksjonert av Kongen i statsråd 20. juni (Lovvedtak 119 2024–2025).

Det ble ikke fastsatt noe tidspunkt for ikraftsettingen av den nye forvaltningsloven. Frem til da vil loven fra 1967 derfor stadig være gjeldende rett, og den er utgangspunkt for vår fremstilling. Men vi har prøvd å innarbeide referanser til den nye loven der det er

et særlig behov for det, noen steder også supplert med materiale fra forarbeidene til den nye loven, og enkelte steder med noen helt korte kommentarer til endringer på enkelte punkter av særlig interesse for kommunene.

Det har i det hele tatt vært en krevende oppgave å lage en oppdatert fremstilling av et så omfattende og til dels krevende regelverk. Boken må leses med de forbehold som følger av at det for en stor del er tale om kompliserte og ganske tekniske reguleringer, der svarene ikke alltid er lett tilgjengelige eller opplagte. Dette er ikke en oppskriftsbok med en detaljert oppstilling med entydige svar på en rekke enkeltspørsmål. Vår ambisjon er å gi en oversikt over de sentrale problemstillingene og til dels motstående hensyn lovverket tar sikte på å fungere som et svar på. Vi håper først og fremst at denne fremstillingen kan gjøre det enklere for både folkevalgte og tilsatt administrasjon, og for andre interesserte, å både forstå og forholde seg til et omfattende regelverk, og til å stille kritiske spørsmål til både regelforståelse og regelutforming.

Som tidligere utgaver tar denne fremstillingen sikte på å dekke flere behov; som lærebok både på grunnivå og ved mer videregående studier, og som håndbok. Det er selvsagt nær halsløs gjerning å prøve å oppfylle alle disse tre ambisjonene mellom de samme to permer. Vi har imidlertid forsøkt å sortere stoffet ved å sette i petit deler av teksten som emnemessig eller fordypningsmessig går ut over det en førstegangsstudent av emnet bør bruke tid på, og som kan springes over uten å miste sammenhengen. Samtidig har vi lagt stor vekt på å bygge opp fremstillingen slik at det er lett å bruke den som oppslagsbok, eventuelt med støtte i stikkord-, paragraf- og domsregistre.

Til forskjell fra det som har vært praksis i en del lærebøker, har vi lagt de fleste lovhenvisningene inn i teksten og sitert sentrale formuleringer i lovteksten eller forarbeidene. Dette avspeiler at den som vil lære seg kommunalrett, må gjøre det med lovteksten ved siden av seg, og lese og gjøre seg fortrolig med de paragrafene i kommuneloven som det vises til, og de mest sentrale bestemmelsene i særlovgivningen. Ved referanser innen den enkelte paragraf har vi fulgt det system som er anbefalt av Lovstrukturutvalget (NOU 1992: 32 s. 84), med betegnelsene «avsnitt» og «setning» i stedet for de tradisjonelle «ledd» og «punktum».

Det som står som fotnotestoff, er i hovedsak rent dokumenterende henvisninger eller – unntaksvis – supplerende opplysninger som faller utenfor rammen for fremstillingen i hovedteksten. Det skal derfor ikke være nødvendig å titte ned i notene under lesningen for andre enn de som ønsker å sjekke eller fordype seg i de kildene vi viser til der.

Denne boken er et resultat av et til dels mangeårig, og stadig løpende, samarbeid mellom forfatterne om kommunalrettslige og forvaltningsrettslige spørsmål. Som tidligere har vi delt ansvaret for kapitler og underavsnitt mellom oss slik dette fremgår av innholdsoversikten og overskriftene, samtidig som vi også har lest og kommentert deler av hverandres fremstillinger.

Som det vil fremgå, har prosessen frem til ny utgave av denne boken vært ganske krevende, ikke bare for forfatterne, men i stor grad også for forlaget. I sluttfasen har forlagsredaktør Tonje Kolflaath Harnang på en bestemt, utholdende, men alltid vennlig og forståelsesfull måte fått satt oss på skinnene og hjulpet oss på veien frem til et full-

til 5. utgave

stendig manus, og hennes kolleger Julie K.S. Paulsen og Marthe Birthesdotter Wold har holdt i tøylene i en krevende og til dels litt nervøs prosess frem mot en trykkbar versjon.

På Juridisk fakultet i Bergen har vi fått verdifull, kompetent og hyggelig hjelp med kildekontroll og registre fra vit.ass. Øystein Nordmo. Takk også til fagdirektør i Kommunal- og distriktsdepartementet, Bent Devik, som har lest igjennom og gitt viktige innspill til kapittel 16.

Alle bestrebelser og all god hjelp til tross, vi har ingen illusjoner om å levere et lytefritt produkt. Vi er svært takknemlig for tilbakemeldinger om feil eller mangler ved fremstillingen, innholdsmessig eller pedagogisk, men vi har heller ikke noe imot om noen vil fortelle oss at de har glede av noe av det vi har skrevet, eller har lyst til å diskutere enkeltspørsmål med oss.

Bergen og Oslo februar 2026

Jan Fridthjof Bernt

Oddvar Overå jan.f.bernt@uib.no oddvkj@online.no

Roald Hopsnes

Ingunn Elise Myklebust roald.hopsnes@gmail.com ingunn.myklebust@uib.no

Sigrid Eskeland Schütz sigrid.schytz@uib.no

DEL I Kommunalt folkestyre som bærende prinsipp

i norsk forvaltning

Kapittel 1 Grunnlaget for kommunalt demokrati og selvstyre

Jan Fridthjof Bernt

Kapittel 2 Kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse

Jan Fridthjof Bernt

Kapittel 3 Lokalt selvstyre i folkeretten og i norsk rett

Roald Hopsnes

25

55

90

Grunnlaget for kommunalt demokrati og selvstyre

Jan Fridthjof Bernt

1 Kommuner som del av norsk offentlig forvaltning

I Norge treffes avgjørelser om offentlig administrasjon og borgernes rettsstilling av offentlige organ på tre ulike forvaltningsnivåer; statsforvaltningen, fylkeskommunene og kommunene. Kommunene og fylkeskommunene er ikke en del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltningen; de er adskilte og selvstendige offentligrettslige rettssubjekter, med egne rettigheter og plikter. De er ikke underlagt andre statlige organer enn Stortinget som lovgiver, så lenge slikt underordningsforhold ikke følger av særlige bestemmelser i lovverket (koml. § 2-1 tredje avsnitt andre setning). Verken Regjeringen eller departementene har noen alminnelig styrings-, instruksjons- eller overprøvingsmyndighet overfor kommunene og fylkeskommunene.

Denne oppdelingen er ikke noe nødvendig trekk ved vårt styringssystem. Tvert imot kan vi vel si at den egentlig harmonerer dårlig med bestemmelsen i Grunnloven § 3 om at den utøvende makt er hos Kongen. Her fastslås som alminnelig regel at Kongen –Regjeringen – er det øverste styringsorganet for den offentlige forvaltning. Og i 1814 var dette statsforvaltningen, med Regjeringen som den overordnede organiserende og utøvende makt. Kommuner – og senere de første tilløp til fylkeskommuner («amtsformannskap») – fikk vi først etter en lang strid med svenskekongen og embetsverket – ved formannskapslovene av 1837.1

Men i dag er det ikke tvilsomt at Stortinget som lovgiver kan bestemme at deler av den offentlige forvaltning skal ligge utenfor og være mer eller mindre uavhengig av den sentrale statsforvaltningen.2 Det kommunale selvstyret beror dermed på bestemmelser som lovgiver har truffet om de to andre forvaltningsnivåenes organisasjon og kompetanse. Det er tale om en overføring av offentlig myndighet som ellers ville tilligget den sentrale statsforvaltningen og lokale og regionale statlige organer.

1 Se punkt 3.1 om hovedtrekkene i prosessen frem til 1837.

2 Se Bernt og Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, s. 30–33, Graver og Tøssebro, Alminnelig forvaltningsrett, s. 126–130, Eckhoff og Smith, Forvaltningsrett 12. utg. s. 57–58, og Smith, Konstitusjonelt demokrati, s. 160.

Grunnlaget for kommunalt demokrati og selvstyre

Kommunalforvaltningen er dermed en form for desentralisert forvaltning. Styrings- og vedtaksmyndighet er ved lov lagt til selvstendige organer. Disse er ikke underavdelinger av den sentrale statsforvaltningen ved departementene – en del av «den ytre etat».

Kommunene og fylkeskommunene har status som «selvstendige rettssubjekter» med egne rettigheter og plikter, på linje med aksjeselskaper og stiftelser. I dette ligger at den beslutningskompetansen som utøves av kommuner og fylkeskommuner, er basert på selvstendige kompetanseregler i lov, ikke på forvaltningsmessig delegering fra statlig organ med myndighet etter Grunnloven § 3, eller med hjemmel i lov som tillegger statlige organer vedtaksmyndighet.

Kommunal og fylkeskommunal vedtaksmyndighet og rådighet over egne ressurser er nå forankret i kommuneloven av 2018, og i bestemmelser i særlovgivning om ulike typer forvaltningsmyndighet for kommuner og fylkeskommuner. Det er Stortinget som lovgiver som bestemmer organiseringen av og kompetansen til disse forvaltningsorganene. Men selve systemet med kommunalt selvstyre har blitt en så sentral og veletablert sedvanemessig del av vårt forvaltningsmessige system, at det lenge har vært vanlig å se det som et forfatningsmessig prinsipp som lovgiver ikke kan avskaffe.

Siden 1985 er kommunal organisering også forankret i Europarådskonvensjonen om lokalt selvstyre,3 som Norge har sluttet seg til. Konvensjonen består av i alt 10 hovedartikler, med krav til det rettslige grunnlaget for lokalt selvstyre og sentrale trekk ved i organiseringen av dette.4 I artikkel 1 er det [norsk oversetting] fastslått en plikt for konvensjonsstatene til å innarbeide et slikt lokalt styringsnivå i sitt rettssystem:

«Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i nasjonal lovgivning, og i grunnlov hvor dette lar seg gjennomføre [where practicable].»

Til tross for det tilsynelatende klare kravet om grunnlovfesting av lokalt selvstyre i denne konvensjonen, ble det lenge hevdet at det var det unødvendig å ha en slik egen bestemmelse i Grunnloven om dette.5 Som begrunnelse ble det gjerne vist til at kommunal organisering allerede måtte anses som et viktig og grunnfestet element i vår statsskikk. Men i realiteten var den viktigste grunnen til denne motviljen mot grunnlovfesting en utbredt skepsis mot å vedta bestemmelser som kunne oppfattes som en rettslig begrensning i Stortingets handlefrihet, både som lovgiver og som bevilgende myndighet. Først etter mangeårig debatt og flere forkastede grunnlovsforslag6 klarte Stortinget i 2016 å samle seg om et vedtak om et nytt andre avsnitt i Grunnloven § 49, som lyder:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

3 Europeisk Charter om lokalt selvstyre. Strasbourg 15.X.1985, se St.prp. nr. 19 (1988–1989) og Innst. S. nr. 110 (1988–1989) om samtykke til undertegning og godkjenning av denne, og NOU 2016: 4 punkt 2.1. Konvensjonen er inntatt som Vedlegg 7 (s. 495–98) i NOUen. Se også omtalen av konvensjonen i denne på s. 335–39.

4 Se nærmere om de kravene konvensjonen stiller, Stokstad, Kommunalt selvstyre, punkt 1.4.2, 3.2, 4.2 og 5.2.

5 Se om dette Stokstad, «§ 49 andre ledd» s. 490.

6 Se om dette Bernt, Overå og Hove, Kommunalrett, s. 24–26 og Stokstad, «§ 49 andre ledd» s. 487–491.

Slik den til slutt ble utformet, er denne bestemmelsen en ren prinsipperklæring som vanskelig vil kunne brukes som grunnlag for overprøving av lover og forskrifter som på ulike måter griper inn i det lokale selvstyret.7 Men den vil klart nok kunne ha betydning ved tolkingen av lovbestemmelser om statlig kontroll med kommunal virksomhet og om overprøving av kommunale vedtak, som et rettskildemessig argument mot en vid forståelse av bestemmelser om statlig inngrepsmyndighet. I dag er det i alle fall vanskelig å tenke seg at det skulle bli aktuelt å foreta vesentlige beskjæringer i kommunenes rolle som sentrale elementer i vår offentlige forvaltning og folkestyre.8

Dette siste skyldes både den sterke posisjonen kommunene har fått som lokalpolitiske arenaer, og den sentrale rollen de nå har som beslutningstakere og tjenesteytende organer på en rekke saksområder. Når det påvises svakheter ved virksomheten i kommunene og fylkeskommunene, fører det i liten grad til at det av den grunn settes spørsmålstegn ved selve ordningen. I stedet har vi i etterkrigstiden hatt en stadig og løpende debatt om hvordan man best skal kunne bevare og forbedre denne formen for lokaldemokrati, og ikke minst om kommuneinndelingen og om hvilke oppgaver det er fornuftig å legge til et slikt lokalt selvstyrenivå.9

Sentralt i denne sammenheng har vært ønske om endringer i kommunestrukturen, i første rekke for å gjøre de mindre kommunene mer bærekraftige som forvaltningsenheter på ulike forvaltningsområder. I årene 2017–2020 ble det vedtatt en rekke kommunesammenslåinger, som reduserte antall kommuner fra 426 til 358.10 Flere av disse sammenslåingene var imidlertid sterkt kontroversielle lokalt, og regjeringen Støre gikk i 2021 til valg på at «tvangssammenslåinger» av både kommuner og fylkeskommuner skulle kunne reverseres der det var ønske om det. Men for kommunene førte dette prinsippvedtaket bare til at sammenslåingen av Ålesund med nabokommuner ble omgjort, mens de øvrige kommunesammenslåingene ble opprettholdt.

Mens kommuner har blitt en veletablert og sikker del av vårt forvaltningsapparat og demokratiske system, har fylkeskommunens plass i det offentlige styringsapparat vært, og er stadig, mer usikker.

Fylkeskommunen ble opprinnelig etablert som en «kommunenes kommune» – et rent samarbeidsorgan for kommunene innen de enkelte fylkene, for løsning av oppgaver som var for store eller for grenseoverskridende til å forvaltes av enkeltkommuner. Den fikk ikke status som et fullverdig selvstendig og demokratisk styrt forvaltningsnivå før på slutten av 1970-tallet, og fremtiden til dette styringsnivået er stadig under debatt.

De mest radikale forslag som har vært fremme i denne forbindelse, er å avskaffe fylkeskommunen fullstendig og dele de oppgavene den i dag har ansvaret for, mellom staten og kommunene. Den viktigste motforestillingen mot et så drastisk grep er at det er vanskelig å forestille seg at en slik reform kan skje uten en langt mer radikal nedskjæring av antall kommuner hvis alle kommunene skal ha et administrativt apparat med tilstrekkelig faglig kompetanse og saksbehandlingsmessig kapasitet til å ivareta et så stort antall, og til dels svært krevende, arbeidsoppgaver. I tillegg ligger det i kortene at for enkelte saksområder,

7 Se nærmere om dette Stokstad, «§ 49 andre ledd» s. 493–495.

8 Se oversikten i Kommunesammenslåinger i kommunereformen – regjeringen.no.

9 Se om dette Baldersheim mfl., Kommunalt selvstyre i velferdsstaten, s. 204 flg.

10 Se oversikt i https://www.regjeringen.no/no/tema/kommuner-og-regioner/kommunestruktur/nye-kommuner/ id2470015/.

som planleggings- og naturvernspørsmål, veibygging og offentlig kommunikasjon, og videregående opplæring, vil nedlegging av fylkeskommunenivået kunne nødvendiggjøre sterkere, mer direkte og finmasket statlig koordinering og kontroll med lovlighet og forsvarlig virksomhet. Dette er en utvikling man neppe ønsker i statsforvaltningen, som gjennomgående foretrekker å kunne spille på et utvalg uformelle og til dels økonomiske virkemidler på de saksområdene det her er tale om, fremfor direkte styring under politisk ansvar for statsråden.

Som et alternativ til nedlegging av fylkeskommunen ble det foreslått å erstatte dagens fylkeskommuner med et lite antall større «regionkommuner». Dette var det imidlertid ikke bred støtte for, og i stedet fikk vi i 2017 vedtak om en mer begrenset sammenslåing av noen av de eksisterende fylkeskommunene. Dette ble gjennomført ved tilføyelse av en ny § 29 i inndelingslova om fylkesnavnene.11 Disse endringene ble satt i kraft ved kgl.res. 1. januar 2020.

Også flere av disse sammenslåingene var sterkt kontroversielle, og i 2022 vedtok Stortinget lov om omgjøring sammenslåingene av Troms og Finnmark, av Vestfold og Telemark, og av Buskerud, Akershus og Østfold,12 med virkning fra 1. januar 2024.

Sentralt i disse diskusjonene er oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner. Et hovedargument for sammenslåing av kommuner og fylkeskommuner har vært behov for å etablere større forvaltningsenheter med styrket faglig kompetanse og saksbehandlingskapasitet, slik at disse kan overta ansvaret for saksområder som i dag forvaltes av statlige organer. Så langt har det imidlertid vist seg vanskelig å få statsforvaltningen til å gi fra seg ansvaret for forvaltningen av viktige oppgaver av nasjonal betydning.

Samtidig har det vært en betydelig motvilje mot forslag om å gi departementet kompetanse til å pålegge kommuner å etablere «vertskommunesamarbeid» for å styrke kapasitet og faglig kompetanse på kommunalt nivå i mindre kommuner. Dette er en modell der én kommune påtar seg det administrative utførende ansvaret på vegne av én eller flere nabokommuner, etter reglene i kommuneloven kapittel 20, men slik at denne virksomheten er underlagt kommunestyrene i enkeltkommunene for saker som angår hver av disse. Dette har blitt oppfattet av noen som en undergraving av modellen med «generalistskommuner», der det er en målsetting at alle kommuner som klar hovedregel skal ha ansvar for samme typer saksområder, også rent lovfestede tjenesteytende funksjoner uten nevneverdig rom for lokal politisk prioritering.

2 Tema for kommunalretten

Tema for kommunalretten er rettsreglene som gjelder virksomhet knyttet til kommunalt eller fylkeskommunalt forvaltningsnivå og lokalpolitisk beslutningsarena. Den rettslige grunnmuren for dette er kommuneloven, som i § 2-1 andre avsnitt fastslår at «Hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt». I kommuneloven finner vi generelle bestemmelser om organisering av det kommunale og fylkeskommunale forvaltningsapparatet, om kompetansefordelingen mellom de ulike organene i kommunen og

11 Ved LOV-2018-06-22-84, med senere endring ved LOV-2018-06-22-84 (dobbeltnavn for Nordland).

12 Ved LOV-2022-06-22-82 om endringer i inndelingslova, ny tekst i § 29.

fylkeskommunen, om krav til beslutningsprosessen ved kommunale og fylkeskommunale vedtak, og om statlig kontroll med kommunene og fylkeskommunene.

Kommuneloven sier ikke noe om hva kommuner og fylkeskommuner skal gjøre helt konkret, og gir dem ikke noen form for bestemmende myndighet over innbyggerne. Den er en lov om saksbehandling og intern organisering i den enkelte kommune og fylkeskommune, og om etablering av samarbeid mellom to eller flere kommuner og fylkeskommuner.

Som rettslig utgangspunkt handler det kommunale selvstyre som alminnelig utgangspunkt om forvaltning av økonomiske ressurser – penger som Staten stiller til rådighet –ved regler og vedtak om skatt til kommunene og fylkeskommunene, ved direkte bevilgninger over statsbudsjettet, eller ved regler om adgang til å kreve inn visse typer avgifter. Loven sier ikke noe om hva kommunen eller fylkeskommunen skal bruke sine økonomiske ressurser på, men en hel del om forvaltningen av disse – ved budsjettvedtak og forsvarlig økonomiforvaltning.

Men kommuneloven er bare en del av det rettslige rammeverket rundt den kommunale og fylkeskommunale virksomheten. På en rekke saksområder er kommuner og fylkeskommuner tillagt kompetanse til å treffe bindende vedtak om plikter eller rettigheter for borgerne, ved såkalt «særlovgivning» i for eksempel plan- og bygningsloven, opplæringslova, sosialtjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven, og pasient- og brukerettighetsloven.

Denne lovgivningen regulerer sentrale deler av den kommunale virksomheten. Det er ønskelig og naturlig å trekke også dette inn i en fremstilling av kommunalretten, men det er ikke er mulig å gi en uttømmende gjennomgang av alle disse forvaltningsområdene her. Hovedtyngden i denne boken vil måtte ligge på regelverket som så å si utgjør ryggraden i det kommunale styringsapparatet – bestemmelsene i kommuneloven – men vi vil også gi korte innføringer i noen av de viktigste «særlovområdene».

Emne for kommunalretten i vid forstand er alle de særlige rettsreglene som regulerer virksomheten i lokale og regionale folkevalgte styringsorganer, og det administrative apparatet som er underlagt disse. Disse organene forvalter hele spektret av kommunale oppgaver. De sentrale spørsmålene i fremstillingen av kommunalretten er disse organenes organisering og reglene om deres kompetanse – innbyrdes, i forhold til statlige organ og i forhold til borgerne – og i tillegg de særlige bestemmelsene, i kommuneloven eller i særlover, om beslutningsprosessen her.

Kommuneloven inneholder bestemmelser av utpreget politisk og administrativ karakter, som først og fremst angår sammensetningen av og forholdet mellom de enkelte organene i kommunen og fylkeskommunen, og grunnleggende trekk ved saksbehandlingen og beslutningsprosessen særlig i de kollegiale organene der. Loven har ikke regler rettet mot den enkelte borger, verken om kompetanse til å foreta inngrep som krever hjemmel i lov, om rett til bestemte ytelser eller tjenester, eller om rettigheter for borgeren ved saksbehandlingen.

Det finnes riktig nok to bestemmelser om inhabilitet ved saksbehandlingen i den tilsatte administrasjonen og i folkevalgte – kollegiale – organer; henholdsvis – § 11-10 og § 13-3. Disse fastslår først, i begges første avsnitt, at forvaltningslovens regler om inhabilitet gjelder for både folkevalgte og tilsatte, men gir så noen særregler som dels innskrenker, dels kommer i tillegg til disse. I § 11-10 siste avsnitt er det gjort unntak fra reglene om inhabilitet ved valg i folkevalgte organer til offentlige tillitsverv, og

Kapittel 1 Grunnlaget for kommunalt demokrati og selvstyre

ved fastsetting av godtgjøring og lignende for slike verv. I § 11-10 (andre avsnitt) er det en regel om automatisk inhabilitet for medlemmer av folkevalgt organ som har medvirket ved saksforberedelsen som tilsatt i kommunen eller fylkeskommunen, og § 11-10 tredje avsnitt og i § 13-3 andre avsnitt om automatisk inhabilitet i klagesaker for henholdsvis folkevalgte og tilsatte som har hatt befatning med førsteinstansvedtaket og saksforberedelsen av dette. Innpassingen av disse bestemmelsene i kommuneloven avspeiler at inhabilitetsreglene ikke bare angår borgernes rettssikkerhet, men også har en side mot kommunenes egen interesse i at det blir truffet best mulig vedtak, uten den forstyrrende effekt for saksbehandlingen og vedtakets gyldighet som et usikkert inhabilitetsforhold vil kunne innebære.

Også reglene i kommuneloven om rett for medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget til å kreve lovlighetskontroll, og for statsforvalteren til å iverksette dette av eget tiltak, (kapittel 27) ivaretar primært en intern kommunal interesse – behovet for å få avklaret lovligheten av vedtak – selv om også de kan ha betydning for den enkelte borgers rettssikkerhet. Og statlig lovlighetskontroll med vedtak om årsbudsjett i kommuner som er ført inn i ROBEK-registeret på grunn problemer med økonomien (se § 28-1), er begrunnet i behovet for å unngå svikt i det generelle tjenestetilbudet i kommunen i en slik situasjon.

Bestemmelser om klagerett for den som er part i sak om et enkeltvedtak truffet av kommunalt organ, følger av forvaltningsloven 1967 § 28 andre avsnitt og av forvaltningsloven 2025 § 62 andre avsnitt. Kommunelovutvalget 1990 foreslo i sin tid at også reglene om dette skulle stå i kommuneloven, blant annet av hensyn til sammenhengen med reglene om lovlighetskontroll og med reglene om skjerpet inhabilitet i slike saker, men departementet og Stortinget holdt da fast på at man måtte opprettholde dette skillet ut fra de ulike typene formål ved kontrollen.

I den kommunale særlovgivningen er det gitt regler om rettigheter og plikter for borgerne på forskjellige livsområder som administreres av kommunene eller fylkeskommunene, og om kompetanse- og ansvarsfordelingen mellom stat og kommune på disse saksområdene. Her finner vi bestemmelser som gir kommunale organ myndighet til å gripe inn i borgernes personlige og økonomiske liv, og om statlig kompetanse til å kontrollere hvordan denne myndigheten utøves.

Slike inngrepsfullmakter finner vi således i:

• Plan- og bygningsloven – Gir kommunale organ kompetanse til å styre bruken av fast eiendom ved bygningskontroll, ekspropriasjon, reguleringsplaner med mer.

• Helse- og omsorgstjenesteloven kap. 9 og 10 – Gir hjemmel for tvangsmessige inngrep overfor visse grupper psykisk utviklingshemmede og rusmiddelmisbrukere.

• Barnevernsloven kap. 4 – Gir hjemmel for inngrep overfor foreldre og barn.

• Folkehelseloven kap. 3 – Gir kommunen tilsyns- og inngrepsmyndighet i saker som angår helsemessig miljøvern, se særlig § 9 om tilsyn, § 10 om meldeplikt, § 14 om pålegg om retting, og § 16 om stansing av virksomhet eller aktivitet.

• Smittevernloven kap. 5 – se særlig § 5-2 og § 5-3 om tvungen undersøkelse, isolering og behandling, og § 7-1 som pålegger kommunen et hovedansvar for smittevernarbeidet.

Kommunene og fylkeskommunene er i tillegg gitt ansvaret for vesentlige sider av borgernes velferd som grunnskole,13 barnehager,14 vern av oppvekstsvilkårene for barn og unge,15 helse- og omsorgstjenester,16 sosialtjenester,17 helsehjelp med unntak av spesialisthelsetjenester,18 og tannhelsepleie.19 Disse saksområdene utgjør helt sentrale deler av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet og ansvarsområde. Selv om det er tale om administrasjon av sakstyper som hver for seg utgjør et eget forvaltnings- og

13 Se opplæringslova §§ 28-1 til 28-9.

14 Se barnehageloven kapittel IV.

15 Se barnevernsloven 2021 §§ 15-1 til 15-4, jf. barnevernloven 1992 § 2-1 og §§ 1-1 og 2-3.

16 Se helse- og omsorgstjenesteloven.

17 Se sosialtjenesteloven § 3.

18 Se pasient- og brukerrettighetsloven §§ 2-1, 2-1 c, 2-1 d og 2-1 e.

19 Se tannhelsetjenesteloven, særlig § 1-1 og § 5-1.

rettsområde, er vi nødt til omtale og gjøre rede også for noen av de sentrale rettsreglene på disse områdene hvis vi vil gi en mer adekvat beskrivelse av de faktiske og rettslige omgivelser som bestemmer den kommunale og fylkeskommunale virkelighet. Særlovgivningen inneholder også bestemmelser om kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar eller delansvar blant annet for farvanns- og havnevesenet,20 i landbrukssaker,21 i friluftslivsaker,22 i naturvernspørsmål,23 for forurensingsvern,24 for brann- og eksplosjonsvern,25 for voksenopplæring,26 for tildeling av løyve til persontransport,27 for å skaffe bolig,28 og for folkebiblioteker.29 Alle disse virksomhetsområdene er dermed hver på sin måte deler av det komplekse bildet som utgjør det lokale og regionale forvaltningsapparatet. og det kommunale selvstyret. Og de utgjør en viktig del av bakteppet når vi skal gi en fremstilling av rettsreglene om kommunal og fylkeskommunal organisering og saksbehandling. Tidligere var det også et betydelig innslag i lovverket av særregler om organiseringen av det kommunale og fylkeskommunale forvaltningsapparat på en del områder; i form av bestemmelser som opprettet egne «særlovorgan» som fylkesskolestyre, helse- og sosialstyre og bygningsråd, og «særlovstillinger» som fylkesskolesjef og bygningssjef. Disse organene og etatssjefene hadde en større eller mindre grad av selvstendig faglig kompetanse og vedtaksmyndighet utenfor «den alminnelige» kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen. Slike særlige organisatoriske bestemmelser ble for en stor del fjernet eller sterkt nedtonet ved de endringene som ble foretatt i disse lovene ved den såkalte kommunelovtilpasningsloven våren 1993.30

I barnevernsloven 2021 § 15-3 er det en bestemmelse i første avsnitt om fastslår at i hver kommune «skal det være en barneverntjeneste som utfører oppgaver etter denne loven» med «en leder». Og i andre avsnitt fastslås at denne barnevernstjenesten «har ansvar for å gi hjelp, omsorg og beskyttelse når det er nødvendig på grunn av barnets omsorgssituasjon eller atferd». Her er det foretatt en justering av lovteksten fra det som det sto i tilsvarende bestemmelse i § 2-1 i barnevernloven 1992, slik at det nå er klart at det overordnede ansvaret også for denne tjenesten ligger hos kommunens øverste ledelse; kommunestyret og kommunedirektøren. I forarbeidene (Prop. 133 L 2020–2021 s. 595) uttales det således om dette at «Endringen innebærer at kommunens politiske og administrative ledelse vil kunne instruere og overprøve barnevernstjenestens leder og fastsette retningslinjer som begrenser barnevernslederens faglige ansvar og kompetanse».

Men dette skal ikke forstås slik at saksbehandling og vedtaksmyndighet i individuelle saker kan legges til kommunestyret eller annet folkevalgt organ. Bestemmelsen i § 2-1 tredje avsnitt i barnevernloven 1992 om at kommunestyret kunne beslutte at ansvaret for oppgaver som følger av loven, skulle legges til et annet folkevalgt organ enn kommunestyret selv, ble ikke videreført, idet man siterer (Prop. 133 L (2020–2021) s. 473) fra innstillingen fra Barnevernslovutvalget (NOU 2016: 16 Ny barnevernslov –Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse s. 92):

20 Se havne- og farvannsloven, særlig §§ 5, 6, 8, 9, 14, 17, 32, 33 og 36.

21 Se jordlova §§ 3 og 6.

22 Se friluftsloven, særlig kapittel II og III.

23 Ved flere bestemmelser i naturmangfoldloven.

24 Se forurensningsloven § 81.

25 Se brann- og eksplosjonsvernloven, særlig kapittel 2.

26 Se voksenopplæringsloven § 6 siste avsnitt.

27 Se yrkestransportloven §§ 9 a, 12, 13, 22 og 23.

28 Se sosialtjenesteloven §§ 15 og 27, og kommunal forkjøpsrettsloven.

29 Se folkebibliotekloven kapittel II og III.

30 Lov 11.06.1993 nr. 85 om endringer i særlovgivningen for kommuner og fylkeskommuner. Se Ot.prp. nr. 59 (1992–93) og Innst. O. nr. 135 (1992–93) om denne.

«Selv om det legges til grunn at et folkevalgt organ først og fremst skal ivareta oppgaver av mer overordnet karakter, er det uheldig at et folkevalgt organ skal kunne vurdere klientsaker. Vurderinger knyttet til et konkret barns situasjon, kan reise svært vanskelige problemstillinger og avveininger. Dette krever barnevernsfaglig kompetanse, noe et folkevalgt organ vil mangle. Ikke minst i saker som reiser spørsmål om tvang, vil det være spørsmål av faglig og regelbunden art.»

I proposisjonen vises også til at utvalget ga uttrykk for at det er uheldig at personsensitive opplysninger må deles med flere.

I sosialtjenesteloven § 46 finner vi derimot stadig en bestemmelse om at et folkevalgt organ kan etter kommunestyrets beslutning behandle saker vedrørende enkeltpersoner, men da skal organet ha «tre til fem medlemmer». Men dette må anses som uttrykk for et syn på folkevalgtes medvirkning i saker av denne typen som ikke har tilslutning i dag. Sosial- og helsetjenester til enkeltpersoner ses ikke lenger som noe som tildeles av kommunen på grunnlag av en bred skjønnsmessig vurdering, men som rettighetsbaserte og faglig baserte avgjørelser. Vi kan se dette som en konsekvens av et stadig tydeligere skille mellom overordnet politisk styring og faglig eller administrativt basert individuell saksbehandling.

Når vi i noen steder trekker inn rettsreglene om særlovorganenes kompetanse og virkemåte i denne fremstillingen, sprenger vi grensene for den tradisjonelle systematikk i den spesielle forvaltningsrett. Vi går på tvers av det eksisterende lovverk og behandler under ett enkelte spørsmål som bare har det ene fellestrekk at et lokalt eller regionalt folkevalgt organ spiller en mer eller mindre vesentlig rolle i beslutningsprosessen. Dette er nødvendig i en fremstilling som skal kunne fungere som en lærebok som skal gi grunnlag for praktisk juridisk kunnskap om kommunalforvaltningen.

På samme måte som den alminnelige forvaltningsrett vanskelig kan studeres med utbytte uten visse statsrettslige grunnkunnskaper og uten et visst kjennskap til forvaltningens organisasjon og oppgaver, vil et kommunalrettstudium som er begrenset til rettsreglene om kommunelovens organer, lett bli blodfattig og lite meningsfylt. Et slikt studium vil gi et skjevt bilde av hvordan det lokale og regionale selvstyre egentlig fungerer. Det gir ikke et tilstrekkelig innblikk i og forståelse av den administrative og politiske virkeligheten de kommunale og fylkeskommunale organene arbeider i. Den rettslige forståelse av for eksempel reglene om kommunens og fylkeskommunens alminnelige kompetanse eller den statlige kontroll med kommunale og fylkeskommunale vedtak, vil lett bli mangelfull eller lite adekvat uten slike kunnskaper.

I kapittel 3 vil vi derfor prøve å gi en oversikt over bredden i den kommunale virksomhet, og i kapittel 17–19 skal vi ta opp en del særspørsmål som knytter seg til enkelte typer kommunal særlovforvaltning. Den største del av fremstillingen vil likevel være knyttet til «den alminnelige kommunalrett»; de generelle reglene om organisasjon, kompetanse og saksbehandling i kommuneloven, og bestemmelsene om valg av kommunestyre og fylkesting i valgloven.

Også i en annen sammenheng er det avgrensningsproblemer mellom kommunalretten og et annet rettsområde. De lovfestede og ulovfestede rettsreglene i den alminnelige forvaltningsrett gjelder også for kommunalforvaltningen. Anvendelsen og forståelsen av disse her behandles i utgangspunktet naturligst og best i en bredere sammenheng, som en del av forvaltningsretten. På en del områder blir imidlertid de generelle reglene i den alminnelige forvaltningsretten supplert med særregler for kommunene og fylkeskommunene. Det er da nødvendig å omtale disse i sammenheng.

Dette gjelder for det første de særlige reglene i forvaltningsloven om partsinnsyn, klagebehandling og omgjøring uten klage i saker om kommunale enkeltvedtak (fvl.

1967 § 18 d, § 28 andre avsnitt, og § 35 fjerde avsnitt), og i fvl. 2025 § 48, § 62 nr. 2 og § 72 nr. 3.

Særregler om offentlig innsyn i kommunale og fylkeskommunale dokument finner vi i offentleglova § 16, og i § 36 første avsnitt tredje setning, om statsforvalter som klageinstans ved avslag på krav om innsyn § 16). Og endelig er det særlige inhabilitetsregler i kommuneloven § 11-10 og § 13-1; ved valg av og fastsetting av godtgjøring til folkevalgte og i økonomi- og plansaker, i saker hvor folkevalgte også har medvirket som kommunalt tilsatte, og i klagesaker for både folkevalgte og tilsatte som har medvirket ved det påklagde vedtaket.

3 Noen historiske utviklingslinjer

3.1 Utviklingen frem til 1837 – brytninger mellom embetsverk og lokalt selvstyre

Ethvert statsapparat av noen størrelse vil være avhengig av å kunne desentralisere myndighet og arbeidsoppgaver til lokale og regionale organ. Selv ikke under eneveldet var det praktisk mulig å samle all beslutningsmyndighet hos Kongen i København. En slik desentralisering behøver imidlertid ikke innebære noe lokalt selvstyre. Avgjørende for dette er i første rekke i hvilken utstrekning og på hvilken måte denne desentraliserte forvaltning er underlagt kontroll, overprøving og instruksjonsmyndighet fra sentralforvaltningens side. Men i tillegg er det også et praktisk og prinsipielt viktig spørsmål hvordan og av hvem ledelsen for det lokale forvaltningsapparat utpekes.

Litt forenklet kan vi beskrive utviklingen av norsk lokalforvaltning som en brytning mellom to styringsmodeller; styring ved henholdsvis statlig embetsverk og lokal representasjon.31

Hovedtendensen i tiden fra rikssamlingen til ca. 1800 var en stadig styrking av den sentrale kongemakt ved embetsverket, på bekostning av tradisjonelle lokale selvstyreorgan som bygdeting og byborgermøter.32 Det er imidlertid interessant å merke seg at selv under eneveldet fant man det nødvendig å supplere det lokale embetsverket med ulike typer konsultative organ sammensatt av representanter for lokalbefolkningen, i første rekke «eligerede menn» i byene og skolekommisjoner og fattigkommisjoner på bygdene. Vi kan vel kanskje se medlemmene av disse organene som en slags blanding av rådgivere og gisler. Deres hovedoppgave var karakteristisk nok å «utligne» visse typer utgifter på borgerne.33

I krigsårene fra 1807 til 1814 fikk imidlertid noen av organene, særlig på landet, økt betydning og innflytelse, og enkelte av dem fungerte også som en slags bygdekommisjoner med ansvar for forsyningsspørsmål, særlig når det gjaldt korn. De kom derfor til å danne utgangspunkt for en lokal selvstyreideologi.

31 Se om utviklingen frem til 1837 Næss, «Det lokale selvstyrets røtter»; Aschehoug, De norske communers retsforfatning før 1837; Bergsgård, «Formannskapslovene, opphav og utvikling»; Steen, Lokalt selvstyre i Norges bygder s. 9–20; Steen, Amt og stat s. 10–42; og Engh og Tofte, Kommunal forvaltning s. 16–17.

32 Se Bergsgård, «Formannskapslovene, opphav og utvikling», s. 7–10.

33 Se Næss, «Det lokale selvstyrets røtter» s. 19–22; og s. 23–29; og Bergsgård, «Formannskapslovene, opphav og utvikling», s. 9–10.

Tanker om lokalt selvstyre var nå i aller høyeste grad oppe i tiden. Ved den franske revolusjon i 1789 ble innføringen av lokalt selvstyre oppfattet som en helt sentral demokratisk reform, og det ble vedtatt en lov om dette, en «loi municipale», før man vedtok selve grunnloven. Eidsvollsfedrene prioriterte imidlertid annerledes og valgte å opprettholde det gamle embetsstyret fra eneveldets tid stort sett uendret. Det er nærliggende å tro at dette ikke bare skyldtes at man var i tidsnød, men også embetsmennenes dominerende stilling i den grunnlovgivende forsamling. For disse folkevalgte fremtrådte kommunalt selvstyre – på bekostning av embetsmennenes makt – neppe som den reform det hastet mest med å få satt ut i livet.

Men sterke krefter tok snart opp arbeidet for et kommunalt selvstyre etter forbilde fra lover og reformforslag i andre vest- og sentraleuropeiske land.34 Forslaget om dette førte til flere til dels kraftige politiske sammenstøt, hvor Kongen blant annet benyttet sanksjonsnektelse og i ett tilfelle grep til oppløsning av Stortinget for å hindre at en lov om kommunalt selvstyre ble vedtatt. I 1837 ble imidlertid de to lovene om formannskap henholdsvis i «Kjøbstæderne» og «paa Landet» vedtatt og sanksjonert, og historien om det moderne kommunale selvstyre i Norge begynner.

3.2 Kommuneinndeling og kommunestørrelse

Ved vedtak av formannskapslovene i 1837 baserte man den kommunale inndeling på prestegjeldene. I tillegg til disse ble kjøpstedene, og de ladestedene som ønsket det, egne kommuner. Noen prestegjeld ble dessuten delt i flere kommuner. I 1837 hadde man 355 landkommuner med fra 320 til vel 9000 innbyggere, og 37 bykommuner.

Det viste seg snart en klar tendens til ytterligere oppdeling (den første i 1839). Da den såkalte Schei-komiteen avga sin innstilling om kommuneinndelingen i 1952, var antallet kommuner 744 (680 herredskommuner og 64 bykommuner). I tråd med denne komiteens forslag ble tallet deretter brakt drastisk ned, først (1967) til 454 (407 + 47) og senere (1974) til 443 (396 + 47). I årene som fulgte fikk vi så noen flere sammenslåinger, men også en del delinger. Flere endringer ble fortatt ved Stortingets vedtak i februar 1991 og medførte at kommunetallet kom ned til 435.35

Bakgrunnen for Schei-komiteen og arbeidet med reformer av kommuneinndelingen var først og fremst at med de stadig mer omfattende og kompliserte oppgavene som den kommunale forvaltning etter hvert hadde fått ansvaret for, var mange av kommunene blitt for små til å fungere som effektive administrasjonsenheter. De minste kommunene manglet ressurser til å bygge ut administrasjonsapparatet og særlig den faglige ekspertisen som var nødvendig for en forsvarlig saksbehandling, og var dessuten for mange sakstyper for små enheter, både ut fra ønsket om f.eks. en koordinert utbyggingspolitikk innenfor et rimelig stort område, og når det gjaldt tilstrekkelig saksmengde til å bygge opp den nødvendige faglige erfaring på de enkelte saksområdene.

Dette medførte at kvaliteten av saksbehandling og beslutningsprosess i de minste kommunene kunne fortone seg som problematisk, og at behovet for statlig kontroll og styring dermed ble sterkere enn det ellers ville ha vært. Når utgangspunktet var at det

34 Se om dette Hovland, «Grotid og glanstid» s. 31–35.

35 Se nærmere om utviklingen i kommunestrukturen frem til 1992 Christiansen-utvalget s. 69–76, og oppstilling i tabell 2.1 i pkt. 2.2 Historikk, i Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) om ny kommuneinndelingslov.

skulle være en felles lovgivning om kommunale oppgaver og statlig kontroll med disse, fremtrådte de små kommunene på sett og vis som trusler mot det kommunale selvstyre. Det fortonte seg som problematisk å tildele kommunene mer selvstendig beslutningsmyndighet når dette også skulle forvaltes i de minste kommunene, og dette førte til at det ble ansett som nødvendig å opprettholde og til dels skjerpe den statlige kontrollen med kommunale beslutninger på områder hvor man ellers ville kunne overlatt hele ansvaret til kommunene selv. I tillegg fikk vi også en del kommunesammenslåinger der hovedbegrunnelsen var behovet for en mer samordnet og rasjonell ressursbruk i sammenhengende bymessige områder.

Noen av kommunesammenslåingene ble møtt med til dels sterke protester i mange av de berørte lokalsamfunnene, og vi fikk eksempler på svært problematiske forhold på det lokalpolitiske plan i de nye kommunene. Konflikter mellom de nå sammenslåtte kommunene blusset opp med ny styrke, og ikke alle steder gikk det slik man håpet; at disse motsetningene forholdsvis raskt skulle komme i skyggen av andre saker av felles interesse i de nye kommunene. Stortinget inntok imidlertid en ganske avvisende holdning overfor krav om «gjenreising» av gamle kommuner, og stort sett leget tiden de fleste av de sårene som oppsto ved kommunesammenslåingene, selv om vi fremdeles kan finne kommuner der «grendalister» og lokale motsetninger er dominerende størrelser i det lokale politiske liv.

I en innstilling om kommune- og fylkesinndelingen i Norge foreslo Christiansen-utvalget i 1992 en ny gjennomgang av kommunestrukturen med sikte på å avgrense kommunene slik at «de utgjør geografisk funksjonelle enheter tilpasset et felles bolig- og arbeidsmarked og lokaliseringen av private og offentlige tjenestetilbud» (s. 333). Kommunene «bør såvidt mulig ha minst 5000 innbyggere» (s. st.), men kommunenes utstrekning «bør ikke være større enn at kommunens innbyggere får en akseptabel tilgjengelighet til kommunesenteret og de viktigste tjenestetilbud» (s. 334), og det bør «generelt legges til rette for enheter med ett kommunesenter» (s. 335).

Men det viste seg at nå var det ikke mulig å få tilstrekkelig politisk støtte for en ny runde med ytterligere sammenslåinger. I 1995 vedtok Stortinget at endringer i kommunestrukturen skulle være basert på frivillighet, det vil si at alle de berørte kommunene skal være enige om å slutte seg sammen. I perioden frem til regjeringen Solberg tiltrådte, fant det sted bare sju sammenslåinger.

I årene 2013–21 satte imidlertid regjeringen Solberg i gang en prosess som førte frem til et stort antall kommunesammenslåinger,36 noen med de aktuelle kommunenes mer eller mindre motvillige tilslutning, andre ved vedtak i Stortinget når en eller flere av de berørte kommunene motsatte seg dette.37 I løpet av denne perioden ble 119 kommuner slått sammen til 47 nye kommuner, og fra 1. januar 2020 var det 356 kommuner i Norge.38 Både mange av sammenslåingene, og særlig den måten noen av dem direkte eller indirekte ble presset igjennom, skapte imidlertid mye motstand og politisk støy, og i den såkalte Hurdalsplattformen39 som dannet grunnlaget for Støre-regjeringen etter Stortingsvalget 2021, ble det erklært at regjeringen vil

36 Se Prop. 96 S (2016–2017) Endringer i kommunestrukturen, og Innst. 386 S (2016–2017) Innstilling frå kommunal- og forvaltningskomiteen om Endringer i kommunestrukturen.

37 Se inndelingslova § 4.

38 Se Kommunesammenslåinger i kommunereformen – regjeringen.no. Sist oppdatert 03.01.2020.

39 Se Hurdalsplattformen – regjeringen.no.

«Oppløse tvangssammenslåtte kommuner som sender søknad etter vedtak i kommunestyret innen 1. juli 2022».

Når en kommunesammenslåing er gjennomført, er utgangspunktet at det bare er kommunestyret i den sammenslåtte kommunen som kan kreve oppløsning på grunnlag av denne programerklæringen. Etter dette tidspunktet er lovens regel (inndelingslova § 8 andre avsnitt) at det bare er kommunestyret i den sammenslåtte kommunen som kan kreve at Regjeringen setter i gang en sak om vurdering av deling av kommunen, altså en utredning av spørsmålet. Etter tredje avsnitt i denne bestemmelsen kan likevel Regjeringen av eget tiltak sette i gang utredning om deling av en kommune om den finner grunn til det, typisk der det stadig er sterk motstand mot sammenslåingen i én av de tidligere kommunene som nå er sammenslått. Men hvis kommunestyret i den sammenslåtte kommunen motsetter seg deling, kan slikt vedtak bare treffes av Stortinget (inndelingslova § 5 siste setning).

3.3 Statlig kontroll og godkjenningsmyndighet

Formannskapslovene av 1837 slo fast prinsippet om at kommunens innbyggere, det vil si de av dem som hadde stemmerett, gjennom sine valgte representanter skulle ha både kontrollerende myndighet og beslutnings- og bevilgningsrett når det gjaldt kommunale saker. Samtidig ble det imidlertid lagt opp til en ganske omfattende statlig kontroll med kommunenes virksomhet. Amtmannen (våre dagers statsforvalter) ble gitt alminnelig utsettende veto overfor kommunale vedtak; han hadde rett til å kreve enhver sak behandlet én gang til av kommunestyret. Det var også regler om rett for et mindretall i kommunestyret til å anke vedtak truffet der, inn for Kongen, og om godkjenningsmyndighet for Kongen for vedtak som medførte utgifter for kommunen i lengre tid enn fem år, eller som angikk avhendelse av fast eiendom.

Denne kontrollen var imidlertid helt fra starten av rent negativ; kommunen kunne ikke tvinges til å foreta disposisjoner eller pådra seg utgifter uten de folkevalgtes samtykke og medvirkning. Den ble dessuten tilsynelatende gjennomgående oppfattet og anvendt som en ren forsvarlighetskontroll, utformet særlig med sikte på kommuner med mangelfullt utbygget administrasjon. Men selv om man antok at staten i betydelig grad ville benytte sin godkjenningsmyndighet til å sette kommunale vedtak til side, kom i praksis den statlige kontroll- og godkjenningsmyndighet til å spille liten rolle for det kommunale selvstyret.40

Ved kommunelovene av 1921 bortfalt fylkesmannens alminnelige utsettende veto for byenes vedkommende, mens man opprettholdt det for landkommunene – herredene. Til gjengjeld ble fylkesmannen41 gitt generell kompetanse til å kjenne vedtak i kommunestyret ugyldig når de formelt eller materielt var ulovlige. Reglene om mindretallsanke ble opprettholdt, og det ble foretatt en viss utvidelse av den kongelige godkjenningsmyndigheten i økonomiske saker.

Den økonomiske krisen på slutten av 20-årene og i begynnelsen av 30-tallet skapte krise og til dels totalt økonomisk sammenbrudd i flere kommuner, noe som førte til en egen kriselovgivning hvor blant annet den statlige kontroll- og godkjenningsmyndigheten overfor kommunenes økonomiske forvaltning ble vesentlig utvidet. Ved kommunelovene av 1938 opprettholdt man i utgangspunktet 1921-lovenes system, men med de utvidelser av statlig godkjenningsmyndighet i økonomiske anliggender som var innført ved kriselovene.

40 Se om utviklingen de to første tiår Steen, Lokalt selvstyre i Norges bygder, særlig s. 142–57.

41 I dag Statsforvalteren.

Kommuneloven av 1954 var først og fremst en sammenslåing av de to 1938-lovene. Men når det gjaldt statens kontroll, la man til grunn bylovens system. Departementet eller fylkesmannens generelle utsettende vetorett bortfalt fullstendig, men det ble opprettholdt et ganske finmasket system med statlig godkjenning av kommunale vedtak med langvarige økonomiske konsekvenser.42 Og det var fortsatt automatisk statlig lovlighetskontroll med alle vedtak truffet av kommunestyret.43 Ellers var det ingen vesentlige endringer.

Først i forbindelse med utarbeidelsen av kommuneloven i 1992 ble det foretatt en mer omfattende prinsipiell gjennomgang av reglene om statlig kontroll og godkjenning. Kommunelovutvalget 1990 foreslo44 at all statlig godkjenningsmyndighet skulle bortfalle, og at reglene om mindretallsanke og fylkesmannens automatiske lovlighetskontroll med kommunebudsjettet ble erstattet med en regel om adgang for medlem av kommunestyret til å bringe et hvilket som helst kommunalt vedtak inn for departementet (for kommunene fylkesmannen etter delegeringsvedtak) til lovlighetskontroll.45

Departementet holdt fast ved og videreførte kravet i loven om statlig godkjenning av garantistillelser.46 Og bestemmelsen om statlig godkjenning av låneopptak ble videreført i denne loven.47 I 2000 ble så den generelle bestemmelsen om statlig godkjenning av låneopptak erstattet med en regel om slik godkjenning bare for lån og langsiktige avtaler for kommuner som var tatt opp i et særlig register for statlig kontroll fordi de ikke maktet å sette opp et budsjett i balanse.48

Ved 1992-loven ble det også lagt inn en begrensning i forslaget fra Kommunelovutvalget 1990 om rett for medlem av kommunestyre eller fylkesting til å kreve lovlighetskontroll, ved at det ble fastsatt at det må stå minst tre medlemmer bak en slik klage.49 Man holdt også fast ved et mer kontroversielt forslag om at departementet skal kunne iverksette slik lovlighetskontroll av eget tiltak.50 Lovlighetsklage skulle imidlertid, på samme måte som forvaltningsklage etter fvl. § 28, jf. § 42, bare føre til utsatt ikraftsetting av vedtaket hvis det ble truffet særskilt vedtak om dette, enten av kompetent kommunalt organ eller av klageinstansen.51 Disse bestemmelsene er videreført i koml. 2018 § 27-1.

42 Kommunestyreloven 1954 § 59.

43 Kommunestyreloven 1954 § 60.

44 Se Kommunelovutvalget 1990 s. 295–98.

45 Se Kommunelovutvalget 1990 s. 299–300 om mindretallsanke, og s. 290–93 og s. 408–11 om lovlighetskontroll.

46 Kommuneloven 1992 § 51 nr. 1. Se Ot.prp. nr. 42 (1991–92) s. 295 med utkast til § 51 nr. 2 slik denne lød frem til endringer ved lov 07.07.2000 nr. 71. Flertallet i Kommunelovutvalget 1990 hadde foreslått at det overhodet ikke skulle være adgang til kommunale og fylkeskommunale garantistillelser, se utredning s. 246–47 og s. 394–95.

47 Se Ot.prp. nr. 42 (1991–92) s. 294 med utkast til § 50 nr. 7, som var grunnlaget for kommuneloven § 50 nr. 6, slik denne lød frem til endringer ved lov 02.06.1998 nr. 49, da den ble nr. 8.

48 Ved lov 07.07.2000 nr. 71. Bestemmelsen om statlig godkjenning ble flyttet til nr. 9, og da bare «i de tilfeller som er omhandlet i § 60», det vil si i kommuner som er innført i det såkalte ROBEK-registeret for kommuner som ikke klarer å sette opp et budsjett i balanse.

49 Kommuneloven 1992 § 59 nr. 1 første setning.

50 Kommuneloven 1992 § 59 nr. 5.

51 Kommuneloven 1992 § 59 nr. 3.

3.4 Utviklingen av det fylkeskommunale selvstyre

Fylkene – «amtene» – var opprinnelig rent embetsmessige inndelinger, under ledelse av kongelige embetsmenn – amtmenn. I lov om formannskaper på landet av 1837 ble det imidlertid introdusert et begrenset – indirekte – element av folkestyre også her, idet man etablerte «amtformannskap», sammensatt av ordførerne fra herredene i fylket, men altså bare for landkommunene. Disse var tiltenkt en svært beskjeden rolle. De kunne møtes maksimalt seks dager pr. år.52 Og det var tale om et organ53

«… hvis Functioner hovedsagelig skulde bestaae i, at undersøge de Udgifters Lovmedholdighed, der skulde udredes af Amtet, at bedømme Hensigtsmæssigheden af de Foranstaltninger, hvortil de skal anvendes, samt paasee, at fornuftig Oeconomie derved iagttages».

Amtformannskapet skulle med andre ord bare ta stilling til spørsmål om tiltak som angikk en begrenset krets – gjennomgående mindre – kommuner, og som derfor måtte utlignes på disse. Og også her var amtformannskapets myndighet begrenset; Kongen kunne bestemme at en utgift som amtformannskapet hadde gjort innvendinger mot, likevel skulle utlignes på amtet.54

Likevel ble dette organet etter hvert utgangspunkt for en gradvis utvikling av et visst fylkeskommunalt selvstyre. Et prinsipielt viktig skritt i denne retningen ble tatt i 1860, da det ble bestemt at Kongen bare skulle ha myndighet til å avgjøre om en ytelse skulle utlignes på amtet hvis han ble forelagt saken av amtformannskapet. Amtformannskapets økte betydning kom også til uttrykk ved at man i 1879 forlenget den maksimale samlingstiden for møter i disse til 10 dager.

Formannskapsloven for landet av 1837 tilla altså amtformannskapet bare bevilgende og kontrollerende vedtaksmyndighet. Administrasjon, saksforberedelse og gjennomføring av vedtak lå i alt vesentlig under amtmannen, og slik måtte det også være slik amtformannskapet var organisert, med deltakelse av alle ordførerne i de aktuelle kommunene. Det viste seg derfor å være et viktig prinsipielt gjennombrudd for amtskommunalt folkestyre da man i 1882 vedtok en bestemmelse i landsskatteloven om et «amtsutvalg», bestående av amtmannen og fire medlemmer valgt av amtformannskapet.55 Dette ble gradvis tildelt flere og viktigere gjøremål, både når det gjaldt den økonomiske forvaltningen og ellers, og utviklet seg etter hvert til et operativt politisk styringsorgan, slik som fylkesutvalget vi kjenner i dag. Ved etableringen av et slikt mindre og mer handlekraftig organ var forholdene lagt til rette for en mer aktiv og effektiv medvirkning av folkevalgte også i fylkeskommunens administrasjon.

Fylkeskommunen ble etablert som en «landkommunenes kommune»; målsettingen var ikke primært å skape et regionalt selvstyre i fylkene, men å etablere et samarbeidsorgan som gjorde det mulig å beholde den lokale kontroll over oppgaver som var for store for den enkelte landkommune. Dette avspeiles ved den måten amtformannskapet ble

52 Formannskapsloven for landet 1837 § 53.

53 St.forh. 1833 femte del s. 1030 (avskrift av innstilling fra Finans-, Handels- og Tolldepartementet 15. januar 1833).

54 Formannskapsloven for landet 1837 § 43.

55 Se Engh og Tofte, Kommunal forvaltning s. 189.

sammensatt på. Til tross for en rekke reformforslag fra slutten av 1800-tallet og utover, besto dette organet – som senere ble omdøpt til «fylkestinget» – frem til 1961 av ordførerne fra landkommunene i fylket, uten noen form for forholdsmessig representasjon kommunene imellom.

Først ved fylkeskommuneloven av 1961 innførte man et visst – men begrenset – element av forholdsmessighet i sammensetningen av fylkestinget, og ordføreren opphørte å være selvskrevet medlem. Fylkestinget ble imidlertid fortsatt valgt ved indirekte valg; representantene ble utpekt av kommunestyrene i fylket. Reformen hadde i første rekke sammenheng med at ved samme lov ble byene – med unntak av Oslo og Bergen som stadig var egne fylker – opptatt i fylkeskommunene, slik at behovet for en viss justering av reglene om fylkestingets sammensetning ble særlig påtrengende.

I 1974 ble det så vedtatt å innføre direkte valg til fylkestinget. Dette var en ganske kontroversiell reform, fordi den innebar at det ble definitivt slått strek over forestillingen om fylkeskommunen som «sekundærkommune» – et rent samarbeidsorgan for kommunene. Grunnen ble lagt for noe man håpet skulle bli et effektivt regionalt selvstyre med fylkeskommunen som et selvstendig demokratisk nivå.

Reformen av valgordningen ble i 1976 fulgt opp med en endring av fylkeskommuneloven der man gikk bort fra ordningen med en statlig embetsmann – fylkesmannen – som leder av den fylkeskommunale administrasjonen, og etablerte en selvstendig administrasjon i fylkeskommunene under ledelse av en «fylkesrådmann», tilsatt av og ansvarlig overfor fylkestinget. Det siste skritt i retning av å etablere fylkeskommunen som en egen regional politisk enhet ble tatt ved innføring av direkte fylkesskatt fra 1977, i stedet for den gamle «repartisjonsskatt» der kommunene ganske enkelt delte fylkeskommunens utgifter mellom seg etter særlige regler. Med dette hadde fylkeskommunene fått et politisk, forvaltningsmessig og økonomisk grunnlag som fullt ut motsvarte kommunenes. Denne «oppgraderingen» av det fylkeskommunale selvstyret avspeilte et ønske om en større rolle for fylkeskommunen som forvaltningsnivå og demokratisk institusjon. Bak det lå dels et ønske om å avlaste det statlige forvaltningsapparat og politiske system, dels en erkjennelse av at mange av landets kommuner i stadig flere sammenhenger var for små som forvaltningsenheter, og at det ikke var mulig å gjennomføre en tilstrekkelig omfattende prosess med sammenslåing av eksisterende kommuner for å avhjelpe dette problemet. I denne situasjonen så man utbygging av et regionalt folkevalgt selvstyre som den langt på vei eneste aktuelle mulighet for å opprettholde og styrke en lokaldemokratisk styring med et voksende antall til dels høyt spesialiserte velferdsstatlige og reguleringsmessige funksjoner.

I dag er det imidlertid delte meninger om hvor vellykket denne utbyggingen av et fylkeskommunalt «mellomnivå» har vært.

På den ene side er to av de største oppgavene som ble lagt til fylkeskommunen – spesialisthelsetjenenester og videregående opplæring – av en slik karakter at det er vanskelig å akseptere store fylkesmessige forskjeller i tilbudet til borgerne. Det blir da tilsvarende vanskeligere for staten å gi særlig rom for fylkeskommunalt selvstyre ut over det rent administrative på dette saksområdet.

For spesialisthelsetjenesten ble tjenestenivå og omfanget av statlig finansiering en stadig vanskeligere problemstilling. Det førte til at denne ble tatt ut av det lokaldemokratiske styringssystemet og overført til en bedriftspreget styringsform etter modell av statsfo-

retaksloven, ved en egen lov – helseforetaksloven. Denne er basert på en organisasjonsmodell med «regionale helseforetak» som ansvarlige styringsorganer for virksomheten av de tjenesteytende enhetene – «helseforetakene». Disse ledes av styrer oppnevnt av henholdsvis departementet og det regionale helseforetaket i såkalt «foretaksmøte», der foretakets «Eiere utøver den øverste myndighet».56 Det eneste element av politisk styring og ansvar for virksomheten finner vi nå i det øverste styringsnivå – «foretaksmøtet» – i de regionale helseforetakene, der statsråden er den ene bestemmende instans.57

Også for videregående opplæring har ønsket om en tettere nasjonal kontroll med kvalitet og innhold i den opplæring som tilbys, gitt stadig mindre rom for selvstendige fylkespolitiske vurderinger. Dette gjelder både innhold og opplegg av undervisning, og det gjelder regler om opptak til videregående skoler – der særlig spørsmålet om adgang til geografisk oppdeling innen fylket av inntaksområdene har blitt et rikspolitisk diskusjonstema.

Se opplæringslovforskrifta § 4-5 første setning: «Fylkeskommunen skal fastsetje ei lokal forskrift om inntak som skal innehalde reglar om korleis inntaket skal gjennomførast», sammenlignet med den nå opphevde § 6-1a om «fritt skolevalg», der det var fastsatt at «Fritt skoleval i heile fylket inneber at søkjarane står fritt til å søkje om inntak til alle skolar i det fylket dei har folkeregistrert adresse. Fritt skoleval innanfor fastsette inntaksområde inneber at søkjarane står fritt til å søkje om inntak til alle skolar i eige inntaksområde».

Fylkeskommunen er fortsatt en viktig arena for flere politiske og forvaltningsmessige oppgaver som samferdsel og miljøvern. Problemet er at det samlede politiske handlingsrommet for fylkeskommunen er sterkt begrenset fordi kretsen av større ansvarsområder med rom for fylkespolitiske prioriteringer er ganske snever. Det er rett og slett ikke mange og store nok flyttbare brikker i puslespillet til at man har særlige variasjonsmuligheter når det gjelder overordnede politiske valg.

Samtidig er det stadig bekymring for at fylkestingene fortsatt vil kunne få preg av å være forsamlinger hvor de lokale interesser ikke sjelden kan være mer tungtveiende enn både partipolitikk og allmenn fylkespolitikk. Dette ble avspeilt i en bestemmelse i valgloven av 1985 om «utjevningsmandater» i fylkestinget.58 Disse ble tatt inn i loven for å sikre en bredest mulig distriktsmessig representasjon innen det enkelte fylke. Men denne ordningen ble ikke videreført i valgloven i 2002, under henvisning blant annet til59 at «utjevningsordningen kan bidra til at debatt om lokalpolitiske vurderinger og prioriteringer kan bli flyttet inn i det regionalpolitiske organet», altså at det i et slikt politisk klima kan det være vanskelig å få gjennomslag for overordnede og konsekvente valg og prioriteringer i fylkespolitikken.

Den fylkeskommunale inndelingen har alltid fulgt den statlige inndelingen i fylker. Denne har i hovedtrekkene ligget fast siden 1866. En viktig endring fant imidlertid, som nevnt ovenfor, sted i 1961, da byene, med unntak av Oslo og Bergen, ble innlemmet i fylkeskommunene. Og i 1972 ble Bergen innlemmet i daværende Hordaland fylke i forbindelse med at kommunen ble slått sammen med nabokommunene Arna, Fana, Laksevåg og Åsane.60

56 Se helseforetaksloven § 16.

57 Se nærmere om dette Bernt, «Selskapsorganisering og helsepolitikk».

58 Lov 1985-03-01-3 (opphevd) § 59 nr. 2 og § 60 nr. 2.

59 Ot.prp. nr. 45 (2001–2002), punkt 15.2 Fylkestingsvalg.

60 Se Christiansen-utvalget s. 78–79.

kommunalrett er en samlet og systematisk fremstilling av rettsregler som gjelder våre kommuner og fylkeskommuner.

Hovedvekten er lagt på regelverket i kommuneloven av 2018, supplert med en fremstilling av de særlige reglene i forvaltningsloven og i offentleglova, om rett til innsyn i kommunale dokumenter. Det gis også en innføring i regelverket om valg til kommunestyre og fylkesting, og om hovedtrekk og sentrale problemstillinger knyttet til særlovgivningen for helse- og sosialtjenester, arealplanlegging og regulering, og miljøvern. I et større avslutningskapittel gjøres det rede for problemstillinger og hovedprinsipper ved vurderingen av om feil ved kommunale vedtak medfører ugyldighet eller erstatningsansvar.

Boken tar primært sikte på å dekke behovet for en grunnbok i kommunalrett ved universiteter og høyskoler, men er også utformet for å kunne tjene som utgangpunkt for mer inngående studier i feltet, som håndbok for folkevalgte og tilsatte i kommunal og fylkeskommunal forvaltning, og for statlige organer med tilsyns- og kontrollfunksjoner overfor kommunene og fylkeskommunene.

isbn: 978-82-15-04626-6