Watchdog #7 - Raport "Transparentne uczelnie"

WATCHDOG.EDU.PL #7

TRANSPARENTNE UCZELNIE

Publikacja powstała w ramach zadania zleconego MNiSW

Fundusz Pomocy Studentom 2017

Watchdog.edu.pl #7

TRANSPARENTNE UCZELNIE ISBN 978-83-946859-2-8, wydanie pierwsze, Warszawa 2017 redakcja Robert Pawłowski, Dominika Rafalska adiustacja Anna Książkowska skład Apla Press zdjęcia archiwa prywatne autorów tekstów wydawca Fundusz Pomocy Studentom www.polska.edu.pl

komplet raportów FPS dostępny na: watchdog.edu.pl

Publikacja jest dostępna na licencji Creative Commons.

Uznanie autorstwa – na tych samych warunkach 3.0 Polska.

Pewne prawa zastrzeżone na rzecz autorów.

Publikacja powstała w ramach zadania zleconego Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego pod nazwą „Transparentne uczelnie”.

2

Wstęp Podsumowanie sześciu ogólnopolskich monitoringów obywatelskich z serii Watchdog.edu.pl przeprowadzonych w latach 2011-2016 skłania do bardzo gorzkich refleksji. Każda próba dokładnego przyjrzenia się przepisom wewnętrznym lub procedurom obowiązującym na uczelni kończyła się odkryciem nieprawidłowości, jeśli nie u wszystkich – bo i tak się zdarzało – to przynajmniej w istotnej grupie badanych podmiotów.

Ignorowanie obowiązków wynikających z Ustawy o dostępie do informacji publicznej i Kodeksu postępowania administracyjnego; przyznawanie świadczeń oraz pobieranie opłat w sposób uznaniowy i w oparciu o przesłanki wykraczające poza katalog zdefiniowany w Prawie o szkolnictwie wyższym; fasadowy charakter konkursów na zatrudnienie nauczycieli akademickich oraz postępowań rekrutacyjnych na drugi i trzeci stopień studiów; łamanie procedur przez komisje stypendialne i dyscyplinarne; klauzule niedozwolone w umowach podpisywanych ze studentami i doktorantami – to tylko niektóre z zaobserwowanych nieprawidłowości. W tej sytuacji nasz zespół uznał, iż dalsze „monograficzne” analizy mijają się z celem. Słabość wewnętrznych przepisów i procedur oraz brak transparentności są cechami systemowymi rodzimych uczelni i trzeba te problemy traktować en bloc.

Dostrzegamy, że uczelnie nie mają standardów komunikowania swoich decyzji opinii publicznej. Tylko kilka z nich wydaje monitor, czyli uporządkowany zbiór stanowionego prawa wewnętrznego i zarządzeń wykonawczych. Biuletyny Informacji Publicznej służą w większości przypadków za słup ogłoszeniowy, gdzie nie ma informacji o tym, kto i kiedy dane informacje zamieścił oraz do kiedy są one aktualne. Znalezienie w nim najpotrzebniejszych dokumentów, takich jak regulamin biblioteki, regulamin pomocy materialnej, regulamin domu studenta czy regulamin korzystania z infrastruktury uczelni, okazuje się zadaniem trudnym nawet dla osób znających system szkolnictwa wyższego i strukturę uczelni.

Do współpracy przy tworzeniu niniejszego raportu zaprosiliśmy osoby reprezentujące różne wizje przyszłości polskich uczelni – od tych, dla których najważniejsza jest ich rola kulturotwórcza i możliwości wyrównywania szans startu życiowego, aż po zwolenników uczelni jako miejsca, gdzie można przede wszystkim kupić usługi najwyższej jakości po uczciwych, czyli ustalonych przez wolny rynek cenach.

Bez względu na światopogląd wszyscy nasi eksperci uznali, że działaniom szkół wyższych dobrze przysłuży się większa otwartość, większy respekt dla prze-

3

pisów prawa i procedur, większa rozwaga w dysponowaniu pieniędzmi publicznymi.

W tym przekonaniu utwierdziły ich kolejne przypadki blokowania dostępu do informacji o działaniu organów uczelni. Ku naszemu zdumieniu odkryliśmy, że wciąż są w Polsce rektorzy, którzy twierdzą, że nie muszą upubliczniać protokołów z posiedzeń senatu w odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej. A przecież tak podstawowy dokument powinien być dostępny w Biuletynie Informacji Publicznej bez konieczności pytania, wzywania, proszenia.

Oddajemy czytelnikom ten raport w momencie szczególnym. Rok 2018 może się okazać przełomowy zarówno dla ustawy regulującej ustrój szkolnictwa wyższego, jak i dla ustawy poprawiającej standardy transparentnego działania instytucji publicznych. W obu przypadkach prace legislacyjne są już w stadium zaawansowanym. Ten zbiór tekstów dostarcza mocnych argumentów zwolennikom rozwiązań projawnościowych.

Zespół Watchdog.edu.pl

4

Spis treści

Po pierwsze, informacja ............................................................................................................................................. 7 Patryk Słowicki Uczelnie jawne i półjawne ......................................................................................................................................... 15 Iwona Miedzińska Wprost czy między słowami? .................................................................................................................................. 27 Monika Skoczko-Piskorz Nieprzejrzysty temat ............................................................................................................................................... 41 Dominika Rafalska Akademia za zamkniętymi drzwiami ...................................................................................................................... 53 Monika Helak Szlachetne podstawy bezprawia .............................................................................................................................. 63 Paweł Jędral Opłaty vs. koszty studiów ........................................................................................................................................ 79 Marcin Chałupka Jawność gorąco rekomendowana ............................................................................................................................ 85 Robert Pawłowski

5

6

Po pierwsze, informacja Patryk Słowicki

Autor jest absolwentem Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. W okresie studiów był m.in. twórcą reformy systemu wyborczego w samorządzie studenckim UW. Tworzy analizy dotyczące szkolnictwa wyższego, od 2015 r. jest ekspertem Funduszu Pomocy Studentom. Aktywista warszawskiego Stowarzyszenia Ochocianie. Interesuje się problematyką miejską, a w szczególności zagospodarowaniem przestrzeni publicznej i zrównoważonym transportem.

7

Po pierwsze, informacja

Jako obywatele mamy prawo wymagać od uczelni jasnych i przejrzystych informacji na temat ich działalności. Jakie to informacje? Skąd możemy czerpać wiedzę o tym, jak funkcjonują polskie uczelnie?

Uczelnie wyższe muszą udostępniać informacje o swojej działalności na podstawie Ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: UDIP). Już w 2012 r., kiedy zespół Watchdog.edu.pl opracował raport dotyczący szkolnictwa wyższego [Golińska M., Lewiński T., Pawłowski R., Ruzik M., Watchdog.edu.pl – edycja 2.

Działania nadzorcze nad dystrybucją świadczeń z pieniędzy publicznych wśród studentów uczelni prywatnych i państwowych szkół zawodowych, Warszawa 2012], istniało na ten temat ugruntowane orzecznictwo, którego przegląd wówczas zaprezentowaliśmy.

Wynika z niego, że organy uczelni wykonują zadania publiczne, jakim jest publiczne kształcenie, o którym mowa w art. 70 ust. 2 Konstytucji RP. Dotyczy to także uczelni niepublicznych. Osobami pełniącymi funkcje publiczne są nie tylko członkowie organów uczelni, ale także nauczyciele akademiccy. W zakresie wykonywanych przez nich zadań informacje dotyczące ich działalności również są jawne. Powoduje to, że zakres informacji podlegających udostępnianiu przez uczelnie jest bardzo duży.

Miejscem, w którym teoretycznie najłatwiej i najszybciej można znaleźć informacje o sprawach uczelni, jest internet. Szczególną funkcję pełni tu Biuletyn Informacji Publicznej, który zobowiązane są prowadzić – zgodnie z UDIP – także uczelnie niepubliczne.

Drugim sposobem zdobycia informacji publicznej jest wystąpienie o nią (złożenie stosownego wniosku). Z tej formy korzysta regularnie m.in. zespół Watchdog. edu.pl. Okazuje się, że wciąż wiele uczelni usiłuje ignorować ustawowo nałożone obowiązki w tym zakresie i nie odpowiada na wnioski. W takich wypadkach sprawy trafiają do sądów administracyjnych. Innym źródłem informacji są tzw. monitory uczelni, czyli oficjalne – wydawane w tradycyjnej, papierowej formie – publikatory zawierające np. uchwały senatu uczelni i zarządzenia rektora. Ich prowadzenie nie jest obowiązkowe. W dodatku w dobie cyfryzacji uczelnie, które decydują się wydawać monitor, wszystkie zawarte w nim informacje publikują równolegle na swoich stronach, w szczególności w BIP. Niewielką bazę informacji o uczelniach można znaleźć w bazie POL-on (Zintegrowany System Informacji o Nauce i Szkolnictwie Wyższym). Obejmuje ona w szczególności listę prowadzonych przez uczelnię kierunków studiów.

8

Pozyskiwanie informacji

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Zakres udostępnianych informacji

Podstawowe informacje o uczelni zawierają: – statut uczelni, regulaminy wydziałów, akt założycielski uczelni, – uchwały i protokoły senatu i jego komisji, rad podstawowych jednostek organizacyjnych i ich komisji, uczelnianej komisji wyborczej, wydziałowych komisji wyborczych, – zarządzenia rektorów, dziekanów, – strategię rozwoju uczelni, – regulamin organizacyjny uczelni, – regulamin zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi oraz prawami własności przemysłowej oraz zasad komercjalizacji, a także regulamin korzystania z infrastruktury badawczej uczelni (przyjmowane przez senat uczelni publicznej / organ wskazany w statucie uczelni niepublicznej).

Finanse

Wśród powyższych dokumentów część dotyczy sprawozdań oraz finansów: – roczne sprawozdanie rektora z działalności uczelni składane do właściwego ministra, – plan rzeczowo-finansowy zatwierdzany przez senat uczelni publicznej / wskazany w statucie organ kolegialny uczelni niepublicznej, – roczne sprawozdanie rektora z wykonania planu rzeczowo-finansowego składane do ministra, – wynagrodzenia rektora, prorektorów, kanclerzy i kwestorów uczelni publicznej.

Jedną z kategorii informacji interesujących potencjalnie największe grono osób są te o pomocy materialnej dla studentów i doktorantów. Wśród nich znajdują się regulacje ogólne oraz decyzje administracyjne wraz z protokołami z posiedzeń: – regulamin pomocy materialnej dla studentów / zasady przyznawania pomocy materialnej dla doktorantów określone przez rektora w uzgodnieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego / samorządu doktorantów, – zarządzenie rektora w sprawie podziału dotacji pomocy materialnej wydane w porozumieniu z organami samorządu studenckiego / samorządu doktorantów, – decyzje o powołaniu komisji stypendialnych i odwoławczej komisji stypendialnej,

9

Po pierwsze, informacja

– protokoły z posiedzeń komisji stypendialnych i odwoławczej komisji stypendialnej, – decyzje administracyjne komisji stypendialnych i odwoławczej komisji stypendialnej.

Dwa monitoringi zespołu Watchdog.edu.pl dotyczące rozdziału pomocy materialnej dla studentów pierwszego i drugiego stopnia studiów [Golińska M., Lewiński T., Pawłowski R., Ruzik M., Watchdog.edu.pl – edycja 2.] (oraz, w mniejszym stopniu, trzeci monitoring dotyczący m.in. rozdziału środków dla doktorantów [Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Watchdog.edu.pl #3. Jak instytucje publiczne wspierają doktorantów, Warszawa 2016]) wykazały kompleksowe i rażące nieprawidłowości w tym zakresie. Podstawowym wnioskiem z obu edycji było złe zabezpieczenie publicznych pieniędzy przekazywanych uczelniom na pomoc materialną. Organy uczelniane na wiele sposobów łamały i ignorowały oba kluczowe w tym wypadku akty prawne, czyli ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: PSW) i Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Przykładowo: większość uczelni nie doręczała stronom decyzji administracyjnych, a także wprowadzała błędną procedurę odwoływania się od decyzji, a same decyzje (a także ich wzory) były obarczone licznymi błędami. W uczelnianych regulaminach pomocy materialnej dopuszczano zaniechanie wypłacania już przyznanych świadczeń, przeprowadzanie przez uczelnie wywiadów środowiskowych czy pozbawiano prawa do świadczeń osoby, wobec których dopiero wszczęto postępowanie w sprawie skreślenia z listy studentów.

Monitoring wykazał, że regułą jest wydawanie wadliwych decyzji administracyjnych przez osoby całkowicie do tego nieprzygotowane i niedysponujące ani wiedzą, ani kompetencjami odpowiednimi do wydawania decyzji administracyjnych. Zespół rekomendował zaprzestanie przekazywania uczelniom funduszy na powyższe cele.

Kolejne informacje dotyczą rekrutacji na studia pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia – w zakresie zarówno przyjmowanych przez uczelnie regulacji (zazwyczaj dostępnych łatwo na stronie internetowej uczelni), jak i protokołów oraz decyzji podczas samego procesu (dostępnych na wniosek). Są nimi: – uchwały rekrutacyjne podejmowane przez senat, – wysokość opłaty rekrutacyjnej ustalana przez rektora, – decyzje komisji rekrutacyjnych lub kierownika podstawowej jednostki

10

Rekrutacja

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

organizacyjnej, a w drugiej instancji odpowiednio uczelnianej komisji rekrutacyjnej lub rektora, – protokoły z posiedzeń komisji rekrutacyjnych, – decyzje administracyjne dotyczące rekrutacji.

Przeprowadzony przez zespół Watchdog.edu.pl na podstawie powyższych informacji monitoring procesów rekrutacyjnych na studia drugiego i trzeciego stopnia na 30 uczelniach [Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Watchdog.edu.pl #4.

Czy gorsi kandydaci wypierają lepszych podczas rekrutacji na drugi i trzeci stopień studiów?, Warszawa 2016] wykazał wiele naruszeń PSW i k.p.a. na praktycznie każdej przebadanej uczelni. Na przykład: decyzje dotyczące rekrutacji podejmowały niewłaściwe organy, ignorowano konieczność uwzględnienia w uchwałach senatów szczególnych potrzeb kandydatów niepełnosprawnych w procesie rekrutacji, w decyzjach rekrutacyjnych pomijano uzasadnienie prawne lub faktyczne, członkowie komisji rekrutacyjnych nie podpisywali decyzji (zostawiając to tylko przewodniczącemu, co stanowi rażące naruszenie prawa). Udokumentowano też wprowadzenie przez część szkół kryteriów silnie dyskryminujących kandydatów z innych uczelni (włącznie z rezerwowaniem określonej puli miejsc dla kandydatów z danej uczelni). Istotnym wnioskiem raportu było stwierdzenie, że kandydat nie ma możliwości zakwestionowania decyzji o nieprzyjęciu na studia, jeśli została ona wydana zgodnie z przyjętymi przez uczelnię regulacjami (oraz k.p.a.), nawet gdy dyskryminują one niektórych kandydatów. Rekomendacją raportu były określone zmiany w PSW, które zapewniłyby kandydatom równe traktowanie przez uczelnie.

Praca nauczycieli akademickich

W zakresie pracy nauczycieli akademickich informacjami publicznymi są w szczególności: – dokumentacja przebiegu i wyniki postępowania konkursowego na stanowiska nauczycieli akademickich, – zasady ustalania zakresu obowiązków nauczycieli akademickich, rodzaje zajęć dydaktycznych objętych zakresem tych obowiązków, w tym wymiar zadań dydaktycznych dla poszczególnych stanowisk, oraz zasady obliczania godzin dydaktycznych określone przez senat, – informacje dotyczące przewodu habilitacyjnego.

Najbardziej interesujący jest pierwszy zespół powyższych informacji, w

11

Po pierwsze, informacja

związku z tym że dotyczy dysponowania przez uczelnię ograniczonym dobrem, jakim są stanowiska nauczycieli. Ich liczba jest w oczywisty sposób limitowana, a potencjalnych chętnych jest więcej niż samych stanowisk. Monitoring dotyczący powyższych konkursów [Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Watchdog.edu.pl – edycja 5. Otwarte i uczciwe konkursy na stanowiska nauczycieli akademickich – reguła czy wyjątek?, Warszawa 2016] ujawnił, że zasadą w nich jest takie ustalenie kryteriów, żeby co najmniej faworyzowały określonego kandydata należącego do społeczności danej uczelni. Służyło temu też późne publikowanie informacji o procedurze naboru na wolne stanowisko. Zespół Watchdog.edu.pl sformułował wtedy konkretne rekomendacje, które miały zapewnić transparentność procedury konkursowej, a przede wszystkim zapewnić jej faktyczną otwartość.

Kolejną kategorią informacji są te dotyczące postępowań dyscyplinarnych dotyczących zarówno studentów, jak i pracowników: – wnioski rzecznika dyscyplinarnego odnośnie do ukarania i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (zgodnie z orzecznictwem – niektóre), – orzeczenia i protokoły komisji dyscyplinarnych.

Analiza zebranych przez zespół Watchdog.edu.pl orzeczeń i protokołów komisji dyscyplinarnych dotyczących studentów stała się inspiracją do zaproponowania powstania ogólnopolskiej bazy orzeczeń komisji dyscyplinarnych dla studentów i doktorantów [Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Watchdog.edu.pl – edycja 6. Studenci i doktoranci przeciw plagiatom, Warszawa 2016]. Postulowaliśmy jej stworzenie w celu wsparcia dla rektorów, rzeczników i członków komisji dyscyplinarnych; umożliwienia nadzoru obywatelskiego, tj. kontroli praktyki orzeczniczej na uczelniach; łatwego dostępu do materiału badawczego umożliwiającego powstanie publikacji naukowych na temat orzecznictwa dyscyplinarnego.

Dokumentami dotyczącymi jakości kształcenia oraz toku studiów są m.in.: – oceny jakości kształcenia dokonywane przez Państwową Komisję Akredytacyjną, – uczelniany monitoring karier zawodowych absolwentów; – regulamin studiów, – programy i plany studiów, studiów doktoranckich, studiów podyplomowych

12

Sprawy dyscyplinarne

Jakość kształcenia

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

uchwalane przez rady podstawowej jednostki organizacyjnej, – zasady indywidualnego programu studiów ustalone przez podstawową jednostkę organizacyjną/inny organ wskazany w statucie, – organizacja potwierdzania efektów uczenia się określana przez senat.

Samorządy i organizacje studenckie

Kolejną grupą dostępnych dokumentów są te dotyczące organów samorządu studentów i doktorantów. Organy te oczywiście – jako dysponujące majątkiem publicznym – także podlegają rygorom UDIP, czego jednak przez stosunkowo długi czas nie były świadome. Udostępnieniu podlegają w szczególności: – protokoły z posiedzeń organów samorządu, – ich uchwały, włączając w to m.in. wymienione w PSW regulamin samorządu, kodeks etyki studenta/doktoranta, – sprawozdanie organów samorządu z rozdziału środków finansowych i rozliczenie tych środków, przedstawiane organom uczelni, – decyzje rektora w sprawach nadzoru nad działalnością samorządu studenckiego i doktoranckiego.

W dwóch ostatnich wypadkach właściwym adresatem wniosku o udostępnienie informacji będą także oczywiście władze uczelni. Środkami uczelni dysponują też organizacje i stowarzyszenia studenckie i doktoranckie. W tym wypadku udostępnieniu podlegają w szczególności: – rejestr uczelnianych organizacji studenckich i doktorantów, – sprawozdanie i rozliczenie z otrzymanych środków uczelnianych organizacji studenckich i stowarzyszeń, – decyzje rektora w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich.

Umowy

Na koniec należy wymienić informacje dotyczące umów zawieranych ze studentami oraz opłat. Są to w szczególności: – wzór umowy między uczelnią a studentem lub osobą przyjętą na studia dotyczącej warunków pobierania opłat związanych z odbywaniem studiów oraz opłat za usługi edukacyjne, a także wysokości tych opłat określonej przez senat uczelni publicznej/organ uczelni niepublicznej wskazany w statucie, – umowa między doktorantem a uczelnią,

13

Po pierwsze, informacja

– zasady pobierania opłat za usługi edukacyjne oraz zwalniania z nich ustalane przez senat uczelni publicznej (analogicznie: zasady i wysokość pobierania opłat ustalane przez organ wskazany w statucie uczelni niepublicznej), – wysokość opłat za usługi edukacyjne ustalana przez rektora uczelni publicznej, – wysokość opłat za niestacjonarne studia doktoranckie określona przez rektora, – opłata za przeprowadzenie postępowania nostryfikacyjnego. *** Warto zauważyć, że Ustawa o dostępie do informacji publicznej umożliwia dostęp do bardzo szerokiego zakresu informacji publicznych będących źródłem wiedzy o funkcjonowaniu szkół wyższych. Poza wymienionymi najistotniejszymi kategoriami i przykładami informacji publicznych można wnioskować też o wiele innych informacji (podobnie jak przy innych podmiotach), w szczególności w wypadku uczelni publicznych – jak choćby o umowy cywilnoprawne zawierane przez uczelnię, faktury itd. Powyżej przedstawiono aktualne przepisy ustawy – warto pamiętać, że w pewnym stopniu mogą się one zmienić w najbliższym czasie (np. odnośnie do umów zawieranych obecnie przez uczelnie ze studentami).

Wykorzystanie uzyskanych informacji publicznych jest możliwe w sytuacjach incydentalnych – np. przez studentów czy dziennikarzy zainteresowanych konkretną decyzją władz uczelni czy organów samorządu studenckiego. Dostęp ten umożliwia jednak też prowadzenie szeroko zakrojonych badań mogących być podstawą konkretnych zmian w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym służących poprawie sytuacji szkolnictwa wyższego.

Patryk Słowicki

14

Uczelnie jawne i półjawne Iwona Miedzińska

Autorka jest prawnikiem i politologiem, doktorantką w Instytucie Prawa Międzynarodowego na Wydziale Prawa i Administracji UW. Pracuje jako starszy specjalista w Urzędzie Transportu Kolejowego oraz ekspert w Akademickiej Poradni Prawnej. Uczestniczyła w licznych krajowych i międzynarodowych konferencji naukowych, opublikowała kilkanaście artykułów poświęconych prawu unijnemu i systemowi instytucjonalnemu Unii Europejskiej.

15

Uczelnie jawne i półjawne

W ramach monitoringu obywatelskiego przedstawiciele Fundacji FPS zbadali, jak polskie uczelnie publiczne wywiązują się z obowiązku informowania o swoich działaniach.

Tylko 32 z 60 monitorowanych uczelni przesłało w terminie wszystkie informacje opisane we wniosku o udostępnienie informacji publicznych. Pozostałe stosowały różne techniki gry na zwłokę lub polemizowania z wielokrotnie opisanymi przez sądy administracyjne zasadami transparentnego działania.

Na podstawie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. [DzU z 2009 r. nr 114, poz. 946] (dalej: Konstytucja RP) obywatele mają prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, uwzględniając również uzyskiwanie informacji o działalności innych jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP „prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”.

Z kolei Ustawa o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. [DzU z 2017 r., poz. 933] (dalej: UDIP) w art. 1 ust. 1 wskazuje wprost, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy prawo do niej obejmuje następujące uprawnienia: 1) uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wgląd do dokumentów urzędowych, 3) dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 UDIP, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne, a także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: „1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu teryto-

16

Ramy prawne

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

rialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów”. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, a także w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych [art. 5 ust. 1 UDIP]. Kolejne przesłanki ograniczające prawo do informacji publicznej to prywatność osoby fizycznej i tajemnica przedsiębiorcy, z tym że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, a mających związek z pełnieniem tych funkcji (w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji), jak również w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa [art. 5 ust. 1 UDIP].

Zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku.

Jeżeli zachowanie tego terminu jest niemożliwe, podmiot zobowiązany powiadamia o powodach opóźnienia w przekazaniu informacji oraz o nowym terminie, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku [art. 13 ust. 1 UDIP]. Co istotne, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie zgodnej z wnioskiem, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku takiej możliwości i wskazuje sposób lub formę, w jakich informacja może zostać udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeśli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawca nie złoży nowego wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się [art. 14 ust. 2 UDIP]. Umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, jak również odmowa udostępnienia informacji publicznej następują w formie decyzji administracyjnej.

Należy zwrócić uwagę na stosunkowo szerokie rozumienie pojęcia „informacja publiczna” w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W wyroku z 30 października 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) stwierdził, że informacją publiczną są informacje wytworzone przez władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do nich, niezależnie od

17

Uczelnie jawne i półjawne

tego, przez kogo zostały wytworzone [źródło 2.]. Z kolei w wyroku z 9 lutego 2007 r. NSA uznał, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale także te, których organ używa do realizowania zadań powierzonych przepisami prawa, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu: „Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio” [źródło 4.]. Co istotne, obowiązek udostępnienia informacji publicznej dotyczy jedynie takich informacji, które znajdują się w posiadaniu danego podmiotu w dacie złożenia wniosku [źródło 10.].

W odniesieniu do zakresu monitoringu trzeba zauważyć, że ze statusu uczelni publicznej jako jednostki utworzonej przez państwo [art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy PSW], posiadającej osobowość prawną [art. 12 ustawy PSW] oraz funkcjonującej na podstawie środków finansowych zapewnionych przez władze publiczne [art. 15 ust. 1 ustawy PSW] wynika, że należy ona do grona podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 3 UDIP. Zatem uczelnię publiczną jako jednostkę utworzoną przez państwo, posiadającą osobowość prawną i funkcjonującą w oparciu o publiczne środki finansowe należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej w trybie UDIP [źródło 12.]. Co ciekawe, informację publiczną stanowią recenzje wydawnicze książki sporządzone na zamówienie uczelni, nawet jeśli były one finansowane z projektu naukowego autora książki [źródło 9.]. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że również „uczelnia niepubliczna, nie będąc organem administracji publicznej, jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjno-prawnych w zakresie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (…)” [źródło 7.].

Wobec powyższego bez wątpienia uczelnie publiczne i niepubliczne (we właściwym zakresie), jako jednostki wykonujące zadania publiczne i dysponujące majątkiem publicznym, mają obowiązek udzielania obywatelom informacji o swojej działalności. Natomiast monitoring pokazał, że wątpliwości poszczególnych uczelni może budzić zakres informacji żądanych od nich w trybie UDIP.

18

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Zakres żądanych informacji

Na potrzeby monitoringu poprosiliśmy 60 uczelni o przesłanie pocztą elektroniczną lub tradycyjną kilku wymienionych niżej, nieskomplikowanych i łatwych do pobrania z posiadanych zasobów cyfrowych informacji publicznych. Pisma wysłaliśmy do jednego z wydziałów każdej uczelni.

• Treść kwestionariusza ankiety, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy PSW, wypełnianej przez studentów w ramach oceny nauczycieli akademickich w roku akademickim 2016/2017.

W przypadku gdyby uczelnia nie stosowała jednego wzoru ankiety, prosiliśmy adresatów o przesłanie treści kwestionariusza z wybranego wydziału. Jeżeli badanie nie było wykonywane w bieżącym roku akademickim, prosiliśmy o przesłanie kwestionariusza z ostatniego roku, w którym zostało ono przeprowadzone. Jeśli studenci dokonywali oceny nauczycieli akademickich przy użyciu innego narzędzia niż ankieta, prosiliśmy uczelnie o przesłanie treści lub opisu tego narzędzia.

• Protokoły z posiedzeń senatu uczelni, które odbyły się w okresie od 4 maja 2017 r. do 30 czerwca 2017 r.

• Protokoły z posiedzeń wskazanej rady wydziału, które odbyły się w okresie od 4 maja 2017 r. do 30 czerwca 2017 r.

W odniesieniu do pierwszej pozycji należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 132 ust. 1 ustawy PSW wszyscy nauczyciele akademiccy podlegają okresowej ocenie, w szczególności w zakresie należytego wykonywania obowiązków, o których mowa w art. 111 tej ustawy, a także przestrzegania prawa autorskiego i praw pokrewnych. Oceny takiej dokonuje podmiot wskazany w statucie uczelni nie rzadziej niż co cztery lata lub na wniosek kierownika jednostki organizacyjnej, w której dany nauczyciel jest zatrudniony, zaś kryteria oceny oraz tryb jej dokonywania określa statut [art. 132 ust. 2 ustawy PSW]. Co istotne, podmiot dokonujący oceny „uwzględnia ocenę dokonywaną co najmniej raz w roku akademickim przez studentów i doktorantów w zakresie wypełniania obowiązków dydaktycznych przez tego nauczyciela akademickiego. Zasady dokonywania oceny przez studentów i doktorantów i sposób jej wykorzystania określa statut uczelni” [art. 132 ust. 3 ustawy PSW]. I tak NSA za informację publiczną uznał kopię pisma zbiorowego studentów stanowiącego o odebraniu prawa wykonywania funkcji nauczyciela, stwierdzając, że skoro „(…) żądane dokumenty mają charakter skargi bądź petycji i były sposobem do realizacji wskazanego powyżej celu w formie przewidzianej statutem uczelni, to

19

Uczelnie jawne i półjawne

mieszczą się w kategorii danych publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a (wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie) UDIP” [źródło 3.].

Z kolei Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 6 marca 2013 r. stwierdził, że nauczyciel akademicki nie ma „(…) interesu prawnego w rozumieniu art. 189 KPC w wytoczeniu powództwa o ustalenie, że pozwany uniwersytet nie jest uprawniony do przeprowadzania anonimowej ankiety dotyczącej wykonywania przez powoda obowiązków dydaktycznych” [źródło 5.]. Sąd ten zauważył, że celem ankiet wypełnianych przez studentów jest m.in. zapewnienie władzom uczelni prawa do doboru najlepszej merytorycznie kadry, a ich anonimowość gwarantuje swobodę wypowiedzi studentów, pozwalając władzom uczelni na dokonanie obiektywnej i wszechstronnej oceny pracy kadry akademickiej.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że spośród 60 uczelni, które zostały objęte monitoringiem, odpowiedzi w podstawowym terminie zakreślonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. 14 dni od dnia otrzymania wniosku, udzieliło 36 uczelni. Dodatkowo jedna uczelnia wystosowała powiadomienie o nowym terminie do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i udzieliła informacji w tym terminie, natomiast jeszcze inna odmówiła udzielenia odpowiedzi.

Wszystkie odpowiedzi wpłynęły drogą elektroniczną. Do 19 uczelni wysłano ponaglenia, przy czym jedynie 9 z nich udzieliło informacji po ich otrzymaniu.

Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie (AGH) odpowiedziała jedynie na pierwsze pytanie, załączając kwestionariusz ankiety, natomiast w odniesieniu do drugiego i trzeciego pytania stwierdziła, że protokoły z posiedzeń senatu uczelni oraz rady wydziału nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu UDIP. Przedstawiciel uczelni zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 UDIP prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, zaś zarówno senat uczelni, jak i rada wydziału nie są kolegialnymi organami władzy publicznej ani nie pochodzą z powszechnych wyborów, a ich członków wybiera społeczność akademicka zgodnie z przepisami ustawy PSW oraz statutem uczelni.

Zatem w ocenie AGH, skoro dostęp do informacji publicznej nie obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń organów kolegialnych innych niż organy władzy publicznej pochodzące z wyborów powszechnych, to protokoły z posiedzeń tych

20

Odpowiedzi uczelni

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

organów nie są objęte dostępem jako niestanowiące informacji publicznej w rozumieniu UDIP. Należy zwrócić uwagę, że powyższe stanowisko jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał wprost, że „protokoły posiedzeń władz kolegialnych uczelni są dokumentami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne. A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów /akt, materiałów/ będących w posiadaniu tego organu” [źródło 13.]. Sąd ten podzielił argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyroku z 20 stycznia 2005 r. stwierdził, że skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej, to bez wątpienia ich działalność podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej [źródło 6.]. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który uznał, że władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne zobowiązane są do udzielania informacji będących w ich posiadaniu, zaś informację taką stanowi przykładowo załącznik do posiedzenia senatu uczelni [źródło 11.]. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 27 października 2016 r. stwierdził, że charakter protokołów z posiedzeń rady wydziału jako nośników informacji publicznych nie budzi wątpliwości, zatem mogą być one udostępniane w trybie przepisów UDIP [źródło 10.]. Jednocześnie sąd ten podkreślił, że charakteru takiego nie mają protokoły niepodpisane, ponieważ na etapie sporządzania protokołu może on zawierać w wersji roboczej pewne nieścisłości, błędy stylistyczne i nieprawidłowe sformułowania, które zyskują właściwą treść w dacie zatwierdzenia i dopiero z tą chwilą protokół staje się informacją publiczną, która może zostać udostępniona [tamże].

W tej materii wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z 1 marca 2012 r. wskazał, iż funkcjonowanie prywatnych szkół wyższych stanowi realizację jednego z konstytucyjnych zadań państwa i spełnia kryterium wykonywania zadań władzy publicznej [źródło 7.]. W ocenie tego sądu dla uznania zadań za publiczne znaczenie ma brak rezygnacji władzy publicznej z odpowiedzialności za ich wykonywanie, natomiast nie jest wymagane, by samo wykonywanie takich zadań odbywało się w ramach struktur organizacyjnych państwa

21

Uczelnie jawne i półjawne

lub samorządu terytorialnego [tamże]. Co istotne, stwierdził, że „zadania publiczne wykonywane przez podmioty spoza obszaru administracji publicznej nie tracą charakteru takich zadań [źródło 1.]. Uczelnia niepubliczna, nie będąc organem administracji publicznej, jest jednostką, która powołana została do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych w zakresie określonym w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym (…)” [tamże].

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że argumentacja AGH w zakresie odmowy udostępnienia protokołów z posiedzeń senatu oraz rady wydziału nie znajduje uzasadnienia.

Z kolei Śląski Uniwersytet Medyczny w Katowicach (SUM), odpowiadając na drugie i trzecie pytanie, załączył jedynie programy posiedzeń senatu uczelni oraz rady wydziału, stwierdzając, że dotyczyły one również spraw osobowych, zatem wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej został poproszony o wskazanie z poszczególnych porządków obrad tych punktów, w zakresie których wnosi o udzielenie informacji publicznej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie wskazanym w art. 5 UDIP. Stosownie do treści ust. 2 tego artykułu prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże ograniczenie to nie dotyczy tych informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, które mają związek z pełnieniem przez nie tych funkcji, takich jak warunki ich powierzenia i wykonywania, a także w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca zrezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast w odpowiedzi udzielonej przez tę uczelnię nie ma szczegółowych informacji na temat zakresu „spraw osobowych” zawartych w protokołach z posiedzeń senatu i rady wydziału, zatem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien przeprowadzić szerszą analizę w tym zakresie, uwzględniając, że osoba fizyczna lub przedsiębiorca mogą zrezygnować z przysługującego im odpowiednio prawa do prywatności oraz ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, wyrażając tym samym zgodę na udostępnienie informacji w zakresie ich dotyczącym.

Jednocześnie rektor SUM wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 UDIP prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów administracji publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, natomiast organy kolegialne uczelni (senat) nie są takimi organami, zatem nie można domagać się dostępu do ich posiedzeń, powołując się na przepisy UDIP. Uczelnia

22

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

podparła się w tym zakresie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/16, który stwierdził, że „część składu Senatu – »przedstawiciele poszczególnych grup społeczności akademickiej« – pochodzi wprawdzie z wyborów, ale nie są to wybory powszechne, o których mowa w powołanym przepisie UDIP. Z organami objętymi hipotezą art. 3 ust.

1 pkt 3 UDIP Senat (...) łączy jedynie cecha kolegialności. Senat uczelni publicznej (...) nie jest »kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z powszechnych wyborów«, a zatem nie można – z powołaniem się na przepisy UDIP – domagać się dostępu do jego posiedzeń. Nawiązując do argumentacji skarżącego, należy podkreślić, że konkluzja ta dotyczy nie tylko dostępu rozumianego jako udział w posiedzeniu z możliwością zabierania głosu, ale także dostępu rozumianego jako udział w posiedzeniu w charakterze publiczności”.

Natomiast Politechnika Łódzka w odpowiedzi na drugie i trzecie pytanie nie przesłała wnioskowanych dokumentów, stwierdzając, że protokoły z posiedzeń senatu oraz rady wydziału, które odbyły się w okresie od 4 maja 2017 r. do 30 czerwca 2017 r., nie zawierają informacji dotyczących ankiet wypełnianych przez studentów w ramach oceny nauczycieli akademickich oraz na żadnym z posiedzeń rady wydziału nie były omawiane kwestie związane z ankietyzacją przedmiotów i prowadzących zajęcia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wnioskujący w ogóle nie precyzował zakresu przedmiotowego żądanych protokołów, zaś sama odmowa udzielenia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei Politechnika Wrocławska przesłała jedynie protokoły z posiedzeń senatu, natomiast Politechnika Opolska nie załączyła protokołów, a jedynie odpowiednie wyciągi z uchwał przyjętych na poszczególnych posiedzeniach senatu.

Największe rozbieżności z punktu widzenia przedmiotu informacji udzielanych przez poszczególne uczelnie występują w zakresie anonimizacji poszczególnych danych zawartych w przesyłanych protokołach, przy czym zdecydowana większość protokołów w ogóle nie została zanonimizowana. Z kolei Pomorski Uniwersytet Medyczny w Szczecinie oraz Politechnika Częstochowska w protokołach z posiedzeń senatu uczelni oraz rady wydziału zanonimizowały wszystkie imiona i nazwiska osób biorących w nich udział oraz osób, których dotyczyły stosowne uchwały, przy czym Politechnika Częstochowska zanonimizowała nawet imię i nazwisko osoby sprawującej funkcję rektora.

23

Uczelnie jawne i półjawne

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że żadna z uczelni objętych monitoringiem nie zażądała od wnioskującego poniesienia kosztów udostępnienia informacji publicznej. Przy czym z informacji dostępnych w internecie wynika, że znane są przypadki, w których uczelnia w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie protokołów z posiedzeń rady wydziału wskazała koszty w łącznej kwocie 323,30 zł [Sahajdak, Jawność na polskich uniwersytetach].

W odniesieniu do uczelni, które nie odpowiedziały na wniosek o udostępnienie informacji publicznych lub uznały, że protokoły z posiedzeń organów kolegialnych uczelni publicznych nie są informacją publiczną (sic!), Fundacja FPS złożyła skargi na bezczynność organów odpowiedzialnych za przekazanie danych opisanych we wniosku.

Z analizy wynika, że prawie jedna trzecia spośród 60 uczelni objętych monitoringiem w ogóle nie zareagowała na wniosek o udzielenie informacji publicznej (w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania), zaś przeszło połowa z nich nie odpowiedziała nawet po otrzymaniu ponaglenia. Wydaje się, że pracownikom uczelni, którzy otrzymują wnioski o udostępnienie informacji publicznej, przydałyby się szkolenia z tego zakresu obejmujące zagadnienia takie jak: przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przesłanki i forma odmowy udzielenia informacji publicznej, jak również anonimizacja informacji zawartych w udostępnianych dokumentach.

Podsumowanie

Iwona Miedzińska

Jaśkowska M., Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002.

Jung J., Informacja publiczna w działalności uczelni publicznych w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2012, nr 2.

Kamińska I., Rozbicka-Ostrowska M., Dostęp do informacji publicznej, Warszawa 2007.

Kodeks postępowania administracyjnego [ustawa z 14 czerwca 1960 r.; DzU z 2016 r., poz. 23].

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej [akt z 2 kwietnia 1997 r.; DzU z 2009 r. nr 114, poz. 946].

24

Bibliografia

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Prawo o szkolnictwie wyższym [ustawa z 7 lipca 2005 r.; DzU z 2017 r., poz. 2183].

Ruszewski J., Sitniewski P., Ustawa o dostępie do informacji publicznej w orzecznictwie, http:// www.jawnosc.pl/wp-content/uploads/2013/10/ustawa_o_dostepie_do_informacji_publicznej_z_orzecznictw.pdf, dostęp: 26 listopada 2017.

Sahajdak S., Jawność na polskich uniwersytetach, https://prenumeruj.forumakademickie.pl/ fa/2017/ 01/jawnosc-na-polskich-uniwersytetach, dostęp: 28 listopada 2017.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. [DzU z 2017 r., poz. 933]. źródło 1. = postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 49/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/AD1261C4BA, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 2. = wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 października 2002 r., sygn. akt II SAB 181/02, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C76F5A67E3, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 3. = wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 775/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/88E7E31B4F, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 4. = wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 517/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/97FF860706, dostęp: 27 listopada 2017. źródło 5. = wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 6 marca 2013 r., sygn. akt III APa 5/13, http:// orzeczenia.lodz.sa.gov.pl/content/$N/152500000001521_III_APa_000005_2013_ Uz_2013-02-21_001, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 6. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 stycznia 2005 r., sygn. akt II SAB/Gd 66/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/DA4D655CBA, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 7. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 9/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C67BBC1E5A, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 8. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E46F11CE9A, dostęp: 27 listopada 2017. źródło 9. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 35/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/2690D87ABC, dostęp: 26 listopada 2017.

25

Uczelnie jawne i półjawne

źródło 10. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 110/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/5B8BC92B34, dostęp: 27 listopada 2017. źródło 11. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2227/05, http://www.orzeczenia-nsa.pl/wyrok/ii-sa-wa2227-05,sprawy_zwiazane_z_ochrona_danych_osobowych,1d0fe0a.html, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 12. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 października 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 53/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7859BA7425, dostęp: 26 listopada 2017. źródło 13. = wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 4/09, http://www.orzeczenia-nsa.pl/wyrok/iv-sab-wr-4-09,sprawy_z_zakresu_informacji_publicznej_i_prawa_prasowego_dostep_do,1237d92.html, dostęp: 26 listopada 2017.

26

Wprost czy między słowami?

Monika Skoczko-Piskorz

Autorka jest absolwentką Wyższej Szkoły Informatyki i Ekonomii TWP w Olsztynie, laureatką prestiżowej nagrody im. Floriana Znanieckiego za pracę magisterską pt. Procedury postępowania z kobietami doświadczającymi poronienia. Obecnie przygotowuje doktorat w Instytucie Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego.

27

Wprost czy między słowami?

Czy na podstawie dostępnych w internecie informacji można dokonać racjonalnego wyboru kierunku studiów?

Zespół Watchdog.edu.pl przeanalizował oficjalne strony internetowe 95 polskich uczelni akademickich. Wszystkie mają charakter publiczny i należą do Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich. Interesowała nas dostępność informacji, przez co rozumieliśmy możliwość bezpośredniego wglądu do nich przez każdego zainteresowanego, bez konieczności rejestrowania się w systemach obsługi studiów lub w internetowej rejestracji kandydata wymagających indywidualnego hasła i loginu.

Strony internetowe uczelni zbadaliśmy za pomocą specjalnego formularza zawierającego 13 pytań głównych oraz pytań uzupełniających przypisanych do czterech obszarów tematycznych: 1. Treść studiów ze szczególnym uwzględnieniem programów nauczania, składu kadry dydaktycznej, sylabusów i praktyk studenckich.

2. Perspektywy pracy po studiach i badanie losów absolwentów.

3. Wsparcie finansowe i zaplecze socjalne uczelni.

4. Możliwości rozwoju poza standardowym programem nauczania.

Osobnym obszarem tematycznym były Biuletyny Informacji Publicznej i zakres udostępnianych w nich informacji.

Przegląd stron internetowych zrealizowaliśmy na początku roku akademickiego 2017/2018. Przyjęliśmy perspektywę dociekliwego rodzica kandydata na studia, który chce dokonać możliwie racjonalnego wyboru miejsca studiów dla swojego dziecka.

Ze względu na różny stopień rozbudowania strony głównej poszczególnych uczelni oraz zakres poszukiwanych informacji przyjęliśmy poniższy schemat przeglądu: – ogólny przegląd strony głównej (jakie informacje są dostępne z tego poziomu, a do jakich można trafić poprzez zakładki, linki i odsyłacze), – analiza informacji dostępnych w zakładkach zgodnych z przyjętą perspektywą (głównie: „kandydat”, „rekrutacja”, „dla studentów”, „absolwenci”), – analiza informacji na stronach wydziałów, – analiza informacji na stronach biur karier i innych instytucji będących częścią uczelni.

28

Metodologia

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Wysoka złożoność badania nie pozwoliła na przeanalizowanie wszystkich stron wydziałów, kierunków i specjalności, dlatego w ściśle określonych ramach czasowych analizowano szczegółowo jeden z wydziałów (drugi na liście), jeden z kierunków (drugi na liście) i – jeżeli było to możliwe – drugie z listy proponowanych rozwinięć, na przykład specjalność czy przedmiot. Tak samo postępowano w odniesieniu do kół naukowych i organizacji. Jeżeli w ten sposób nie uzyskaliśmy potrzebnych informacji, proces poszukiwania danych powtarzaliśmy dla kolejnego wydziału, kierunku, specjalności czy przedmiotu, koła naukowego lub organizacji. Jeżeli w drugim podejściu nie udało się uzyskać potrzebnych informacji, przyjmowaliśmy, że nie ma ich na stronie.

Istotnym utrudnieniem w realizacji badania było występowanie podobnych informacji pod różnymi nazwami. Dla przykładu sylabusy zajęć można było znaleźć, ale pod nazwą „karta przedmiotu” lub „moduł”. Biorąc jednak pod uwagę przyjętą perspektywę poszukującego informacji kandydata na studia lub jego rodzica, wyszukiwanie informacji ograniczyliśmy do katalogu ogólnie przyjętych nazw.

Treść studiów

Pierwszy obszar tematyczny badania dotyczy treści studiów, a w szczególności informacji o programach nauczania, zasobach kadrowych uczelni, sylabusach i praktykach studenckich.

1. Program nauczania Aby dowiedzieć się, czego kandydat na studia będzie się uczył, przyjęliśmy, że potrzebnych informacji dostarczą: programy studiów, plany zajęć lub opisy kierunków studiów. Uznaliśmy, że wystąpienie choć jednej z wymienionych informacji świadczy o tym, że program nauczania jest dostępny i dostarcza wiedzy o tym, czego kandydat na studia będzie się uczył.

Po przejrzeniu internetowych stron uczelni pod kątem wymienionych informacji uznaliśmy, że wszystkie 95 uczelni udostępnia tam informacje o programie nauczania. Na stronach WWW 44 uczelni można odnaleźć programy studiów, a 82 uczelnie udostępniają plany zajęć, w których ujęte są też nazwy przedmiotów. W czterech przypadkach informacje o tym, czego kandydat będzie się uczył, znaleziono tylko na stronach zawierających opis kierunków studiów. Dotyczy to: Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego, Akademii Sztuk Pięknych im. Jana Matejki w Krakowie,

29

Wprost czy między słowami?

Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie i Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy. Sporym wyzwaniem było przeglądanie informacji na stronie Akademii Wychowania Fizycznego we Wrocławiu. Niektóre nazwy umieszczono tam w języku polskim, a inne w angielskim [źródło 1.], co w dużym stopniu obniża przejrzystość strony. Dodatkowym utrudnieniem są nieaktywne zakładki i brak informacji na stronie głównej − dopiero przejście na strony wydziałów pozwala na pozyskanie części poszukiwanych informacji, w tym programu studiów.

Najtrudniejszym do pozyskania rodzajem informacji ze względu na różnorodność miejsc, w których są one zamieszczane, okazał się program. Uczelnie udostępniają informacje o nim, a także o planach zajęć, przede wszystkim na stronach wydziałów, w zakładce „studenci” lub „studia”. Warto też pamiętać o przejrzeniu stron związanych z ofertą edukacyjną. Natomiast informacje o kierunkach studiów można znaleźć, przeszukując strony rekrutacyjne lub „dla kandydata”. Znalezienie informacji w jednym miejscu nie oznacza też, że takie same lub podobne informacje nie są dostępne z innego poziomu czy w innej zakładce. Różnice w umiejscawianiu informacji, w perspektywie prowadzonych badań, można traktować jako zaletę, bo pozwala to na szybsze wyszukiwanie danych. Z drugiej strony, w sytuacji kiedy nie można znaleźć interesujących nas informacji, wymusza to przeglądanie kolejnych i kolejnych stron, aby upewnić się, że tych danych rzeczywiście tam nie ma.

Dużym ułatwieniem w wyszukiwaniu tego rodzaju informacji okazała się praktyka umieszczania na stronach uczelni różnych informatorów, przewodników i niezbędników dla kandydata lub studenta I roku studiów. Istotne informacje dla osób planujących studia zamieściło w tej formie 15 uczelni: Akademia Muzyczna im. Grażyny i Kiejstuta Bacewiczów w Łodzi, Akademia Muzyczna im. Ignacego Jana Paderewskiego w Poznaniu, Akademia Sztuk Pięknych w Gdańsku, Akademia Techniczno-Humanistyczna w Bielsku-Białej, Akademia Wychowania Fizycznego im.

Eugeniusza Piaseckiego w Poznaniu, Politechnika Łódzka, Politechnika Lubelska, Śląski Uniwersytet Medyczny w Katowicach, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie, Uniwersytet Gdański, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Uniwersytet Muzyczny Fryderyka Chopina, Uniwersytet Szczeciński, Uniwersytet Warszawski, Warszawski Uniwersytet Medyczny. Pozytywnym przykładem wykorzystania tej formy przekazu jest zwłaszcza informator i niezbędnik Politechniki Lubelskiej. Można w nich znaleźć informacje o wszystkich kierunkach studiów

30

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

na wszystkich wydziałach, zasady rekrutacji, dane kontaktowe. W „Niezbędniku studenta” [źródło 2.] umieszczono „Uczelniany savoir-vivre”, przydatne linki, informacje dotyczące instytucji kulturalnych, a także szpitali i przychodni, adresy stron z informacjami o miejskiej komunikacji i taksówkach oraz prasie lokalnej.

2. Kadra Przejrzeliśmy strony internetowe uczelni głównie pod kątem planów zajęć i zawartych w nich informacji o nauczycielach akademickich. Dodatkowo uwzględniono wykaz wykładowców na stronach wydziałów, w sylabusie lub w informatorach. Dwie uczelnie, tj. Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach oraz Akademia Wychowania Fizycznego Józefa Piłsudskiego w Warszawie, wymagają zalogowania w celu przejrzenia programów zajęć. Jednocześnie nie udało nam się odnaleźć spisu nauczycieli akademickich na stronach badanych wydziałów. W przypadku Akademii Sztuk Pięknych im. Jana Matejki w Krakowie, Uniwersytetu Łódzkiego i Uniwersytetu Rolniczego im. Hugona Kołłątaja w Krakowie nie udało się odnaleźć planów zajęć i żadnych innych informacji o nauczycielach akademickich prowadzących zajęcia. W sumie tylko pięć uczelni nie pozwala na zapoznanie się z informacjami dotyczącymi osób prowadzących zajęcia. Pozostałe 90 uczelni przedstawia wykładowców w planach zajęć, na stronach wydziałów lub w sylabusach.

Można więc stwierdzić, że transparentność udostępnianych informacji w odniesieniu do kadry jest bardzo duża.

3. Sylabusy Sylabusy znaleźliśmy na stronach 33 uczelni. Na 58 stronach uczelni nie znaleźliśmy ich pod tą nazwą. Pozostałe cztery uczelnie umieściły sylabusy w systemie USOS, dostępnym dla studentów, a nie dla kandydatów na studentów i ich rodziców.

Pomimo umieszczenia na stronach Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach i Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie [źródło 3.] instrukcji dostępu do sylabusów osoba niezalogowana nie może z nich skorzystać. Dla studenta nie stanowi to problemu, ale dla rodzica chcącego dowiedzieć się czegoś więcej o danym przedmiocie, literaturze czy efektach kształcenia to już bariera nie do pokonania.

O tym, jak przejrzysta i łatwa w wyszukiwaniu sylabusów może być strona internetowa, niech świadczy przykład Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie,

31

Wprost czy między słowami?

która zakładkę „Syllab” umieszcza bezpośrednio na stronie z informacjami dla studenta. Stąd już prosta droga do wyszukania interesujących sylabusów bez konieczności przeszukiwania stron wydziałów [źródło 4.].

4. Praktyki W odniesieniu do praktyk ważne było nie tylko to, czy takie informacje można znaleźć na stronach uczelni, ale również w jakim zakresie. Za pełną informację przyjęliśmy występowanie łącznie regulaminu praktyk, kontaktu do opiekuna i dokumentów do pobrania (przynajmniej jednego rodzaju wniosku). Uznaliśmy, że informacje o tym, w jaki sposób odbywają się praktyki, do kogo kandydat na studia może zwrócić się o pomoc, uzyskując jednocześnie możliwość pobrania odpowiednich wniosków, wystarczają. Brak jednej z wymienionych informacji traktowaliśmy jako informację niepełną.

Pełny zakres informacji odnoszący się do praktyk studenckich udało się odnaleźć na stronach 59 uczelni. W przypadku 16 uczelni nie udało się znaleźć żadnych zakładek czy odnośników, które mogłyby wskazać miejsce udostępniania przez uczelnie informacji o praktykach. W pozostałych przypadkach informacje są niepełne.

W związku z tym należałoby zastanowić się nad możliwościami zwiększenia transparentności stron uczelni w tym zakresie. Należy przy tym zaznaczyć, że w poszukiwaniu informacji nie ograniczyliśmy się tylko do stron głównych uczelni i stron wydziałów. Przeszukaliśmy również strony akademickich biur karier, które często były jedynym miejscem, gdzie można było odnaleźć informacje z zakresu praktyk. Informacje te ograniczały się czasami do ofert praktyk i podmiotów, z którymi uczelnie podpisały umowy na ich prowadzenie. Sytuacja taka miała miejsce w przypadku ośmiu uczelni, a uzyskane w ten sposób dane zostały zakwalifikowane jako niepełne.

Przykładem strony z pełnym zakresem udostępnianych informacji jest serwis Politechniki Wrocławskiej [źródło 5.], w którym odnaleźć można nie tylko wymienione trzy rodzaje informacji, ale również odnośniki do zapisów na praktyki, ramowe umowy o współpracy, oferty praktyk, a także zakładkę biura karier czy akademickiego inkubatora przedsiębiorczości. Warto też podkreślić, że przeszukiwanie strony uczelni w celu znalezienia zakładki „Praktyki” ograniczyliśmy

32

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

do przejścia ze strony głównej do zakładki „Studenci”. Dzięki takiemu układowi nie trzeba było już przeszukiwać stron wydziałów, jak miało to miejsce w przypadku 23 innych uczelni.

Perspektywy pracy po studiach

Interesowało nas, jakie są losy zawodowe osób, które ukończyły studia, w jaki sposób uczelnie prezentują dane statystyczne dotyczące perspektyw zatrudnienia w wyuczonym zawodzie oraz sylwetki wybitnych absolwentów.

1. Badanie losów zawodowych absolwentów Na stronach 37 uczelni nie znaleźliśmy linku, odnośnika ani żadnych informacji dotyczących badania losów zawodowych absolwentów. Wśród stron, na których znaleziono linki do raportów na ten temat, okazało się, że w czterech przypadkach prowadziły one do adresów, które nie działały (Akademia Ignatianum w Krakowie, Politechnika Gdańska, Uniwersytet Medyczny w Łodzi, Zachodniopomorski Uniwersytet Technologiczny). 33 uczelnie w zakładce „Badanie losów zawodowych absolwentów” lub podobnej udostępniają tylko ogólne informacje o badaniu i/lub kwestionariusze ankiety do wypełnienia. Nie są to jednak informacje, których poszukiwaliśmy w celach badawczych.

Wśród uczelni, które zamieszczają na swoich stronach ogólne informacje o losach absolwentów, znalazły się dwie, które umieściły odsyłacze do wyników badania ogólnopolskiego (Akademia Sztuk Pięknych im. Jana Matejki w Krakowie oraz Akademia Sztuk Pięknych w Katowicach). Akademia Muzyczna im. Ignacego Jana Paderewskiego w Poznaniu odsyła szukających informacji do ogólnopolskiego systemu monitorowania ekonomicznych losów absolwenta. Mając na uwadze fakt, że poszukiwaliśmy informacji o możliwościach znalezienia pracy przez absolwentów konkretnych uczeni, udostępnione dane okazały się zbyt ogólne.

Tylko 23 uczelnie mają na swoich stronach inne niż raport z badania losów absolwentów informacje dotyczące faktycznego zatrudnienia po studiach (dane statystyczne dotyczące zatrudnienia w zawodzie lub spektakularne przykłady sukcesów absolwentów).

Poziom transparentności uczelni w zakresie prezentacji karier zawodowych absolwentów nie jest zadowalający. Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie za wzięcie udziału w badaniu proponuje prezent [źródło 6.]. Trudno stwierdzić, na ile

33

Wprost czy między słowami?

jest to skuteczna forma zachęty, ale szacunek budzi determinacja w gromadzeniu potrzebnych danych.

2. Potencjalne możliwości zatrudnienia po studiach Aż 85 uczelni objętych badaniem zamieszcza informacje o możliwościach i obszarach zatrudnienia po ukończeniu studiów na danym kierunku. Jest to drugi oprócz programu nauczania rodzaj informacji powszechny na stronach polskich uczelni publicznych. Odpowiednich danych nie udało się odnaleźć w przypadku 10 uczelni. Mając na uwadze przyjęty schemat wyszukiwania, nie można wykluczyć, że przegląd stron wszystkich wydziałów i kierunków studiów pozwoliłby w jeszcze większym stopniu zgromadzić interesujące badaczy informacje.

Trzeci obszar poszukiwanych informacji obejmuje dane dotyczące domów i stołówek studenckich, stypendiów oraz innych form wsparcia lub opieki, na jakie może liczyć osoba, która zdecyduje się na studia na danej uczelni.

1. Domy studenta Wzięliśmy pod uwagę nie tylko to, czy odpowiednia informacja znajduje się na stronie uczelni, ale również czy jest ona pełna. Za taką uznaliśmy adresy i dane kontaktowe domów studenta, wzory wniosków o przyznanie miejsca i wysokość opłat. Brak jednej z wymienionych informacji skutkował oznaczeniem jej jako niepełnej. Na stronach internetowych uczelni zamieszczane są też regulaminy, galerie zdjęć, opisy pokoi lub całych kampusów, mapki dojazdów, jednak na potrzeby badania ograniczyliśmy się do trzech wymienionych rodzajów informacji. Dodatkową informacją umieszczaną na niektórych stronach domów studenta jest ta określająca dostęp do internetu. W dobie cyfryzacji jest ona jak najbardziej wskazana.

W przypadku 11 uczelni nie znaleźliśmy żadnych informacji na temat domu studenta. Na stronie Akademii Sztuk Teatralnych im. St. Wyspiańskiego w Krakowie podano informację o braku bazy noclegowej. Z kolei na stronie Papieskiego Wydziału Teologicznego we Wrocławiu zamieszczono oświadczenie o zakwaterowaniu w miejscu studiów, z którego wynikać może, że dom studenta jest dostępny dla studentów. Nie sposób jednak odnaleźć żadnych dodatkowych informacji [źródło 7.]. Trudno jest jednoznacznie określić, czy poszukiwanie informacji na temat

34

Wsparcie finansowe i zaplecze socjalne

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

możliwości zakwaterowania w tym przypadku jest nieskuteczne, czy rzeczywiście uczelnia nie posiada bazy noclegowej, czy też nie zamieszcza informacji na ten temat. Warto zaznaczyć, że oświadczenie o zakwaterowaniu w miejscu studiów zostało znalezione w dokumentach do pobrania w zakładce „Strefa studenta”.

Pozostałe 82 uczelnie klarownie przedstawiają informacje o możliwościach zakwaterowania studentów. Ciekawostką może być oferta znaleziona na stronie Politechniki Białostockiej, która zwalnia z opłaty za akademik w zamian za dobre wyniki w nauce. Dzięki temu 10 osób z najlepszymi wynikami maturalnymi, które podjęły studia na tej uczelni, zamieszkało w domu studenta w roku akademickim 2017/2018 za darmo [źródło 8.].

2. Stypendia Podczas poszukiwania informacji na ten temat skupiliśmy się na rodzajach proponowanych stypendiów (socjalne, rektorskie, ministerialne, specjalne dla niepełnosprawnych), regulaminach oraz wnioskach do pobrania, i te trzy kategorie uznaliśmy za informację pełną.

Możliwości wsparcia materialnego to jedne z najważniejszych informacji dla kandydatów na studentów oraz ich rodziców. Nie powinno więc dziwić, że uczelnie dbają o ten rodzaj informacji i na wszystkich 95 przebadanych stronach internetowych można było je odnaleźć. Zakres pełnej informacji został zachowany również przez wszystkie uczelnie, chociaż należy zaznaczyć, że występują znaczne różnice w przejrzystości stron. I tak, na stronie Politechniki Łódzkiej szczegółowe informacje umieszczane są w formie artykułów [źródło 9.], co zmniejsza przejrzystość szukanych danych. Natomiast na stronie Działu Spraw Studenckich i Kształcenia tej uczelni umieszczenie w zakładkach wszystkich rodzajów stypendiów z odnośnikami do regulaminów, wniosków i innych potrzebnych dokumentów pozwala na szybkie odnalezienie informacji bez wątpliwości o ich pełnym zakresie.

3. Dodatkowe formy wsparcia Punktem wyjścia do tej części badania było poszukiwanie informacji dotyczących ubezpieczeń i opieki zdrowotnej. Podczas przeglądu stron natrafiono na różne inne formy wsparcia, które okazały się ciekawe i godne stosowania w szerszym zakresie.

35

Wprost czy między słowami?

Informacje o ubezpieczeniach to jedna z głównych zakładek, na które można trafić, przeglądając strony o pomocy materialnej i sprawach studenckich. Z informacji, jakie podaje Politechnika Łódzka, obowiązek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej narzuca regulamin studiów. W przypadku braku takiego ubezpieczenia student może nie zostać wpuszczony na zajęcia praktyczne, co może skutkować niezaliczeniem semestru [źródło 10.]. W celu uniknięcia takich konsekwencji należy jak najszybciej potwierdzić w dziekanacie zawarcie polisy OC. Podobne informacje znaleziono na stronach 28 innych uczelni.

Opieka zdrowotna, w tym informacje o przychodniach akademickich, zakładach opieki zdrowotnej czy opiece lekarskiej, to kolejny rodzaj informacji o różnych formach dodatkowego wsparcia. Tego rodzaju dane znaleźliśmy na stronach 14 uczelni. Uwagę zwraca również fakt zamieszczania przez uczelnie informacji o opiece psychologicznej, z której może skorzystać student. O tej formie pomocy informacje znaleźliśmy na pięciu stronach. Dla przykładu Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach na jednej z nich podaje, komu i w jaki sposób może pomóc psycholog.

Dodatkowo można uzyskać informacje o tym, kto i kiedy udzieli studentowi pomocy [źródło 11.].

Wśród innych form wsparcia, o których informują strony uczelni, warto wymienić stołówki studenckie (10 uczelni) oraz żłobek (Uniwersytet Rzeszowski).

Czwarty główny obszar tematyczny dotyczy informacji o możliwych formach aktywności studenckiej w kołach naukowych i organizacjach studenckich, a także o konferencjach i innych wydarzeniach odbywających się na terenie uczelni.

1. Koła naukowe i organizacje studenckie Z jednej strony sprawdziliśmy, czy uczelnie powiadamiają o tym, jakie koła naukowe działają przy wydziałach, katedrach lub instytutach uczelni, z drugiej określiliśmy zakres udostępnianych informacji. Za pełną informację uznaliśmy zamieszczenie wiadomości o działalności koła, o opiekunie lub zarządzie koła, a także danych kontaktowych. Brak któregoś z elementów potraktowaliśmy jako informację niepełną.

Spośród 95 przebadanych stron uczelni aż w 87 odnaleźć można informacje o kołach naukowych. W pozostałych 8 przypadkach nie udało się uzyskać informacji,

36

Możliwości rozwoju poza standardowym programem nauczania

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

czy jakiekolwiek koła działają. Spośród uczelni, które udostępniają informacje o kołach naukowych, 41 uczelni robi to w sposób pozwalający zaznajomić się z ich działalnością. Możemy także dowiedzieć się, kto jest opiekunem naukowym i jak skontaktować się z zarządem. Ważnym uzupełnieniem informacji są odsyłacze do profili kół na portalu społecznościowym Facebook.

83 uczelnie poinformowały o działających na ich terenie organizacjach studenckich na tyle czytelnie, że udało się je odnaleźć. Na uczelniach o wąskich profilach kształcenia, np. w akademiach muzycznych i akademiach wychowania fizycznego, dominują organizacje zgodne z profilem uczelni, np. orkiestry i zespoły czy kluby sportowe. Nie jest to jednak reguła, bo na przykład zespoły tańca ludowego występują także na uczelniach o innych profilach.

2. Wydarzenia, konferencje Ten rodzaj informacji jest najbardziej przejrzysty. Wszystkie uczelnie udostępniają informacje o wydarzeniach, konferencjach czy sympozjach już na swoich stronach głównych. Dzięki temu stanowią one wizytówkę uczelni.

Najważniejsze wydarzenia, aktualności, nierzadko opatrzone filmami, zdjęciami, opisem wydarzeń są zaproszeniem do dalszego przeglądania stron. Kolejne informacje z tego zakresu można oczywiście odnaleźć na stronach wydziałów czy instytutów. Jedynym wyjątkiem jest wspomniana w zakresie programów nauczania Akademia Wychowania Fizycznego we Wrocławiu, na stronach której informacje o różnego rodzaju wydarzeniach można znaleźć dopiero w „Informacjach” w zakładce „Studenci” [źródło 12.]. Natomiast informacje o konferencjach zamieszczone są w zakładce „Nauka”.

Biuletyn Informacji Publicznej

Ostatnim badanym elementem w obszarze transparentności stron internetowych polskich uczelni publicznych były Biuletyny Informacji Publicznej. Założyliśmy, że z perspektywy rodzica kandydata na studenta znaczenie może mieć np. sytuacja finansowa uczelni (sprawozdania rektora, majątek uczelni i jej budżet, realizowane zamówienia publiczne).

Sprawdziliśmy, czy uczelnie umożliwiają przejście na stronę BIP z poziomu swojej strony głównej. Nie było to możliwe w przypadku czterech uczelni: Akademii Ignatianum w Krakowie, Chrześcijańskiej Akademii Teologicznej w Warszawie,

37

Wprost czy między słowami?

Papieskiego Wydziału Teologicznego we Wrocławiu i Papieskiego Wydziału Teologicznego w Warszawie.

Po przejściu na strony BIP uczelni okazało się, że tylko dziewięć z nich umożliwia bezpośrednie dotarcie do sprawozdań rektora, informacji o majątku uczelni oraz do działu zamówień publicznych. W każdym innym przypadku brakowało co najmniej jednej z szukanych informacji. W 24 przypadkach znaleziono tylko informacje o zamówieniach. Na dwóch stronach BIP nie udało się uzyskać żadnej z przyjętych w założeniu badania informacji. Są to BIP-y prowadzone przez Uniwersytet Medyczny w Łodzi oraz przez Akademię Obrony Narodowej. Najskromniejsza strona BIP należy do Uniwersytetu Artystycznego w Poznaniu. Znajdują się na niej tylko dwie główne zakładki – do działu zamówień publicznych oraz do ogłoszeń o pracę [źródło 13.].

Uczelnie umieszczają w BIP informacje ściśle związane z nauką i studiami, które można odnaleźć na ich stronach głównych. Dodatkowo podają informacje o władzach uczelni, aktach prawnych i strukturze organizacyjnej. Informacje przedmiotowe to zasady finansowania, zamówienia publiczne czy kontrole zarządcze. Warto też zwrócić uwagę na brak w BIP przejrzystej informacji o wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dobrą praktyką byłoby umieszczanie tej informacji na poziomie strony głównej Biuletynu. Przykładowo, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w BIP Uniwersytetu Zielonogórskiego znaleziono w zakładce „Inne”, obok „Mapy strony”, „Statystyki BIP” czy „Projektów unijnych” [źródło 14.].

Dostępność informacji w większości Biuletynów Informacji Publicznej jest na bardzo niskim poziomie. W tym obszarze polskie uczelnie państwowe mają jeszcze duże niezagospodarowane obszary. *** Dzięki analizie informacji zebranych podczas przeglądu internetowych stron polskich uczelni publicznych można stwierdzić, że największa transparentność dotyczy trzech obszarów tematycznych: treści nauczania, wsparcia socjalnego oraz możliwości rozwoju wykraczających poza standardowy program nauczania.

Więcej uwagi autorzy stron internetowych powinni poświęcić prezentacji losów zawodowych i sylwetek absolwentów. Dla kandydatów na studia mogą to być informacje, które zadecydują o ostatecznym wyborze uczelni.

38

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Po podsumowaniu wyników monitoringu we wszystkich badanych obszarach można wskazać siedem publicznych uczelni akademickich, które pozytywnie wyróżniają się dzięki transparentnemu działaniu w sieci. Są to: – Akademia Górniczo-Hutnicza im. Stanisława Staszica w Krakowie, – Politechnika Rzeszowska, – Politechnika Warszawska, – Politechnika Wrocławska, – Uniwersytet Ekonomiczny w Poznaniu, – Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu, – Uniwersytet Rzeszowski.

Monika Skoczko-Piskorz

Źródła internetowe (dostęp: 25 listopada 2017)

źródło 1. = http://awf.wroc.pl/en/index źródło 2. = http://www.pollub.pl/files/36/attachment/Niezbednik_studenta.pdf źródło 3. = https://login.umcs.pl/public/tutorial_sylabusy.mp4 źródło 4. = źródło 5. = http://www.agh.edu.pl/studenci/ źródło 5. = http://wbliw.pwr.edu.pl/studenci/praktyki źródło 6. = http://www.kariery.uek.krakow.pl/zrealizowane-projekty-1/postaw-na-swojrozwoj/badanie-losow-absolwentow/absolwencie-daj-sie-poznac źródło 7. = http://www.pwt.wroc.pl/index.php/stypendia źródło 8. = http://pb.edu.pl/kandydaci/akademiki-dobre-wyniki źródło 9. = https://www.p.lodz.pl/pl/lista/pomoc-materialna-dla-studentow źródło 10. = http://fundacja.p.lodz.pl/?p=1566 źródło 11. = https://www.ue.katowice.pl/jednostki/psycholog.html źródło 12. = http://awf.wroc.pl/pl/article/20/5762/Informacje źródło 13. = http://uap.edu.pl/bip/ źródło 14. = http://bip.uz.zgora.pl/index.php?wniosek-o-udostepnienie-informacji-publicznej źródło 15. = http://www.agh.edu.pl/kandydaci/dla-rodzicow/

39

40

Nieprzejrzysty temat

Dominika Rafalska

Autorka jest doktorem nauk humanistycznych, dziennikarką i redaktorką. Przez wiele lat związana z Uniwersytetem Warszawskim, gdzie prowadziła badania naukowe i zajęcia ze studentami dziennikarstwa. Ma na swoim koncie liczne publikacje naukowe o tematyce związanej z historią prasy. Jako publicystka porusza przede wszystkim tematy społeczne i historyczne oraz kwestie stosunków międzynarodowych.

41

Nieprzejrzysty temat

Uczelnie działają dzięki publicznym pieniądzom i mają w związku z tym określone powinności oraz zasady, których muszą przestrzegać.

Jedną z fundamentalnych zasad jest transparentność. Jej gwarantami są między innymi otwarte konkursy na stanowiska akademickie, publiczne obrony, komisje ewaluacyjne oceniające dorobek naukowy pracowników, wybierane w demokratyczny sposób władze, rzecznicy, procedury odwoławcze. Jednak – jak pokazuje praktyka – uczelnie to wciąż miejsca, w których bardzo wiele aspektów zależy od wewnętrznych ustaleń, zwyczajów, regulacji oraz polityki kadrowej prowadzonej przez rektora czy dziekana. Próba zakwestionowania czy podważenia tego stanu rzeczy jest odbierana jako zamach na obowiązującą na uczelniach autonomię.

Z każdym rokiem przybywa osób i instytucji otwarcie krytykujących niedostateczną przejrzystość funkcjonowania uczelni. Organizacje strażnicze, których w tej chwili jest w Polsce kilkadziesiąt, coraz częściej biorą pod lupę szkoły wyższe.

Sądy administracyjne z reguły uznają za zasadne ich skargi na opieszałość oraz zaniechania rektorów i dziekanów w udostępnianiu informacji publicznych.

Zdaniem Tomasza Lewińskiego z programu Watchdog.edu.pl dzieje się tak, ponieważ wzrosła świadomość tego, że instytucje działające w obszarach nauki i szkolnictwa wyższego wykonują zadania publiczne. Dotyczy to także uczelni niepublicznych. – Organizacje obywatelskie mają wobec uczelni określone oczekiwania związane z transparentnością i słusznie wymagają od nich np. udzielania informacji. Nie chodzi o zamach na autonomię. Paradoksalnie, niejednokrotnie chodzi o to, aby autonomię uczelni umocnić. Zdaniem Lewińskiego określenie „wieża z kości słoniowej”, które przylgnęło do uczelni – nie tylko zresztą polskich – nie wzięło się znikąd. – Organizacjom pozarządowym zależy, by tę łatkę z uczelni zdjąć. Jest jeden warunek – szkoły wyższe muszą tego chcieć – mówi Lewiński.

Ewa ukończyła studia magisterskie, a następnie doktoranckie na jednej z największych polskich uczelni. Miała szczęście, ponieważ praktycznie od razu po obronie została zatrudniona na stanowisku asystenta. Umowę dostała na rok.

Miała wtedy 30 lat i szukała stabilizacji finansowej. Po roku ocenianej pozytywnie pracy przedłużono jej umowę na kolejny rok. Ewa coraz częściej pytała w związku z tym swojego przełożonego, co dalej. Ten poinformował ją, że zgodnie z obowiązującymi przepisami uczelnia musi rozpisać konkurs. W pierwszej chwili nie zrozu-

42

Konkurs czy „konkurs”?

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

miała – po co konkurs, którego formuła jest, jak sama nazwa wskazuje, otwarta, w sytuacji gdy chodzi o jej dalsze zatrudnienie? „Takie są wymogi formalne. Konkurs rozpisuje się z nadzieją, że pani go wygra”. Z tak zwanymi względami formalnymi trudno dyskutować. Ewa złożyła stosowne dokumenty i szczęśliwie konkurs wygrała. Przez cały czas zastanawiała się jednak nad tym, co będzie, jeśli faktycznie zgłosi się kandydat mający większe niż ona doświadczenie, bogatszy dorobek, więcej publikacji na koncie. Przegrana w takiej sytuacji nie powinna jej bulwersować, tylko co z jej dotychczasowym dorobkiem i wykonywaną bez zastrzeżeń pracą na rzecz wydziału? Ile razy można przechodzić weryfikację i ile czasu może trwać „okres próbny”?

Tak do niedawna wyglądała rzeczywistość wszystkich naukowców w Polsce.

Od 1 października 2016 r. nie trzeba już przeprowadzać konkursów, by przedłużyć pracę na danym stanowisku na uczelni. Pozostały te dla kandydatów zatrudnianych na uczelni po raz pierwszy. Ale także w takich pisanych pod konkretnego kandydata konkursach co roku startują tysiące ludzi.

W 2012 r. Paweł Jarnicki obronił doktorat na Wydziale Filologicznym Uniwersytetu Wrocławskiego.

Po obronie usłyszał, że nie ma szans na pracę, ponieważ uczelnia zamierza zatrudnić inną osobę, która obroniła się wcześniej i „ma pierwszeństwo”. Jarnicki wraz z kolegami założył Fundację „Projekt Nauka” i próbował iść drogą niezależnego badacza. Zdobył grant Narodowego Centrum Nauki. Przez ponad trzy lata współpracował z Collegium Helveticum w Zurychu. – Każdy grant jednak kiedyś się kończy. Mój dorobek podczas jego realizacji znacznie się wzbogacił – między innymi o publikację na ministerialnej liście „A” – i pomyślałem, że warto spróbować wystartować w otwartym konkursie na uczelni – mówi. Zaczął szukać pracy. – Od 2015 r. znalazłem jeden jedyny konkurs, w którym spełniałem większość warunków. Okazało się jednak, że mój dorobek naukowy nie miał tu znaczenia, ponieważ nie miałem doświadczenia dydaktycznego. Moją kandydaturę odrzucono właśnie z tego powodu – mówi.

Doktor Paweł Jarnicki nie ma doświadczenia dydaktycznego, ponieważ w czasie studiów doktoranckich na jego uczelni był przerost zatrudnienia. – Na wydziale prawa było wtedy chyba 200 doktorantów, podobnie na filologii… Jako doktorant nie mogłem więc prowadzić zajęć dydaktycznych, ponieważ zabrakłoby godzin na pensa dla pracowników. Do uczelni dotarł niż demograficzny – mówi.

43

Nieprzejrzysty temat

Jarnicki wciąż szuka pracy. Informacje o otwartych konkursach na stanowiska akademickie publikowane w ministerialnej bazie przegląda praktycznie codziennie. – W przypadku wielu ogłoszeń z zakresu nauk humanistycznych gołym okiem widać, że są one ustawione – mówi. O jakich ogłoszeniach mowa? – O takich, które zawierają bardzo szczegółowe wymagania. W jednym opis wymagań stawianych kandydatowi został zapisany w pliku zatytułowanym nazwiskiem jednej z doktorantek na tym samym wydziale – faworytki konkursu – mówi Jarnicki. W przypadku, o którym opowiada, sprawa odbiła się szerokim echem w mediach społecznościowych i w prasie. Dziekan odwołał konkurs, ale Jarnicki twierdzi, że po niespełna roku pojawiło się bardzo podobne ogłoszenie. – Konkurs wygrała kandydatka o tym samym nazwisku, które znalazło się w nazwie pliku poprzednim razem – mówi [sprawę opisał w „Forum Akademickim” nr 9 z 2017 r. – przyp. red.]. – Innym bardzo jaskrawym przypadkiem było pojawienie się kilka miesięcy temu, tego samego dnia, aż jedenastu ogłoszeń konkursowych na Uniwersytecie Technologiczno-Humanistycznym w Radomiu. I tu też osoba wprowadzająca dane do systemu nie usunęła z nazw plików nazwisk prawdopodobnych faworytów. Opisałem to na swoim blogu [Ecuano.blogspot.com – przyp. red.], konkursy zostały anulowane.

Wystąpiłem z wnioskiem o informację publiczną w tej sprawie. Okazuje się, że osoby te zostały ostatecznie zatrudnione bez konkursów, które ogłaszane były niepotrzebnie, bo we wszystkich przypadkach chodziło o przedłużenie umowy. Ktoś po prostu nie dopatrzył się, że tych konkursów nie trzeba było ogłaszać. Rada wydziału o tym nie wiedziała; prawa więc nie złamano, choć raczej przez przypadek, bo wola ustawienia konkursów była ewidentna – mówi Paweł Jarnicki.

Zdaniem Jarnickiego znakomita większość konkursów jest otwarta tylko z nazwy: W naukach humanistycznych myślę, że ponad 90 proc. przypadków to ustawione konkursy. Czasem są ustawione bezczelnie – w jednym z przypadków, o których wspominałem wcześniej, na stanowisko na wydziale filologii wymagano „zaawansowanej znajomości narzędzi CAT, przede wszystkim Trados Studio i memoQ, oraz programów do tworzenia i edycji podpisów filmowych”. Wystąpiłem z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej – jedyna kandydatka, która przystąpiła do tego konkursu, wymienia te umiejętności w autoreferacie. Jarnickiego oburza to, że takie sytuacje pracowników uczelni już nie dziwią – twierdzą, że tak się robi. – Skoro samo środowisko akademickie nie widzi w tym nic złego, to znaczy, że trzeba te sytuacje opisywać – mówi Jarnicki.

44

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Tajne przez poufne

W 2014 r. doktor Miłosława Stępień wzięła udział w otwartym konkursie na stanowisko adiunkta z zakresu literaturoznawstwa angielskiego na Wydziale Anglistyki Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Po zakończonym procesie rekrutacji dowiedziała się jedynie, że jej kandydatura została odrzucona.

Decyzja ta nie została w żaden sposób uszczegółowiona czy uzasadniona pomimo kilkakrotnych próśb zainteresowanej. Uniwersytet nie chciał jej udostępnić protokołu z posiedzenia komisji, powołując się na zapisaną w statucie uczelni tajność głosowania.

– Poinformowano mnie po prostu, że moja kandydatura przepadła – mówi dr Stępień. – Poprosiłam o podanie szczegółów – chciałam się dowiedzieć, gdzie zabrakło mi punktów. Oznajmiono mi, że takich informacji nie otrzymam – dodaje. Doktor Stępień powołała się na Ustawę o dostępie do informacji publicznej i na art. 61 Konstytucji RP. Uniwersytet stwierdził w odpowiedzi, że nie są to informacje publiczne i że zgodnie ze statutem uczelni nie musi ich udzielać.

Doktor Stępień nie chciała zgodzić się na takie wyjaśnienie i zaskarżyła Uniwersytet do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sąd pierwszej instancji przyznał jej rację. Uniwersytet złożył od tej decyzji skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W listopadzie 2016 r. NSA oddalił skargę, stwierdzając, że zarówno protokół, jak i rekomendacja komisji konkursowej stanowią informację publiczną, a tym samym powinny być jawne. Sąd uzasadnił, że zgodnie z orzecznictwem uczelnia wykonuje zadania publiczne, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Decyzja NSA jest przełomowa. Doktor Stępień jest jedną z pierwszych osób, które wystąpiły w podobnej sprawie. Jej zdaniem uczelnie są przyzwyczajone do tego, że nie muszą się przed nikim tłumaczyć ze swoich postanowień czy decyzji. Jak to możliwe? Opisywana sytuacja wynika niewątpliwie z niskiej świadomości prawnej środowiska akademickiego. Studenci, doktoranci, ale także pracownicy naukowi są przyzwyczajeni do tego, że „uczelnia wie lepiej”, a oni nie mają nic do powiedzenia.

Obraz potężnej akademii, w obliczu której pracownik jest zwykłym petentem, jest wciąż silnie zakorzeniony w świadomości.

Komentując wyrok NSA, dr Stępień mówi, że najważniejsze jest uzasadnienie, które jasno określa, że informacja o przebiegu konkursów na stanowiska na uczelniach jest informacją publiczną i musi być dostępna dla każdego, kto prosi o

45

Nieprzejrzysty temat

takie dokumenty. – Oznacza to, że od tej chwili żadna uczelnia w Polsce nie będzie mogła twierdzić, że nie mamy prawa domagać się dostępu do tych informacji. Jest to dla mnie ważne, ponieważ poza wygraną sprawą i ustanowieniem precedensu decyzja NSA nie skutkowała osobiście dla mnie jakimikolwiek wymiernymi zmianami. Cieszę się jednak z faktu, że inne osoby będą miały odrobinę łatwiejszą walkę w podobnych sytuacjach – mówi dr Stępień.

Czy sprawa dr Stępień to wyjątkowy przypadek, czy jeden z wielu?

Zainteresowana nie ma wątpliwości, że to drugie. – Wiele razy pytano mnie o to, co zrobić w podobnej sytuacji. Zwracały się do mnie osoby startujące w konkursach w całej Polsce. Od czasu wygranej w NSA otrzymuję wiadomości od ludzi o postępach w ich własnych sprawach, w których występowali o takie informacje, i podziękowania za doprowadzenie mojej sprawy do końca, gdyż obecnie mogą się powoływać na ten wyrok przy ubieganiu się o interesujące ich dokumenty. Ta decyzja spowodowała, że uczelnie rzadziej odmawiają dostępu do dokumentów rekrutacyjnych, choć podejrzewam, że takie sytuacje nadal mogą się zdarzać – mówi.

Dr Stępień uważa, że ani działalność uniwersytetów, ani uczelniane procedury nadal nie są przejrzyste. – Niestety decyzja NSA o prawie do dostępu do dokumentów rekrutacyjnych jest tylko początkiem bardzo długiej drogi do poprawy tragicznej moim zdaniem sytuacji w zakresie zatrudniania osób na uczelniach. Nadal ogłoszenia o konkursach na stanowiska są pisane w sposób niezgodny z wytycznymi Kodeksu postępowania przy rekrutacji pracowników naukowych. Co to oznacza?

Na przykład to, że są pisane na tyle szczegółowo, iż trudno nie domyślić się, że przygotowano je pod konkretną osobę. Inne mają bardzo krótkie terminy składania dokumentów, co utrudnia osobom z zewnątrz start w konkursie. – Nadal nie ma żadnych ogólnie obowiązujących standardów przeprowadzania procesu rekrutacyjnego i trudno powiedzieć, czy ktokolwiek porządnie przegląda składane dokumenty, nie mówiąc już o przeprowadzeniu bardziej szczegółowych działań rekrutacyjnych, które by świadczyły o tym, że uczelnia rzeczywiście poszukuje najlepszego kandydata czy kandydatki – mówi dr Stępień i dodaje: Nie obowiązują żadne zasady przy pisaniu protokołów czy rekomendacji z procesu rekrutacyjnego, co oznacza, że nawet jeśli zostają nam udostępnione dokumenty, często niewiele z nich wynika, bo są bardzo lakoniczne i zawierają niewiele informacji o tym, jak przebiegł proces rekrutacyjny i na jakiej podstawie podejmowano decyzje. Nie ma zresztą często żadnych wytycznych na uczelniach, które ustalałyby,

46

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

jakie są zasady przyznawania punktów w trakcie rekrutacji. Wreszcie, nadal nie ma żadnej realnej i sensownej możliwości odwołania się od decyzji w sytuacji wątpliwości co do prawidłowego przebiegu procesu rekrutacyjnego, gdyż zwykle ta sama jednostka podejmuje decyzję w sprawie odwołania i w sprawie zatrudnienia, co raczej nie wróży, żeby sprawa miała być rozpatrywana bezstronnie. Oczywiście są uczelnie i wydziały, która zaczynają wprowadzać wyższe standardy i doskonalsze procedury, ale moim zdaniem jest ich nadal niewiele. Większość składa jedynie deklaracje, za którymi nie idą czyny.

Warto zauważyć, że większość uczelni w Polsce jest sygnatariuszami Europejskiej Karty Naukowca, a wystarczy pobieżne przejrzenie ofert konkursowych dostępnych na stronach internetowych MNiSW, żeby zobaczyć, że one tych standardów nie spełniają, albo sprawdzić, ile osób jest obecnie zatrudnianych na pół etatu na poszczególnych uczelniach w celu obejścia wymogu ogłaszania konkursu na dane stanowisko.

Od 2015 r. dr Stępień prowadzi na Facebooku grupę dyskusyjną „Żądamy uczciwych konkursów na stanowiska uniwersyteckie”. Dociera do niej bardzo wiele sygnałów o naruszaniu przez uczelnie zasad dotyczących postępowań konkursowych.

Jej zdaniem krytyka sytuacji na uczelniach jest powszechna: Większość osób piszących na forum grupy i w prywatnych wiadomościach do mnie oraz osoby związane z uczelniami, z którymi rozmawiałam osobiście, mówią otwarcie o tym, że konkursy na uczelniach są ustawione, a sytuacja młodych naukowców w Polsce tragiczna. Mówią też o tym takie organizacje jak Obywatele Nauki czy Komitet Kryzysowy Humanistyki Polskiej. W mojej własnej sprawie poinformowano mnie, że na UAM nie istnieje procedura odwoławcza od decyzji rekrutacyjnych. Panuje poczucie bezsilności, ponieważ to są problemy systemowe, a władze uczelni zazwyczaj nie podejmują próby stawienia im czoła, a wręcz same ułatwiają utrzymanie status quo i zamiatanie spraw pod dywan – mówi.

Na pytanie, dlaczego nieczęsto słyszymy o studentach, doktorantach czy pracownikach naukowych, którzy wytoczyli proces swojej uczelni, dr Stępień odpowiada, że dzieje się tak, ponieważ jest to nierówna walka. – Jednostka występuje przeciwko dużej instytucji naukowej, która ma swoich prawników oraz inne zasoby kadrowe, które pomogą w prowadzeniu sprawy, a dodatkowo raczej nikt z nich osobiście nie ponosi odpowiedzialności i konsekwencji podejmowanych działań. Mnie osobiście wiele osób odradzało wytoczenie sprawy UAM, choć zastanawiałam się nawet nad złożeniem sprawy do prokuratury o fałszowanie dokumentacji urzędowej, co byłoby sprawą karną i toczyłoby się innym torem. Zazwyczaj jednak osoba domagająca się swoich praw musi się

47

Nieprzejrzysty temat

liczyć z konsekwencjami: musi ponieść koszty związane z wytoczeniem sprawy cywilnej, np. koszty związane z zatrudnieniem pomocy prawnej; przygotować się na bardzo długi okres rozpatrzenia sprawy; może oczekiwać nerwów i nieprzyjemności związanych z prowadzeniem długiego i nużącego postępowania; musi wziąć pod uwagę, że będzie na spalonej pozycji w polskim środowisku naukowym - przy ubieganiu się o inną posadę, o granty, wśród innych naukowców; raczej nie otrzyma stanowiska, którego dotyczy sprawa, a jeśli nawet, to atmosfera w miejscu pracy nie będzie sympatyczna. Większość doktorantów i pracowników naukowych inwestowała wiele lat swojego życia, żeby kształcić się w bardzo wąskiej specjalizacji i w Polsce jest tylko parę miejsc, gdzie mogą znaleźć zatrudnienie zgodne z ich wykształceniem. Nie będą więc podejmować ryzyka zrażenia do siebie uczelni i innych uczonych specjalizujących się w tych samych dziedzinach: bo a nuż następnym razem konkurs uda się wygrać albo któryś z tych uczonych będzie recenzował grant czy artykuł naukowy? – mówi dr Stępień.

Doktor Agata Pyrzyńska, rzecznik praw doktoranta, dodaje, że podobnie źle wygląda transparentność procedur w sferach życia doktorantów na uczelniach.

Jej zdaniem być może wynika to ze specyfiki statusu tej grupy: doktorant nie jest już studentem, a jednocześnie nie jest jeszcze (choć nie zawsze) pracownikiem.

– Z uwagi na wciąż dość niedookreśloną pozycję doktorantów uczelnie nierzadko traktują ich sprawy nieco mniej rygorystycznie, co w wielu przypadkach ma negatywne dla nich konsekwencje – mówi Pyrzyńska. Rzeczniczka wyróżnia kilka obszarów, w których transparentność procedur szwankuje: procedury rekrutacyjne, postępowania stypendialne, problemy z udostępnianiem aktów wewnętrznych uczelni dotyczących doktorantów i oczywiście konkursy na stanowiska pracowników uczelni. – Pewne problemy dostrzegam też w odniesieniu do konsultowania z doktorantami - w sytuacjach przewidzianych przepisami prawa - aktów i dokumentów wewnątrzuczelnianych.

Doktoranci często uskarżają się na zaskakujący przebieg rekrutacji na studia doktoranckie.

Choć w większości przypadków, aczkolwiek nie zawsze, wymogi rekrutacyjne są określane i udostępniane zainteresowanym w wyznaczonym ustawowo terminie, to ich realizacja budzi wątpliwości. Nie zawsze uczelnie podają do wiadomości publicznej wyniki rekrutacji, choć oczywiście jest to ich obowiązkiem. Stwarza to problemy w przypadku chęci skorzystania z procedury odwoławczej. Często kandydaci na studia doktoranckie zgłaszali mi także problemy z uzyskaniem takich informacji w drodze indywidualnie podejmowanych działań

48

Doktorant, czyli kto?

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

(tryb wnioskowy). W takich przypadkach zdarzało się, że spotykali się np. z informacją, iż protokół z posiedzenia komisji rekrutacyjnej stanowi „luźne zapiski członków komisji”, toteż nie mogą uzyskać do niego wglądu. W innych przypadkach przeszkodą okazywał się np. sezon urlopowy i nieobecność pracownika dziekanatu. Docierały do mnie także takie sygnały, z których wynikało, że kandydat w ogóle nie został dopuszczony do procedury rekrutacyjnej w danej jednostce – wylicza Pyrzyńska.

Innym problematycznym obszarem są jej zdaniem postępowania stypendialne.

Tu sprawa wygląda równie niepokojąco. – Dla przykładu: zgodnie z ustawą Prawo o szkolnictwie wyższym doktorant pierwszego roku otrzymuje stypendium dla najlepszych doktorantów, jeśli „osiągnął bardzo dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym”. Podobnie jest w przypadku stypendium doktoranckiego. Nie zawsze kryteria te są dookreślane w aktach wewnętrznych, co w konsekwencji daje zbyt dużą swobodę komisji, która samodzielnie interpretuje pojęcie „bardzo dobrych wyników”. Docierały do mnie również informacje o „zaocznym” trybie rozdysponowywania stypendiów. To razi szczególnie.

Problematyczne okazuje się także przyznawanie stypendiów doktoranckich doktorantom odbywającym studia w trybie przedłużonym. W tym zakresie ustawa oddaje decyzje w kwestii możliwości ubiegania się przez doktorantów należących do tej właśnie grupy w ręce rektora bądź odpowiednio dyrektora jednostki. I tu niestety zdarza się, że doktoranci są całkowicie pomijani bez jakiejkolwiek oceny ich osiągnięć, choć w wielu przypadkach przedłużenie studiów jest koniecznością, a doktoranci wyróżniają się imponującymi osiągnięciami. Tymczasem nierzadko odmawia się im przyznania stypendium, powołując się po prostu na regulację ustawową. Sygnalizowano mi też przypadki otrzymania decyzji o odmowie przyznania stypendium, które nie zawierały żadnego uzasadnienia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa – mówi Pyrzyńska.

Rzecznik praw doktoranta zwraca też uwagę na realizację zasady transparentności w zakresie podawania do publicznej wiadomości aktów wewnętrznych stanowionych przez organy uczelni dotyczących spraw doktorantów.

Szczególnie problematyczne wydaje jej się w tym kontekście niepublikowanie regulaminów czy kryteriów stypendialnych bądź regulaminów określających zasady przyznawania innych form wsparcia finansowego dla doktorantów (np. grantów uczelnianych). – Z regulaminami stypendialnymi powiązany jest zaś kolejny problem – zbyt późne określanie zasad przyznawania stypendiów przysługujących doktorantom.

Nierzadko zdarzają się sytuacje, w których zmiany w tym zakresie dokonywane są zbyt

49

Nieprzejrzysty temat

późno, a niekiedy nawet tuż przed samą oceną złożonych wniosków. Z punktu widzenia doktoranta nie jest to rozwiązanie transparentne, w pewnym sensie go zaskakuje, a jednocześnie uniemożliwia właściwie przygotowanie się do oceny wniosków stypendialnych – mówi Pyrzyńska.

Rzeczniczka wspomina też o budzącej jej zaniepokojenie praktyce (na szczęście coraz rzadszej z uwagi na rosnącą świadomość prawną wśród przedstawicieli działających w organach samorządów doktoranckich) polegającej na pomijaniu etapu konsultacji z właściwymi organami samorządów doktorantów aktów ich dotyczących, gdy wymagają tego przepisy prawa (np. plan i program studiów doktoranckich, regulamin studiów). – W przypadku wystąpienia takich sytuacji często uzasadnia się je koniecznością dokonania pilnych zmian, zaś konsultacja z przedstawicielami doktoratów postrzegana jest jako nadmiernie przedłużająca całą procedurę. O transparentności procedur nie sposób mówić także w przypadkach, gdy umowy z doktorantami podpisywane są dopiero pięć-sześć miesięcy po rozpoczęciu studiów doktoranckich z datą wsteczną, a jednocześnie pod groźbą nieuzyskania przez nich zaliczenia z konkretnego przedmiotu.

Takie sygnały również do mnie napływały – mówi Pyrzyńska.

Opisywane przypadki to wierzchołek góry lodowej. Braku transparentności można się doszukać dosłownie we wszystkich aspektach funkcjonowania polskich uczelni i na wszystkich szczeblach. Poczynając od rekrutacji studentów na studia licencjackie i magisterskie, poprzez sytuację doktorantów, aż do oceny dorobku naukowego pracowników naukowych, zasad ich zatrudniania, przedłużania umów i zwalniania (o większości tych przypadków pisaliśmy w naszych poprzednich raportach). Brak transparentności legitymizuje opacznie pojmowana i często nadinterpretowywana autonomia szkół wyższych. Każdą zasadę da się w praktyce podważyć, postępując zgodnie z „wewnętrzną polityką” danej jednostki, do której ta z kolei ma prawo w świetle obowiązującej na uczelniach autonomii.

Transparentność jest immanentną cechą publicznych uczelni i powinna cechować wszystkie sfery życia akademickiego. Problem polega na tym, że dzisiaj samo środowisko akademickie nie postrzega braku transparentności jako sytuacji patologicznej. Wręcz przeciwnie – jest ona traktowana jako coś normalnego. Konkursy rozpisywane pod konkretnego kandydata? „Przecież wszyscy tak robią”. Odmowa wydania informacji dotyczących powodów odrzucenia czyjejś kandydatury? „Wi-

50

Jak długo jeszcze w zaścianku?

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

docznie inaczej się nie da”. Sytuacja zmienia się powoli, między innymi dzięki wzrastającej świadomości obywatelskiej, działaniom organizacji strażniczych, procesom wytaczanym uczelniom i wygrywanym. Wciąż jednak wiele jest do zrobienia.

Nowa Ustawa o szkolnictwie wyższym, nawet najdoskonalsza, niewiele zmieni w kwestii transparentności. Wydaje się, że tu potrzeba czegoś więcej – przede wszystkim zmiany postawy samego środowiska, wytworzenia mechanizmów wewnętrznej kontroli, ewaluacji jednostek, które nie dopuszczą do tego, by sytuacje jawnie patologiczne traktowano jako normalne lub z przymrużeniem oka.

Dominika Rafalska

51

52

Akademia za zamkniętymi drzwiami Monika Helak

Autorka jest badaczką i aktywistką społeczną. Absolwentka socjologii w ramach międzywydziałowych indywidualnych studiów humanistycznych UW. Angażuje się w oddolne ruchy na rzecz zmiany ustroju i roli uczelni, takie jak Uniwersytet Zaangażowany czy Komitet Kryzysowy Humanistyki Polskiej. Swoje analizy i artykuły dotyczące szkolnictwa wyższego publikowała m.in. w raportach z serii Watchdog.edu.pl, w portalu Polityka Akademicka oraz na łamach czasopism „Krytyka Polityczna” i „Kultura Liberalna”.

53

Akademia za zamkniętymi drzwiami

Ustawa o dostępie do informacji publicznej obowiązuje od 2001 r., a mimo to osoby, które starają się dotrzeć do uczelnianych dokumentów, skazują się często na los samotnych wojowników, którzy w opinii środowiska akademickiego bardziej szkodzą, niż pomagają uczelni. Pomimo iż działają przecież w interesie publicznym.

Europejskie standardy transparentności bardzo powoli przebijają się do mentalności polskich urzędników i innych osób wykonujących zadania publiczne.

Niestety, dotyczy to również władz rodzimych szkół wyższych [Lewiński, Dyskretne życie uczelni]. Tymczasem jawność jest budulcem uniwersyteckiej kultury demokratycznej. Staje się to widoczne, jeśli przyjrzeć się historiom poszczególnych inicjatyw społecznych.

Udostępnienie obywatelom informacji na temat stanu gospodarki i podejmowanych przez władze państwowe decyzji było jednym z postulatów Sierpnia ’80 - zauważa Katarzyna Batko-Tołuć na portalu Sieci Obywatelskiej „Watchdog Polska”.

Dlaczego było to tak istotne? „Prawo do informacji to de facto wolność decydowania o sobie. Coś bliskiego dosłownego znaczenia wolności, czyli »nie-bycia-więzionym«. Więzi nas zaś ten, kto bez ważnej przyczyny limituje informację, kto decyduje, jaki kierunek obierze nasze życie, czy będziemy w stanie porozumieć się z innymi ludźmi i wzajemnie sobie pomagać. To pozornie abstrakcyjne prawo ma bardzo ludzki wymiar i dotyczy informacji rozumianej szeroko – każdej informacji. I ten ludzki wymiar pokazali nam strajkujący w 1980 r. robotnicy, a przed nimi wszyscy, którzy zdobywali i upowszechniali informację, choć niekoniecznie było to bezpieczne” – wyjaśnia Batko-Tołuć [Batko-Tołuć, Postulaty sierpniowe a prawo…]. Środowisko akademickie coraz głośniej upomina się o prawo do informacji i szeroko rozumianą transparentność obowiązujących na uczelniach procedur. Widać to choćby w przypadku konkursów na stanowiska naukowe [Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Watchdog.edu.pl #5]. Ale nie tylko. W 2013 r. ówczesna rzeczniczka praw obywatelskich Irena Lipowicz zwróciła się do minister nauki Barbary Kudryckiej z prośbą o przedstawienie jej stanowiska w kwestii utajniania danych osobowych recenzentów w polskich konkursach grantowych. Jej zdaniem prawo do informacji publicznej miało wartość nadrzędną w stosunku do zalet, jakie mają towarzyszyć utajnianiu danych recenzentów (np. chronienie bezstronności ich osądu czy samych

54

Rdzeń praw obywatelskich

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

recenzentów przed naciskami ze strony uczestników konkursów lub ich protektorów) [źródło 1.]. Stanowisko to poparli Obywatele Nauki [źródło 2.].

W październiku 2017 r. dr Marek Wroński krytykował na łamach „Forum Akademickiego” ministerialną propozycję utajnienia spraw dyscyplinarnych toczących się przeciwko pracownikom uczelni: „Taki zapis zakłada knebel na działalność prasy i stanowi próbę urzędowego zablokowania informacji na temat szczegółów postępowań dyscyplinarnych, ich rzetelności i prawidłowego przebiegu. (…) Podkreślmy, że nauczyciele akademiccy są osobami pełniącymi funkcje publiczne, także ci, którzy odpowiadają dyscyplinarnie. W szeroko rozumianym interesie polskiego państwa i opinii publicznej ich »uczelniane procesy« powinny być jawne, a dostęp do dokumentów nie może być blokowany przez tych, którym jawność jest absolutnie nie na rękę, a ukrycie dokumentów pozwala na manipulację ludźmi, faktami i prawem” [Wroński, Jawność zabroniona?].

Do wolności podchodzimy sceptycznie

Interesującym przypadkiem organizacji, która za jeden z filarów swojej działalności obrała walkę o dostępność dokumentów i przejrzystość decyzji wydawanych przez uczelnie, jest Komisja Uczelniana NSZZ „Solidarność” Uniwersytetu Szczecińskiego. Związki zawodowe na uczelniach koncentrują się głównie na działalności stricte pracowniczej, a organizacje watchdogowe jako zewnętrzne podmioty nie kontrolują swoich mateczników. W przypadku tej konkretnej komisji uczelnianej jest inaczej: walka o jawność stanowi dla niej integralną część działalności. Komisja regularnie występuje z zapytaniami o informację publiczną – zarówno do przedstawicieli Uniwersytetu Szczecińskiego, jak i innych uczelni w Polsce. Na czele komisji stoi Sebastian Sahajdak, wieloletni związkowiec oraz pracownik administracyjny Uniwersytetu Szczecińskiego.

Działalność Komisji napotyka opór społeczności akademickiej. Zarówno władze wydziałów, jak i uczelni zwlekają z przekazywaniem dokumentów, żądają nieuzasadnionych opłat lub próbują udostępniać informacje w jak najmniej dogodnej dla petenta formie, np. wyłącznie w określonych godzinach w gabinecie zamiast przesłania pliku w formacie elektronicznym. Odmowy te i niechęć do ujawniania szczegółów funkcjonowania uczelni są często wyjątkowo uporczywe i pozostają w rażącej sprzeczności z prawem.

Tak było także na Uniwersytecie Szczecińskim, którego rektor odmawiał udostępnienia w uczelnianym BIP-ie protokołów z posiedzeń senatu. Sahajdak postanowił zareagować. Zaczęło się od obywatelskiego happeningu pod koniec 2014 r.

55

Akademia za zamkniętymi drzwiami

W akcie protestu wobec decyzji rektora o nieudostępnianiu protokołów związkowiec przeniósł się na korytarz pod gabinetem rektora. Rozstawił tam swoje biurko i komputer i stamtąd wykonywał dotychczasową pracę na rzecz uczelni. Miało tak pozostać do czasu opublikowania protokołów senackich. Sprawą zainteresowała się lokalna „Gazeta Wyborcza”, a rektor w końcu ustąpił.

Sahajdak tak skomentował swoją inicjatywę na łamach gazety: „Nie chodzi tylko o wgląd do dokumentów, bo ja ten spór już wygrałem. Spór toczy się również w przestrzeni mentalnej, wewnątrz uniwersytetu. (…) Uniwersytet to ma być miejsce »przejrzystości, wolności, solidarności międzyludzkiej, swobodnej wymiany myśli«.

A teraz taki nie jest” [Maciejewski, Chodzi o dokumenty i wolność]. Dziś Sahajdak regularnie publikuje notki na stronie swojej komisji zakładowej − Wsolidarnosci.pl. Relacjonuje w nich działalność związku i opisuje, jakie informacje udało mu się wydobyć.

Jedną z nich przedrukowała szczecińska „Gazeta Wyborcza” [Szczecińskie uczelnie tracą…]. Po publikacji przedruku rektor uczelni przez bezpośredniego przełożonego Sahajdaka przekazał mu polecenie, by jako pracownik biura rektorskiego napisał na stronę uczelni… odpowiedź na własny tekst.

W tekście opublikowanym na początku 2017 r. w „Forum Akademickim” Sahajdak dokonał przeglądu zaskakujących odmów udzielenia informacji publicznej przez uczelnie z całej Polski. Ze wszystkimi zetknął się podczas swojej pracy [Sahajdak, Jawność na polskich uniwersytetach]. Związkowiec opisał próby straszenia wnioskujących o dostęp do informacji nieuzasadnionymi kosztami. Przykładowo, dziekan Wydziału Matematyczno-Fizycznego Uniwersytetu Szczecińskiego teoretycznie zgodził się na udostępnienie informacji publicznej, ale jako że według niego wiąże się ona z poniesieniem kosztów przez jednostkę, realizacja wniosku miała pociągać za sobą egzekucję pieniędzy w trybie administracyjnym: „Dziekan Wydziału Matematyczno-Fizycznego Uniwersytetu Szczecińskiego prof. Piotr Krasoń poinformował wnioskującego, że ten w terminie 14 dni może wycofać swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub dokonać zmiany w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji. Po tym terminie informacja będzie udostępniona zgodnie z wnioskiem, a niewniesienie opłaty w wysokości 323,30 zł skutkuje wszczęciem postępowania w trybie egzekucji administracyjnej” – czytamy.

Innym przykładem jest sytuacja, w której na drodze do publikacji protokołów posiedzeń uczelnianego senatu stanęła troska o nieujawnianie rzekomo drażliwych

56

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

informacji i kosztów administracyjnych postępowania: „Rektor Uniwersytetu Zielonogórskiego prof. Tadeusz Kuczyński informuje (…), że na posiedzeniach Senatu omawiane i głosowane były wielokrotnie indywidualne sprawy osobowe nauczycieli akademickich, dotyczące nagród, rozwiązania stosunku pracy etc. Zdaniem rektora, są to sprawy dotyczące niewyłącznie, jak twierdzi wnioskujący, osób sprawujących w uczelni określone funkcje, lecz sprawy dotyczące danych osobowych pracowników uczelni, które nie mogą być ujawnione. Udostępnienie protokołów wymagałoby przede wszystkim zatrudnienia przez UZ dodatkowej osoby, która dokonałaby odsłuchania nagrań, sporządziłaby pełny protokół w wersji elektronicznej i wersji PDF, który musiałby być następnie poddany ocenie prawnej” − czytamy. Tu problemy zaczynają się mnożyć: prawo do prywatności osób, które wykonują działalność rzekomo niepoddającą się obywatelskiej kontroli, czy astronomiczne wręcz koszty, które miałyby się wiązać z przesłaniem mailem i tak sporządzanego protokołu z posiedzenia.

Na Wydziale Prawa Uniwersytetu Szczecińskiego przeszkodą w udzieleniu informacji okazuje się fakt, że osoby, których sytuację omawiano na posiedzeniach rady wydziału, nie zrzekły się prawa do prywatności, a na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu administracja w zamian za przekazanie dokumentów żąda uiszczenia wysokich opłat, które mają pokryć nadprogramową pracę związaną z ich przygotowaniem (np. zeskanowaniem papierowych dokumentów do formatu PDF).

Z artykułu dowiadujemy się także, że Uniwersytet Gdański unika przejrzystego działania dzięki przyjęciu wykładni głoszącej, że członkowie uczelnianego senatu nie realizują zadań publicznych i w związku z tym nie są zobligowani do prowadzenia transparentnej działalności.

Jednocześnie w tym samym tekście Sahajdak dokumentuje przykłady udanych batalii o jawność, w tym słynny przypadek dr Miłosławy Stępień, która wygrała w sądzie sprawę przeciwko Uniwersytetowi im. Adama Mickiewicza. Dr Stępień wystartowała w konkursie na stanowisko adiunkta. Jej kandydaturę odrzucono, jednak nie podano przyczyn decyzji. Dr Stępień wystąpiła o dostęp do dokumentów konkursowych, czemu władze UAM długo stawiały opór – batalia skończyła się przegraną UAM w sądzie.

Sahajdak uporządkował swój tekst chronologicznie. Niestety, pojedyncze przypadki udanej współpracy z organami publicznymi przeplatają się tam z upor-

57

Akademia za zamkniętymi drzwiami

czywymi odmowami lub wydłużaniem procesu udostępniania poprzez nieoparte na rzetelnej podstawie prawnej żądania (np. uiszczenia rzekomo niezbędnych opłat).

Skąd tak silny, kilkunastoletni opór przed stosowaniem uniwersalnych, jakby się mogło wydawać, przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej? Sahajdak twierdzi, że wynika to w dużej mierze z tego, jak funkcjonowały uczelnie w czasach PRL. Po pierwsze, nie było to wtedy środowisko sprzyjające rozwijaniu postaw obywatelskich, sprzeciwianiu się władzy czy zadawaniu jej kłopotliwych pytań. Transparentność, zupełnie jak w postulatach sierpniowych, była żądaniem bardziej marzycielskim niż realnym. Po drugie, nie było dobrej selekcji do zawodu, także z powodu niskich płac. Według Sahajdaka w takiej atmosferze rozwijali się i budowali swoje kariery także ci, którzy są dziś głównymi rozgrywającymi w polskiej polityce naukowej i dla których kultura jawności stanowi wizję cokolwiek egzotyczną, by nie powiedzieć – zagrażającą.

– Część środowiska akademickiego, z którym prowadzimy spór, stworzyła wręcz oligarchię akademicką. To grupa profesorów zarządzająca uczelnią od lat – stwierdza związkowiec. – Żądanie jawności wydaje im się wręcz atakiem na nich. Jednak jeszcze większy opór stawia społeczność akademicka, niewychowywana dotąd w wartościach wolności czy odpowiedzialności. Dzisiaj możemy pytać, czy student jest podmiotem, czy konsumentem.

Konsument, w przeciwieństwie do obywatela, niekoniecznie interesuje się sposobem funkcjonowania „firmy”, do której przychodzi po tak zwaną „usługę edukacyjną”. Tego typu nastawienie skutkuje często zobojętnieniem na to, czy na danej uczelni rzeczywiście panuje kultura demokratyczna – przynajmniej dopóty, dopóki szkoła wyższa jest w stanie wywiązywać się ze swojej konsumenckiej umowy ze studentem. Zobojętnienie to nie jest jednak cechą wyłącznie współczesnych studentów – wydaje się ona dość rozpowszechniona w społecznej makroskali. W badaniu CBOS Opinie o demokracji (2016) socjologowie pytali Polaków o ocenę ustroju demokratycznego. Okazało się, że transparentność ma dla respondentów nikłe znaczenie. Jako istotny czynnik swojego zadowolenia wskazywał ją tylko 1 proc. badanych [źródło 3.]. Podobnie tożsamość obywatelska w społecznym odbiorze raczej nie wiąże się ze sprawdzaniem funkcjonowania instytucji publicznych i zadawaniem pytań władzom. Według badań Jacka Raciborskiego z Instytutu Socjologii UW Polak obywatel postrzega swoją aktywność przede wszystkim przez płacenie podatków i udział w wyborach [Raciborski, Obywatelstwo w perspektywie socjologicznej]. Podobnie jest

58

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

na uczelniach. Obserwuje się, że kultura akademicka się zmienia: od domniemanej universitas, dawnej wspólnoty uczonych i nauczanych, zmierza ku tzw. uczelniom przedsiębiorczym. Zdaje się to potwierdzać obserwacje choćby Sebastiana Sahajdaka, który wskazuje na mniejsze niż dawniej zainteresowanie studentów tym, co się dzieje na uczelni, co naturalnie nie sprzyja angażowaniu się w działalność na rzecz transparentności. Sahajdakowi zdarzyło się nawet usłyszeć – kiedy rozpoczął masowe rozsyłanie zapytań o informację publiczną do uniwersytetów w całym kraju – że walką o jawność niszczy dialog pracowników z pracodawcami. Uwagę tę sformułował inny związkowiec.

Komu służy jawność?

Szczecińska komisja uczelniana „Solidarności” składa wnioski o udostępnienie informacji publicznej (w postaci protokołów, decyzji, uchwał) na rodzimym uniwersytecie lub innych polskich uczelniach. Jeśli uczelnie odpowiadają pozytywnie, dokumenty trafiają tylko do internetu, jeśli nie – powstaje notka opisująca przyczyny odmowy i ewentualnie dalszy przebieg sprawy. Okazuje się, że w obrębie poszczególnych uczelni istnieją różne praktyki – zdarza się, że mimo nieprzychylnego nastawienia rektora władze poszczególnych wydziałów nie mają oporów przed udostępnianiem dokumentów, a nawet roboczych nagrań z posiedzeń. „Solidarność” stara się stawiać takich dziekanów za wzór. Sahajdak pisze w notce z 27 lutego 2017 r. o tym, że pracownicy oraz studenci Uniwersytetu Szczecińskiego powinni mieć swobodny dostęp do protokołów z posiedzeń organów kolegialnych uczelni. Jako pierwszy na Uniwersytecie Szczecińskim protokoły udostępnił wydział humanistyczny. Komisji zależy na przekonaniu władz poszczególnych jednostek organizacyjnych do tego rozwiązania. „Jeśli Wasza ciocia, lub wujek, np. z Rzeszowa, zapragnęliby dowiedzieć się, o czym rozmawiano na ostatnim posiedzeniu rady wydziału publicznej uczelni, to polskie prawo gwarantuje im taką możliwość. Wystarczy napisać mail i powołać się na ustawę o dostępie do informacji publicznej. (…) Mamy nadzieję, że władze Wydziału Biologii US zdecydują się na utworzenie zakładki »protokoły z posiedzeń Rady Wydziału« na stronie www Wydziału. Zachęcamy pracowników i studentów jednostki do popierania takiego rozwiązania”.

Retoryczna figura „cioci lub wujka z Rzeszowa” ma służyć podkreśleniu powszechności obywatelskiego uprawnienia do dostępu do informacji publicznej. Niemniej Sahajdak stara się podkreślać, że nie chodzi wyłącznie o pryncypia rozumiane

59

Akademia za zamkniętymi drzwiami

jako przestrzeganie prawa. Transparentność ma swoje funkcje w budowaniu ustroju demokratycznego na polskich uczelniach.

– Dostęp do protokołów powinien być czymś oczywistym, naturalnym – stwierdza Sahajdak. – Jawność wzmacnia społeczność akademicką i pozwala jej się rozwijać w określonej kulturze organizacyjnej i prawnej. Tymczasem dostęp do protokołów w pewnym sensie bywa „reglamentowany” − taka sytuacja ma miejsce na Uniwersytecie Szczecińskim. Dlaczego posiedzenia senatów uczelni nie mogłyby być nagrywane i udostępniane na takiej samej zasadzie jak posiedzenia podkomisji sejmowych czy Sejmu RP? – pyta retorycznie.

Budowanie kultury jawności oznacza znacznie większą otwartość na kontakt z członkami społeczności akademickiej. Nie chodzi jedynie o udostępnianie dokumentów na żądanie. Taka procedura zakłada bowiem, że obywatel zawsze wie, o co zapytać i w których dokumentach szukać określonych informacji. Aby tę wiedzę nabyć, trzeba być biegłym w strukturze decyzyjnej uczelni, czasem przeczytać setki stron różnych dokumentów. Gdy mamy do czynienia z otwartym, powszechnie dostępnym i klarownie opisanym Biuletynem Informacji Publicznej, logika ta natychmiast się zmienia. Możemy dowiadywać się więcej o funkcjonowaniu uczelni przez dokonanie prostego przeglądu udostępnionych tekstów. Bariera wiedzy specjalistycznej znika. Okazuje się, że można stać się świadomym obywatelem, nie będąc ekspertem w zakresie systemu szkolnictwa wyższego.

Monika Helak

Batko-Tołuć K., Postulaty sierpniowe a prawo do informacji, Siecobywatelska.pl, do-

stęp: 1 września 2014.

Lewiński T., Dyskretne życie uczelni. Czy prowadzenie kształcenia na poziomie

wyższym jest sprawą prywatną, czy publiczną?, http://malakulturawspolczesna. org/2012/12/17/tomasz-lewinski-dyskretne-zycie-uczelni-czy-prowadzenie-ksztalcenia-na-poziomie-wyzszym-jest-sprawa-prywatna-czy-publiczna/.

Maciejewski T., Chodzi o dokumenty i wolność. Protest w rektoracie Uniwersytetu Szczecińskiego, „Gazeta Wyborcza Szczecin”, 11 grudnia 2014.

60

Bibliografia

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Watchdog.edu.pl #5. Otwarte i uczciwe konkursy

Źródła internetowe (dostęp: 25 listopada 2017 r.)

na stanowiska nauczycieli akademickich − reguła czy wyjątek?, Warszawa 2016.

Raciborski J., Obywatelstwo w perspektywie socjologicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011, s. 190-191.

Rozwadowska A., Jawność płac zmniejsza nierówności i zapobiega nadużyciom, „Gazeta Wyborcza”, 19 lipca 2017.

Sahajdak S., Jawność na polskich uniwersytetach, „Forum Akademickie” 2017, nr 1, https://prenumeruj.forumakademickie.pl/fa/2017/01/jawnosc-na-polskich-uniwersytetach/.

Szczecińskie uczelnie tracą na reformie Gowina. Mam pomysł, jak to zmienić, „Gazeta Wyborcza”, 10 listopada 2017.

Wroński M., Jawność zabroniona?, „Forum Akademickie” 2017, nr 10, https:// prenumeruj.forumakademickie.pl/fa/2017/10/jawnosc-zabroniona/.

źródło 1. = http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/pdf/2012/01/693315/

1725985.pdf źródło 2. = http://obywatelenauki.pl/2013/06/rpo-na-temat-niejawnosci-proce-

dur-w-mnisw/ źródło 3. = Opinie o demokracji. Komunikat z badań, CBOS, luty 2016, Warszawa,

http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2016/K_017_16.PDF

61

62

Szlachetne podstawy bezprawia Paweł Jędral

Autor jest absolwentem międzywydziałowych indywidualnych studiów humanistycznych. Wielokrotny stypendysta ministra nauki. Badacz grantowy na Wydziale Prawa i Administracji UW. Współpracownik wielu organizacji pozarządowych, współautor raportów o przestrzeganiu prawa w szkolnictwie wyższym i sytuacji polskiego sądownictwa. Pracuje w branży konsultingowej.

63

Szlachetne podstawy bezprawia

Dlaczego akademia nie zachowuje standardów transparentności? Czy naruszanie procedur i przepisów jest wynikiem błędów jednostek, czy problemem strukturalnym?

Od 2010 r. Fundacja „Fundusz Pomocy Studentom” przeprowadziła sześć edycji programu Watchdog.edu.pl – dużych ogólnopolskich badań w obszarze nauki i szkolnictwa wyższego. Uczelnie oraz instytuty naukowo-badawcze monitorowała między innymi pod kątem: procedur stypendialnych i rekrutacyjnych, sposobu ogłaszania i przeprowadzania konkursów na stanowiska nauczycieli akademickich, statusu i praw doktorantów, działania komisji dyscyplinarnych.

Podczas każdej edycji programu okazywało się, że uczelnie broniły dostępu do informacji publicznej. Ignorowały wezwania, co skutkowało wysłaniem ponownego pisma z groźbą skierowania sprawy do sądu. Powoływały się na autonomię uczelni. Przesyłały niepełną dokumentację lub utrzymywały, że określone informacje nie są informacją publiczną. Nieprawidłowości opisaliśmy w raportach wieńczących poszczególne badania [patrz: bibliografia]. Badane podmioty otrzymały od analityków fundacji pisma z uwagami dotyczącymi stosowanych przez nie procedur, ze wskazaniem nieprawidłowości i rekomendacjami dotyczącymi koniecznych korekt w przepisach wewnętrznych i stosowanych procedurach. Okazuje się, że tylko część podmiotów wprowadziła zmiany w postulowanym zakresie.

Jaka jest zatem istota i jakie są źródła naruszeń prawa oraz problemów z transparentnością w polskim szkolnictwie wyższym? Trudno przecież za wyjaśnienie problemu przyjąć zwykłe błędy wynikające z nieuwagi albo niedoskonałości ludzkiej natury. Przynajmniej część problemów, szczególnie tych dotyczących konkursów na stanowiska nauczycieli akademickich albo rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia, wynika z rozmyślnego działania i świadomej decyzji pracowników uczelni.

Dlaczego naruszanie norm nie jest w środowisku akademickim traktowane z odpowiednią surowością? Przecież w imię realizacji przez uczelnie misji kształtowania elit podejście do nich powinno być nawet bardziej pryncypialne niż w innych grupach zawodowych. Co powoduje tak powszechne akceptowanie praktyk niezgodnych z prawem lub legalnych, ale prowadzących do zagrożenia uniwersalnych wartości społeczeństwa obywatelskiego? W poszukiwaniu przyczyn należy wyjść poza obszar analizy samych przepisów, szukając odpowiedzi w takich sferach, jak: infrastruktura uczelni, specyfika i hierarchia wartości środowiska akademickiego, różne rozumienie

64

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

transparentności czy intencje stojące za pozostawianiem niejasnych zapisów w regulaminach i innych aktach wewnętrznych uczelni.

Wiele problemów związanych z transparentnością bierze się z niedostosowania procedur do specyfiki działania i systemu wartości grupy zawodowej, jaką są akademicy, oraz braku odpowiedniej infrastruktury. Problem ma charakter systemowy, a jego przejawy w postaci konkretnych naruszeń nie mogą być wyeliminowane bez odpowiedniego zrozumienia źródeł oraz adaptacji stosowanych rozwiązań prawnych do rozpoznanego stanu.

Nie usprawiedliwiając w żadnym wypadku niezgodnych z prawem działań, warto zrozumieć powody, dla których uniwersytety ignorują regulacje prawne i standardy działania.

Czym jest transparentność?

„Transparentność” to szerszy niż suma zasady jawności i przejrzystości termin wynikający z Ustawy o finansach publicznych. W sferze administracji publicznej nie posiada on jasnej definicji legalnej, równocześnie jest kluczowy w szeregu dokumentów ważnych zarówno dla administracji publicznej, jak i dla szkolnictwa wyższego.

W najważniejszych europejskich dokumentach dotyczących edukacji wyższej – karcie bolońskiej (podpisanej w 1988 r.), deklaracji sorbońskiej (z 1989 r.) czy deklaracji bolońskiej (z 1999 r.) – transparentność nie jest ani razu nazwana wprost.

O ile tradycyjne wartości akademickie – jakość badawcza, wolność myśli, tradycja humanistyczna, tolerancja, łączenie pracy badawczej i dydaktyki itd. – są wprost wymienione w tych dokumentach, o tyle transparentność jest obecna jedynie poprzez odniesienia do takich celów, jak: branie pod uwagę zarówno aspektu badawczego, jak i dydaktycznego podczas rekrutacji pracowników naukowych, dbanie o jakość wymiany dokumentów, czytelność zasad systemu uniwersyteckiego, harmonizacja różnic, unikanie utrudnień (deklaracja sorbońska), dostęp do nauki, modułowy i przejrzysty system zdobywania kolejnych dyplomów (deklaracja bolońska). W każdym z tych dokumentów powtarzają się też zagadnienia wyrażone w dokumentach wcześniejszych.

O transparentności mówią natomiast wprost analizy dotyczące procesu bolońskiego oraz dokumenty wdrażające. W latach 2009-2012 działała na przykład Transparency Tool Working Group, złożona z pracowników uniwersytetów kilkunastu krajów Unii, która opracowywała zasady transparentności w procesie boloń-

65

Szlachetne podstawy bezprawia

skim. Zdaniem grupy roboczej główną funkcją transparentności jest umożliwienie zrozumienia różnorodności usług z zakresu edukacji wyższej, zarówno na poziomie narodowym, jak i międzynarodowym, co ma ułatwić podejmowanie racjonalnych i korzystnych decyzji wszystkim zainteresowanym. O ile główną funkcją narzędzi związanych z transparentnością jest dostarczanie informacji, o tyle w dłuższej perspektywie mogą one służyć poprawie jakości kształcenia i zarządzania, odpowiedzialności i rzetelności w działaniu pracowników uczelni.

Giuliano Augusti w pracy The Bologna Process and Transparency in European Engineering Education: Increased Chances for Equal Opportunities [Augusti, The Bologna Process…] zwraca uwagę przede wszystkim na aspekt równościowy i antydyskryminacyjny transparentności w szkolnictwie wyższym. Całość pracy skupia się głównie na tym, jak przejrzyste i możliwe do monitorowania praktyki rekrutacyjne oraz konkursowe mogą przysłużyć się równości szans osób różnej narodowości i płci w dostępie do szkolnictwa wyższego, na wszystkich jego poziomach, ograniczając udział uprzedzeń, stereotypów czy lokalnych układów w doborze studentów, pracowników oraz osób na kluczowych stanowiskach organizacyjnych.

Należy zatem uznać, że termin „transparentność” w odniesieniu do szkolnictwa wyższego oznacza przede wszystkim: jasne informowanie o kryteriach i procedurach stosowanych przez uczelnię we wszystkich sferach jej działalności, dostęp do informacji publicznej, dochowywanie zasad i terminów uznanych za powszechnie obowiązujące (w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo o szkolnictwie wyższym), spójność przeprowadzanych działań z wytwarzanymi aktami wewnętrznymi, niestosowanie zasad i kryteriów nieuwzględnionych i nieopublikowanych w powszechnie dostępnych oświadczeniach i regulaminach dotyczących danej sprawy.

Zarówno szkoły wyższe, jak i instytuty badawcze to struktury tyleż ciekawe, co nietypowe, łączące w sobie cechy różnych typów podmiotów prawa administracyjnego, między innymi zakładu i korporacji prawa publicznego. Bardzo ważna jest, ciągle żywa i obecna w świadomości społecznej (oraz w świadomości osób tworzących uniwersytet), historia tych instytucji oraz ich zmieniająca się w czasie rola.

Uniwersytet średniowieczny powstał jako „wspólnota uczonych i uczących się”, był niezależny od państwa, a jego głównym celem było „poznawanie prawdy” ro-

66

Specyfika środowiska

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

zumiane w religijny sposób oraz kształcenie w tzw. sztukach wyzwolonych. Później, dzięki odrodzeniu, zyskała na znaczeniu działalność naukowa w nowoczesnym rozumieniu, bardziej odpowiadająca ewoluującemu modelowi społeczeństwa. Uniwersytet jednak wciąż był zamkniętą i elitarną strukturą. W tym samym okresie został stopniowo poddany oddziaływaniu państwa, pojawił się nadzór nad szkolnictwem wyższym. Zadaniem współczesnego uniwersytetu (w wieku XX i obecnie) jest nauka o potencjale komercyjnym i użytecznym, służba publiczna, współpraca międzynarodowa i odpowiadanie na społeczną potrzebę edukacji. O ile w przypadku innych instytucji publicznych ich historia nie musi mieć dużego wpływu na ich współczesne funkcjonowanie, o tyle w wypadku struktury tak opartej na tradycji oraz historycznie oddzielonej od reszty społeczeństwa należy brać pod uwagę, że nowe zadania oraz miejsce uniwersytetu nie znajdują aprobaty w oczach całego środowiska akademickiego, które tworzy jądro szkół wyższych.

W odróżnieniu od urzędów i innych podmiotów administracji publicznej sama struktura uniwersytetu jest w pewien sposób wtórna wobec już istniejącego środowiska akademickiego, posiadającego dużą niezależność, wewnętrzny zestaw norm (etos) i zwyczajów. Struktury administracyjne uniwersytetu są zmuszone do pośredniczenia w relacjach między tym środowiskiem a innymi podmiotami prawa, często znajdując się w potrzasku pomiędzy oczekiwaniami środowiska a wymogami prawa publicznego, organizacji monitorujących, studentów, ministerstwa i innych.

Samo środowisko akademickie (rozumiane przede wszystkim jako wspólnota pracowników naukowych i, w mniejszym zakresie, studentów oraz pracowników administracyjnych) podlega pewnej presji ze strony ogółu społeczeństwa, chociażby w zakresie zmian społecznego postrzegania roli uczelni oraz jej pracowników, równocześnie w minimalnym zakresie podlega kontroli organów państwowych. Decyzje administracyjne oraz akty prawa wewnętrznego, mogące wynikać wprost z interesów, poglądów lub cech środowiska akademickiego jako grupy społecznej, wydają struktury uniwersytetu – i to one ponoszą za nie odpowiedzialność.

Wielu autorów, pisząc o etosie akademickim, zwraca uwagę na to, że jest on osobnym zestawem norm, innym niż system norm prawnych, a w wielu miejscach do niego nieprzystającym. Analiza dyskursu o etosie akademickim pozwala zauważyć, że skupia się on raczej na wartościach wprost związanych z pracą badawczą, dosyć swobodnie podchodząc do regulacji prawnych czy wartości obywatelskich.

67

Szlachetne podstawy bezprawia

Według profesora Andrzeja Zybertowicza gra w środowisku naukowym toczy się o korzyści poznawcze (prawda, poszerzanie wiedzy, obiektywizm badawczy, jakość wytwarzanej wiedzy); grupowe (trwanie i rozwój instytucji, spójność środowiska, lojalność) oraz prywatne, takie jak dostęp do środków finansowych, pozycja w jednostce i świecie naukowym, pożądane stanowiska i grupy zajęciowe albo indywidualny wpływ [Zybertowicz, O zacnych i niecnych…]. Należałoby uznać, że wartości takie jak transparentność – czy ogólnie rozumiane wartości społeczeństwa obywatelskiego – znajdują się raczej wśród korzyści grupowych, jednak nawet tu ma ona mniejsze znaczenie niż np. lojalność wobec swojego środowiska i instytucji.

Andrzej Paszewski w tekście Łamanie zasad przyzwoitości a łamanie prawa (rozważania w kontekście nauki) stwierdza, że naukowcy łamią prawo, gdyż jest ono nieadekwatne do specyficznej sytuacji uczelni, a nieprzestrzeganie reguł jest podążaniem za sumieniem. Jego głównym zarzutem wobec takich działań jest to, że osoby niestosujące się do formalnych reguł nie przyznają się do tego otwarcie: „Na wspomnianych wyżej konferencjach dużo uwagi poświęcono m.in. plagiatom, nierzetelności w badaniach, procedurach kwalifikacyjnych i awansowych (nie wspomnę już o zwykłych oszustwach) i w dydaktyce, w tym brakowi odpowiedniej opieki nad młodą kadrą. Jednocześnie domagano się dosyć jednoznacznych zestawów kryteriów dla dokonywania ich ocen. Wydaje się jednak, że często stajemy w sytuacjach wymagających stosowania kryteriów, które trudno uwzględnić w zestawach sztywnych reguł.

Rygorystyczne stosowanie tych ostatnich jako szablonu, do którego przykłada się konkretny przypadek, może być traktowane jako zwolnienie badacza od wszelkiej refleksji etycznej, od odwoływania się do hierarchii wartości, przez co nie zawsze musi prowadzić do jednoznacznych, moralnie poprawnych rozstrzygnięć. Tu w grę wchodzi też sumienie. Gdy w ocenie wykracza się poza formalny regulamin, powinno to być jasno wyrażone i uzasadnione” [Paszewski, Łamanie zasad przyzwoitości...].

Janina Jóźwiak w tekście Kodeksy i rzeczywistość. O przyczynach naruszania zasad zwraca uwagę na szereg innych czynników, które negatywnie wpływają na jakość przestrzegania norm – zarówno etycznych, jak i prawnych – na polskich uczelniach [Jóźwiak, Kodeksy i rzeczywistość].

Autorka dzieli przyczyny na związane z instytucjami oraz te właściwe dla samych naukowców. Łącząc je jednak, można stwierdzić, że problemami zarówno uniwersytetu jako instytucji, jak i środowisk naukowych są:

68

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

l

„dekoracyjne”, pozorne traktowanie dokumentów określających misję oraz etos uczelni, świadome odchodzenie od deklaracji w nich zawartych w sytuacji, gdy w grę wchodzą realne korzyści; l instrumentalne traktowanie zewnętrznych instytucji regulujących i norm oraz wskaźników, które mają nie tyle pełnić funkcję kontrolną czy naprawczą, ile umożliwiać osiąganie konkretnych wyników przekładających się na doraźne korzyści/pozycję jednostki; l brak przełożenia deklaracji etosowych na procedury i sposób zarządzania uczelnią; l wytworzenie się w środowisku akademickim „etyki usprawiedliwień”, czyli braku wyciągania konsekwencji wobec łamania norm przez przedstawicieli akademii, uzasadnianego np. mniejszym złem albo tym, że „wszyscy tak robią”. Doprowadza to do konserwacji łamiących normy zachowań; l erozja poczucia interesu publicznego. Oznacza to niechęć do angażowania się w rozwiązywanie spraw publicznych, deficyt kapitału społecznego, śmierć kultury sporu i kompromisu, brak tolerancji dla różnorodności opcji. Konsekwencją jest prywatyzowanie tego, co było publiczne, stawianie na pierwszym miejscu korzyści uczelni i osób z nią związanych nad korzyści ogólnospołeczne.

Kolejnym ważnym elementem konstruującym tożsamość uniwersytetu jako instytucji (oraz wyobrażenia o jego pracownikach) jest figura autonomii uniwersytetu. Polskie uczelnie, wprowadzając kontrowersyjne lub niezgodne z przyjętymi praktykami rozwiązania, powołują się często na zasadę autonomii uniwersytetu obecną w konstytucji. Oczywiście, autonomia jest jedną z najważniejszych zasad mających wpływ na funkcjonowanie środowiska akademickiego oraz ustrój szkół wyższych.

Jest ona jednak raczej gwarantem wolności naukowej i swobody badań, a nie niezależnym „państwem w państwie” i nie oznacza zupełnej dowolności postępowania.

Autonomię uniwersytecką ograniczają zarówno prawa i wolności jednostek, jak i fakt, że szkoły wyższe realizują zadania publiczne i są finansowane z publicznych pieniędzy, co pozwala wymagać od nich przestrzegania zasad transparentności oraz sprawozdawczości.

Wydawane w ramach uczelnianej autonomii akty prawne nie mogą naruszać systemu prawnego Rzeczypospolitej ani wchodzić z nim w jaskrawy konflikt, co dzie-

69

Szlachetne podstawy bezprawia

je się podczas wprowadzania dyskryminujących regulacji rekrutacyjnych utrudniających realizację konstytucyjnego prawa do nauki, odmawiania dostępu do informacji publicznej czy stosowania prawa wstecz. Niezależnie od tego ciągle jednak w świadomości środowiska akademickiego funkcjonuje błędne i złe wyobrażenie o autonomii uczelni jako możliwości postawienia się uczelni poza powszechnie obwiązującym prawem. Szczegółowo te zagadnienia omawia Kamila Ferenc w artykule Autonomia szkół wyższych i jej granice [Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Watchdog.edu.pl #4].

Wydaje się, że poza cechami strukturalnymi również cechy grupy zawodowej, jaką są pracownicy akademiccy, skutecznie utrudniają wprowadzenie na uczelniach transparentnych procedur. Najważniejszą z nich jest wysoki stopień powiązania pracowników uniwersytetów ze sobą nawzajem (a w niektórych wypadkach również ze studentami) na wielu pozazawodowych płaszczyznach. Wynika to wprost z habitusu akademików: wyjazdy konferencyjne, nakładające się na siebie struktury zależności (wydziałów, zespołów grantowych, stowarzyszeń naukowych itp.). Mentoring czy promowanie relacji mistrz − uczeń daje więcej okazji do wytworzenia relacji nieprofesjonalnej pomiędzy pracownikami akademickimi niż w innych zawodach. W efekcie środowiska akademickie są grupą, w której takie tendencje jak nepotyzm czy protekcja wydają się naturalną, chociaż szkodliwą konsekwencją przyjętego modelu relacji.

Temat małżeństw pomiędzy pracownikami akademickimi nie został jeszcze dokładnie zbadany w Polsce, jednak wiemy, że jest to zjawisko powszechne. Badanie Uniwersytetu Stanforda wskazuje, że aż 36 proc. pracowników naukowych w przebadanej próbie 12 wiodących jednostek naukowych ze Stanów Zjednoczonych posiada stałego partnera, który również jest akademikiem. Zjawisko jest też odnotowywane na dużą skalę w Europie [Ledin i inni, A Persistent Problem…]. Analizując profile stypendystów zajmujących się biologią molekularną, zauważono, że na przestrzeni 10 lat od 37 do nawet 67 proc. miało partnera posiadającego lub robiącego doktorat.

O tym, że zjawisko jest dostrzegane, świadczy również fakt, że w państwach Europy Zachodniej pojawiły się specjalne programy wsparcia dedykowane parom badaczy.

Kolejną odsłoną problemu jest nepotyzm. 33 proc. pracowników naukowych uczelni artystycznych przyznaje, że spotkało się z jego przejawami. Problem jest na tyle poważny, że w nowelizacji Prawa o szkolnictwie wyższym z 2011 r. podjęto próbę jego ograniczenia poprzez następujące brzmienie art. 118 ust. 7: „Pomiędzy nauczycielem akademickim a zatrudnionym w tej samej uczelni jego małżonkiem, krewnym

70

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

lub powinowatym do drugiego stopnia włącznie oraz osobą pozostającą w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie może powstać stosunek bezpośredniej podległości służbowej. Nie dotyczy to osób pełniących funkcje organów jednoosobowych uczelni, dla których ustawa przewiduje powoływanie ich w drodze wyborów”.

Przepis nie precyzuje jednak, w jaki sposób rektor ma się odnieść do już istniejących stosunków podległości służbowej pomiędzy spokrewnionymi naukowcami. Nie określono też sposobu, w jaki uczelnie mają zbadać koligacje między zatrudnianymi. O nieskuteczności regulacji może świadczyć to, że w 2014 r. na Wydziale Prawa Uniwersytetu Rzeszowskiego na 90 pracowników naukowych aż 24 było ze sobą spokrewnionych, w przeszłości odsetek ten był jeszcze większy.

Wreszcie, specyficzną cechą zawodową akademików jest budowanie silnych relacji mistrz − uczeń na różnych poziomach kariery. Od figury tutora/mentora stosowanej na niektórych kierunkach studiów, aż po promotora pracy, struktury uniwersyteckie opierają się na wieloletniej bliskiej współpracy osób o nierównym doświadczeniu, potencjale sił oraz pozycji w strukturze akademickiej. Problemem są nie tylko patologiczne aspekty takich relacji, np. mobbing czy molestowanie. Również feudalna struktura uniwersytetu oraz różne formy protekcjonizmu są pokłosiem tego modelu budowania relacji.

Warto zadać pytanie – czy pewne formy protekcjonizmu, mimo stania w jaskrawej sprzeczności z ideą otwartego konkursu na stanowiska naukowe, nie doprowadzają często do faktycznego zwiększenia potencjału naukowego jednostki, szczególnie w wypadku krótkich konkursów?

Efektem wspomnianych wyżej pozaformalnych relacji między pracownikami akademickimi są potencjalne działania oraz wewnętrzne akty prawne szkodzące transparentności procedur na uczelni.

Ostatnią kwestią, na którą warto zwrócić uwagę w kontekście problemów z przejrzystością i jakością procedur w polskim szkolnictwie wyższym, jest niska jakość uniwersyteckiej administracji. Problem ten został bardzo dobitnie sformułowany w Strategii rozwoju szkolnictwa wyższego w Polsce do 2020 r. (przygotowanej w roku 2010 na zamówienie ministerstw Nauki i Szkolnictwa Wyższego przez konsorcjum złożone z firmy Ernst & Young Business Advisory oraz Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową): „Dotkliwym problemem szkolnictwa wyższego jest brak profesjonalnej kadry administracyjnej” [Strategia rozwoju szkolnictwa…].

71

Szlachetne podstawy bezprawia

Z racji szczególnego charakteru uczelni kadra administracyjna składa się często z jej absolwentów lub osób związanych ze środowiskiem akademickim i pracuje tam przez lata. Według Instytutu Allerhanda tylko 10,94 proc. kadry ma wcześniejsze doświadczenie z pracy na innej uczelni, 11,78 proc. z sektora administracji publicznej, a 11,45 proc. z organizacji pozarządowych.

Specyfika pracy na uczelni różni się znacząco od pracy w innych instytucjach administracyjnych. Pracownicy administracyjni często biorą udział w aktywnościach związanych z integracją nowych studentów, promocją i organizacją wydarzeń naukowych i konferencji, organizowaniem pracy badawczej pracowników naukowych czy obsługą grantów. Równocześnie – poza rzadkimi sytuacjami związanymi z odwołaniami od decyzji organów uczelni albo postępowaniem administracyjno-sądowym – pracownicy nie mają w swojej codziennej pracy kontaktu z Kodeksem postępowania administracyjnego. Prawdopodobnie jest to jednym z powodów niskiej jakości i nieprzejrzystości decyzji, regulaminów i innych dokumentów produkowanych przez uczelnię. Na poparcie tej tezy warto zwrócić uwagę na fakt, że podczas czwartej edycji programu Watchdog.edu.pl poświęconej procedurom rekrutacyjnym najczęstszym problemem, który dotyczył większości ze 140 badanych jednostek, były błędne lub niekompletne wzory decyzji administracyjnych.

Z perspektywy władz wydziałów niejasne procedury mogą służyć dobru studentów, doktorantów lub innej grupy interesantów – pozwalają na bardziej indywidualne podejście (w wypadku zastosowania uznania administracyjnego), ułatwiają pracę pracownikom uczelni nieposiadającym wiedzy z zakresu prawa administracyjnego, pozwalają obejść ograniczenia wynikające z infrastruktury lub ogólnej sytuacji polskiej nauki. Możemy tu więc mieć do czynienia z pokrętną logiką przedkładania swoiście rozumianego dobra studentów nad transparentność.

Na wielu uczelniach w przypadkach regulacji dotyczących podmiotów wydających decyzje administracyjne celowo pozostawiono im dużą swobodę (władzę dyskrecjonalną). Margines swobodnego uznania jest najbardziej widoczny w zakresie powtarzania roku, zwolnień z opłat, urlopów czy rekrutacji na studia. Oto przykładowe zapisy z jednego z regulaminów studiów:

72

Zaniedbania intencjonalne

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

㤠8.

2. W wypadku ubiegania się studenta o przeniesienie na studia (…) z uczelni zagranicznej (…) decyzję podejmuje Dyrektor (…) na podstawie dotychczasowego przebiegu studiów i zainteresowań studenta, przy czym podstawowym warunkiem jest zaliczenie I etapu studiów. Student przyjęty na studia (…) w trybie przeniesienia zobowiązany jest do uzupełnienia różnic programowych. (…) Pozostałe różnice programowe są określane w trybie indywidualnym zgodnie z decyzją (…) i opiekuna roku. (…) § 31 3. Decyzję o wznowieniu studiów podejmuje Dyrektor (…) 4. Po wznowieniu studiów student zobowiązany jest do uzupełnienia różnic programowych określonych w trybie indywidualnym zgodnie z decyzją Dyrektora (…) i opiekuna roku. (…) § 33 Student ma prawo ubiegać się o zwolnienie całkowite lub częściowe z opłaty lub rozłożenie jej na raty. Decyzję w tej sprawie podejmuje Dyrektor (…) po zasięgnięciu opinii Samorządu Studentów (…)”.

Podobne regulacje, pozwalające na szerokie stosowanie uznania administracyjnego w kwestiach „być albo nie być” studentów, doktorantów i pracowników naukowych, można znaleźć na wielu polskich uczelniach.

Tymczasem zbadanie opinii środowiska studenckiego (fora internetowe, wywiady pogłębione) jednostki, na której funkcjonuje cytowany regulamin, ujawnia, że – w efekcie braku jasnych regulacji oraz rozdźwięku przepisów i praktyki w innych punktach regulaminu – studenci nie mają poczucia pewności swojej sytuacji i praw.

Zamiast otrzymania jasnej informacji, czy dany przywilej, np. zwolnienie z opłat, im się w danej sytuacji należy, są zmuszeni czerpać wiedzę od innych kolegów oraz bazować na wymianie doświadczeń w grupach internetowych. Na forach toczą się dyskusje o tym, na jakie precedensy z przeszłości warto się powołać i kogo wśród władz jednostki obstawiać jako adresata pisma, żeby zwiększyć prawdopodobieństwo pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

Innymi doskonałymi przykładami labilności przepisów są kryteria, na podstawie których uczelnia dystrybuuje stypendia. Tu również alibi może stanowić „dobro studenta”.

73

Szlachetne podstawy bezprawia

Pracownicy naukowi często tylko przez jedną lub dwie kadencje pełnią funkcję opiekunów lat, prodziekanów czy koordynatorów programów, a wiedza z zakresu prawa administracyjnego nie jest ich mocną stroną. Zastosowanie ogólnych przepisów, pozostawiających dużą władzę dyskrecjonalną, pozwala np. prodziekanowi wydać decyzję bez zagłębiania się w przepisy. W założeniu pozwala też dostosować rozwiązanie do indywidualnego przypadku, co powinno służyć dobru interesanta.

Niestety, konsekwencją takich decyzji jest niepewność prawa, decyzje wydane z pogwałceniem aktów wyższego stopnia, brak transparentności oraz uzależnienie losu interesantów od humoru, charakteru i „dyspozycji dnia” u decydenta, preferowanie studentów o zainteresowaniach naukowych zbliżonych do tych, które on posiada.

Osobną kwestią są niejasności przy organizowaniu konkursów na stanowiska nauczycieli akademickich. Aby zrozumieć ten problem, należy wyobrazić sobie, że jego źródłem mogą być przyczyny opisane wcześniej – wysoki stopień spokrewnienia i powinowactwa w środowisku naukowym oraz protekcjonizm wynikający z relacji mistrz − uczeń. Istotne jest też potencjalne przeświadczenie o tym, że rozpisując nieuczciwy konkurs na stanowisko naukowe, osoby odpowiedzialne za jego realizację przekonane są o robieniu czegoś dobrego. Takiej formie działania mogą towarzyszyć różne samousprawiedliwienia autorów konkursu. Pierwszym jest chęć pomocy własnemu podopiecznemu, który – wobec kondycji polskiej nauki oraz infrastruktury społecznej (żłobki i przedszkola, mieszkania socjalne, ograniczenia mobilność) – nie będzie miał możliwości podjęcia pracy na innej uczelni w Polsce. Niska konkurencyjność polskiej nauki znacząco zmniejsza szansę na zatrudnienie za granicą. To w połączeniu ze świadomością nierzetelności konkursów w innych jednostkach może doprowadzić do paradoksalnej konkluzji, że najlepszą odpowiedzią na zastaną sytuację jest ogłoszenie równie nierzetelnego konkursu.

Drugim wytłumaczeniem dla ustawiania konkursów może być przekonanie o niedoskonałości obiektywnych kryteriów, takich jak publikacje. Argument ten jest szczególnie istotny w kontekście szerokiej krytyki wskaźników oceniających jakość nauki. Z perspektywy jednostki organizującej konkurs znajomość wydziału, zgranie z zespołem czy bycie na bieżąco z realizowanymi przez wydział projektami może być lepszym gwarantem należytego wykonywania pracy niż obiektywne i mierzalne kryteria takie jak dorobek naukowy. W tej sytuacji nietransparentne działanie byłoby motywowane jakością pracy wydziału, mimo że w skali makro oznaczałoby ob-

74

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

niżenie jakości polskiego szkolnictwa oraz dalsze zmniejszenie mobilności polskich naukowców.

Uniwersytet jako przedsiębiorstwo

Pod koniec XX w. zaczął się zmieniać paradygmat funkcjonowania szkół wyższych. Model humboldtowski, oparty na uczelni jako partnerskiej wspólnocie uczących się i uczonych, oddzielonej od społeczeństwa, wykonującej misję publiczną i utrzymywanej w całości z podatków, został zastąpiony paradygmatem opartym na wizji uczelni jako podmiotu rynkowego poddanego kapitalistycznym regułom gry.

Z perspektywy omawianej w artykule najważniejszą kwestią jest fakt, że uniwersytet został nagle poddany kategoriom skuteczności sprawdzającym jego wydajność w różnych sferach działania. W kwestii dofinansowań publicznych uczelnie muszą wypełniać określone wskaźniki, aby otrzymać dotację budżetową. Ich działalność dydaktyczna musi brać pod uwagę czynnik komercyjny – granty i badania są rygorystycznie rozliczane. W świetle tych faktów należy zauważyć, że wiele działań służących poprawianiu transparentności procedur uczelni niekoniecznie poprawia jej efektywność, trawiąc równocześnie czas i środki. Odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, stosowanie procedur antydyskryminacyjnych, należyte informowanie interesantów o ich prawach – wszystko to potencjalnie wydłuża i zwiększa koszty postępowań, co w świetle logiki rynkowej stawia wszystkie takie działania w niekorzystnym świetle. Podobnie przejrzyste informowanie o prowadzonych badaniach czy nawet metodach nauczania jest ryzykowne, gdyż stanowi informację o potencjale handlowym. Andrzej Paszewski, krytykując komercjalizację nauki, pisze: „Zanik otwartości występuje coraz wyraźniej w sferze samej nauki, a wiąże się to z konkurencją o priorytet czy możność opublikowania wyników w najlepszych czasopismach, co z kolei często rzutuje na skuteczność w zdobywaniu funduszy na badania oraz stanowiska. Wszystko to powoduje, że nikt nie ujawnia swoich pomysłów ani wyników przed ich opublikowaniem. Jeśli ktoś to robi, to znaczy, że mu nie zależy, a wykorzystujący tak zdobyte wiadomości nie czuje się zobowiązany powołać się na autora informacji” [Paszewski, Łamanie zasad przyzwoitości…].

Wzrost transparentności często odbywa się kosztem efektywności, na co wskazują badania m.in. Dawida Stasavage’a [Stasavage, Transparency, Democratic Accountability…], Andrei Prata [Prat, The Wrong Kind of Transparency], Archona Funga, Mary Graham i Davida Weila [Fung i inni, Full Disclosure…]. Nie jest to oczywiście

75

Szlachetne podstawy bezprawia

stała zależność, jednak w analizowanych przez wymienionych autorów przedsiębiorstwach i urzędach zauważano: l spadek jakości wykonywania głównego zakresu obowiązków podczas radykalnego zwiększania nacisku na procedury związane z transparentnością, takie jak kompleksowe informowanie odbiorców; l fasadową rolę procedur, dostarczanie informacji irrelewantnych lub niekompletnych, tworzenie jedynie iluzji kontroli i przejrzystości działań badanego podmiotu.

Z łatwością możemy wyobrazić sobie sytuację, w której podmiot decyzyjny na uczelni staje przed wyborem – np. rozpisania uczciwego, rzetelnego konkursu i poniesienia ryzyka opóźnienia realizacji projektu (co może wiązać się ze zwrotem części środków finansowych) albo zorganizowania go w sposób nierzetelny i dochowania terminów. Możemy również wyobrazić sobie sytuację, w której zapewnienie rzetelnej opieki podczas procedury rekrutacyjnej (i ewentualnych studiów) osobie niepełnosprawnej będzie dla uczelni na tyle kosztowne i angażujące, że celowo może ona zaniedbywać rekrutację takich osób na studia. Te konflikty, jak najbardziej realne, pokazują dylematy, przed którymi stoją współczesne uczelnie.

Uniwersytet został postawiony przed dwoma nowymi zestawami wymogów – pierwszym, wynikającym z rozwoju społeczeństwa obywatelskiego ceniącego transparentność, regulaminowość, równość i uczciwość w postępowaniu administracyjnym oraz drugim − kapitalistycznym, wynikającym z podporządkowania nauki warunkom rynkowym oraz potrzebie kwantyfikacji i oceny wydajności wszystkich jej aspektów. Oba te systemy w pewnych sferach wchodzą w konflikt, oba też nie są pierwotnym zestawem zasad właściwych akademii. Ponieważ drugi z nich decyduje o przetrwaniu uczelni w warunkach rynkowych, to bardzo często w sytuacji konfliktu systemów wartości uzyskuje on uprzywilejowaną pozycję. *** Przynajmniej część kłopotów z transparentnością ma swoje źródło w konflikcie wartości i habitusów środowiska uniwersyteckiego z instytucjami kontrolującymi, strukturami administracyjnymi i ogółem społeczeństwa.

Transparentność znajduje się nisko w hierarchii wartości składających się na etos akademicki, daleko za rzetelnością badawczą i lojalnością wobec uczelni. Tak

76

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

jak wiele innych aspektów badanych w ramach monitoringów obywatelskich (m.in. uczciwość konkursów, równe traktowanie podmiotów, dostęp do informacji publicznej) transparentność jest terminem oraz wartością przynależącą do języka właściwego porządkowi publiczno-prawnemu oraz społeczeństwu obywatelskiemu.

Istnieje – nie zawsze wyartykułowany – opór przedstawicieli uczelni, gdy muszą spełnić kryteria jawnego i przejrzystego działania w sposób analogiczny do organów administracji państwowej i samorządowej lub publicznej służby zdrowia.

Punktem wyjścia jest tutaj wewnętrznie lojalna wspólnota, która znajduje się pod dużą presją ekonomiczną (związaną z komercjalizacją nauki) oraz instytucjonalno-prawną (związaną z kwantyfikacją nauki, konkursami grantowymi, terminowymi realizacjami i osiąganiem konkretnych wskaźników), równocześnie jest przyzwyczajona do dużej autonomii wobec państwa.

Wydaje się, że do usunięcia opisanych wyżej wad systemowych konieczne będzie przemodelowanie albo struktur akademickich, albo stawianych im wymagań.

Trzeba jednak uszanować pewne globalne i silnie zakorzenione trendy, takie jak zawieranie małżeństw między pracownikami akademickimi czy skupienie się na relacji mistrz − uczeń, które są stałymi i niezbywalnymi cechami akademii. Środowisko naukowe musi zacząć traktować kluczowe dla społeczeństwa obywatelskiego wartości jak własne. W tym transparentność. Także lojalność wobec własnej grupy zawodowej czy Alma Mater powinna przestać stanowić nadrzędną wartość w wypadku konfliktu z wartościami obywatelskimi. Wydaje się, że obie te zmiany mogą nastąpić w toku rozwoju polskiego społeczeństwa obywatelskiego oraz rozwoju infrastruktury i programów wspierających mobilność naukowców.

Paweł Jędral

Bibliografia

Augusti G., The Bologna Process and Transparency in European Engineering Education w: Béraud A., Godfroy A., Michel J. (red.), Gender and Interdisciplinary Education for Engineers, Rotterdam 2012.

Fung A., Graham M., Weil D., Full Disclosure: The Perils and Promise of Transparency, Cambridge 2007.

77

Szlachetne podstawy bezprawia

Jóźwiak J., Kodeksy i rzeczywistość. O przyczynach naruszania zasad w: Kloc K., Chmielecka E. (red.), Dobre obyczaje w kształceniu akademickim: materiały z ogólnopolskiej konferencji zorganizowanej w dniach 20-21 maja 2004 roku w Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Warszawa 2004.

Ledin A., Bornmann L., Gannon F., Wallon G., A Persistent Problem: Traditional Gender Roles Hold Back Female Scientists w: „EMBO Reports” 2007, nr 8 (11), s. 982-987.

Paszewski A., Łamanie zasad przyzwoitości a łamanie prawa (rozważania w kontekście nauki), http://www.pan.poznan.pl/nauki/N_210_03_Paszewski.pdf.

Prat A., The Wrong Kind of Transparency, „American Economic Review” 2005, nr 95 (3), s.

862-877.

Stasavage D., Transparency, Democratic Accountability, and the Economic Consequences of Monetary Institutions, „American Journal of Political Science” 2003, nr 47 (3), s. 389-403.

Strategia rozwoju szkolnictwa wyższego w Polsce do 2020 roku, raport przygotowany przez Ernst & Young Business Advisory i Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, Warszawa 2010.

Watchdog.edu.pl. Działania nadzorcze nad dystrybucją bezzwrotnej pomocy publicznej dla studentów i doktorantów, T. Lewiński (red.), Warszawa 2011.

Watchdod.edu.pl – edycja 2. Działania nadzorcze nad dystrybucją świadczeń z pieniędzy publicznych wśród studentów uczelni prywatnych i państwowych uczelni zawodowych, Golińska M., Lewiński T., Pawłowski R., Rycko N., Warszawa 2012.

Watchdog.edu.pl #3. Jak instytucje publiczne wspierają doktorantów, Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Warszawa 2016.

Watchdog.edu.pl #4. Czy gorsi kandydaci wypierają lepszych podczas rekrutacji na drugi i trzeci stopień studiów?, Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Warszawa 2016.

Watchdog.edu.pl #5. Otwarte i uczciwe konkursy na stanowiska nauczycieli akademickich − reguła czy wyjątek?, Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Warszawa 2016.

Watchdog.edu.pl #6. Studenci i doktoranci przeciw plagiatom, Pawłowski R., Rafalska D. (red.), Warszawa 2016.

Zybertowicz A., O zacnych i niecnych regułach postępowania (także naukowego) w: Etyka w nauce, Warszawa 2003.

78

Opłaty vs. koszty studiów Marcin Chałupka

Autor jest kierownikiem działu organizacyjno-legislacyjnego Politechniki Łódzkiej, ekspertem Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej Rady Radców Prawnych. Specjalizuje się w prawie szkolnictwa wyższego i awansu naukowego. Był ekspertem: Parlamentu Studentów RP, Fundacji Rektorów Polskich, Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Uczestniczył w pracach nad tworzeniem (lata 2004-2005) i nowelizacją (lata 2009-2010) Prawa o szkolnictwie wyższym, m.in. jako pełnomocnik ministra. Twórca licznych analiz i komentarzy do przepisów PSW ukazujących się m.in. na łamach „Forum Akademickiego”.

79

Opłaty vs. koszty studiów

Dydaktyka na polskich uczelniach funkcjonuje na zasadach niezgodnych z prawami wolnego rynku i odpowiedzialnego wyboru. Cena i sposób realizacji usługi nie zależą bowiem od ustaleń między szkołą a studentem, lecz w dużym stopniu regulują je przepisy prawa.

Przepisy te (głównie Prawo o szkolnictwie wyższym, zwane dalej PSW) realizują formalnie postulat dbania o jakość kształcenia, a realnie stanowią wyraz etatystycznych inklinacji podmiotów decydujących o ustroju polskich uczelni. Nie tylko zresztą reguły tworzenia oferty dydaktycznej, ale też jej cena są regulowane ustawowo.

Artykuł 99 PSW stanowi m.in.: „1. Uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z: 1) kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych oraz uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich; 2) powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych oraz stacjonarnych studiach doktoranckich z powodu niezadowalających wyników w nauce; 3) prowadzeniem studiów w języku obcym; 4) prowadzeniem zajęć nieobjętych planem studiów, w tym zajęć uzupełniających efekty kształcenia niezbędne do podjęcia studiów drugiego stopnia na określonym kierunku; 5) prowadzeniem studiów podyplomowych, kursów dokształcających oraz szkoleń; 6) przeprowadzaniem potwierdzania efektów uczenia się.

2. Wysokość opłat, o których mowa w ust. 1, ustala rektor uczelni publicznej, z tym że opłaty, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie mogą przekraczać kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia w danej uczelni, odpowiednio studiów lub studiów doktoranckich, o których mowa w ust. 1 pkt 1, oraz zajęć na studiach i studiach doktoranckich, o których mowa w ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem kosztów przygotowania i wdrażania strategii rozwoju uczelni, w szczególności rozwoju kadr naukowych i infrastruktury dydaktyczno-naukowej, w tym amortyzacji i remontów” [ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym, tekst jednolity: DzU 2016, poz. 1842].

Czy istnieje mechanizm pozwalający na weryfikowanie sposobu przestrzegania przez uczelnie przytoczonej wyżej reguły ustawowej? Jak sprawdzić, czy wysokość opłat nie przekracza wysokości ponoszonych kosztów?

80

Reguła

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

Weryfikacja

W dalszej części art. 99, w ust. 6 można przeczytać: „Informację o wysokości opłat za usługi edukacyjne, o których mowa w ust. 1 i 4, uczelnia zamieszcza na swojej stronie internetowej”. Nie ma jednak w ustawie obowiązku wskazywania kalkulacji tych kosztów, którą uczelnia uzasadniałaby wysokość opłaty wyliczonej z uwzględnieniem reguły zawartej w ust. 2 art. 99 PSW. Istnieje więc pokusa, aby koszty te brać „z sufitu”, żądając maksymalnej kwoty, jaką student jest w stanie zapłacić.

Mimo to uczelnia powinna liczyć się z koniecznością ich wykazania, w tym poparcia swych wyliczeń materiałem dowodowym. Kiedy? W postępowaniu sądowym, w którym dochodzi zaległości np. z tytułu czesnego od swojego studenta. Składająca pozew uczelnia musi liczyć się z tym, że student wniesie sprzeciw od nakazu zapłaty.

W nim zaś podniesie jeszcze, iż wysokość opłat wpisana do umowy jest niezgodna z normą art. 99 ust. 2 PSW, a więc umowa w tym zakresie jest sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym. Z uwagi na brak możliwości dowiedzenia tego bez dokumentacji finansowo-księgowej uczelni złożony zostanie także wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tej dokumentacji, a po jego uwzględnieniu zacznie się wyliczanie i podważanie kosztów poszczególnych pozycji jako wykraczających poza ustalony w art. 99 ust. 2 PSW wymiar kosztów „niezbędnych”. Jeśli uczelnia nie ma autentycznych wyliczeń i dowodów ponoszenia faktycznych kosztów – może mieć problem. Czasem uczelnie przyjmują za miarę kosztów punkty ECTS. To jedynie odracza problem, gdyż pozostaje konieczność wykazania, jak punkt ECTS, uczyniony swoistą walutą pośrednią, przekłada się na koszty, a przecież punkty te – z założenia – obejmują także pracę własną studenta.

Zdaniem NIK

W raporcie z kontroli Najwyższej Izby Kontroli pt. Opłaty za studia w publicznych szkołach wyższych [nr ewid. 214/2015/D/15/506/KNO, kontrola prowadzona od czerwca do września 2015 r.] czytamy: „Istotne nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli obejmowały zawyżanie przez uczelnie opłat związanych z przyjęciem na studia oraz opłat za kształcenie na studiach niestacjonarnych. Ich przyczyną był brak kalkulacji kosztów związanych z procesem rekrutacji i kalkulacji kosztów studiów oraz nierzetelne ich szacowanie (…) Rektorzy skontrolowanych uczelni stosowali różnorodne podejścia co do sposobu sporządzania kalkulacji tych kosztów, m.in. z powodu nieregulowania tej kwestii w przepisach prawa. Podejścia te nie prezentowały jednak w jednoznaczny sposób faktycznie ponoszonych kosztów

81

Opłaty vs. koszty studiów

stanowiących podstawę do określania opłat wnoszonych przez studentów, tak by można było jednoznacznie stwierdzić, że uczelnie wypełniały powyższe warunki, tj. że wysokość powyższych opłat nie przekraczała kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia studiów w danej uczelni”.

Tak więc nawet Najwyższa Izba Kontroli nie potrafi ocenić prawidłowości ustalenia kosztów rzutujących na wysokość opłat. Jak można dowiedzieć się z dalszej części raportu: „Minister nauki i szkolnictwa wyższego, w informacji udzielonej NIK w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. f Ustawy o NIK stwierdził, że kalkulacja kosztów powinna uwzględniać – w ramach formy studiów – jeden kierunek studiów lub grupę kierunków z tego samego obszaru kształcenia w przypadku porównywalności kosztów (minister nie odpowiedział natomiast, w jaki sposób należy przeprowadzić przedmiotową kalkulację)”. Te istotne problemy mogą tym bardziej powodować kłopot w dowiedzeniu przez uczelnię, że przestrzega reguły ustalonej w art. 99 ust. 2 ustawy. Być może więc dopiero pełnomocnik pozwanego zechce takie analizy prowadzić na oczach sądu, choćby po to by w skali ich skomplikowania „utopić” pozew uczelni. Pamiętajmy, że nie wystarczy podać tzw. współczynnika kosztochłonności z rozporządzenia MNiSW o sposobie podziału dotacji budżetowych dla uczelni, należy wykazać, że koszty nie przekraczają poziomu niezbędności. Czy i jak sprawę rozwiązuje projektowana i reklamowana jako wybitnie prostudencka ustawa o roboczej nazwie 2.0?

W projekcie tzw. konstytucji dla nauki (zwanej wcześniej ustawą 2.0) nie można już znaleźć (przynajmniej w oficjalnej wersji opublikowanej 19 września 2017 r.) odpowiednika art. 99 ust. 2 PSW. Co prawda pojawił się zwrot „uczelnia nie działa w celu osiągnięcia zysku” (w art. 9 ust. 4 projektu), jednak „niedziałanie w celu” i brak zysku w bilansie nie są absolutnie tożsame z istniejącym obecnie zakazem przekraczania kosztów niezbędnych.

Pozostaje wierzyć, że ostateczna wersja projektowanej ustawy będzie bardziej prostudencka, bo w uruchomienie mechanizmów rynkowych, które skutkowałyby zbijaniem ceny za studia wynikającym z konkurowania uczelni o studenckie portfele, nikt nie wierzy. I to pomimo faktu, że Parlament Studentów RP opublikował Studencki Projekt Założeń do Ustawy 2.0, gdzie w części pt. Założenia rekonstrukcji podstaw systemu szkolnictwa wyższego – nowy paradygmat wolności odpowiedzialnego

82

Kierunki zmian

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

wyboru można przeczytać: „Płacenie za studia na rachunek studenta, choć z wykorzystaniem środków pożyczonych przez podatników, daje studentowi podmiotowość – student ma wolny wybór i jest odpowiedzialny za swoje decyzje. Daje mu ekonomiczną siłę w relacji z uczelnią, ale wraz z nią czyni go także odpowiedzialnym za jej użycie”. Szansa na regulacje, które by tę wytyczną realizowały, jest relatywnie słaba. Nadal więc limitowanie wysokości opłat odbywać się będzie z użyciem narzędzi prawa powszechnego, trudnych w interpretacji i egzekwowaniu, aż do pierwszego skutecznego pozwu. Niniejszy tekst realizuje więc misję prewencyjną – zwraca uwagę służb finansowo-prawnych polskich uczelni na potencjalne ryzyka prawno-dowodowe.

Marcin Chałupka

83

84

Jawność gorąco rekomendowana Robert Pawłowski

Autor współtworzył i był pierwszym przewodniczącym Parlamentu Studentów RP. Współtwórca instytucji i pierwszy rzecznik praw studenta. Od 2008 r. jest prezesem Fundacji „Fundusz Pomocy Studentom”. Publikuje raporty o (nie)przestrzeganiu praw studenta i doktoranta i innych zagadnieniach związanych ze szkolnictwem wyższym. Redaktor naczelny pisma „StRuNa”.

85

Jawność gorąco rekomendowana

Uczelniom publicznym, nad którymi nie ma odpowiedniego nadzoru ze strony państwowych urzędów kontroli, organizacji pozarządowych i wolnych mediów, grozi „syndrom 3U”, czyli objawy uznaniowości, uwłaszczenia i uzurpacji.

Niedopuszczalny w państwie prawa stopień uznaniowości można zaobserwować przy rozdziale stypendiów i zapomóg, podczas przyznawania urlopów dziekańskich i indywidualnych toków studiowania, przy wyznaczaniu recenzentów i składów komisji egzaminacyjnych, w trakcie przeprowadzania konkursów na stanowiska nauczycieli akademickich i w wielu innych sytuacjach.

Grupy, które dzierżą władzę na uczelniach publicznych, zachowują się, jakby dysponowały majątkiem prywatnym. Nie poczuwają się do obowiązku informowania o sposobie, w jaki wykorzystują pieniądze budżetowe. Nie widzą konieczności zatrudniania najlepszych kandydatów na stanowiska naukowe ani przyjmowania najlepszych w kraju absolwentów studiów licencjackich i inżynierskich na studia drugiego i trzeciego stopnia. Jako osoby, które się uwłaszczyły, przyjmują „do siebie” do pracy tylko tych, których znają i lubią (często członków rodzin), oraz tych, których z innych powodów można uznać za „swoich” (bo np. trwają na uczelni „przez zasiedzenie”).

Uzurpacja dotyczy przypisywania sobie szczególnej roli w społeczeństwie i zasłaniania się fałszywie pojmowaną autonomią. Tymczasem podstawowe obowiązki wobec społeczeństwa – wśród nich tworzenie wzorów etycznych, poszanowanie pieniędzy podatników oraz reagowanie na potrzeby społeczeństwa obywatelskiego, administracji i gospodarki – nie są realizowane.

Działaniem profilaktycznym, które chroni przed „syndromem 3U”, jest wysoka transparentność.

Transparentność to tylko narzędzie. Służy ważnym celom (ochrona praw jednostki, zabezpieczenie pieniędzy publicznych, uczciwa rywalizacja w wyborach/ konkursach/przetargach) wtedy, gdy jest przestrzegana bezwzględnie i ma oparcie w faktach. Nie ma sensu nakładać obowiązku ujawniania danych, których autentyczności nie można potwierdzić w inny sposób.

Nie warto wymagać od uczelni, żeby ceny studiów niestacjonarnych odzwierciedlały faktyczne koszty prowadzenia studiów, jeżeli z góry wiadomo, że wszystko odbywa się à rebours – najpierw cena jest ustalana na podstawie realiów rynkowych,

86

Mniej obowiązków, ale zero tolerancji

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

a potem koszty są tak rozpisywane, żeby uzasadnić cenę. Jeżeli nie ma narzędzi ani środków na coroczne zewnętrzne audyty finansowe, które będą sprawdzać realne koszty kształcenia, to nie prowokujmy uczelni do produkowania fikcyjnych „kwitów”.

Nie obciążajmy ich też obowiązkami typowymi dla służb socjalnych. Skoro wiemy, że nie są w stanie potwierdzić deklarowanych dochodów w rodzinie studenta, to nie utrzymujmy fikcji wyrównywania szans edukacyjnych poprzez dystrybucję stypendiów socjalnych. Nie wymagajmy też od amatorów (pierwszy problem), żeby za darmo (drugi problem) pracowali w komisjach stypendialnych i wydawali poprawne decyzje administracyjne.

Najpierw ustalmy, jakie wiarygodne informacje uczelnia musi posiadać, a potem dostęp do nich egzekwujmy, posługując się tak surowymi sankcjami (spadającymi na uczelnię i konkretne osoby), aby jakakolwiek manipulacja danymi była nieopłacalna.

Standard uniwersytecki, czyli niższy od minimalnego

W polskich szkołach wyższych panują niewyobrażalnie niskie standardy w kwestiach prawodawstwa i orzecznictwa dyscyplinarnego. Uczelnie – nawet te zatrudniające po 50 profesorów prawa – bezwstydnie posługują się regulaminami (np. przyznawania pomocy materialnej) pełnymi elementarnych błędów legislacyjnych.

Z kolei komisje dyscyplinarne z różnych uczelni bez cienia zażenowania ferują bardzo odmienne wyroki za takie same przewinienia (np. plagiaty).

Warunkiem zapewnienia minimalnego choćby poczucia sprawiedliwości jest uruchomienie centralnej bazy orzeczeń komisji dyscyplinarnych. Możliwość wzajemnego podglądania efektów pracy poszczególnych komisji sprawi, że ich decyzje nie będą się tak bardzo „rozjeżdżały”. Poza tym powstanie bazy orzeczeń stworzy warunki do publikowania prac naukowych przygotowanych dzięki analizie zgromadzonego orzecznictwa. W tej sytuacji ich autorzy nieuchronnie wskażą przykłady postanowień wzorcowych oraz tych błędnych i nieprofesjonalnych.

Najbardziej destrukcyjny wpływ na postrzeganie prawa przez osoby wkraczające w dorosłość ma obserwowanie sposobu tworzenia i respektowania przepisów przez uczelnie publiczne. Potrzebna jest systemowa zmiana, która uwolni studentów i doktorantów od konieczności obcowania z miernymi regulaminami: studiów, domów studenta, pomocy materialnej, praktyk studenckich, samorządu studentów, korzystania z bibliotek itd. Przedstawiciele Skarbu Państwa (odpowiedni ministro-

87

Jawność gorąco rekomendowana

wie) muszą też przestać tolerować te uczelnie, które stały się strefami częściowo wolnymi od rygorów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przykładowy schemat (jeden z wielu możliwych) usuwania bylejakości przepisów mógłby obejmować pięć kroków: danie uczelniom z wydziałami prawa roku na uporządkowanie przepisów wewnętrznych; ocenę wprowadzonych lub utrzymanych regulacji przez wybrane w przetargu podmioty zewnętrzne (np. kancelarie prawnicze); istotne ograniczenie finansowania budżetowego uczelni, które posługują się wadliwymi regulaminami i umowami, aż do momentu usunięcia nieprawidłowości; danie pozostałym uczelniom czasu na skorygowanie swoich przepisów dzięki podpatrywaniu innych; ocenę ich prawodawstwa przez podmioty zewnętrzne.

Najbardziej wartościowe są te dane, które można w stopniu zaawansowanym przetwarzać.

Jeżeli opis kadry (naukowej i administracyjnej) w Biuletynie Informacji Publicznej będzie powstawał na wszystkich uczelniach według tego samego schematu, to szybko wykryjemy, które z nich mają największe przerosty zatrudnienia pracowników niemerytorycznych. Jeżeli oświadczenia majątkowe oraz bieżące wynagrodzenia rektorów i innych osób odpowiedzialnych na uczelni za wydatkowanie pieniędzy publicznych będą wypełniane w standardowym formularzu elektronicznym, to łatwo importujemy je do jednej bazy danych i sprawdzimy, czy istnieją pozytywne korelacje między wzrostem pozycji naukowej uczelni a wynagrodzeniami uczelnianych menedżerów. Dzięki stworzeniu warunków do przetwarzania obszernych zbiorów danych obywatele będą mogli przyjrzeć się różnym anomaliom i spróbować znaleźć ich źródła. Na przykład iść tropem uczelni, która ma najwięcej umów na czas określony, albo tej, która ma wolne miejsca w akademikach przy licznej populacji studentów zamiejscowych, lub tej, która jest liderem w przyjmowaniu na studia osób z najgorszymi wynikami na maturze.

Najciekawsze są anomalie

Na razie mówienie o transparentności polskich uczelni jest częściowo bezprzedmiotowe. Punktem wyjścia do jakiejkolwiek rozmowy na ten temat będzie wypełnienie treścią wszystkich Biuletynów Informacji Publicznej.

Minimalna zawartość BIP musi obejmować: statut i regulaminy, informacje o wszystkich jednostkach organizacyjnych i osobach je reprezentujących, protoko-

To, co ważne, ma być dostępne

88

Watchdog.edu.pl #7. Transparentne uczelnie

ły z posiedzeń i uchwały organów kolegialnych, zarządzenia organów jednoosobowych, oficjalnie przyjęte strategie rozwoju i wieloletnie plany inwestycyjne, źródła finansowania i poziom zadłużenia, sprawozdania finansowe z ostatnich lat, spis posiadanych nieruchomości ze szczegółowym opisem bazy socjalnej i jej standardu, ordynacje wyborcze, spisy kandydatów i wyniki głosowań, oceny uzyskane podczas akredytacji zewnętrznych i parametryzacji. Konieczne jest też zamieszczenie informacji umożliwiających maturzystom i ich rodzicom racjonalny wybór uczelni, takich jak: programy studiów i przedstawienie kadry, która będzie je realizować, wszelkie opłaty na rzecz uczelni, z jakimi trzeba się liczyć podczas studiów, warunki najbliższych rekrutacji oraz wyniki naborów przeprowadzonych w ostatnich latach, a zwłaszcza oceny ostatnich osób z list rankingowych, które zostały przyjęte.

Ważny jest też sposób zamieszczania informacji w BIP: jego tempo, czytelność, dane o autorach informacji i wprowadzanych zmianach treści, funkcjonalne archiwum. Niestety, to, co już zaczyna być standardem w BIP instytucji publicznych, nadal nie obowiązuje w szkolnictwie wyższym i nauce. *** Uczelnie w Polsce dysponują znaczącą częścią majątku państwa, bywają największymi pracodawcami w województwach, otrzymują środki budżetowe przeznaczone na naukę, kształcenie, infrastrukturę oraz na pomoc materialną dla studentów i doktorantów. Wydają mnóstwo decyzji administracyjnych, przeprowadzają konkursy decydujące o zatrudnieniu w sektorze publicznym, organizują bardzo duże przetargi. Skalę działania największych polskich uczelni można porównać z niektórymi spółkami na głównym parkiecie Giełdy Papierów Wartościowych w Warszawie.

Uczelnie decydują o rozdziale deficytowego dobra publicznego, jakim są miejsca na „bezpłatnych” studiach, oraz – jako liderzy rynku – narzucają ceny miejsc na studiach w pełni odpłatnych. Niski poziom transparentności działania tego sektora jest jednym z największych zaniedbań ustawodawców w ostatnim ćwierćwieczu.

Robert Pawłowski

89

WATCHDOG.EDU.PL #7

TRANSPARENTNE UCZELNIE

Publikacja powstała w ramach zadania zleconego MNiSW

Fundusz Pomocy Studentom 2017