Det norske paradoks

ERIK ODDVAR ERIKSEN

Selv om Norge ikke er EU-medlem, er vi like fullt tilsluttet EUs stadig mer omfattende indre marked og tilliggende områder, så vel som grensekontroll og deler av forsvarssamarbeidet. Hvordan kan dette skje når et flertall av befolkningen under folkeavstemningen i 1994 stemte mot norsk EU-medlemskap?

B idragsytere : Lars Christian Blichner, Fredrik Bøckman Finstad, Morten Egeberg, Erik Oddvar Eriksen, John Erik Fossum, Halvard Haukeland Fredriksen, Eirik Holmøyvik, Cathrine Holst, Espen D.H. Olsen, Helene Sjursen, Jarle Trondal

I S B N 978-82-15-02100-3

9

788215 021003

DET NORSKE PARADOKS

Jo mer EU integreres og demokratiseres, dess mer vil det norske demokratiet måtte lene seg på EU for legitimitet. Boka diskuterer hva demokrati innebærer i dag i en verden preget av økende globalisering, «europeisering» og rettsliggjøring. Er Norges EU-tilknytning i det hele tatt forenlig med demokratiske prinsipper?

JOHN ERIK FOSSUM (RED.) ERIK ODDVAR ERIKSEN JOHN ERIK FOSSUM (RED.)

D e t n o r s k e p a r a d o k s tar for seg hvilken betydning Norges EU-tilknyt­ ning har for folkestyret – hvordan den påvirker forutsetningene for konstitusjonelt demokrati.

DET NORSKE PARADOKS om norges forhold til den europeiske union

1

ďťż

Det norske paradoks

Det norske paradoks.indd 1

19.11.13 14:01

2

Det norske paradoks.indd 2

ďťż

12.11.13 09:01

3

ďťż

Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum (red.)

Det norske paradoks Om Norges forhold til Den europeiske union

Universitetsforlaget

Det norske paradoks.indd 3

12.11.13 09:01

4



© Universitetsforlaget 2014 ISBN 978-82-15-02100-3 Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med rettighetshaverne er enhver eksemplarfremstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med Kopinor, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk.

Utnyttelse i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning og kan straffes med bøter eller fengsel.

Henvendelser om denne utgivelsen kan rettes til: Universitetsforlaget AS Postboks 508 Sentrum 0105 Oslo www.universitetsforlaget.no

Omslag: Mette Gundersen Sats: Rusaanes Bokproduksjon AS Trykk og innbinding: 07 Media AS Boken er satt med: Adobe Garamond Pro 11/13 Papir: 90 g Amber Graphic 1,25

Det norske paradoks.indd 4

12.11.13 09:01

Innhold

5

Innhold

Forord. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Kapittel 1 Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst. . . . . . . . erik oddvar eriksen og john erik fossum Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Demokratisk konstitusjonalisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den europeiske utfordringen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Norges forhold til EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Autonomi og ansvarlighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EU i Norge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det norske paradoks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 2 Folkestyrets vanmakt eller en selvbeskadiget demokratisk prosedyre?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . erik oddvar eriksen Demokrati og kongruens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

En selvskadet demokratisk prosedyre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dominans og kosmopolitisering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avslutning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 3 Grunnlova og avtalene med EU: Pragmatismens siger, det konstitusjonelle demokratiets tap. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . eirik holmøyvik Emnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konstitusjonelle utgangspunkt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Formell og reell suverenitetsoverføring. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oversyn over det konstitusjonelle regelsettet . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Gjeldande praksis for suverenitetsoverføring. . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kritikk mot gjeldande grunnlovstolking. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Norsk grunnlovstolking i dansk relieff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kva skjedde med § 93?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det norske paradoks.indd 5

11 11 12 14 16 17 19 22

23 24 29 37 41

42 42 43 44 45 46 50 55 58

12.11.13 09:01

6

Innhold

Kapittel 4 Rettsliggjøring uten demokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . lars christian blichner Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Institusjonell juridifisering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Normativ juridifisering. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 5 Dømmer Høyesterett, EFTA-domstolen eller EU-domstolen i siste instans på EØS-rettens område?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . halvard haukeland fredriksen Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den saklige kompetansefordelingen mellom norske domstoler, EFTA-domstolen og EU-domstolen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Utgangspunktet: Høyesterett dømmer i siste instans . . . . . . . . . . . .

Men Høyesteretts forståelse av EØS-avtalen kan overprøves på folkerettslig plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Realiteten: EU-domstolen avgjør tolkningen av felles EU/EØS-regelverk. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Likevel et visst handlingsrom for Høyesterett? . . . . . . . . . . . . . . . . .

Spiller det egentlig noen rolle hvem som dømmer i siste instans på EØS-rettens område?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 6 Norges tilknytning til EUs justis- og innenrikspolitikk . . . . . . . . . . . fredrik bøckman finstad Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Oversikt over utviklingen av EUs justispolitikk og Norges avtaler med EU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Frem til 1990: mellomstatlig samarbeid og uformelt samarbeid i EF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Fra 1990-tallet: formalisering, europeisering og dynamisk utvikling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Lisboatraktaten: ytterligere europeisering og politikkintegrering. . . .

Innholdet i og betydningen av Norges justispolitiske avtaler med EU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Betingelsene for å delta i politikkutformingen . . . . . . . . . . . . . . . . .

Behandlingen av justissakene i Stortinget og i den offentlige debatt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Avsluttende merknader. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det norske paradoks.indd 6

60 60 61 64 72

75 75 77 78 79 80 83 84 89 89 91 94 95 99 102 106 109 111

12.11.13 09:01

Innhold

Kapittel 7 Surrogatrepresentasjon?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . john erik fossum Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EU og demokrati. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Norges inkorporering i EU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Danmarks inkorporering i EUs representative system. . . . . . . . . . . .

Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 8 «Utenforskapets» paradoks: mot et depolitisert statsborgerskap?. . . espen d.h. olsen Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Om effektene av utenforskap: en sammenligning av Norge, Danmark og Sverige. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Statsborgerskap og konstitusjon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Europeisering, statsborgerskap og rettigheter. . . . . . . . . . . . . . . . . .

Et skandinavisk perspektiv på statsborgerskap i en EU-kontekst. . . .

Mot et depolitisert statsborgerskap?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 9 Nasjonal administrativ suverenitet – myte eller realitet?. . . . . . . . . . . morten egeberg og jarle trondal Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Flernivåforvaltning i teoretisk belysning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Empiriske observasjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Mindre handlingsrom i forvaltningspolitikken?. . . . . . . . . . . . . . . .

Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 10 Demokrati eller handlingskapasitet? Paradokser i Norges tilknytning til EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske område . . helene sjursen Innledning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Autonomi og ansvarlighet i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. . .

Folkesuverenitetens revansj?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Videreføring av de lange linjer i alliansepolitikken? . . . . . . . . . . . . .

Konklusjon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det norske paradoks.indd 7

7

113 113 115 117 128 132 134 134 136 137 139 142 149 153 153 154 156 171 171

174 174 175 180 188 195

12.11.13 09:01

8

Innholdďťż

Kapittel 11 Norsk konstitusjonell debatt og europeisk integrasjon. . . . . . . . . . . . john erik fossum og cathrine holst En forfatning for Europa?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EUs grunnlovsprosess i Europautvalget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

EUs grunnlovsprosess blant akademiske opinionsdannere . . . . . . . .

Oppsummering og konklusjoner. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapittel 12 Innlemmelse uten medbestemmelse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . erik oddvar eriksen og john erik fossum Rettsliggjøring uten demokrati . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prosedyre og prinsipp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Justis og suverenitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dominans og heteronomi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Det brutte kommunikasjonskretsløpet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Den europeiske ordenen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

196 197 201 212 218 220 223 224 226 228 229 231

Noter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Litteratur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 Offentlige dokumenter. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 Om forfatterne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Det norske paradoks.indd 8

12.11.13 09:01

Forord

9

Forord

I 2014 markerer Norge 200-årsjubileet for den norske Grunnloven, en av verdens eldste grunnlover. Den feires stort, som en hyllest til folkestyre og demokrati. Mens Grunnlovens språk og symbolikk virker noe gammelmodig og fremmedartet i dag, så er dens prinsipper og de idealer den bekjenner seg til, viktige. Grunnlovens ånd knytter an til de beste demokratiske og humanistiske idealer i den vestlige kulturtradisjonen. Men en grunnlov skal også bety noe, for den legger ned de grunnleggende regler for det politiske samkvem. Den sier noe om hva som er grunnlaget for politisk makt, og hvordan makten skal utøves. Spørsmålet er om dette er tilfelle når en så stor andel av Norges lover nå kommer fra Brussel.

Hva betyr Norges Grunnlov – hva er igjen av den – når en tar EU-til­ knytningen i betraktning? Ikke bare EU, men også den generelle globaliseringen og den internasjonale rettsliggjøringen utfordrer ideen om at statenes suverenitet sikrer et konstitusjonelt styresett, og dermed innbyggernes rettigheter og interesser som i tur både muliggjør og rettferdiggjør demokratiet.

Denne boken er ett av ARENAs bidrag til Forskningsrådets forskningsprogram om Grunnlovens betydning for utviklingen av Norge som demokratisk stat. Her analyserer vi hvilke implikasjoner EU-tilknytningen har for det norske folkestyret. I denne analysen tar vi utgangspunkt i forestillingen om et konstitusjonelt styresett basert på en demokratisk grunnlov eller det vi kaller grunnlovsideen.

Vi er takknemlige for støtten fra Forskningsrådet og Forskningskomiteen for midler og møteplasser. Boken har tjent på møtet med de andre prosjektene under grunnlovssatsingen. Takk til Christoffer C. Eriksen for nyttige kommentarer. Vi vil også takke alle bidragsyterne til boken for deres innspill, Are Eriksen for språklig redigering av deler av manuset og Kadri Miard, Helga Rognstad og Linn-Hege Lauvset for utmerket teknisk assistanse.

Oslo, 05.11.2013 Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

Det norske paradoks.indd 9

12.11.13 09:01

10

Det norske paradoks.indd 10

ďťż

12.11.13 09:01

Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst

11

Kapittel 1

Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

Innledning Norges Grunnlov fra 1814 markerte bruddet med Danmark og ga basis for etableringen av Norge som en moderne demokratisk stat. Denne grunnloven1 ble skapt i en europeisk kontekst. Det var fra Europa og fra europeiske settlere i Nord-Amerika2 at Eidsvollsmennene hentet ideene og inspirasjonen. De sen­ trale normene og prinsippene i 1814-grunnloven hadde således sitt opphav i en moderne demokratisk konstitusjonalisme som trakk særlige veksler på den amerikanske og den franske revolusjon. Det var i den franske Declaration of the Rights of Man and Citizen av 1789 (Laqueur og Rubin 1979) at medlemmene av en europeisk stat for første gang ble ansett som politisk og sosialt likeverdige.

I den moderne republikanisme er konstitusjoner sett som arrangementer for å sikre borgernes frihet og likhet i realiseringen av folkesuverenitetsprinsippet.3 Denne frithetsideen fant stor gjenklang i den norske frigjøringsdebatten. På dette tidspunktet lå imidlertid ikke forholdene til rette for norsk selvstendighet. Norge ble påtvunget en union med Sverige fordi Danmark tapte i napoleonskrigen i 1813. Situasjonen skapte likevel et visst handlingsrom som Eidsvollsmennene benyttet seg av. De radikale prinsippene om folkesuverenitet, maktfordeling og «menneskerettigheter» ble nedfelt i den nye grunnloven.4 Dette er de mest sentrale komponentene i det vi skal referere til som grunnlovsideen – et konstitusjonelt styresett basert på en demokratisk grunnlov. Videre forutsetter det moderne konstitusjonsbegrepet at disse prinsippene forankres i en distinkt organisasjonsform, nemlig den suverene stat. På denne måten betegner det moderne konstitusjonsbegrepet det fundamentale rettsgrunnlaget for en politisk orden hvor borgerne selv er opphav til de lover skal leve under. Den gir kompetanseregler for endring av Grunnloven, og dermed for legal og folkelig autorisasjon. Den moderne grunnlovsideen med sine franske aner er internt relatert til demokrati, hvor konstitusjon betegner en horisontal sammenslutning av frie og like borgere som skal kunne styre seg selv gjennom rett og politikk.

Det norske paradoks.indd 11

12.11.13 09:01

12

Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

Den norske Grunnloven av 1814 var ikke demokratisk. Den etablerte ikke demokratiske prosedyrer gjennom hvilke frie og likeverdige borgere fikk kompetanse til å sette og endre de grunnleggende regler for sitt samkvem. Med innføring av allmenn stemmerett, med grunnlovsfestningen av parlamentarismen og med inkorporeringen av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner kan vi si at den norske Grunnloven etter hvert ble brakt nærmere sin idé. På en tydeligere og mer helhetlig måte avspeiler den nå de mest sentrale prinsippene i grunnlovsideen. Samtidig endrer EU-tilknytningen og inkorporeringen av internasjonale menneskerettighetskonvensjoner forutsetningene for statlig suverenitet.

Demokratisk konstitusjonalisme Spørsmålet som mange reiser i dag er om denne konstitusjonelle tradisjonen – den norske grunnlovsideen – står ved et historisk veiskille, eller endog ved sitt endelikt. Ifølge skeptikerne virker henholdsvis globalisering og europeisering sammen til å undergrave statlig suverenitet og demokratisk selvbestemmelse.

Sett fra et norsk suverenitetsståsted kommer hovedtrusselen mot Norges Grunnlov fra det samme Europa som sto så sentralt i etableringen av demokratisk konstitusjonalisme i Norge. Denne trusselfortolkningen baseres på forestillingen om konstitusjoner som et uttrykk for et nasjonalt fellesskap. Konstitusjoner definerer nasjonalstater, samtidig som nasjonalstater opprettholder og ivaretar konstitusjoner. Her blir demokrati forstått som et suverent folks selvstyre. Her råder forestillingen om nasjonal suverenitet som sikrer konstitusjonelt styresett, og som i sin tur muliggjør og legitimerer demokrati, og med det beskyttelsen av borgernes rettigheter og interesser. Denne forestillingen blir problematisk under betingelser av gjensidig avhengighet og internasjonal rettsoppbygging.

Instanser utenfor det territorielt avgrensete «folk» får politisk innflytelse med konstitusjonelle implikasjoner. De legger føringer på norsk lov og begrenser statens makt over norske borgere. De begrenser statenes suverenitet. I dag sies det ofte at en stat først er suveren om den overholder menneskerettighetene.

Fra en ren nasjonalstatlig synsvinkel kan det se ut som om problemet med økt gjensidig avhengighet kan håndteres ved å unngå å bli bundet av den europeiske integrasjonsprosessen. Hvis det ikke går an å stå utenfor disse prosessene, må en kun inngå i de typer samhandling og de typer koblinger som ikke har negative konstitusjonelle effekter. Det er slike overlegninger som ligger bak Norges nåværende EU-tilknytning, hvor EØS (Det europeiske økonomiske samarbeidsområde) samt en rekke andre avtaler og ordninger regulerer samkvemmet.

Det er flere problemer med denne strategien. Fra et rent interesseperspektiv kan det vise seg at «alenegang» blir dyrt når andre velger samarbeid og inte-

Det norske paradoks.indd 12

12.11.13 09:01

Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst

13

grasjon. Alenegang blir lett en suboptimal strategi for å håndtere gjensidig avhengighet. Det bidrar ikke til å realisere partenes interesser i det lange løp fordi en oppfattes å være en gratispassasjer. Prinsipielt er problemet med en slik nasjonalstatlig tilnærming at den er på kollisjonskurs med innholdet i demokratisk konstitusjonalisme. Den tar ikke høyde for at moderne grunnlover er basert på universelle prinsipper, som individuell frihet, likhet for loven, toleranse, tanke- og ytringsfrihet, som gjør krav på å kunne gjelde for alle: De foregir ikke kun å være basert på viljen til ett gitt folk, eller på borgernes arbitrære preferanser, men gjør krav på å være basert på fornuftsprinsipper – på å være allment gyldige. Med andre ord, loven er ikke basert på makt eller nasjonal identitet, men på prinsipper som alle må kunne slutte seg til som medlemmer av et rettsfellesskap. Det rettsstatlige demokrati med sine prinsipper om bundethet, forutberegnelighet og folkelig deltakelse er ment å sikre et rettferdig og fornuftig styresett. Derfor finner vi de samme grunnleggende prinsippene om borgernes like og frie rettigheter, om rettssikkerhet, om rett til deltakelse, i alle moderne, vestlige forfatninger. At de også finnes i menneskerettighetserklæringer, er en tydelig påminnelse om at demokratisk konstitusjonalisme ikke bare er til for å beskytte integriteten til et territorielt gitt folk. Den er til for å beskytte borgernes rett og verdighet.

I samme retning peker det forholdet at alle konstitusjoner utvikler seg i politiske kontekster som omfatter systemer av stater og internasjonale konvensjoner og organisasjoner. I det hele er det ikke «folket» som kollektiv, mytisk størrelse som utgjør legitimitetsgrunnlaget for den moderne konstitusjon, men et selvlovgivende politisk fellesskap. Med andre ord er det ikke forestillingen om etnisk eller nasjonal homogenitet – Volksgemeinschaft – som ligger til grunn for den moderne konstitusjonstenkning, men borgernes selvstyring gjennom rett og politikk slik vi kjenner den i den filosofiske tradisjonen fra Rousseau og Kant.

Det hører med til dette at nasjonalt avgrenset demokrati kun kan realiseres om det finnes mulighet for borgerne til å innklage rettighetsbrudd overfor overordnede instanser. Ethvert «folk» kan ta feil og trenger korrektiver; flertallsbeslutninger kan krenke individer og mindretall; og nasjonal, konstitusjonell, høyerestående rett – Høyesterett – makter ikke alltid å stå imot når «folket» er opprørt eller er i bevegelse. Overnasjonale organer trengs for å hindre at nasjonalstatene krenker borgernes rettigheter, at en stat ikke krenker andre stater, at dens politikk ikke har bivirkninger som belastes andre uten vederlag.

Overnasjonal rettighetsbeskyttelse i form av domstolsdrevet rettsliggjøring er imidlertid et problem så lenge post-nasjonalt demokrati mangler fordi borgerne blir tilkjent og underlagt regler de ikke har vært med på å bestemme. Dette gjaldt også Eidsvollsgrunnloven av 1814. Den var meget progressiv for sin tid, men var ikke forankret i en eksplisitt prosedyre for folkelig medbestemmelse.

Dens gradvise demokratisering ble drevet frem av mange krefter både på nasjo-

Det norske paradoks.indd 13

12.11.13 09:01

14

Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

nalt og internasjonalt nivå. I dagens situasjon er det viktig å avklare om denne prosessen og tradisjonen står ved et veiskille, og om det finnes noen farbar vei videre. For å belyse det må vi se nærmere på den europeiske utfordringen.

Denne stammer imidlertid fra bestrebelsene med å temme den anarkiske og potensielt krigerske relasjonen mellom statene gjennom å etablere lovbaserte relasjoner på europeisk nivå.

Den europeiske utfordringen Et sentralt spørsmål som lenge har vært diskutert i Europa, er hvorvidt den europeiske integrasjonsprosessen er forankret i og kan trekke veksler på de grunnleggende prinsippene som er forankret i grunnlovsideen. Grovt sett finner vi to motstridende posisjoner. På den ene siden finner vi tilhengerne av «the no demos thesis» som hevder at en europeisk konstitusjon må forankres i et europeisk folk.5 De påpeker videre at det ikke finnes noe europeisk folk, og at EU ikke er en organisasjon som vil kunne bidra til å etablere et slikt folk. Altså er forestillingen om en europeisk grunnlov en ren utopi. På den andre siden finner vi en bred samling av europeiske konstitusjonalister som alle hevder at det er mulig å etablere en europeisk konstitusjon, men som er dypt uenige i hvordan denne vil bli seende ut.6 Merk her at diskusjonen har tatt utgangspunkt i prinsipper som alle har forankring i grunnlovsideen. Diskusjonen har i første rekke dreid seg om hvilken organisatorisk form de sentrale prinsippene som utgjør selve kjernen i grunnlovsideen skal forankres i. De universelle prinsippene har da også Unionen eksplisitt inkorporert i traktatsverket. Artikkel 2 i Lisboatraktaten uttrykker at: Unionen bygger på verdiene respekt for menneskets verdighet, frihet, demokrati, likhet, rettssikkerhet og respekt for menneskerettighetene, herunder rettighetene til personer som tilhører minoriteter. Disse verdiene er felles for medlemsstatene i et samfunn som preges av mangfold, likebehandling, toleranse, rettferdighet, solidaritet og likebehandling av kvinner og menn.

Ett sentralt spørsmål er hvem som står som garantist for disse prinsippene. Er det EUs medlemsstater, eller er det Unionen selv? De som hevder at det er EUs medlemsstater som primært ivaretar disse prinsippene, må berettige at EU er en organisasjon som enten gjør medlemsstatene i stand til å ivareta dem, eller som er i stand til å gjøre det på medlemsstatenes vegne eller i samvirke med medlemsstatene. De som hevder at det er Unionen, må vise at denne er i stand til å realisere eller beskytte borgernes frihet og likhet. Her er det ulike oppfatninger. Noen hevder at EU er en «state in the making», andre at EU utgjør et alternativ til statsformen, vanligvis da i form av en transnasjonal organisasjon.

Det norske paradoks.indd 14

12.11.13 09:01

Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst

15

Her har vi i så tilfelle å gjøre med en nettverksbasert enhet som preges av lav grad av hierarki. Atter andre ser EU som et steg mot institusjonaliseringen av en «verdensborgerrett».

I den europeiske konstitusjonsdebatten konkurrerer således nasjonale, transnasjonale, føderale og kosmopolitiske visjoner.7 Det råder stor uenighet om hva slags enhet EU er, og hva den kan eller bør være. Noe av uklarheten som hefter ved EUs konstitusjonelle karakter og status, har basis i det forhold at EU-retten formelt sett er forankret i et sett av traktater. En traktat er en kontrakt mellom stater og grunnlaget for mellomstatlige organisasjoner. Hvis EU ikke var mer enn en mellomstatlig organisasjon og således innenfor rammeverket av internasjonal rett, ville ikke suvereniteten eller autonomien til medlemsstatene være berørt. En stat inngår i så tilfelle en kontrakt om medlemskap i en mellomstatlig organisasjon med like rettigheter og plikter, den har vetorett i forhandlinger og kan avslutte medlemskapet etter eget forgodtbefinnende.

Statenes integritet og identitet berøres ikke av avtalen. Følgelig er det slik at hvis EU er en mellomstatlig organisasjon med forankring i internasjonal rett, så vil den ikke reise noen prinsipielle problemer. Et slikt regime vil ikke føre til avgivelse av suverenitet eller transformere medlemsstatene. Dette diskuteres i kapittel 2.

Men når vi ser nærmere på suverenitetsproblematikken i forhold til EU, understrekes det ofte at EU representerer en deling og sammenslåing av suverenitet – pooling of sovereignty. En slik prosess bidrar til å omdefinere det praktiske meningsinnholdet i statlig suverenitet fra vektlegging av selvstyre til mer vekt på medbestemmelse. Videre, når vi ser nærmere på de grunnleggende prinsippene som EU-retten er tuftet på, nemlig prinsippene om forrang – supremacy – og direkte virkning, er ikke dette prinsipper vi gjenfinner i mellomstatlige (internasjonale) organisasjoner. Dette er prinsipper vi forventer å finne i staters grunnlover hvor det nasjonale eller sentrale nivået har forrang over lokale og regionale nivå.8 Forrang og direkte virkning har konsekvenser for medlemsstatenes grunnlovsmessige bestemmelser (i de områdene der EU har kompetanse) i og med at disse underlegges den trinnhøyere EU-retten. I denne forstand ser vi at EU-retten har konstitusjonell karakter.

Samtidig er ikke EU noen stat. Den har for eksempel ikke «monopol på legitim voldsutøvelse». Derfor er det viktig å reise spørsmålet om det er meningsfullt å bruke etablerte statsforfatningsrettslige kategorier for å forstå EUs konstitusjonelle status. Dette spørsmålet er enklere å ta stilling til når vi går tilbake til etableringen av EU. Fem av EUs seks opprinnelige medlemsstaters konstitusjoner inneholdt bestemmelser som autoriserte inntreden i en overnasjonal legal orden. De anga ikke hva denne ville bestå i, men autoriserte et system av overnasjonale institusjoner. Dette systemet er over tid utviklet og utvidet til å omfatte institusjoner med lovgivende, dømmende og utøvende makt. Unionen har etablert en rettslig orden med konstitusjonelle trekk. Det

Det norske paradoks.indd 15

12.11.13 09:01

16

Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

som krever nærmere avklaring er hvordan og i hvilken grad grunnlovsideen er berørt av EU-tilknytningen. Det er bredt erkjent at EU påvirker medlemsstatenes konstitusjonelle ordninger og borgernes mulighet til å styre seg selv.

I forhold til Norge kan en spørre om hvordan det står til med Grunnlovens løfte om politisk frihet om selvstyring når EUs lover, forordninger og direktiver gjelder her til lands som om de var norsk lov.

Norges forhold til EU Norges forhold til EU reguleres i hovedsak av EØS-avtalen. Den trådte i kraft i 1994 og var ment å inkludere resten av EFTA-statene i EUs indre marked.9 I tillegg er Norge tilknyttet Schengenavtalen, Dublinavtalen og en rekke andre avtaler. Norsk medlemskap i EØS-avtalen impliserte at Norge måtte inkorporere de materielle rettsreglene som var i effekt på det tidspunktet da EØS-avtalen ble ratifisert. EØS-avtalen har til hensikt å sikre rettslig uniformitet innen det indre marked. Et homogenitetsprinsipp er gjort gjeldende. De samme regler gjelder for EFTA-partnerne som for EU-landene. Dette fører til at brorparten av EU-lovgivningen hvert år blir inkludert i EØS-avtalen. Poenget med EØS-avtalen er å sikre fri bevegelse av personer, kapital, varer og tjenester i hele EØS-området, samt å spre samarbeidet til tilliggende politikkområder, med begrenset avståelse av suverenitet. Men er det tilfelle at EØS-avtalen representerer en begrenset avståelse av suverenitet?

EØS-avtalen er den mest omfattende avtalen Norge noensinne har inngått.

Den regulerer forholdet mellom to svært ulike parter: tre små EFTA-stater med under 6 millioner innbyggere på den ene siden og 28 EU-stater med over 500 millioner på den andre siden. Det er en svært ekspansiv avtale som øker i omfang etter som EU integreres i dybde og bredde. Avtalens substansielle omfang øker, og området som avtalen anvendes på, utvides etter som EU utvides til å omfatte stadig større deler av Europa.

EU-integrasjonen har lenge blitt betegnet som «integrasjon gjennom rett» (integration through law). Denne prosessen drives frem av en rettsaktivisme som også bringes videre av ESA (EFTAs overvåkningsorgan). Dette er en type rettsaktivisme som er langt mer omfattende enn man er vant til i Norge. I tillegg kommer at Lisboatraktatens formelle oppløsning av søylestrukturen10 og den økte bruken av «pakke-lovgivning» viser at grensen mellom hva som er EØS-relevant og hva som ikke er det, blir stadig mer uklar (Eriksen 2008a).

Norge har også inngått en rekke avtaler med EU i områder utenfor EØS-avtalen.

En slik er en samarbeidsavtale med Det europeiske forsvarsbyrå og deltakelse i EUs krisehåndtering. Norge stiller tropper til disposisjon for EUs innsatsstyrker.

Norge er også et assosiert medlem av Schengenavtalen (felles ytre grense og politisamarbeid) og Dublin-samarbeidsavtalen (håndtering av asylsøknader).

Det norske paradoks.indd 16

12.11.13 09:01

Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst

17

Norges forhold til EU dekker mesteparten av de politikkområdene som EU selv er involvert i. Den norske stat har altså ikke kontroll på grensene og på «voldsmonopolet» – selve kjerneindikatorene på statssuverenitet. Utviklingen reiser således spørsmål om hvor «minimal» reduksjonen av norsk suverenitet er, både i formell juridisk forstand og i reell politisk forstand.

I denne boken analyserer vi implikasjonene av EU-tilknytningen for det norske folkestyret. Det grunnleggende spørsmålet som søkes besvart er hvordan og i hvilken grad EU-tilknytning påvirker forutsetningene for konstitusjonelt demokrati i Norge. Denne boken dreier seg ikke om hvordan en best kan verne om den norske Grunnloven, men om hva som er betingelsene for demokratisk selvstyring i en periode preget av EU-tilknytning og globalisering. I en verden der de grunnleggende forutsetningene for demokratisk konstitusjonalisme – for kollektiv selvstyring – endres, er det vanskelig å skru klokken tilbake i et enkelt land. Selv uten å være medlem av EU vil et lite land som Norge påvirkes av de endrede handlingsbetingelsene og være dominert av «fremmede makter».

Erfaringene fra Sveits som har bilaterale avtaler med EU, viser det. Her er mange av effektene de samme som for Norge.

Verdensøkonomien er åpen og blir stadig mer integrert. Pengestrømmene globaliseres, og evnen til nasjonal styring av økonomien svekkes på grunn av frihandelsregimer. Den internasjonale situasjonen er preget av en intens gjensidig avhengighet mellom statene og mange problemer som krever koordinert innsats over landegrensene. Statene stilles overfor nye utfordringer som vanskelig kan håndteres innenfor de enkelte nasjonalstatenes rammer. Spørsmålet om den norske Grunnlovens status og stilling er viktig for å avklare betingelsene for borgernes selvstyring gjennom rett og politikk i en europeisert og globalisert verden. For å svare på dette må vi analysere hvilken type binding avtaleverket representerer. Hvilken type relasjon er det her tale om, og hvilke implikasjoner har dette for selvstyreprinsippene? Men hvis ikke målestokken er den norske Grunnloven – og nasjonalt selvstyre – hva er den da?

Autonomi og ansvarlighet Gjennom EØS-avtalen og en rekke andre avtaler og samarbeidsordninger er Norge sterkt involvert i EU. EU-tilknytningen bidrar til at nasjonalt demokrati blir innvevd i overnasjonale prosesser. Dette kan være nødvendig for å skape overensstemmelse mellom politisk og sosialt rom i en globalisert verden hvor den gjensidige avhengigheten mellom statene er intens. Det kan være nødvendig for at borgerne skal bli i stand til å kontrollere egen dagsorden og realisere politiske målsettinger. Vi kan følgelig ikke se konstitusjonelt demokrati som synonymt med nasjonalstatlig folkestyre. Når vi skal analysere de demokratisk-konstitusjonelle implikasjoner av EU-tilknytningen, vil vi gjøre bruk

Det norske paradoks.indd 17

12.11.13 09:01

18

Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

av en evalueringsstandard som ikke avgrenser demokratiet til nasjonalstaten.

Grunnleggende sett handler demokrati om evne til kollektiv selvstyring, det vil si, om borgernes evne til å styre seg selv legitimt og effektivt gjennom rett og politikk. Som vi kommer tilbake til i neste kapittel, gjelder prinsippene om autonomi og ansvarlighet (accountability).

Autonomi refererer til at de som berøres av lovene også skal være i stand til å lage dem, enten selv eller gjennom sine representanter. Demokratisk autonomi har to aspekter: Et reelt demokrati krever regler for folkelig autorisasjon, for valg og valgbarhet. Det krever også autoritative institusjoner som kan fatte bindende beslutninger og fordele ressurser. Det siste viser til politisk handlingskapasitet – til mulighet for sosial kontroll og rasjonell kalkulasjon. Har borgerne gjennom sine institusjoner kontroll over sine relevante handlingsbetingelser; har de evne til å influere de forhold som er avgjørende for målrealisering? De grunnleggende parametere for evaluering her er altså mulighetene borgerne har til å være medforfattere av de lover og regler de er underlagt samt mulighetene til å øve innflytelse.

Med ansvarlighet menes at de som fatter beslutninger må stå til rette for disse. De må kunne avkreves begrunnelser, og borgerne må være i stand til å avsette dem om nødvendig. Demokrati fordrer derfor ikke bare en politisk offentlighet for fri meningsdannelse og ansvarsutkreving, men også prosedyrer som gjør det mulig å sanksjonere mislighold og vanstyre. Også derfor er valg viktige. Evalueringsstandarden her er i hvilken grad norske borgere har mulighet til å holde beslutningstakere ansvarlig; til å avkreve dem begrunnelser og forklaringer på de vedtak som fattes og til å kunne sanksjonere dem.

Disse kriteriene er ikke bundet til nasjonalstaten som politisk form, men til et sett av overlappende konstitusjonelle arrangementer som skal sikre privat og offentlig autonomi. Disse er: maktfordelingsprinsippet som splitter statsmakten i tre separate beslutningsorganer –lovgivende, dømmende, utøvende; institusjonaliseringen av offentligheten som et statsfritt rom for kritikk og autorisasjon av maktutøvelse, og legalitetsprinsippet som binder politisk makt og gjør den forutsigbar, nøytral og likebehandlende.11 I lys av dette må vi undersøke om borgerne gjennom EU-tilknytningen har fått svekket eller økt sin politiske autonomi. Hvordan er det med kontrollen med egen dagsorden og med muligheten til å influere beslutningsfatningen på relevante områder i et flernivåsystem? Er evnen til å holde beslutningstakere ansvarlig svekket eller økt, og hvordan er muligheten for informert debatt og kritikk?

Bokens hovedanliggende er som sagt først og fremst å avklare de demokratiske implikasjoner av Norges EU-tilknytning. Dette gjør vi ved å legge en idealisert standard om konstitusjon til grunn. Hva er statusen for autonomi- og ansvarlighetsprinsippene i dag i lys av EU-tilknytningen? Disse setter målestokkene ved hjelp av hvilke vi kan avklare hvordan den europeiske in-

Det norske paradoks.indd 18

12.11.13 09:01

Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst

19

tegrasjonsprosessen påvirker Norges demokratiske karakter og kvalitet. For å kunne analysere de konstitusjonelle implikasjoner av Norges EU-tilknytning i lys av disse målestokkene må vi fastlegge hva som karakteriserer EU som politisk system, og den formen for rettsliggjøring som Norges innvevning i overnasjonale rettsregimer innebærer. Hva er de prinsipielle implikasjoner av EU-tilknytningen? Hva sier den om Norges Grunnlovs status, og hva betyr den for statsborgerskap og det parlamentariske demokratiet? I hvilken grad er det administrative apparat i inngrep med sine europeiske handlingsbetingelser; i hvilken grad er Norge suverent på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området?

EU i Norge Norge har ikke gjennomført noen revisjoner av Grunnloven eller på noen måte oppdatert den for å ta høyde for de endringer i Norges styringssystem som EU-tilpasningen har medført. Men, formelle endringer utgjør bare en liten del av det som her må studeres for å få et klart bilde av de konstitusjonelle implikasjonene. Vi må også studere effekten på de sentrale institusjonene og på det parlamentariske system og på den offentlige debatten.

Bokens ulike bidrag omfatter derfor de politiske og legale institusjonene som figurerer sentralt i Norges formelle konstitusjon, og som er sentrale i opprettholdelsen av dets materielle og demokratiske konstitusjon. I tillegg gir den samlet sett et innblikk i hva slags politisk system EU er, hvilket er viktig for å få et bedre bilde av hvordan Norge transformeres. Vi har allerede antydet at EU er mer enn en internasjonal organisasjon. Noen kapitler vil ytterligere bidra til å avklare hva som er det spesifikke ved EU, og hvordan dette kommer til uttrykk i EUs oppbygning og virkemåte. I tillegg inneholder boken komparative analyser der Norge sammenlignes med flere av EUs medlemsstater for å forstå hvordan disse inkorporeres i EU, hvordan deres demokratiske ordninger og prosedyrer mer konkret omprogrammeres av EU, og hva dette innebærer for folkestyret.

En slik avklaring er nødvendig for å forstå hva Norge knyttes opp imot, hva slags relasjon Norge har til dette systemet, hvordan Norges relasjon avviker fra medlemsstatenes, og hvilke demokratiske implikasjoner dette har. For Norges del har vi ikke bare å gjøre med folkestyrets vanmakt i den forstand at Norge som alle land er underlagt effektene av globalisering og europeisering, men også en demokratisk selvskading ettersom vårt tilknytningsforhold er basert på valg som kunne vært annerledes, og som hadde vært mindre skadelig fra et demokratiperspektiv. Dette må også sees i lys av prosedyrene for å inkorporere EU-retten (se særlig kapittel 2 og 3). Hvilke kriterier legges til grunn? I hvilken grad anvendes eksplisitt konstitusjonelle bestemmelser, og i hvilken grad anvendes allmenne traktatregler? Prosedyrevalget sier noe om hvor omfattende

Det norske paradoks.indd 19

12.11.13 09:01

20

Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

norske myndigheter oppfatter suverenitetsoverføringen å være fra Norge til EU. Prosedyrevalget må sees i forhold til EU som politisk system. Det er en viktig forskjell på om man overfører suverenitet til en internasjonal organisasjon eller til en ny europeisk konstitusjonell orden, fordi delegasjonen ikke kan avgrenses til et spesifikt område. I hvilken grad avspeiler det faktiske prosedyrevalget en slik vurdering? Hvilken vurdering av EU som politisk system er den mest fremtredende ut fra prosedyrevalget? Her kan man ikke bare se på enkeltbeslutninger, men også den strukturen de inngår i og den kumulative effekten av dem.

For å forstå Norges rolle i forhold til EU kan ikke det enkle skillet medlem/ ikke-medlem anvendes. Heller må vi spørre om grader av EU-integrasjon. Fordi EU-integrasjon er integrasjon gjennom lov, er det viktig å forstå mer presist hvilke(n) form(er) for rettsliggjøring som gjelder for Norges relasjon til EU. Rettsliggjøringen kommer i ulike varianter og grader. Den kan anta en rekke ulike former, med forskjellige demokratiske implikasjoner. I kapittel 4 diskuteres hvor forskjellig den rettsliggjøring Norge utsettes for er fra medlemsstatenes former.

En kan imidlertid spørre hvordan Norges fremste rettslige instans, Høyesterett, har forholdt seg til den spesielle måten Norge er inkorporert på i det europeiske samarbeidet. Hvordan skal vi forstå forholdet mellom Norges høyesterett, EFTA-domstolen og EU-domstolen i et overnasjonalt demokratiperspektiv? Svaret på dette forutsetter en avklaring av hva som er det faktiske forholdet mellom disse domstolene, særlig hvordan Høyesterett forholder seg til EFTA-domstolen og EU-domstolen. Dette er tema for kapittel 5.

Dynamikken og innretningen i den europeiske integrasjonsprosessen kombinert med EUs kompliserte struktur har konsekvenser for Norge. Den såkalte søylestrukturen spiller en sentral rolle i avtalene, men er i dag under oppløsning.

I den forbindelse er både det norske rettssystemet og administrasjonen koblet til EU gjennom det som tidligere var EUs tredje søyle, Justice and Home Affairs (se kapittel 6). Dette reguleres gjennom Schengenavtalen, hvor Norge er assosiert medlem, Dublin-samarbeidet og andre avtaler og ordninger. Et viktig trekk ved utviklingen er at dette politikkfeltet innlemmes i EUs traktatsverk. Norge står utenfor traktatsverket og regulerer sitt forhold til EU gjennom et uoversiktlig lappeteppe av avtaler og ordninger. Etter som tiden går, blir kompleksiteten større, og diskrepansen mellom EU og Norge øker. Svært få har oversikt over det mylder av regelverk og avtaler som gjelder, og som binder Norge opp til en overnasjonal organisasjon.

Norge inkorporeres i en europeisk styringsorden preget av rettsliggjøring og utvikling av demokrati på overnasjonalt nivå. Hva innebærer det for norsk parlamentarisk demokrati? I 2007 fullførte Norge en lang historisk prosess med formell forankring av parlamentarismen i Grunnloven. Har europeiseringen gjort dette til en ren formalitet? Det interessante med Norges forhold til EU er at Norge inkorporeres i et europeisert representativt system, hvilket betyr at det

Det norske paradoks.indd 20

12.11.13 09:01

Demokratisk konstitusjonalisme i en europeisert kontekst

21

er dette systemet som i stadig større grad lager de reglene som vi underlegges av det norske parlamentariske system. Realiteten er altså slik at selv om Stortinget formelt vedtar lovene, er det representanter i EU som fatter disse beslutningene på vegne av norske borgere. For å forstå status for norsk parlamentarisme er det viktig å avklare hva slags representativrelasjon, om noen, som utvikles her.

Dette gjøres i kapittel 7.

Gjennom EØS-avtalen har norske borgere rettigheter i EU, særlig i forhold til de såkalte fire friheter. I tillegg har norske myndigheter spesielle forpliktelser overfor EU-borgere. Hvordan har innholdet i og forestillingen om norsk statsborgerskap blitt endret som en følge av europeiseringen? For å avklare de demokratisk-politiske effektene av «utenforskap», sammenlignes i kapittel 8 europeiseringen av norsk statsborgerskap med europeiseringen av statsborgerskap i to av EUs medlemsstater, Sverige og Danmark. Sistnevnte har unntak fra EUs unionsborgerskap.12 Videre er det viktig å avklare hvor omfattende europeiseringen av det norske politisk-administrative systemet har vært, langs alle tre EU-søyler, og hvilke eventuelle demokratisk-konstitusjonelle implikasjoner det har. Et viktig forhold i denne sammenhengen er at utviklingen av EU bidrar til å etablere et europeisk administrativt system. Hva som kjennetegner dette systemet og i hvilken grad den norske forvaltningen er tilkoblet fremveksten av et slikt system, er viktig å avklare (se kapittel 9). Ser vi en norsk administrativ oppkobling til EU som systematisk svekker eller undergraver den norske parlamentariske styringskjeden?

Her reiser utviklingen av EU-byråer med direkte gjennomslag i medlemsstatene (og assosierte stater) prinsipielle spørsmål i forhold til den norske Grunnloven.

Utenriks- og sikkerhetspolitikken er et saksforhold som er særlig nært assosiert med statlig suverenitet, og det er også et felt der den utøvende makt har hatt spesielle prerogativer i forhold til folkevalgte forsamlinger. Utviklingen av en EU-basert utenriks- og sikkerhetspolitikk reiser derfor spørsmål både om statlig suverenitet og demokratisk styring og ansvarlighet. Dette forholdet er også relevant i forhold til Norge, som søker aktiv deltakelse i EUs utenrikspolitiske og sikkerhetspolitiske samarbeid. Dette drøftes i kapittel 10.

Demokratisk konstitusjonalisme krever som sagt et sivilsamfunn og en fungerende kritisk offentlighet som er i stand til å avkreve begrunnelser og bidra til å holde makthaverne ansvarlig. En fungerende offentlighet basert på et sett av kommunikasjonsfriheter er en forutsetning for at et styresett skal kunne ansees som demokratisk legitimt. EU har selv forsøkt å etablere en konstitusjon for Europa. Den europeiske integrasjonsprosessen pågår kontinuerlig og vil kunne ha store konsekvenser for den norske Grunnloven. Det er derfor viktig å avklare hvilken rolle norsk offentlighet har spilt i forbindelse med den europeiske konstitusjonsprosessen. Det sier oss noe om den norske offentlighetens kvalitet. Dette er tema for kapittel 11.

Det norske paradoks.indd 21

12.11.13 09:01

22

Erik Oddvar Eriksen og John Erik Fossum

Det norske paradoks Boken belyser spørsmålet om hva demokrati innebærer i dag i en verden preget av økende globalisering, «europeisering» og rettsliggjøring. Er demokrati og EU-tilknytning i det hele tatt forenlig? Hvordan kan i så fall borgerne innvirke på seg selv gjennom politikk og rett? Er hovedtendensen for Norge økt rettsliggjøring uten demokratisering? Det er snakk om nye former for herredømme og maktutfoldelse, men også om «kosmopolitisering» av nasjonale konstitusjoner gjennom inkorporering av menneskerettigheter i nasjonal lov.

Boken handler om det vi har kalt det norske paradoks. I 1994 stemte et flertall av folket nei til EU-medlemskap, mens i dag etter to tiår med EØS-avtalen er Norge nesten like inkorporert i EU som EUs medlemstater er. Konstitusjonelt sett manifesterer paradokset seg i et problematisk prosedyrevalg: For å bli med i EØS anvendte man en bestemmelse (§ 93) i Grunnloven som er tuftet på kravet om å være medlem. Prosedyrevalget antesiperte et medlemskap som folket avslo, med implikasjoner for forholdet mellom rett og demokrati. Generelt oppfattes dette spenningsforholdet som at folkeflertallets nei demokratisk sett er synonymt med behovet for å bevare nasjonal selvstendighet. Denne forståelsen av suverenitet er på kollisjonskurs med det suverenitetsbegrepet som den europeiske integrasjonsprosessen er bygd på. EU kjennetegnes ved at vekten på selvbestemmelse viker i forhold til en stadig sterkere betoning av medbestemmelse. Det paradoksale her er at gjennom å si nei til medbestemmelse har norske borgere fratatt seg selv muligheten for å være med på å bestemme omfanget av og innretningen ikke bare på europeiseringen, men i siste instans også på rommet for og rammene for norsk selvbestemmelse.

Norge har på den måten redusert sin selvbestemmelse samtidig som det ikke har medbestemmelse. I denne situasjonen er det paradoksalt at dess mer EU integreres og demokratiseres – dess mer vil det norske demokratiet måtte lene seg på EUs for sin legitimitet, hvor problematisk dette enn er. Dette utdypes i konklusjonen, kapittel 12.

Det norske paradoks.indd 22

12.11.13 09:01

ERIK ODDVAR ERIKSEN

Selv om Norge ikke er EU-medlem, er vi like fullt tilsluttet EUs stadig mer omfattende indre marked og tilliggende områder, så vel som grensekontroll og deler av forsvarssamarbeidet. Hvordan kan dette skje når et flertall av befolkningen under folkeavstemningen i 1994 stemte mot norsk EU-medlemskap?

B idragsytere : Lars Christian Blichner, Fredrik Bøckman Finstad, Morten Egeberg, Erik Oddvar Eriksen, John Erik Fossum, Halvard Haukeland Fredriksen, Eirik Holmøyvik, Cathrine Holst, Espen D.H. Olsen, Helene Sjursen, Jarle Trondal

I S B N 978-82-15-02100-3

9

788215 021003

DET NORSKE PARADOKS

Jo mer EU integreres og demokratiseres, dess mer vil det norske demokratiet måtte lene seg på EU for legitimitet. Boka diskuterer hva demokrati innebærer i dag i en verden preget av økende globalisering, «europeisering» og rettsliggjøring. Er Norges EU-tilknytning i det hele tatt forenlig med demokratiske prinsipper?

JOHN ERIK FOSSUM (RED.) ERIK ODDVAR ERIKSEN JOHN ERIK FOSSUM (RED.)

D e t n o r s k e p a r a d o k s tar for seg hvilken betydning Norges EU-tilknyt­ ning har for folkestyret – hvordan den påvirker forutsetningene for konstitusjonelt demokrati.

DET NORSKE PARADOKS om norges forhold til den europeiske union