Suplemento económico de la Unión Industrial Paraguaya
MODELO VIA
IMPULSANDO LOS NUEVOS MOTORES DEL CRECIMIENTO
Cómo el Modelo VIA identifica los sectores con mayor potencial para el desarrollo económico y el empleo de calidad en Paraguay
Con el apoyo de Centro de Estudios Económicos
VIA EMPRESARIAL
Paraguay atraviesa hoy uno de los períodos de mayor estabilidad macroeconómica de su historia reciente: crecimiento sostenido, inflación baja y una reciente mejora en su calificación crediticia. Sin embargo, aunque la estrategia sigue generando sus resultados positivos, aún no se ha traducido en el salto de
desarrollo que el país necesita. Paraguay continúa siendo uno de los países con menor PIB per cápita de Sudamérica, por delante únicamente de Bolivia, Perú, Ecuador y Venezuela. El crecimiento macroeconómico, por sí solo, no ha sido suficiente para cerrar esa brecha.
Gráfico 1. PIB per cápita de países de América del Sur (USD PPA, 2025)
Fuente: CEE – UIP con base en datos del Banco Mundial La razón es estructural: un país no alcanza un PIB per cápita alto simplemente creciendo más, sino generando empleo en sectores de alta productividad —aquellos donde el valor agregado por trabajador es elevado—. La evidencia internacional muestra que esos sectores de alta productividad coinciden, en la enorme mayoría de los casos, con los sectores de mayor complejidad económica: productos que requieren más conocimiento acumulado, más capacidades tecnológicas y más sofisticación productiva para fabricarse. No es casualidad que, hoy en día, el sector con mayor productividad por trabajador en Paraguay sea precisamente el manufacturero.
Esta es la forma en que el crecimiento agregado —lo macro— se convierte en bienestar concreto para las personas —lo micro—: cuando el empleo crece, sobre todo, en los sectores de mayor productividad, o, dicho de otra forma, cuando los sectores de mayor productividad crecen, lo que les permite escalar en empleos. Un país puede crecer generando empleo de baja productividad de forma extensiva (comercio informal, servicios de baja calificación) y seguir siendo pobre; o puede crecer generando empleo calificado, y transformar ese crecimiento en desarrollo, de forma intensiva.
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La experiencia internacional respalda este camino. Corea del Sur, Taiwán, y más recientemente Vietnam, construyeron su desarrollo apostando deliberadamente por sectores manufactureros orientados a la exportación, bajo políticas industriales activas. Pero esa experiencia también deja una lección clave: las políticas productivas exitosas no fueron regalos permanentes ni protección sin condiciones. Fueron políticas con disciplina de mercado —apoyo condicionado a resultados exportadores, a ganancias de productividad y a escalamiento tecnológico— y con sostenibilidad fiscal. Donde el apoyo sectorial se otorgó sin exigir contrapartidas, los resultados fueron negativos: sectores dependientes, poco competitivos y fiscalmente costosos. Esto no significa que las políticas horizontales —aquellas que mejoran las condiciones para todos los sectores por igual: infraestructura, energía, marco regulatorio, financiamiento— no sean necesarias. Lo son, y de hecho son la base de cualquier estrategia de desarrollo.
Pero la historia económica también demuestra que las políticas horizontales, por sí solas, no alcanzan para industrializar ni para desarrollar sectores complejos. Se requiere, además, una estrategia de priorización: identificar qué sectores tienen mayor potencial de convertirse en motores de crecimiento y de la productividad, con empleo de calidad, y acompañarlos con políticas específicas para superar sus brechas particulares. Ese es exactamente el problema que este INDICEE busca resolver: ¿cómo identificar, con evidencia y no con intuición? ¿Cuáles son esos sectores en Paraguay? Para responderlo, el Centro de Estudios Económicos de la UIP, en el marco de un trabajo conjunto con la Organización Internacional del Trabajo (OIT), desarrolló el Modelo VIA: una herramienta propia que combina el análisis de viabilidad económica con una medición rigurosa del potencial de cada sector para generar crecimiento y empleo de calidad al mismo tiempo.
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EL MODELO VIA:
UNA INNOVACIÓN PROPIA DEL CEE Cuando un Estado decide apoyar a un sector —con crédito, incentivos fiscales, compras públicas o infraestructura dedicada— está tomando una apuesta. Esa apuesta puede ser acertada o puede no generar los resultados esperados. La diferencia entre una y otra depende de si ese sector efectivamente tiene el potencial de transformarse en un motor de crecimiento con empleo de calidad, así como del diseño de los incentivos de la estrategia. Para responder esa pregunta con evidencia, el Centro de Estudios Económicos de la UIP desarrolló el Modelo VIA, una herramienta de dos niveles: 1)
El primer nivel es un filtro de Viabilidad, Impacto y Alcance temporal: usando datos de comercio exterior, identifica qué sectores tienen margen para desarrollar mayor capacidad productiva (Viabilidad), cuánto aportarían a la sofisticación de la economía paraguaya según el Índice de Complejidad de Producto de Harvard (Impacto), y en qué horizonte de tiempo es realista lograrlo (Alcance temporal: inmediato, corto o mediano plazo). Este filtro reduce el universo de "todo lo que Paraguay podría desarrollar" a un grupo acotado de sectores candidatos.
1)
Pero identificar sectores candidatos no alcanza. El corazón del Modelo VIA —y su verdadero aporte metodológico— es la segunda capa: un indicador de capacidades que responde una pregunta más exigente: ¿este sector, además de ser viable, tiene la capacidad real de crecer y de generar empleo de calidad mientras lo hace?
En síntesis, el Modelo VIA trabaja en dos etapas sucesivas: la primera responde "¿qué sectores vale la pena estudiar?" —el filtro de Viabilidad, Impacto y Alcance temporal—; la segunda responde "¿cuáles están realmente preparados, tienen potencial y qué apoyo necesitan?" —la medición de capacidades técnicas y sociales que se detalla a continuación. Potencial = Capacidad Técnica + Capacidad Social Ilustración 1. Esquema de potencial y capacidades sectoriales
Fuente: CEE – UIP
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Antes de entrar en el detalle, una idea general: la Capacidad Técnica mide si el sector es privadamente eficiente y tiene margen para crecer; la Capacidad Social mide si ese crecimiento se traduce en beneficios concretos para la población y el resto de la economía (externalidades). El modelo exige las dos cosas a la vez. El modelo no puntúa estas dimensiones como una simple sumatoria de indicadores. Responde, en orden, tres preguntas: 1. ¿Tiene una base sólida para seguir creciendo? (Capacidad Técnica Horizontal) La Capacidad Técnica Horizontal mide si el sector cuenta con una base productiva y operativa suficientemente sólida para seguir creciendo en sus propios términos: si ya realizó inversiones, aumentó su producción, dispone de capacidad instalada, accede a financiamiento e insumos, y puede colocar sus productos en el mercado. En otras palabras, responde: ¿el sector tiene piso firme para crecer? Un sector puede tener un proyecto tecnológicamente atractivo, pero si nunca logró escalar —nunca aumentó capacidad instalada, nunca diversificó mercados, nunca sostuvo un plan de inversión— es una señal de que puede haber límites estructurales que ningún incentivo puntual va a resolver. Por eso la Capacidad Técnica Horizontal funciona como una prueba de piso, no como el corazón del modelo. 2. ¿Puede subir un escalón productivo? (Capacidad Técnica Vertical) Superado ese filtro, la pregunta central es otra: ¿el sector puede subir un escalón productivo, fabricando bienes más complejos, incorporando tecnología y generando más valor agregado con los recursos que ya utiliza? Esto se mide a través de sus planes de inversión en desarrollo de producto, su gasto en I+D, su nivel de automatización, y su productividad/valor agregado actual —usado como aproximación de esa capacidad latente—. Es la dimensión con mayor peso dentro de la Capacidad Técnica (60%), porque es, en definitiva, lo que determina si el apoyo público puede traducirse en un salto real de productividad. La diferencia entre ambas capacidades técnicas se resume así:
3. ¿Ese crecimiento le llega a la población? (Capacidad Social) La Capacidad Social mide cuánto del crecimiento de un sector se transforma en beneficios para la población y para el resto de la economía (externalidades positivas): considera la cantidad de empleo generado, su formalidad, remuneración y calificación, así como las compras realizadas a proveedores nacionales. En otras palabras, responde: ¿cuánto de ese crecimiento queda y se distribuye en Paraguay? Un sector puede tener escala probada y alto potencial de sofisticación, y aun así ser irrelevante para el desarrollo del país si ese crecimiento no se traduce en empleo o desarrollo de cadenas de proveedores. Sin esta pata, un sector técnicamente exitoso puede terminar siendo solo una fuente de renta concentrada, sin impacto en el bienestar de la población. 1. Una aclaración importante: "capacidad técnica horizontal" no es lo mismo que "política horizontal". Una política horizontal beneficia a todos los sectores por igual (mejores carreteras, energía confiable, trámites más simples). La capacidad técnica horizontal, en cambio, mide si un sector puntual ya tiene las condiciones operativas básicas para crecer en sus propios términos.
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Cómo se arma el puntaje El puntaje no surge de una caja negra: se puede desagregar por completo. Esta desagregación es la que permite entender, por ejemplo, de dónde surgen los 71 puntos de Plástico o los 62 de Metalúrgico — el detalle completo por sector está en la Sección 3.
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EL MODELO VIA EN ACCIÓN: DOS EMPRESAS, DOS APUESTAS DISTINTAS Para ilustrar la secuencia de preguntas del modelo, comparemos dos empresas ficticias de rubros completamente distintos: Plásticos del Este S.A., una empresa consolidada de productos plásticos —sin nada espectacular, pero sólida—, y NovaTech Soluciones S.A., una startup tecnológica vinculada a la criptominería con procesos de alta sofisticación pero todavía sin recorrido.
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CÓMO LLEGAMOS A LOS SECTORES CANDIDATOS No partimos de cero: lo que ya sabíamos Antes de aplicar el Modelo VIA, tenía sentido preguntarse: ¿qué sectores fueron identificados como estratégicos por otros trabajos serios, en distintos momentos y con distintas metodologías? Si varios estudios independientes coinciden en un mismo sector, esa coincidencia es en sí misma una señal de que vale la pena mirarlo con más atención. Relevamos cuatro antecedentes: el Estudio sobre el Desarrollo Económico del Paraguay de la JICA (2000), la estrategia "5+2" del Ministerio de Industria y Comercio (2023), la Fase 1 de este mismo trabajo conjunto UIP-CEE/OIT (2025, basada en ventajas comparativas dinámicas) y el estudio del MIC en conjunto con McKinsey (2025). Cada uno usó un enfoque distinto —desde cadenas agroindustriales hasta índices de complejidad económica— y aun así hubo sectores que se repitieron una y otra vez: textiles, agroindustria/bioalimentos, maquinaria y equipo eléctrico, madera/forestal, metales y farmacéutico/salud aparecieron mencionados en 3 o más de estos trabajos.
El filtro del Modelo VIA: complejidad + dimensión real de la capacidad productiva en el país A esa base de antecedentes, el CEE sumó una validación propia, cruzando dos fuentes de datos de comercio exterior: Impacto: medido a través del Índice de Complejidad Económica de Hausmann e Hidalgo (Harvard Growth Lab): qué tan sofisticado es un producto y cuánto conocimiento productivo acumulado exige fabricarlo. Viabilidad y Alcance temporal: medido a través del ratio exportaciones/importaciones de cada rubro (lo que el modelo llama sustituibilidad). El objetivo del ratio exportaciones/importaciones es dimensionar la capacidad productiva real que Paraguay ya tiene en cada bien complejo: no alcanza con saber si el país exporta o no un producto sofisticado —eso solo indica que existe algo de capacidad—, hace falta saber cuánta. Para eso, se toman las exportaciones como aproximación de la producción nacional y las importaciones como aproximación del tamaño del mercado local de ese bien: la proporción entre ambas indica qué tan desarrollada está la capacidad productiva instalada en ese rubro. Esta relación también ordena el horizonte de
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trabajo: los rubros donde la producción local ya cubre gran parte de su mercado muestran una capacidad más consolidada, y son candidatos de corto plazo; aquellos donde la brecha es mayor —aunque haya complejidad y potencial— requieren un horizonte de mediano plazo, dado que su capacidad productiva actual es todavía incipiente. Los 8 sectores de consenso El proceso descripto arriba —antecedentes + Modelo VIA— dejó una lista final de 8 sectores validados como estratégicos: *Los cuatro sectores marcados con asterisco (Metales, Farmacéutico, Agroquímicos y Plástico) fueron los seleccionados para la primera fase de estudio en profundidad —con relevamiento de campo y aplicación completa del Modelo VIA de capacidades—. Los otros cuatro (Textiles, Agroindustria, Equipo eléctrico, Madera y papel) quedan como candidatos validados para una futura fase de análisis.
RESULTADOS: APLICANDO EL MODELO VIA A LOS 4 SECTORES Cómo leer esta sección El Modelo VIA puntúa cada sector de 0 a 100 (Capacidad Técnica + Capacidad Social, cada una sobre 50). El puntaje se traduce en 4 bandas: Elegible Prioritario (80 puntos o más), Elegible con Condiciones (65 a 80), Elegible con Alto Riesgo / Proyecto Piloto (50 a 65) y No Elegible por Ahora (menos de 50). Ningún sector de este estudio cae en las dos bandas extremas: los cuatro están en el rango medio, lo que en sí mismo es una señal — hay potencial real, pero en todos los casos condicionado a resolver brechas específicas.
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Plástico Elegible con condiciones (71/100)
Agroquímico Elegible con condiciones (65/100)
Es el sector con mejor puntaje del grupo, empujado por una capacidad social excepcional: alta intensidad de empleo (genera muchos puestos de trabajo en relación a su facturación), buena calificación laboral —la mitad de sus trabajadores con formación técnica o universitaria— y salarios por encima del promedio nacional.
Un sector maduro y organizacionalmente sólido —con empresas nacionales desde los años 90—, con alta formalización y salarios por encima de la media. Ya exporta una porción relevante de sus ventas a más de 10 mercados, con Brasil como principal destino, y opera con una eficiencia productiva notable dentro de su etapa de la cadena (formulación).
Su capacidad técnica horizontal es funcional: buen acceso a financiamiento, energía confiable y costos logísticos competitivos, aunque con capacidad ociosa limitada y una inserción internacional todavía concentrada en un solo mercado. La brecha más marcada es, otra vez, vertical: pese a cierta inversión en I+D, no se traduce en productos de mayor sofisticación, y la dependencia de resinas importadas limita el derrame hacia el resto de la economía.
Su principal restricción es estructural: depende en gran medida de principios activos importados, lo que limita cuánto valor agregado puede capturar localmente. A esto se suman una calidad energética insuficiente, costos logísticos internos altos y una escasez de capital humano especializado que empieza a presionar a la baja su margen de mejora.
Las dos prioridades son claras: diversificar mercados de exportación y fortalecer encadenamientos locales, y dar un salto de productividad que convierta la inversión existente en I+D en resultados concretos de valor agregado.
El camino más realista no es competir en síntesis de moléculas —una escala fuera del alcance de Paraguay—, sino especializarse en bioinsumos, mezclas diferenciadas, tecnologías de aplicación y servicios digitales (trazabilidad, prescripción), consolidando a Paraguay como un centro regional de formulación y servicios fitosanitarios.
Farmacéutico Elegible con condiciones (69/100)
Metalúrgico Elegible con alto riesgo / proyecto piloto (62/100)
Es el sector con la base social más sólida de los cuatro: salarios muy por encima del promedio, formalización prácticamente total y una fuerza laboral altamente calificada. Es también un sector maduro: más de 30 laboratorios, fuerte concentración en Asunción-Central, y una cobertura de la demanda local que ya es mayoritaria.
Es un sector transversal —está presente en múltiples cadenas productivas— con una capacidad social robusta: alta formalización e intensidad laboral. Su capacidad técnica horizontal también es sólida, apoyada en una oferta interna diversificada, en plena expansión y buen acceso a insumos clave.
Su capacidad técnica horizontal se apoya en un buen nivel de inversión y financiamiento, aunque todavía limitada por costos logísticos (cadena de frío) y una dependencia significativa de las compras públicas. La brecha más marcada está en lo vertical: automatización intermedia, I+D local aún incipiente y un salto de valor agregado que, aunque hay planes en marcha (primeras inversiones en biotecnología), todavía no se traduce en resultados. Para pasar a "Elegible Prioritario", el sector necesitaría resolver primero cuellos de botella horizontales muy concretos (energía confiable, logística de frío, agilidad regulatoria) y después dar el salto vertical (automatización, capacidades analíticas, I+D aplicada).
Su limitación central está en lo vertical: baja automatización, escasa inversión en valor agregado y una estructura dominada por microempresas con poca capacidad de inversión individual. El resultado es lo que el estudio describe como un "círculo vicioso": sin demanda sostenida no hay inversión, y sin inversión no se resuelven las limitaciones operativas que impiden competir por más demanda. Es el sector donde el diagnóstico es más claro sobre el tipo de intervención necesaria: no una política horizontal genérica, sino una focalizada en romper ese círculo — encadenamiento con proveedores de insumos, incentivos a la modernización tecnológica de las PyMEs del rubro, y articulación de demanda sostenida desde el Estado y grandes consumidores industriales.
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DE LOS DIAGNÓSTICOS A LA ACCIÓN: COMPARACIÓN Y POLÍTICAS POR SECTOR Un diagnóstico común, cuatro caminos distintos Los cuatro sectores comparten algo importante: ninguno parte de cero, y en ninguno la solución es una política genérica de "más apoyo". Cada uno tiene un cuello de botella específico que concentra la mayor parte de su brecha, y es ahí donde debe concentrarse la política pública.
Plástico — de fortaleza social a plataforma de sofisticación circular El objetivo central es convertir la solidez social y operativa del sector en una plataforma de diversificación exportadora y economía circular. Diversificar mercados de exportación, reduciendo la dependencia actual de un único destino regional, a través de misiones técnico-comerciales y una ventanilla de facilitación para exportaciones no tradicionales. Dar el salto de valor agregado que hoy falta, mediante un fondo que impulse el reciclado de grado técnico y nuevas líneas de productos de especialidad (bioplásticos, envases de alta barrera). Fortalecer los encadenamientos locales, formalizando el clúster industrial ya existente y usando la contratación pública como demanda ancla para productos con contenido reciclado nacional.
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Farmacéutico — de la sustitución defensiva a la innovación ofensiva El objetivo es transformar a un sector hoy centrado en abastecer el mercado interno en uno orientado a la innovación y la calidad internacional. Mejorar el entorno operativo, con foco en reducir el costo logístico (especialmente cadena de frío, inversión en infraestructura) y agilizar los tiempos de registro sanitario. Construir un ecosistema de innovación farmacéutica, elevando el gasto en I+D del sector y habilitando el desarrollo local de productos de mayor complejidad (estériles, biotecnológicos, suplementos). La conexión entre universidad e industria aquí es clave. Diversificar su exposición financiera: reduciendo la dependencia de las compras públicas como fuente principal de ingresos, vía instrumentos financieros adaptados a la estacionalidad del sector. Buscar mayor penetración en mercados internacionales a través de misiones comerciales. Agroquímico — de formulador eficiente a hub regional de soluciones fitosanitarias El objetivo es capturar más valor dentro de una cadena donde Paraguay no competirá en la síntesis de principios activos, pero sí puede liderar en las etapas siguientes. Diversificar hacia bioinsumos y coadyuvantes especializados, desarrollados y formulados localmente. Resolver el entorno operativo que hoy erosiona su competitividad: confiabilidad energética y costos logísticos internos. Consolidar su rol de exportador regional de servicios, ampliando la participación de exportaciones sobre ventas y posicionando a Paraguay como proveedor de formulación por contrato para el MERCOSUR. Invertir en la cantera de talento especializado (químicos y técnicos), hoy un cuello de botella latente para cualquier expansión futura.
Metalúrgico — romper el círculo vicioso con una apuesta piloto A diferencia de los otros tres, acá el diagnóstico desaconseja una política amplia: el camino es una intervención piloto, focalizada y de alto impacto. Generar demanda ancla desde el Estado, mediante pliegos de compras públicas diseñados específicamente para incluir a proveedores metalúrgicos nacionales. Financiar la modernización tecnológica de un grupo piloto de empresas, condicionada a compromisos verificables de mejora de productividad. Reconstruir la cantera de capital humano especializado, revirtiendo la caída reciente en la formación técnica del rubro. Generar cursos de formación de soldadores especializados y similares.
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VIA Empresarial adapta el Modelo VIA —Viabilidad, Impacto y Alcance temporal— al análisis de empresas industriales individuales, generando una lectura aplicada de sus capacidades productivas, tecnológicas, sociales y ambientales. Más que una evaluación cerrada o una calificación, el modelo construye una mirada ordenada sobre el punto de partida de cada empresa y sus oportunidades de mejora.
Qué es
Los tres criterios del modelo se leen así a nivel de una empresa
Las dos innovaciones Empresarial
de
VIA
como parte de lo que la empresa devuelve a su entorno. Ya no alcanza con generar buen empleo: la sostenibilidad ambiental pasa a ser parte de la misma pregunta, no un aparte opcional.
1. Medición a nivel de empresa
Las tres dimensiones de análisis
El mismo marco conceptual del Modelo VIA, pero aplicado empresa por empresa: cada una recibe su propio diagnóstico de capacidades y su propia hoja de ruta, no solo un promedio sectorial. Esto es lo que permite pasar de un estudio de investigación a una consultoría con resultados concretos y accionables para cada empresa participante.
Para su aplicación a nivel de empresa, el modelo se organiza en tres dimensiones. Las dos primeras conservan la misma lógica que en el análisis sectorial (Sección 1); la tercera es la que incorpora la ampliación hacia lo ambiental.
2. Capacidad Social y Ambiental (CSA) La Capacidad Social se amplía para incorporar explícitamente las externalidades ambientales positivas —gestión de residuos, uso eficiente de energía y agua, prácticas de economía circular—
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CONCLUSIÓN Paraguay tiene margen concreto para identificar sectores estratégicos con evidencia, no intuición: el Modelo VIA ofrece una herramienta propia y replicable del CEE para priorizar el apoyo público. Los 4 sectores estudiados en profundidad —Plástico, Farmacéutico, Agroquímico y Metalúrgico— muestran potencial real: todos caen en la banda "elegible con condiciones" o "alto riesgo/proyecto piloto", ninguno está listo para un apoyo amplio sin antes resolver brechas específicas. La brecha más común entre los 4 sectores es vertical —capacidad de escalar en valor agregado, I+D y productividad—, más que la escala o la base social, que en general es relativamente sólida. No hay una receta única: cada sector requiere una arquitectura de política distinta, desde diversificación de mercados (Plástico) hasta pilotos focalizados de modernización (Metalúrgico). Sin embargo, algunas brechas pueden cerrarse con políticas horizontales de infraestructura y capital humano. El Modelo VIA no se agota en este estudio: puede aplicarse a los otros 4 sectores identificados por consenso (Textiles, Agroindustria, Equipo eléctrico, Madera y papel) y ampliarse con ejes transversales/horizontales habilitantes (energía, infraestructura, financiamiento). El desarrollo más reciente del modelo, VIA Empresarial (Sección 5), lleva este mismo marco a la escala de la empresa individual, incorporando además la dimensión ambiental dentro de la Capacidad Social (CSA).
RESUMEN EJECUTIVO Paraguay necesita elevar su PIB per cápita, y el camino comprobado es generar más empleo en sectores de alta productividad — hoy liderados por la manufactura. El Modelo VIA es la herramienta propia del CEE-UIP para decidir, con evidencia, qué sectores apoyar: mide si un sector ya demostró que puede crecer, si tiene capacidad de sofisticarse, y si ese crecimiento genera empleo de calidad. De 8 sectores validados por consenso metodológico, 4 fueron estudiados en profundidad: Plástico (71/100), Farmacéutico (69/100), Agroquímico (65/100) y Metalúrgico (62/100). Todos tienen potencial real, pero ninguno está listo para un apoyo amplio sin política específica: la clave no es "más apoyo", sino apoyo bien dirigido a la brecha correcta de cada sector. El desafío común es el salto vertical: más valor agregado, más productividad, más innovación — la palanca más importante para transformar crecimiento en desarrollo.
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Elaborado por el Centro de Estudios Económicos de la Unión Industrial Paraguaya