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INTRODUCCIÓN AL DERECHO MUNICIPAL CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN MÉXICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Marta Lorente Sariñena

Ana Cañizares Laso

Javier de Lucas Martín

Jorge A. Cerdio Herrán

Víctor Moreno Catena

José Ramón Cossío Díaz

Francisco Muñoz Conde

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

María Luisa Cuerda Arnau

Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón

Manuel Díaz Martínez

Catedrático de Derecho Procesal de la UNED

Carmen Domínguez Hidalgo

Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

José Luis González Cussac

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Elisa Speckmann Guerra

Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

INTRODUCCIÓN AL DERECHO MUNICIPAL CAPACIDADES INSTITUCIONALES DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN MÉXICO

Alberto Vega Hernández

tirant lo blanch Ciudad de México, 2024

Copyright ® 2024 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant Humanidades publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/. Este libro será publicado y distribuido internacionalmente en todos los países donde la Editorial Tirant lo Blanch esté presente.

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Índice Introducción.................................................................................................... 13 Capítulo 1 Antecedentes históricos del municipio en México.................................................. 15 I. Generalidades..............................................................................................................15 II. El municipio a nivel internacional............................................................................15 III. Antecedentes del municipio en méxico..................................................................18 IV. El municipio en España............................................................................................21 V. La conquista y la colonización....................................................................................26 VI. El municipio en la independencia...........................................................................36 VII. El municipio en la época de reforma.....................................................................43 VIII. El municipio en el porfiriato.................................................................................45 IX. El municipio en la época de la revolución..............................................................47 X. Doctrinas sobre el origen y evolución del municipio..............................................49 XI. Resumen del capítulo primero................................................................................53 XII. Bibliografía...............................................................................................................56 XIII. Legislación consultada...........................................................................................58

Capítulo 2 El artículo 115 y sus reformas constitucionales.................................................... 59 I. Generalidades..............................................................................................................59 II. La importancia del artículo 115 constitucional........................................................59 III. El proyecto de las entidades federativas..................................................................62 IV. Análisis de las reformas al artículo 115 constitucional............................................64 V. El artículo 115 en la constitución política de México..............................................73 VI. Otros artículos constitucionales relacionados con el municipio...........................84 VII. Resumen del capítulo segundo...............................................................................90 VIII. Bibliografía..............................................................................................................93 IX. Legislación consultada..............................................................................................94

Índice

Capítulo 3 Diagnóstico de las capacidades institucionales de los gobiernos municipales en México........................................................................................................ 97 I. Generalidades..............................................................................................................97 II. El municipio en cifras: censos y encuestas................................................................98 III. Tipología de los gobiernos municipales..................................................................99 IV. Seguridad pública municipal..................................................................................104 V. Reglamentación municipal.......................................................................................110 VI. Recursos humanos en el ayuntamiento.................................................................113 VII. Finanzas públicas municipales..............................................................................123 VIII. Transparencia municipal......................................................................................137 IX. Desarrollo urbano e infraestructura......................................................................139 X. Recursos materiales en las alcaldías........................................................................141 XI. Resumen del capítulo tercero................................................................................144 XII. Bibliografía.............................................................................................................147

Capítulo 4 Las asociaciones municipales en México y en el mundo.......................................149 I. Generalidades............................................................................................................149 II. Las asociaciones municipales en México................................................................150 III. Asociaciones municipales en américa latina.........................................................166 IV. Asociaciones municipales en Europa.....................................................................185 V. Asociaciones municipales en América del Norte....................................................190 VI. Otros organismos municipales en el mundo.........................................................194 VII. Resumen del capítulo cuarto................................................................................198 VIII. Bibliografía............................................................................................................202 IX. Instituciones............................................................................................................203

Índice

Capítulo 5 El municipio mexicano en el marco de los objetivos de desarrollo sostenible...........207 I. Generalidades............................................................................................................207 II. La gobernanza en el municipio...............................................................................208 III. Municipalismo y desarrollo humano sustentable.................................................211 IV. Norma de calidad para municipios iso: 18091.......................................................214 V. Agenda 2030 y los objetivos de desarrollo sostenible.............................................218 VI. La agenda para la gobernanza municipal humanista...........................................222 VII. Resumen del capítulo quinto................................................................................232 VIII. Bibliografía............................................................................................................234 IX. Instituciones............................................................................................................235

Introducción A medida que se estudia el municipio, se muestran las desigualdades que tienen las localidades en materia educativa, de infraestructura, reglamentación, servicios públicos, zonificación, urbanización, seguridad pública, entre otras. En los municipios metropolitanos se puede notar el desarrollo en infraestructura, el crecimiento económico y los avances tecnológicos, mientras que en los rurales demandan recursos cada vez más necesarios que por sí mismos son imposible generar. Hoy día las demandas y necesidades han crecido, el municipio enfrenta nuevos retos, las autoridades municipales tienen que asumir un papel protagónico para encontrar soluciones viables y factibles en todas sus actividades que realiza. Por consiguiente, son, muchas las tareas que enfrentan los gobiernos municipales en México. Para cumplir sus facultades y atribuciones establecidas en el artículo 115 Constitucional, el municipio requiere de recursos humanos, económicos y financieros para cumplir con sus competidos de manera eficaz y eficiente. El objetivo del presente libro es constituirse como un documento de consulta para estudiantes, investigadores del derecho municipal, presidentes municipales, síndicos, regidores y para todos aquellos servidores públicos que laboran en una administración pública local, a fin de cuenten con literatura actualizada para el buen desempeño de sus funciones. A través de este libro se pretende demostrar la importancia que tiene el municipio en la Ciencia Jurídica, retomando importantes contribuciones de los más destacados municipalistas en México y en el mundo. La estructura del presente libro permite identificar las principales características políticas, económicas y socioculturales de la vida municipal. El presente libro se encuentra dividido en cinco capítulos. En el primero se describe, a grandes rasgos, los antecedentes del municipio, se presenta el desarrollo del municipalismo en la época prehispánica, la colonial, la Conquista, la Colonización y la Revolución mexicana, asi-

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mismo se incorporan las principales doctrinas que dieron origen y evolución al municipio en México. De manera complementaria, también se presenta una semblanza de las condiciones que actualmente perfilan al municipio como institución clave de la democracia, la participación ciudadana y su papel promotor del desarrollo económico. El segundo capítulo aborda el marco jurídico del municipio consagrado en el artículo 115 Constitucional, para ello se analizan sus reformas, asimismo se presenta un estudio pormenorizado de su contenido vigente y su relación con otras leyes en materia municipal. En el tercer capítulo se presenta información estadística de diversos Censos y Encuestas del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y de Cámaras y Asociaciones Civiles con el fin de conocer las capacidades y limitaciones que tienen los gobiernos municipales en México, relacionadas con sus atribuciones y funciones a cumplir en materia de seguridad pública, reglamentación municipal, recursos humanos, finanzas públicas, desarrollo urbano e infraestructura y recursos materiales. Desde luego, dicha exposición incluye un diagnóstico de las principales problemáticas que aquejan al municipio, lo cual evidencia los rezagos que aún persisten en este importante orden de gobierno. En este capítulo también se presentan las transferencias de recursos Federal, así como las principales disposiciones financieras y tributarias que regulan a los municipios. En el capítulo cuarto, se estudian las principales asociaciones municipales en México, posteriormente se contemplan a las instituciones municipalistas en América Latina, Europa y en América del Norte. La finalidad del presente capitulado es conocer desde su constitución, la estructura y los objetivos que persiguen. Por último, en el capítulo quinto, se presente una propuesta relacionada con la visión y misión que todo gobierno municipal en México debe alcanzar, relacionados con los objetivos de desarrollo sostenibles y algunas recomendaciones emitidas por organismos internacionales.

Capítulo 1

Antecedentes históricos del municipio en México

SUMARIO: I. Generalidades; II. El municipio a nivel internacional; III. Antecedentes del municipio en México; IV. El municipio en España; V. La Conquista y la Colonización; VI. El municipio en la Independencia; VII. El municipio en la época de Reforma; VIII. El municipio en el Porfiriato; IX. El municipio en la época de la Revolución; X. Doctrinas sobre el origen y evolución del municipio; XI. Resumen del capítulo primero; XII. Bibliografía; XIII. Legislación consultada.

I. GENERALIDADES El municipio es una institución que se ha mantenido vigente durante todas las fases de la evolución política. Se trata de una institución que ha sobrevivido -en el caso de México, a sus diversas etapas históricas: a la Conquista, la Independencia, la República y a la Federación- y que ha figurado en el ideario de todas las etapas de México. En el capítulo primero se presentan los antecedentes del Municipio en México y su evolución, la importancia como institución jurídica que da origen al municipalismo. Se inicia con los antecedentes internacionales en Grecia y Roma, para dar paso a España y su influencia en México. Consecuentemente, se describen las épocas del país, y en ellas su influencia en las leyes de impacto municipal.

II. EL MUNICIPIO A NIVEL INTERNACIONAL Se realiza un análisis general con el objetivo de tener presentes los hechos históricos que dieron origen al municipio; por ello, hemos de retomar en primer lugar la gens, que ha sido considerada como el municipio primitivo en la antigua Grecia, y, en segundo lugar, a

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la cultura romana, al referirse que es la civilización donde adopta su concepción moderna.

2.1 La gens griega Una vez que el hombre se ha vuelto sedentario, la familia es institucionalizada por la religión doméstica al tener un altar y un fuego sagrado: el hogar, que a la par de su ubicación da origen al domicilio, siendo exclusivos de cada tribu, los ritos domésticos y heredados del padre al primogénito. La religión, por lo tanto, conserva la unidad de los individuos en familia, y ésta, al crecer en número, origina una segunda estructura, la cual ha de nombrarse: gens, definida como “una gran familia, una asociación de individuos emparentados y agrupados en torno al culto y al sacerdote siendo jefe y juez”.1 Al evolucionar las necesidades del hombre, con la finalidad de regular el comercio y originar la defensa surge la fratría, producto de la unión de las gens, de igual modo, un Dios protector en común para darle legalidad a esta nueva forma de organización. Finalmente, las fratrías se unirían para dar origen a las tribus, de actividades políticas formaban aldeas que posteriormente se convertirían en ciudades; vinculadas por el aspecto domiciliario, así aparece el municipio en Occidente. Al constituirse las ciudades se nombra un rey, quien era el representante de los paters. Es importante mencionar, antes de continuar, que la gens estaba compuesta por un pater, individuos libres y clientes; los segundos eran parientes del pater, los terceros estaban asociados al clan, conocidos como inferiores y tenían prohibido casarse fuera de la tribu.2 Como consecuencia del maltrato y con la finalidad de ser libres, siervos tratan de emanciparse, entonces surge en Atenas Sotón, la Constitución otorgando el derecho a la ciudad de formar parte de

Ochoa Campos, José, El municipio mexicano (evolución, estructura y problemática general), en Revista Pensamiento Político, México, número 10, volumen III, 2003, pág. 23. Engels, Federico, La gens griega, en El Origen de la Familia, la Propiedad Privada y el Estado, México, Colección Clásicos del Marxismo, 2006, pág. 35, documento recuperado de http://www.fundacionfedericoengels.net/images/ PDF/engels_origen_familia_interior_alta.pdf

Antecedentes históricos del municipio en México

las asambleas y magistraturas, así como el derecho a la propiedad. Con este antecedente dio fin a la gens.

2.2 El municipio Romano El primer municipio romano se remonta hacia antes del año 1000 A.C., históricamente son relevantes sus acciones expansionistas, logrando con ello dominar gran parte del mundo. Para el año 290 A.C., los romanos habían realizado grandes conquistas sometiendo a los pueblos a su autoridad. Uno de los hechos más importantes para Servio Tulio, quien estableció la organización y consolidación de las instituciones políticas en Roma, al instaurar la división del pueblo en cinco clases, y cada una en centurias, las cuales contaban, de manera individual, con un representante en la asamblea, habiendo 193 centurias “el sistema gubernamental funcionaba como un régimen aristocrático disfrazado de democracia”.3 En el Senado eran conocidos como consejo de ancianos, compuesto por 300 ciudadanos escogidos entre los más prudentes y experimentados. Posteriormente, al convertirse Roma en una República aparecía la figura de los cónsules. La investigadora Teresita Rendón nos aclara que el antecedente más claro acerca del gobierno municipal se centra en “los tribunos, hombres en quienes se depositaba la confianza comunal; el pueblo elegía uno para cada cuatro tribus o barrios de ciudad, se trata de una especie de consejo comunal a pequeña escala”.4 La teoría del municipalismo en Roma es producto del expansionismo de las conquistas efectuadas por esta cultura. Al establecerse un imperio surge la necesidad de imponer un control en los territorios

Tulio, Servio, El Municipio Romano, citado por González Quevedo, Joanna, México, en Revista de Derechos Humanos y Estudios Sociales, Universidad Autónoma de San Luis Potosí, año IV, número 7, enero-julio, 2012, pág. 54. Rendón Huerta, Teresita, El Municipio, su competencia, origen y perspectiva, México, en Revista Jurídicas, UNAM, año VI, número 38, 2003, pág. 45 documento recuperado de https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/ juridica/article/viewFile/10914/9985

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conquistados, a través de una modalidad jurídica de gobierno. Surge así el municipium, acto voluntario por el cual una comunidad aceptaba las cargas de interés público; reafirmando el foedus, libre tratado por el pueblo. Otro de los rasgos más distintivos es el de aquellas ciudades a las que les permitió conservar su organización, es decir, sus leyes particulares; por lo que se instauraron, principalmente, dos categorías de municipios: el municipio foederata y el municipio cerita. El primero hace referencia a los que tenían derecho a la ciudadanía y autonomía administrativa, mientras que los segundos conservaron su organización, pero no su ciudadanía. Dentro de los elementos del municipio podemos citar: un territorium un populus, manifestado en una asamblea general; con un poder organizado por una curia deliberante, una legislación propia o de similar magnitud a la de Roma.

III. ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO EN MÉXICO El municipio ha representado, por tradición ininterrumpida, una institución profundamente arraigada en la historia del pueblo de México. De manera inequívoca, ha estado presente en el quehacer político. Aunque el municipio libre, estrictamente hablando, es una creación del Constituyente de 1917, cumple 100 años desde su creación, la institución tiene una historia muy valiosa en nuestro país, varios especialistas han reconocido la importancia del municipio, demostrando con claridad su subsistencia en varias etapas de crisis. Desde la época prehispánica, las avanzadas formas de asociación existente entre la población indígena prefiguraron los gérmenes de la realidad actual. Al respecto, puede apreciarse que el primer acontecimiento del gobierno municipal aparece en el régimen azteca y lo constituye la organización del Calpulli.5

Centro Nacional de Estudios Municipales, El Municipio Mexicano, México, Secretaría de Gobernación, p1985, pág. 92.