Forvaltningsrett
13. UTGAVE
Torstein Eckhoff
Eivind Smith
FORVALTNINGSRETT
13. utgave
Universitetsforlaget
© Aschehoug AS ved Universitetsforlaget 2026
1. utgave 1978
2. utgave 1982
3. utgave 1989
4. utgave 1992
5. utgave 1994 ved Eivind Smith
6. utgave 1997 ved Eivind Smith
7. utgave 2003 ved Eivind Smith
8. utgave 2006 ved Eivind Smith
9. utgave 2010 ved Eivind Smith
10. utgave 2014 ved Eivind Smith
11. utgave 2018 ved Eivind Smith
12. utgave 2022 ved Eivind Smith
ISBN 9788215076409 Papirbok
ISBN 9788215076393 EPUB
ISBN 9788294238132 Juridika
Materialet er vernet etter åndsverkloven. Kopiering og tilgjengeliggjøring er ikke tillatt uten samtykke fra rettighetshaverne, avtale med Kopinor (www.kopinor.no) eller annen forvaltningsorganisasjon, eller hjemmel i lov. Forbudet gjelder også trening av og annen bruk av materialet i kunstig intelligens og innebærer et uttrykkelig forbehold mot tekst- og datautvinning etter digitalmarkedsdirektivet artikkel 4.
Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til:
Universitetsforlaget
Postboks 508 Sentrum
0105 Oslo
www.universitetsforlaget.no
Omslag: ottaBOK
Sats: ottaBOK
Trykk og innbinding: Livonia Print, Latvia
Boken er satt med: Times LT Std 11/13
Papir: 80 g Arctic Matt 1,0
Elektronisk tilrettelegging i EPUB-format: PHi Business Solutions Ltd.
Forord
Torstein Eckhoff (1916–1993) var en ledende skikkelse i norsk og nordisk rettsvitenskap. Siden førsteutgaven i 1978 har «Forvaltningsrett» stått sentralt i vår offentligrettslige litteratur. En annen rettsvitenskapelig nestor, Jan Hellner, har sagt at bokens «koncentration på väsentligheter» og evne til å «klargöra huvudprinciperna» har gjort den til en av de beste juridiske lærebøker som er fremlagt i Norden. Den har vært mye brukt også i forvaltningen og domstolene.
Et standardverk stivner likevel hvis det blir lagt på is. Arven ivaretas bedre ved å videreutvikle både struktur, hovedtrekk og detaljer i tråd med endringer i tenkemåter, regler og praksis. Selv om mange trekk er gjenkjennelige, er dagens tekst derfor en annen enn da Torstein la pennen ned.
Bokens viktigste formål er nettopp å løfte frem linjer, perspektiver og sammenheng. Derfor er systematikken vital som hjelpemiddel til å forstå de spørsmålene som tas opp. Også stikkord, figurer og eksempler kan lette tilgangen til stoffet, det samme gjelder henvisninger til rettsregler, praksis og annet materiale.
Verdenssituasjonen er dyster. Er det likevel grunn til å arbeide med alminnelig forvaltningsrett i et lite land som Norge? Jeg ser flere grunner til å svare ja. Rettsreglene om offentlig forvaltning har betydning på de fleste livsområder og for svært mange mennesker. De er også sentrale bærebjelker i den norske rettskulturens aldri avsluttede strev med å finne en balanse mellom fellesskapets interesser og legitime særinteresser. Samtidig er det viktig å huske på at det internasjonale rettssamfunnet bygger på og utvikler seg gjennom bidrag fra de nasjonale rettssystemene. Norsk alminnelig forvaltningsrett står ikke i opposisjon til folkerett, EØS-rett eller andre impulser utenfra som vi både er påvirket og på mange måter avhengige av.
Denne utgaven av boken bygger på forvaltningsloven av 20. juni 2025 nr. 80. Gjennom et stort antall omdisponeringer og avklaringer viderefører den store deler av realinnholdet i 1976-loven. Dette har bidratt til at denne boken er noe kortere enn forrige utgave. Samtidig er også de andre delene av teksten gjennomgått og endret på mange punkter.
Antall henvisninger til forvaltningsloven er så stort at det ville være svært lite hensiktsmessig hele tiden å vise til både ny og gammel lov. Derfor trekkes 1967-loven bare inn i fremstillingen når det kan belyse de nye bestemmelsene. Derfor kan den som trenger henvisninger til 1967-loven under
arbeidet med eldre rettspraksis, saker som startet under den gamle loven mv., søke støtte i de lovspeilene (begge veier) som mer inntatt umiddelbart etter siste kapittel (eller de kan bruke forrige utgave av denne boken).
På alle andre punkter er teksten utarbeidet innenfor rammene fra 2022-utgaven. Fremstillingen legger altså stor vekt på at vår rettsbundne forvaltning bygger på konstitusjonen, og på den intime sammenhengen mellom statsforfatningsrett og forvaltningsrett som følger av dette. Forvaltningen må hele tiden bygge sin virksomhet på grunnlov, lov, bevilgningsvedtak og andre rettsregler som er formelt vedtatt i vårt demokratiske styringssystem. Det samme rettsgrunnlaget setter de viktigste grensene for hva forvaltningen kan bestemme.
Fremstillingen bør være à jour med lovgivning, høyesterettspraksis mv. ved utløpet av mars 2026. Ettersom den nye forvaltningsloven ennå ikke har trådt i kraft (noe som sannsynligvis skjer i 2027), er det likevel nødvendig å ta forbehold om lov- og forskriftsendringer i tiden frem til ikraftsettingen.
Jeg er takknemlig for innspill fra kolleger, studenter, forlagets medarbeidere og mange andre under det løpende arbeidet med å videreutvikle «Forvaltningsrett». Ansvaret for resultatet hviler likevel på meg.
Oslo i april 2026.
Eivind Smith
Innholdsoversikt
Kapittel 2 Noen grunnbegreper .............................
Kapittel 3 Fortsettelse: Momenter til vurdering av forvaltningens virksomhet
Kapittel 4 Forvaltningens oppgaver og virkemidler
Kapittel 7 Offentlige tjenesteforhold og verv
Kapittel 8 Organisasjons- og instruksjonsmyndighet. «Uavhengige» forvaltningsorganer ..........................
Kapittel 9 Delegasjon og annen kompetansetildeling
Kapittel 10 Bevilgningsmyndighet. Kompetanse til å påføre stat og kommune økonomiske forpliktelser .......................
del 3 alminnelige regler om saksbehandlingen
Kapittel 11 Forvaltningsloven ..............................
Kapittel 12 Veiledning, rådgivning og rettshjelp ...............
Kapittel 13 Habilitet .....................................
Kapittel 14 Allmennhetens rett til innsyn i forvaltningens saksdokumenter .........................................
Kapittel 15 Taushetsplikt
del 4 behandlingen av saker om utøving av offentlig myndighet ............................................
Kapittel 16 Noen grunnbegreper i forvaltningsprosessen
Kapittel 17 Forberedelse av enkeltvedtak
Kapittel 18 Vedtak, begrunnelse og melding
Kapittel 20 Omgjøring uavhengig av klage
Kapittel 21
Kapittel 22 Forvaltningslovens
Kapittel 23 Ulike rettsgrunnlag for forvaltningens virksomhet
Kapittel 24 Rettslige grenser for forvaltningens virksomhet. Myndighetsoverskridelse
Kapittel 25 Kompetansen til å sette vilkår
Kapittel 28 Støtte, tjenesteytelser og monopolisert
Figur 1 – Konstitusjonen som kilde til kompetanse .............. 53
Figur 2 – Statsforvaltningens oppbygning ..................... 98
Figur 3 – Oversikt over anvendelsesområdet for ulike deler av forvaltningsloven. ............................. 188
Figur 4 – Rettsbundet og diskresjonær kompetanse ............. 341
Figur 5 – «Ugyldighet» som koblingsord ..................... 417
Figur 6 – Ugyldighetsgrunnene – oversikt 419
Figur 7 – Ugyldighetsvurderingen (tilblivelsesmangler) .......... 432
Forkortelser
Dok. Dokument til Stortinget
EMD Den europeiske menneskerettsdomstol, se EMK del II
EMK Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4/11 1950
EØS-loven Lov av 27/11 1992 nr. 109 om gjennomføring av EØS-avtalen i norsk rett
fvl. Forvaltningsloven av 20/6 2025 nr. 81 (når en henvisning gjelder 1967-loven, nevnes dette særskilt)
grl. Grunnloven av 17/5 1814
Innst. L. Stortingskomiteens innstilling til Stortinget i lovsaker
Innst. O. Stortingskomiteens innstilling til Odelstinget (før oktober 2009)
Innst. S. Stortingskomiteens innstilling til Stortinget (annet enn formell lov)
JV Jussens Venner
kgl.res. Kongelig resolusjon = vedtak i statsråd, jf. grl. §§ 3, 32 og 41
kommunel. Lov om kommuner og fylkeskommuner av 22/6 2018 nr. 83
LoR
Lov og Rett
Lt. Norsk Lovtidend
Meld. St. Meldinger (uten vedtaksforslag) fra regjeringen til Stortinget
NOU Norges offentlige utredninger
ODA-avtalen Avtale av 2/5 1992 nr. 2 mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol
Ot.prp. Odelstingsproposisjon (lovforslag) – før oktober 2009
Prop. L. Lovforslag fra regjeringen til Stortinget
Prop. S. Andre forslag (f.eks. budsjettvedtak) fra regjeringen til Stortinget
RG Rettens Gang
Rt. Norsk Retstidende
TfR Tidsskrift for Rettsvitenskap
Tid. O. Forhandlinger i Odelstinget (før oktober 2009)
Tid. S. Forhandlinger i Stortinget (før oktober 2009)
tvistel. Tvisteloven av 17/6 2005 nr. 90
DEL 1 Innledning. Grunnbegreper
Forvaltningsretten
I. JANUSHODET
Forvaltningsretten bygger på konstitusjonen. Sammen etablerer de det rettslige grunnlaget for virksomheten i stat og kommuner. De høyeste statsorganene er grunnlovfestede (konstituerte), forvaltningsretten etablerer andre organer som anses nødvendig for å styre samfunnet; vi taler gjerne om den offentlige forvaltningen. Stats- og forvaltningsretten utstyrer forvaltningen med myndighet (kompetanse) til å treffe rettslig bindende beslutninger, avgjør hva de ellers kan eller skal gjøre (og dermed hva de ikke kan eller skal gjøre), og angir hvordan oppgavene skal utføres. Stats- og forvaltningsretten etablerer altså redskaper for å nå politiske mål.
Den offentlige forvaltningen er rettsbundet. Virksomheten må alltid bygge på et rettslig grunnlag («hjemmel») i grunnloven eller i vedtak som bygger på den, og den må holde seg innenfor de grensene som følger av dette.
Noen ganger kan virksomheten bygge direkte på grunnloven, ellers bygger den på formelle lover, skatte- og bevilgningsvedtak mv. Rådigheten over penger og andre ressurser gir grunnlag for å inngå avtaler med andre etter mange av de samme reglene som for private. Samtidig må forvaltningen holde seg innenfor både de grensene som følger av rettsgrunnlaget på det enkelte området, og mer generelle rettsregler i grunnlov, lov, forskrift, bevilgningsvedtak mv. Dessuten må den følge reglene om fremgangsmåten i bl.a. forvaltningsloven.
Forvaltningsretten kan altså forstås som et janushode (sml. Smith, Konstitusjonelt demokrati, 6. utg. (2024) kap. I.5). Det ene ansiktet angir det rettslige grunnlaget for forvaltningens styring av samfunnet; departementer, direktorater, kommuner mv. må i første rekke bygge virksomheten på regler av forvaltningsrettslig karakter. Det andre ansiktet begrenser forvaltningens frihet til å velge mål og virkemidler i sitt forhold til private og andre rettssubjekter, som kan bygge på de samme reglene for å ivareta sine interesser.
Forvaltningsretten reflekterer ofte behovet for balanse mellom intervensjonistiske og liberale elementer.
II. STATS- OG FORVALTNINGSRETT, PRIVATRETT OG POLITIKK
Sammen utgjør statsforfatningsrett og forvaltningsrett tyngdepunktet i den offentlige rett. Statsforfatningsretten handler om statens høyeste organer; de særlige reglene om hvordan den kan endres, plasserer den på toppen
Forvaltningsretten som redskap
Rettsbundet forvaltning
Rettsgrunnlag og grenser
Janushodet
Stats- og forvaltningsrett
Sammenhengen
mellom fagene
av det hierarkiske (pyramideformede) systemet av rettsregler (se Smith, Konstitusjonelt demokrati kap. II). Forvaltningsretten befatter seg særlig med organer av lavere rang (departementer, direktorater, kommuner osv.) og virksomheten der.
Kongen (i statsråd) er statsforvaltningens øverste leder. Forvaltningsretten kan dermed forstås som videreføring av statsforfatningsrettens regler om den utøvende statsmakt, utpenslet i langt større detalj, og det er mange forbindelseslinjer mellom fagene. I bunn og grunn bygger f.eks. forvaltningsorganenes kompetanse til å instruere lavere organer (se kap. 8) på de seks første ordene i grl. § 3 om at «Den utøvende makt er hos Kongen», supplert med reglene i §§ 27 f. om at vedtakene treffes i statsråd.
Forvaltningens kompetanse
Heteronom kompetanse
Forvaltningens kompetanse til å bestemme over individer, selskaper osv. bygger i siste instans på grunnloven. Noen ganger følger den direkte av grunnloven (slik som § 17 om kompetanse til å gi midlertidige lover), ellers er koblingen indirekte ved at lovgivnings-, beskatnings- og bevilgningsmyndigheten etter § 75 bokstav a og d er brukt til å gi forvaltningen kompetanse til å fastsette nærmere rettsregler (forskrifter), utmynte dem i den enkelte sak (enkeltvedtak, avtaler mv.), eller begge deler.
Autonom kompetanse
Kompetansen til å bestemme over andre uten å avvente deres samtykke, og til – i siste instans – å bruke tvang for å gjennomføre vedtakene, bygger på statens høyhetsrett i kraft av grunnloven, som i prinsippet er gitt av folket. Slik heteronom kompetanse setter den offentlige forvaltningen i en særstilling. Dermed blir den også en viktig side av forvaltningsretten. Høyhetsretten er likevel utilstrekkelig som kriterium for å skille mellom forvaltningsretten og andre fag. Også rådigheten over penger, tjenester og andre ytelser med økonomisk verdi i kraft av bevilgningsvedtak spiller en stor rolle; tenk bare på utdanningsinstitusjonene, trygdesystemet eller helsevesenet. I sin tur gir den forvaltningen (staten, kommunen) grunnlag for å binde seg selv gjennom tilsagn om støtte, ved å inngå arbeidsavtaler, avtaler om innkjøp, tjenester, veianlegg mv.; her kan vi tale om autonom kompetanse. Samtidig kan den binde andre som samtykker til å påta seg arbeidet, levere varene, innrette seg etter ordensreglene på sykehjemmet osv.
Privatrett
«Offentlig myndighet»
Dette innebærer også at mange spørsmål som tradisjonelt (og i denne boken) behandles i forvaltningsretten, hører hjemme i grensen mellom privatrett og offentlig rett. Dette gjelder f.eks. mange spørsmål om forvaltningens adgang til å inngå avtaler og om hvordan avtalene skal tolkes.
Likevel blir det noen ganger satt likhetstegn mellom begrepene høyhetsrett og offentlig myndighet. En slik avgrensning ville imidlertid innebære at store deler av de kompetansene som stats- og kommuneforvaltningen bygger på, og av virksomheten der, måtte betraktes som noe annet enn (utøving av) offentlig myndighet. Den stemmer heller ikke med et nøkkelpunkt i legaldefinisjonen av «enkeltvedtak» og «forskrift» i forvaltningsl. 20/6 2025 (fvl.)
§ 7 første ledd (se nærmere i kap. 16.II.3), og ville være lite funksjonell:
Den offentlige forvaltningen er rettsbundet både når den utøver høyhetsrett og når virksomheten bygger på andre typer av kompetanse.
I de fleste land i Europa avgjøres saker av forvaltningsrettslig karakter i siste instans av spesialiserte forvaltningsdomstoler (jf. kap. 33.I). Da må det i mange relasjoner skilles skarpt mellom forvaltningsretten og andre rettsområder, i den forstand at ethvert rettsspørsmål som kan tenkes å oppstå, hører hjemme enten i forvaltningsdomstolene eller i «alminnelige» domstoler (for behandling av privatrettslige saker mv.). Gjennom praksis har de to typene av domstoler ofte utviklet regler som avviker fra hverandre selv på områder der virksomheten har mange fellestrekk (f.eks. avtaler med forvaltningen som part).
I stater som Norge, der vi ikke finner særskilte forvaltningsdomstoler, må behovet for en egen «forvaltningsrett» ved siden av fag som f.eks. «avtalerett» eller «obligasjonsrett» begrunnes på annet vis. Tungtveiende argumenter blir da forvaltningens forankring i konstitusjonen; den må utøve både autonom og heteronom kompetanse på grunnlag av grunnloven eller vedtak truffet med hjemmel i den. Vi kan betrakte forvaltningsretten som statsforfatningsrett i mer utpenslet versjon.
Samtidig er det viktig å unngå at inndelingen mellom forvaltningsrett og privatrett skygger for de funksjonelle sammenhengene på tvers av grensen. Dette gjelder også fordi forvaltningens virksomhet i praksis kan bli utøvd ved at offentligrettslige vedtak (om f.eks. byggetillatelse) inngår i mer omfattende forhold av avtalelignende karakter (f.eks. «utbyggingsavtaler») som peker over mot privatretten, eller ved at de ulike elementene (f.eks. arbeidsavtaler som bygger på statsrådsvedtak om utnevning som embetsmann) vil måtte gå hånd i hånd. Dessuten kan private i visse relasjoner være omtrent like godt beskyttet av privatrettslige som av forvaltningsrettslige regler; lojale avtaleforhandlinger kan f.eks. gi partene minst like god innsikt og rett til å bli hørt (kontradiksjon) som reglene i fvl. kap. 7 om forberedelsen av enkeltvedtak. Uansett hvor vi trekker grensen, vil forvaltningsrettens kjerne bestå av tre typer av spørsmål:
a) Hvordan er forvaltningen organisert? Hvilke organer består den av, hvordan er forholdet mellom dem, og hvordan blir personalet rekruttert?
b) Hvilke oppgaver har disse organene, og hvilke virkemidler står til deres rådighet? Hvilket rettsgrunnlag har de for å bestemme over seg selv eller andre, og hvor omfattende er denne myndigheten?
c) Hvilke regler gjelder for saksbehandlingen? Hvilke muligheter har vi til å øve innflytelse på forvaltningens virksomhet og beskytte oss mot overgrep og vilkårlighet fra dens side?
Retten virker i en sosial kontekst, og mange spørsmål om styring og makt må overlates til fag som sosiologi, statsvitenskap, økonomi og historie. Det
Egne domstoler?
Forvaltningsrettens særtrekk
Funksjonell sammenheng
Viktige spørsmål
Retts- og samfunnsvitenskap
Rett og politikk
intime samspillet mellom juridiske, økonomiske og sosiale faktorer gjør det likevel viktig å holde døren åpen mellom forvaltningsrett og samfunnsvitenskapelige fag mv. som kan gi innsikt i hvorfor rettsregler og institusjoner har blitt som de er, hvordan de fungerer, hva som påvirker regeltolkning og forvaltningsskjønn, og hva som kan (eller ikke kan) oppnås med eksisterende eller nye regler.
Mye av det som foregår i forvaltningen, er politisk omstridt. Hvor sterkt bør f.eks. staten gripe inn i næringsvirksomhet? Bør mye som ikke hører til «nattvekterstatens» kjerneoppgaver, tas ut av forvaltningen og heller skje i privatrettslige former (selskaper, foreninger mv.) eller overlates til private?
Debatten gjelder både økonomi og andre slags verdier: Er det f.eks. miljø- eller næringsinteressene som skal gå foran når begge ikke kan ivaretas fullt ut?
Vurderinger
Behovet for å skille
Politiske og andre verdibaserte holdninger og argumenter både kan og bør påvirke vårt syn på hva forvaltningsrettslige regler og ordninger bør gå ut på; vi taler ofte om vurderinger de lege ferenda. Også når det er tvil om hvordan disse rettsreglene skal forstås, eller når de åpner for skjønn, vil vårt politiske og verdimessige syn kunne påvirke argumenter og standpunkter. Dette er det ikke i seg selv noe galt i. Vurderinger spiller tvert imot en stor rolle i juridisk virksomhet, og når man tar stilling til spørsmål som angår reglene for landets styre, kan det være relevant å ta i betraktning hva slags samfunn man ønsker seg. Skillet mellom «jus» og «politikk» er ikke alltid skarpt.
Den tette sammenhengen «jus» og verdier som ikke er innbygd i dagens rettsregler, bidrar imidlertid til å understreke behovet for å skille. Det er viktig ikke å falle for fristelsen til å argumentere politisk under dekke av å drive «jus», og både utgangspunktet om rettsbundet forvaltning og allmenne saklighetskrav krever at vi gjør rede for de verdipremissene vi bygger på når vi fremfører argumenter om juridiske spørsmål som kan være tvilsomme eller bero på skjønn. Det er ikke mer eller mindre tilfeldige rettsanvendere som skal endre de rettsreglene som gjelder til enhver tid. Denne oppgaven tilhører i siste instans våre politisk ansvarlige myndigheter.
III. FORVALTNINGSORGANER OG
FORVALTNINGSVIRKSOMHET
To hovedbetydninger
Anvendelsesområdet
Ordet «forvaltning» kan sikte til de organene som forvaltningen består av (forvaltningen har bestemt …), eller den virksomheten som drives der. Ingen av de to betydningene har skarpe grenser, og det har ingen rettslig betydning å ta standpunkt til hva som i sin alminnelighet skal forstås med slike ord. Det som derimot er viktig, er å kjenne anvendelsesområdet for de enkelte rettsreglene, f.eks. de ulike delene av forvaltningsloven. Siden ikke alle har samme rekkevidde, er det best å behandle spørsmålet for hvert enkelt område. Her gir vi bare en foreløpig oversikt over hvordan ordene «forvaltningsorgan» og «forvaltningsvirksomhet» gjerne benyttes.
Statsforvaltningen ledes av Kongen i statsråd, jf. grl. § 3 og §§ 27 f. (i Kongens fravær ledes møtene av kronprinsregenten eller statsministeren, se §§ 29 og 41). Andre viktige forvaltningsorganer er departementer og direktorater, kommunestyrer og fylkesting. Mange har saksforberedelse og myndighetsutøving som hovedoppgave, men det er også mange som i det vesentlige driver med tjenesteyting (som f.eks. forskning, undervisning eller utredning). Omvendt faller Stortinget og domstolene utenfor den utøvende statsmakt selv om de treffer mange avgjørelser. Det samme gjelder Riksrevisjonen, Sivilombudet og andre hjelpeorganer for Stortinget. Også organer som er skilt ut som egne rettssubjekter (f.eks. helt eller delvis statseide bedrifter), faller som utgangspunkt utenfor. Noen slike rettssubjekter utøver likevel virksomhet som faller inn under deler av forvaltningsretten.
Uttrykket offentlige organer brukes ofte for å betegne alle organer for stat og kommune (Stortinget, domstolene, forvaltningen). Selv om mange forvaltningsorganer (også) driver virksomhet av privatrettslig karakter (kjøp og salg mv.), mens privatrettslige aktører (f.eks. visse næringsorganisasjoner) noen ganger utøver offentlig myndighet, er det ikke noe skarpt skille mellom offentlig og privat sektor i samfunnet. Om private som utøver forvaltningsmyndighet bør kalles «forvaltningsorganer», beror på hva man legger i ordet og hvilke rettsregler som gjelder.
Også begrepet forvaltningsvirksomhet er uskarpt. Til daglig brukes ofte uttrykket «å forvalte» som betegnelse på det å ta vare på ting (for andre), f.eks. eiendomsforvalter. Forvaltningen er satt til å ta vare på våre felles verdier. Selv om dette gjelder også mye av det Stortinget og domstolene foretar seg, regnes likevel ikke lovgivning, budsjettbehandling, dømmende virksomhet mv. som forvaltningsvirksomhet. Noen ganger er virksomheten likevel av forvaltningsrettslig karakter; dette gjelder f.eks. stortingsvedtak om samtykke til vassdragsregulering (se vassdragsreguleringsl. 14.12.1917 nr. 17 § 3 tredje ledd).
Som vi skal se (i avsnitt IV og kap. 4), har forvaltningen mange slags gjøre mål. Begrepet «forvaltningsvirksomhet» er omfattende, og noen karakteristikk som er både kortfattet og treffende, kan neppe gis. Selv om den lovgivende makt ligger hos Stortinget og Kongen, er det f.eks. departementer og sakkyndige utvalg som ivaretar det meste av lovforberedelsen, mens forskrifter som vedtas av forvaltningen, er av samme art som formelle lover eller bindende stortingsvedtak, bare med lavere formell rang. Vi anser likevel det å gi forskrifter som forvaltningsvirksomhet, mens saksbehandlingen i Stortinget faller utenfor.
Skillet er heller ikke skarpt mellom mye av forvaltningsvirksomheten og dømmende virksomhet, som er domstolenes hovedoppgave. Myndighet «til å avgjøre rettsspørsmål ved anvendelse av rettssetninger på konkrete forhold» (Castberg, Innledning til forvaltningsretten, 3. utg. (1955) s. 99–100) utøves ikke bare av domstolene, men av forvaltningen; skatteforvaltningen avgjør
Forvaltningsorganer
Offentlige organer
Forvaltningsvirksomhet
Forvaltning og lovgivning
Dømmende virksomhet?
Konfliktløsning
f.eks. hva vi skal betale i skatt, og mange forvaltningsorganer treffer vedtak om administrative sanksjoner. At de som regel har det formelt avgjørende ord om hvordan en «rettssetning» skal forstås, er nok særegent for domstolene. Likevel blir jo de færreste forvaltningsvedtak prøvd av domstolene, og heller ikke utgangspunktet om at domstolene har siste ord, gjelder helt uten unntak (se i kap. 33.IV.2).
Selv om konfliktløsning er typisk for domstolenes virksomhet, er dette hovedoppgaven også for klagenemnder mv. (f.eks. Trygderetten eller Utlendingsnemnda), og statsforvalteren treffer vedtak om f.eks. separasjon og skilsmisse (ekteskapsl. 4.7.1991 nr. 47 § 27). Noen forvaltningsorganer kan også treffe vedtak om frihetsberøvelse, f.eks. tvangsanbringelse etter helse- og omsorgstjenestel. 24.6.2011 nr. 30 § 10-2).
IV. MYNDIGHETSUTØVELSE, TJENESTEYTELSE OG NÆRINGSVIRKSOMHET
Myndighetsutøvelse
Næringsvirksomhet mv.
Forvaltningens gjøremål kan grovt sies å tilhøre én av tre typer. Utøving av offentlig myndighet står sentralt. Uttrykket brukes for det første om det å bestemme i kraft av «statens høyhetsrett», i den forstand at både generelle (f.eks. forskrifter) og individuelle (f.eks. enkeltvedtak) vedtak om rettigheter eller plikter for private gjelder uten at adressaten kan motsette seg det. For det andre regnes mange avgjørelser om å tildele goder i form av penger (f.eks. sosialhjelp) eller tjenester (f.eks. helsehjelp) som myndighetsutøvelse i relasjon til mange regler om forvaltningens virksomhet, derunder størstedelen av forvaltningsloven (om § 7 første og andre ledd, se nærmere i kap. 15).
I tillegg er det for det meste forvaltningen som utfører tjenesteytelser og næringsvirksomhet som det offentlige har ansvar for. Direkte eller indirekte sørger både stat og kommuner for undervisning og helsestell, bygger veier, forvalter store utmarksarealer, er engasjert i vannkraft og petroleumsutvinning, industri- og bankvirksomhet, og mye annet. Mye økonomisk virksomhet drives i regi av egne rettssubjekter (selskaper mv.) som ofte er delprivatisert. Et særegent tilfelle er Finnmarkseiendommen, som arealmessig er på størrelse med Danmark (jf. Finnmarksl. 17.6.2005 nr. 85 kap. 2). Slike rettssubjekter kan ikke uten videre regnes som forvaltningsorganer.
Kombinasjonsmuligheter
Samfunnsstyring
Både tjenesteyting og næringsvirksomhet kan være kombinert med utøving av offentlig myndighet. Universitetene driver f.eks. ikke bare undervisning, men treffer eksamensvedtak som er avgjørende for hvem som skal få rett til å utøve visse yrker, mens psykiatriske institusjoner både behandler og treffer vedtak om tvangsinnleggelse eller tilbakehold. Dessuten kan virksomhet ha preg av myndighetsutøvelse overfor noen (f.eks. trafikkontroll), men preg av tjenesteytelse overfor andre.
Både myndighetsutøvelse, tjenesteytelse og næringsvirksomhet inngår i samfunnsstyringen. Krav til utformingen av fysisk og elektronisk kommu-
nikasjon, skoletilbud og lokaliseringen av offentlige organer har f.eks. stor betydning for bosetting og næringsliv. Vårt liv påvirkes også av f.eks. hvilke former for næringsvirksomhet som får offentlig støtte, og hva slags hjelp vi får når vi blir arbeidsløse, syke eller gamle.
V. ALMINNELIG OG SPESIELL FORVALTNINGSRETT
Vi skiller mellom alminnelig og spesiell forvaltningsrett. Den som vil mestre rettsreglene på et særlig rettsområde, må ha kjennskap både til reglene på dette området og til hovedtrekk av den alminnelige forvaltningsretten. Noen problemstillinger, regler og begreper (f.eks. mange av reglene i forvaltningsloven og offentleglova) er som utgangspunkt felles for hele forvaltningen. I den grad de er alminnelige i denne forstand, er det nyttig å kunne starte med å se på dem i stedet for å begynne fra grunnen av hver gang reglene for et spesielt forvaltningsområde skal anvendes eller endres.
Uttrykket spesiell forvaltningsrett sikter til rettsreglene om forvaltningsrettens særlige grener (bygningsrett, kommunalrett, helserett osv.). Både betegnelsen på grenene og inndelingen mellom dem varierer mellom forfattere og over tid; er f.eks. «barne(verns)rett» eller «sosialrett» egne fag eller snarere deler av en bredere «velferdsrett»? I den alminnelige forvaltningsrettens perspektiv er svaret på slike spørsmål uten betydning.
Særregler for enkelte sakstyper eller forvaltningsområder går som utgangspunkt foran regler av mer generell karakter. Dette skyldes dels at slike bestemmelser tar særlig sikte på spørsmål som oppstår på vedkommende område (lex specialis-prinsippet), dels av eksplisitte bestemmelser som fvl. § 2 fjerde ledd. I denne forstand er den alminnelige forvaltningsretten subsidiær.
På noen områder (f.eks. skatteretten) er særreglene så omfattende at de skyver reglene for hele forvaltningen i bakgrunnen. Mange spørsmål om f.eks. rettsgrunnlag, kontradiksjon, habilitet og saklighet osv. er likevel felles for hele forvaltningsretten, og ingen særlige regelsett er så omfattende at de eliminerer alle fellesspørsmål om f.eks. styringen av forvaltningsapparatet eller om ugyldighet.
Denne boken handler om alminnelig forvaltningsrett. Spesielle deler av forvaltningsretten kommer stort sett bare frem gjennom eksempler fra lovgivning og praksis. De spørsmålene som egner seg best for felles behandling på tvers av forvaltningsområder, gjelder utøving av offentlig myndighet i vid forstand, både utøving av høyhetsrett og opptreden som bygger på andre typer av kompetanse. Problemstillingene gjelder rettsregler av personell, prosessuell og materiell karakter. I tillegg behandler boken mange spørsmål om organisering, tjenesteytelser og næringsvirksomhet, og om faktisk (i motsetning til rettslig) virksomhet (se oversikten i avsnitt IX).
Alminnelig og spesiell
«Alminnelige» spørsmål «Spesiell» forvaltningsrett
Lex specialis
Omfattende særregler
Alminnelig forvaltningsrett
Tilnærmingen til EU
VI. ALMINNELIG FORVALTNINGSRETT OG EØS-RETT
Norges tilnærming til EU har stor betydning for den offentlige forvaltningen. Som ledd i den løpende gjennomføringen av EØS-avtalen av 2.5.1992 blir viktige deler av den spesielle forvaltningsretten harmonisert med EU-retten.
Håndheving og videreutvikling er en stor utfordring for mange forvaltningsorganer.
Acquis communautaire
Alminnelig forvaltningsrett
Europautredningen anslo at ca. 30 % av alle norske formelle lover inneholder elementer av EU-rett, se NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor pkt. 7.3.3. Det meste av dette regelverket (acquis communautaire) er med under EØS-avtalen. Siden EU bruker en langt mer voluminøs lovgivningsteknikk enn oss, og mange regler består av detaljerte tekniske standarder o.l., kan likevel ikke sammenligningen bygge på bare ordtelling.
EU-rettens utgangspunkt er at medlemsstatene selv har ansvar for å gjennomføre sine plikter i samsvar med den nasjonale forvaltningsretten. Utgangspunktet om forvaltningsrettslig autonomi (jf. f.eks. Eriksen og Fredriksen, Norges europeiske forvaltningsrett (2019) kap. 5.1, Arnesen mfl., Oversikt over EØS-retten (2022) kap. 21.3 og Fredriksen og Mathisen, EØS-rett, 4. utg. (2022) kap. 5.2.1). For den alminnelige forvaltningsrett innebærer dette at integrasjonen har begrenset betydning (jf. f.eks. Fenger, EU-rettens påvirkning af dansk forvaltningsret, 4. utg. (2022) s. 2). Selv om de EØS-rettslige rammene ikke sjelden lar seg forlike med det som allerede gjelder i nasjonal rett, stiller den likevel mer omfattende krav til den offentlige forvaltningen på noen rettsområder (f.eks. i miljøretten) enn det som ville følge av (rent) nasjonal forvaltningsrett.
Forvaltningsapparatet
Saksbehandlingen
EØS-avtalen blir stort sett iverksatt innenfor rammene av det etablerte forvaltningsapparatet. Hovedreglene om organisering og styring er de samme som før, men på noen områder har EØS-tilpasningen medført en viss omorganisering, og den har påvirket forholdet mellom ulike forvaltningsorganer og mellom forvaltningen og politisk ansvarlige organer (se i kap. 6.V). Dette skyldes dels at forvaltningen av EØS-retten setter nye rammer for politisk handlefrihet, dels at den har krevd etablering av organer som også formelt er skjermet mot overordnet hierarkisk styring («uavhengige forvaltningsorganer», se i kap. 8.V).
Konkurransereglene forvaltes etter egne regler og på overnasjonalt nivå. Utgangspunktet er ellers at reglene om forvaltningens saksbehandling, offentlighet mv. gjelder på omtrent samme måte som før; krav til bl.a. konsekvensutredning (miljøvurdering) gir viktige unntak. Denne boken går ikke detaljert inn på slike regler, men del 3 og 4 gir noen «pekere» på relevante punkter.
Kontroll
Også kontrollen med forvaltningen skjer i hovedsak nasjonalt. I tillegg til de norske reglene om klagerett, ombuds- og domstolskontroll mv. skal
likevel EFTAs overvåkningsorgan (ESA) og EFTA-domstolen bidra til at EØS-retten etterleves (se nærmere i kap. 32.VII og 33.VI). Dette skjer bl.a. i kraft av regler om plikt til å underrette ESA før visse tiltak blir satt i verk (se f.eks. tjenestedirektiv 2006/123).
EØS-avtalens materielle kjerneområder er konkurranserett og fri bevegelighet for varer, tjenester, arbeidskraft og kapital. På slike rettsområder bidrar
EØS-retten bl.a. til å innsnevre forvaltningens frihet til å utøve skjønn og dermed til å begrense rommet for nasjonale løsninger; den kan f.eks. ikke legge vekt på om en konsesjonssøker er norsk eller fra et annet EØS-land (se også kap. 24 om «utenforliggende hensyn»). I denne sammenheng er det verdt å nevne at norsk alminnelig forvaltningsrett har hentet inspirasjon fra begrepsutviklingen mv. i fransk og tysk rett, som i sin tur har hatt stor innflytelse på EU- og EØS-retten (se f.eks. i kap. 24.VI.1, kap. 24.IX og kap. 33.IV om begrepet détournement de pouvoir og den misvisende oversettelsen til norsk).
Hovedregler og «prinsipper» i EØS-retten vil kunne påvirke tenkning, terminologi og praksis i norsk forvaltningsrett også utenfor de områdene der den gjelder direkte (se f.eks. i kap. 24.VII om proporsjonalitetsprinsippet). I denne sammenheng er også retten til «god forvaltning» etter art. 41 i EU-charteret av 26.10.2012 om grunnrettigheter av interesse.
I denne boken er EØS-rettslige spørsmål innarbeidet der de har særlig interesse for alminnelig norsk forvaltningsrett. EØS-retten trekkes stort sett inn til belysning av mer generelle spørsmål i omtrent samme utstrekning som eksempler fra spesiell forvaltningsrett (se avsnitt V) i de relasjoner der problemstillingen kommer opp.
Omfattende fremstillinger av EØS-retten på norsk gis i bl.a. av Arnesen mfl., Oversikt over EØS-retten (2022) og Fredriksen og Mathisen, EØS-rett, 4. utg. (2022).
Om metodespørsmål, se bl.a. Arnesen og Stenvik, Internasjonalisering og juridisk metode. Særlig om EØS-rettens betydning i norsk rett, 2. utg. (2015) og Fredriksen og Mathisen, EØS-rett kap. VII. Tallrike spørsmål av interesse for å forstå forholdet mellom EØS-retten og norsk rett behandles i NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU.
VII. LITT OM RETTSKILDENE I FORVALTNINGSRETTEN
1. Innledning
Forvaltningen er rettsbundet i den forstand at den må opptre på grunnlag av lov og rett og holde seg innenfor de grensene for handlefriheten som følger av dette. Forvaltningsretten handler altså først og fremst om tolkning og anvendelse av formelle lover, rettslig bindende stortingsvedtak, forskrifter mv., og av de individuelle vedtakene som forvaltningen treffer. Som utgangspunkt kan vi bygge på alminnelig rettskildelære (se f.eks. Eckhoff, Rettskildelære, 5. utg. (2001); om rettskildelærens konstitusjonelle grunnlag, se Smith,
Materiell forvaltningsrett
Inspirasjonskilde
Belyse alminnelig forvaltningsrett
Litteratur
Rettsbundet forvaltning
Norsk og «importert» rett
Konstitusjonelt demokrati kap. III.5 og VIII.5–7 og Eng, Rettskildelærens grunnlag (2022). Likevel gir både fagets posisjon i skjæringspunktet mellom styring og rettssikkerhet (jf. avsnitt I om janushodet), og de særlige kravene til åpen og ryddig argumentasjon som følger av at mange forvaltningsområder er gjenstand for politisk strid, grunn til noen videre kommentarer.
Størstedelen av de rettsreglene forvaltningen er bundet av, er vedtatt i samsvar med grunnlovens bestemmelser om lovgivning, skatte- og bevilgningsmyndighet mv., eller av forvaltningen selv i kraft av delegasjon (forskrifter). Forvaltninger er også bundet av regler med folkerettslig opphav som norske myndigheter har gjort til nasjonal rett, først og fremst ved inkorporasjon eller transformasjon (jf. Smith, Konstitusjonelt demokrati, 6. utg. (2024) kap. IV om forholdet mellom folkeretten og norsk rett).
Inkorporasjon
Transformasjon
At en bestemmelse med internasjonalt opphav som Norge er bundet av, er gjort til norsk rett ved inkorporasjon, innebærer at staten vedtar at den skal gjelde som norsk rett, men uten å ta dem inn i den norske lovteksten mv.; da skal de gjelde i det språk som er brukt i vedkommende traktat mv. (in corpore). Menneskerettsl. 21/5 1999 nr. 30 § 2 og EØS-l. 27/11 1992 nr. 109 § 1 (om at «hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde» og en rekke andre konvensjoner og protokoller skal «gjelde som norsk lov») gir viktige eksempler. Hvilken vedtaksform staten benytter, kommer an på hva bestemmelsene går ut på og hva som allerede er bestemt i norsk rett (se nærmere i kap. 2.VI og kap. 23). Ikke bare vedtak i formell lovs form, men også skattevedtak, forskrifter mv. kan være aktuelt. De inkorporerte bestemmelsene får samme rang i det norske rettssystemet som de norske vedtakene selv.
Andre folkerettslige regler som Norge er bundet av, er gjort til norsk rett ved transformasjon. Store deler av EØS-retten skal f.eks. anvendes i Norge i kraft av «bestemmelser i lov som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser etter» EØS-avtalen (EØS-l. 27/11 1992 nr. 109 § 2) eller gjennom forskrift mv. med tilsvarende innhold (se ovenfor). Mange av bestemmelsene i grl. Del E gjentar med egne ord eller sammenfatter sentrale rettigheter etter Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4.11.1950 (EMK). Det skjer også ofte at norske lover mv. er utformet med sikte på å tilfredsstille folkerettens krav, men uten at traktatbestemmelsene blir gjentatt ord for ord. Dette gjelder f.eks. viktige deler av luftfartsl. 11.6.1993 nr. 101, mens personopplysningsl. 15.6.2018 nr. 38 inneholder elementer av både inkorporasjon (i norsk språkdrakt) og transformasjon.
Metodiske utfordringer
At mange regler med internasjonalt opphav (ikke minst EØS-retten) er utformet på en annen måte enn vanlig i Norge, kan skape utfordringer. Det er derfor viktig å minne om at EØS-retten skal tolkes og anvendes med utgangspunkt i EØS-rettens egen metode, selv når resultatet kunne ha blitt et annet etter «norsk» rettskildelære (se f.eks. Arnesen og Stenvik, Internasjonalisering og juridisk metode. Særlig om EØS-rettens betydning i norsk
Førsteutgaven av Forvaltningsrett (1978) var en hjørnestein i etableringen av en norsk alminnelig forvaltningsrett. Bokens posisjon som standardverk befestet seg gjennom løpende oppdatering og videreutvikling. Den har alltid hatt som sitt viktigste formål å belyse hovedlinjer, perspektiver og sammenhenger. Derfor er systematikken et viktig hjelpemiddel til å forstå de spørsmålene som tas opp.
Fellesreglene om den offentlige forvaltningen har betydning på de fleste livsområder og derfor også for svært mange mennesker. De utgjør en bærebjelke i vår rettskultur med dens aldri avsluttede strev med å finne en balanse mellom fellesskapets interesser og legitime særinteresser.
Boken legger stor vekt på at forvaltningen er rettsbundet, og bygger som følger av dette på konstitusjonen og på den tette sammenhengen mellom statsforvaltningsrett og forvaltningsrett. Forvaltningens virksomhet må hele tiden bygge på grunnlov, lov og andre rettsregler som er formelt vedtatt i vårt demokratiske styresystem. Det samme rettsgrunnlaget setter de viktigste grensene for hva forvaltningen kan bestemme.
Der det er aktuelt, bygger denne utgaven på forvaltningsloven av 20. juni 2025 nr. 81. Det store antallet henvisninger til denne loven ville gjøre det svært lite hensiktsmessig å hele tiden vise til både gammel og ny lov. I stedet trekkes 1967-loven inn i fremstillingen bare når den kan belyse innholdet av de nye bestemmelsene. Et vedlegg med lovspeil til og fra hver av de to viktige lovene kan lette arbeidet med eldre materiale.
TORSTEIN ECKHOFF (1916–1993) var sentral i norsk og nordisk rettsvitenskap. Forfatterskapet omfatter blant annet forvaltningsrett, prosessrett, samfunnsvitenskap og analytisk rettsfilosofi.
EIVIND SMITH bærer ansvaret for bokens nåværende innhold og systematikk. Han er professor i offentlig rett ved Universitetet i Oslo, har publisert bredt om norsk og komparativ stats- og forvaltningsrett og har omfattende erfaring fra offentlig granskning og utredning, samt fra internasjonalt arbeid.
ISBN 978-82-15-07640-9