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JOSÉ FERNANDO VÁZQUEZ AVEDILLO

RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN MÉXICO

COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig

Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia

Ana Cañizares Laso

Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga

Jorge A. Cerdio Herrán

Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México

José Ramón Cossío Díaz

Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional

Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot

Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

Owen Fiss

Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)

José Antonio García-Cruces González

Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED

Luis López Guerra

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid

Ángel M. López y López

Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla

Marta Lorente Sariñena

Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid

Víctor Moreno Catena

Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid

Francisco Muñoz Conde

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla

Angelika Nussberger

Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania) Miembro de la Comisión de Venecia

Héctor Olasolo Alonso

Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)

Luciano Parejo Alfonso

Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid

Consuelo Ramón Chornet

Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia

Tomás Sala Franco

Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia

Ignacio Sancho Gargallo

Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España

Tomás S. Vives Antón

Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia

Ruth Zimmerling

Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)

Javier de Lucas Martín

Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia

Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales

RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN MÉXICO

JOSÉ FERNANDO VÁZQUEZ AVEDILLO

tirant lo blanch Ciudad de México, 2022

Copyright ® 2022 Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotocopia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor. En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch México publicará la pertinente corrección en la página web www.tirant.com/mex/. Esta obra fue dictaminada bajo el criterio de pertinencia y objetividad por parte de un Comité Científico que fue integrado por pares académicos, quienes estimaron como favorable su publicación.

© EDITA: TIRANT LO BLANCH DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, Oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc CP 06100, Ciudad de México Telf: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es ISBN: 978-84-1130-327-9 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf

Índice PRÓLOGO......................................................................................................11 DR. EDGAR PÉREZ GONZÁLEZ

INTRODUCCIÓN..........................................................................................15 CAPÍTULO PRIMERO. PROLEGÓMENOS DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.......................................................................................................19 1.1 Conceptualización de la responsabilidad.........................................19 1.2 Personalidad jurídica del ente estatal..............................................20 1.3 Conceptualización de servidor público............................................23 1.4 Antecedentes de la responsabilidad de los servidores públicos.........33 1.4.1 Decreto constitucional para la libertad de la América Mexicana......................................................................................33 1.4.2 Constitución de los Estados Unidos Mexicanos de 1824......34 1.4.3 Bases y Leyes Constitucionales de la República Mexicana de 1836..................................................................................35 1.4.4 Bases orgánicas de la República mexicana de 1842-1843....37 1.4.5 Acta constitutiva y de reformas de 1847..............................39 1.4.6 Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857..................................................................................40 1.4.7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917..................................................................................41 1.5 Legislación secundaria derivada de la Constitución Federal de 1917.........................................................................................45 1.6 Tipos de responsabilidades oficiales conforme a la Constitución.....49 CAPÍTULO SEGUNDO. RESPONSABILIDAD POLÍTICA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS............51 2.1 Definición de la responsabilidad política.........................................51 2.2 Supuesto normativo de la responsabilidad política..........................55 2.3 Servidores públicos que pueden incurrir en responsabilidad política..........................................................................................61 2.4 Autoridades que intervienen en el juicio político.............................63 2.5 Procedimiento del juicio político.....................................................64 2.6 Sanciones aplicables por juicio político...........................................72 2.7 Inatacabilidad de las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores con respecto al juicio político....73

José Fernando Vázquez Avedillo

2.8 Prescripción de la responsabilidad política......................................77 CAPÍTULO TERCERO. RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.................79 3.1 Definición de la responsabilidad penal............................................79 3.2 Supuesto normativo de la responsabilidad penal.............................80 3.3 Servidores públicos que pueden incurrir en responsabilidad penal federal.................................................................................93 3.4 Autoridades que intervienen en la responsabilidad penal................95 3.5 Procedimiento en la responsabilidad penal......................................97 3.6 Sanciones aplicables en la responsabilidad penal.............................98 3.7 Prescripción de los delitos...............................................................98 3.8 Instrumentos internacionales de combate a la corrupción.............100 3.9 Declaración de procedencia..........................................................103 CAPÍTULO CUARTO. RESPONSABILIDAD CIVIL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.................113 4.1 Definición de la responsabilidad civil y aspectos generales............113 CAPÍTULO QUINTO RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.117 5.1 Definición y alcance de la responsabilidad administrativa.............117 5.2 Supuesto normativo de la responsabilidad administrativa.............126 5.3 Sanciones aplicables a la responsabilidad administrativa..............127 5.4 Autoridades que intervienen en la investigación, sustanciación y sanción de las faltas administrativas.................................128 5.5 Sujetos sometidos a la Ley General de Responsabilidades Administrativas...............................................................................132 5.6 Faltas Administrativas No Graves.................................................132 5.7 Faltas Administrativas Graves.......................................................137 5.8 Procedimiento para la investigación, sustanciación y sanción de las faltas administrativas........................................................146 5.9 Prescripción de las faltas administrativas......................................158 CAPÍTULO SEXTO. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO.................................161 6.1 Consideraciones preliminares sobre la responsabilidad del Estado.161 6.2 Definición de la responsabilidad patrimonial del estado................163 6.3 Responsabilidad Objetiva y Directa..............................................165

Índice

6.4 Autoridades responsables en la responsabilidad patrimonial del Estado...................................................................................167 6.5 El procedimiento y el pago de la indemnización............................168 6.6 El derecho de repetición contra los servidores públicos.................175 REFERENCIAS..............................................................................................177

PRÓLOGO El trabajo que se presenta en esta ocasión y que se pone a consideración del lector, constituye un esfuerzo del autor, cuya intencionalidad aparece de forma clara en el sentido de mostrar puntualmente el complejo entramado de las responsabilidades en que puede incurrir un servidor público, hecho que honra a nuestra Facultad de Derecho y desde luego a la Universidad Autónoma de Querétaro. Con el presente libro se actualiza el compromiso institucional de la Universidad Autónoma de Querétaro por seguir apoyando a sus investigadores en la producción de material bibliográfico en aras de contribuir al mayor conocimiento de temas tan importantes como lo es el servicio público y la responsabilidad de quienes son parte del mismo. El Dr. José Fernando Vázquez Avedillo, autor de esta obra, quien siendo profesor-investigador de tiempo completo adscrito a la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro, presenta como credenciales ser perfil deseable Prodep, pertenecer al Sistema Nacional de Investigadores, ser miembro de la Asociación Mexicana de Derecho Administrativo, ser parte de la Academia de Derecho Fiscal y Administrativo de la propia Facultad de Derecho, y además, ser integrante de Cuerpo Académico Consolidado “Derechos Humanos y Globalización”, elementos que auguran un relato técnico, pero a la vez, amable e interesante sobre los tópicos desarrollados. Se trata de una obra que si bien esta pensada en el estudiante de Derecho, esta circunstancia no es óbice para que pueda servir a quienes son servidores públicos e incluso al público en general, deseoso de adentrarse en este tipo de temáticas. El autor ha dividido la obra en seis capítulos, los cuales van llevando al lector por un camino hacia la comprensión de lo que representan las responsabilidades de los servidores públicos visto desde el ámbito federal, dejando en claro el alto compromiso que implica ser parte del entramado gubernamental hoy en día. En el capítulo inicial, se establece la base conceptual de las responsabilidades de los servidores públicos en México, haciendo un interesante recorrido histórico por los documentos constitucionales que

Dr. Edgar Pérez González

han tratado el tema, dejando en claro el trayecto que se ha tenido que seguir para llegar hasta nuestros días. En el capítulo segundo, comienza el abordaje de los tipos específicos de responsabilidades de los servidores públicos, ya que en éste se toca la responsabilidad política, la cual se desarrolla mostrando con puntualidad el supuesto normativo, los servidores públicos que pueden ser sujetos a dicha responsabilidad, el procedimiento, las autoridades que intervienen en el mismo y desde luego, las sanciones aplicables al caso. Es así que el autor presenta la información a manera de radiografía para comprender mejor el tipo de responsabilidad en específico, circunstancia que desde luego repite con los otros tipos de responsabilidad. Para el tercer capítulo, el autor nos ofrece lo relacionado con la responsabilidad penal de los servidores públicos, segmentando claramente, como se hace en el capítulo que antecede, los componentes primarios que posibilitan una mayor comprensión del tema, es decir, nos ofrece los supuestos normativos previstos en la legislación penal, los servidores públicos que pudiesen incurrir en ellos, el procedimiento, las sanciones y algunos otros aspectos relevantes vinculados con el muy vigente tema del combate a la corrupción. Asimismo, en este capítulo se explica con puntualidad lo relacionado con la declaración de procedencia para los casos de servidores públicos que cuentan con protección constitucional en razón del encargo que desempeñan, tema controversial, ya que a pesar de haberse considerado su desaparición del texto de nuestra Carta Magna, a la fecha sigue vigente, aunque también habrá que señalar, como lo hace el autor, que se encuentra cocinándose en el Congreso de la Unión una nueva ley al respecto, proyecto del cual no se han visto avances significativos. Con el cuarto capítulo se brinda una aproximación al tema de la responsabilidad civil de los servidores públicos, resaltando el autor el hecho de que no será lo mismo cuando la causación de un daño a particulares se realice estando desempeñando un empleo, cargo o comisión gubernamental o fuera de este, aunque al final, como lo señala Borja Soriano, en ambos casos, dicho daño deberá repararse. Por cuanto ve al quinto capítulo, se expone lo relacionado con la responsabilidad administrativa de los servidores públicos, precisándose los supuestos normativos previstos para faltas graves y no

Prólogo

graves, así como las autoridades intervinientes, los procedimientos y las sanciones aplicables al caso. En este capítulo, el autor, siguiendo la legislación aplicable, resalta el hecho de que los particulares vinculados a faltas administrativas graves tendrán un tratamiento semejante al de un servidor público, en cuanto a las sanciones que pueden recibir con motivo de su actividad, circunstancia que de alguna manera sirve como advertencia para los particulares, en el sentido de que deberán conducirse con honradez y rectitud en sus relaciones con el gobierno. El capítulo sexto del libro, nos narra un tipo específico de responsabilidad que si bien deriva de una actuación irregular de un servidor público, termina por ser asumida por el propio aparato estatal; desde luego nos referimos a la responsabilidad patrimonial del estado, que de manera sucinta el autor explica para con ello completar el entramado que el título IV Constitucional presenta. Debe de resaltarse que el autor va complementando el estudio de los diferentes tipos de responsabilidad narrados con el posicionamiento que desde el Poder Judicial de la Federación se va dando a través de tesis aisladas y jurisprudenciales de último cuño, circunstancia que posibilita una mejor comprensión de los temas, sobre todo hoy, donde muchos asuntos llegan a manos de los Tribunales Colegiados de Circuito e incluso de la propia Corte. No pasa por alto el hecho de que el autor también hace referencia en el abordaje de la temática planteada sobre disposiciones previstas en diversos instrumentos de carácter internacional, lo cual nos recuerda la importancia de considerar estos aspectos en la solución de conflictos locales, sobre todo cuando esta de por medio la salvaguarda de derechos humanos de los propios servidores públicos.

DR. EDGAR PÉREZ GONZÁLEZ Director de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Querétaro Centro Universitario, a 25 de enero de 2022

INTRODUCCIÓN El servicio público debe ser entendido como la oportunidad de poder trabajar en torno a la satisfacción del interés general, circunstancia que era bien conocida desde la antigüedad clásica, sin embargo, el ejercicio del poder público tiene aparejados circunstancias que tienden a modificar los patrones de conducta de quienes encarnan una función pública, desviando en muchas ocasiones el rumbo de la actuación de dichos personajes en aras de satisfacer intereses espurios o al menos desviados del interés general. En México, desde el texto constitucional ha sido considerado el tema del servicio público y particularmente el vinculado con las responsabilidades en que pueden incurrir aquellas personas que trastocan el orden público con actuaciones que se encuentran desviadas de la teleología estatal y que terminan lastimando la esfera jurídica de personas, tanto físicas como morales, públicas y privadas, lo cual no pasa por alto para la ley y por ello, se estima la procedencia de acciones tendientes a remendar estos actos y por supuesto, a sancionar a aquellos que hayan participado en su comisión, ya sea por acción o por omisión. Desde la perspectiva constitucional se advierte la existencia de diferentes tipos de responsabilidades en las que puede incurrir un servidor público, circunstancia que se ve reflejada en el Título Cuarto que lleva por nombre “De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado”. Cabe señalar que el actual Título IV de la Constitución Federal es el resultado de una reforma llevada a cabo en el año 2015, con lo cual se pretendió reforzar el sistema de responsabilidades de los servidores públicos, incorporando de forma concreta el tema del combate a la corrupción. Asimismo, otra de las novedades que trajo dicha reforma constitucional fue la de equiparar de cierta forma a los particulares con los servidores públicos, específicamente en aquellos casos donde estuvieran involucrados en faltas administrativas graves o en hechos de

José Fernando Vázquez Avedillo

corrupción, de manera que también quedarían sujetos a un procedimiento que pudiera derivar en la aplicación de sanciones. En este título constitucional encontraremos específicamente las responsabilidades política, penal, civil, administrativa y patrimonial del Estado, las cuales serán abordadas desde la trinchera doctrinal, pero también desde la parte normativa y jurisprudencial, a efecto de poner a consideración del lector, todos aquellos aspectos relevantes para el conocimiento de la responsabilidad de los servidores públicos. La forma en que se presentarán cada uno de los tipos de responsabilidad partirá de establecer el supuesto normativo, los servidores públicos que pueden incurrir en cada tipo específico de responsabilidad, las autoridades que habrán de intervenir, el procedimiento a seguir y las sanciones aplicables a cada caso, sin olvidar los medios de defensa con los que contarán los servidores públicos que se vean inmiscuidos en una situación de responsabilidad. En el capítulo primero se abordarán las generalidades respecto de las responsabilidades de los servidores públicos, desentrañando el sentido de los componentes principales del tema, es decir, de lo que significa la responsabilidad y lo que implica ser un servidor público. En el capítulo segundo se trabajará lo relativo a la responsabilidad política de los servidores públicos, su alcance y sus implicaciones en el entorno gubernamental, tomando en consideración los posicionamientos que los órganos del Poder Judicial de la Federación han tenido respecto de dicho tema. Por su parte, el capítulo tercero se volcará sobre la responsabilidad penal de los servidores públicos haciendo hincapié en aquellos delitos que son propios de un servidor público, tal y como lo establece el Código penal Federal. Asimismo, en este mismo capítulo se analizará el tema de la protección constitucional que algunos servidores públicos detentan por disposición constitucional y por supuesto, la declaración de procedencia o como comúnmente se le conoce, el desafuero. En el caso del capítulo cuarto, se hará una breve explicación de lo que implica la responsabilidad civil de los servidores públicos. Para el capítulo quinto, se abordará la responsabilidad administrativa, precisando los supuestos normativos bajo los cuales incurren los servidores públicos y explicando los tipos de falta administrativa que pueden cometer, además de mostrar el procedimiento a seguir.

Introducción

Para finalizar, se abordará el tema de la responsabilidad patrimonial del Estado, que si bien, es un tema en el que es el órgano estatal el que se hace cargo del pago de las indemnizaciones por los daños causados a los particulares derivados de una actividad administrativa irregular, al final del camino, éstos inician por la actuación irregular de un servidor público, que como consecuencia de ello será sometido al régimen disciplinario para que pague las consecuencias de sus actos. Debe resaltarse el hecho de que esta obra pretende allegar al lector, los elementos necesarios para comprender el alcance del sistema de responsabilidades de los servidores públicos en México.

CAPÍTULO PRIMERO.

PROLEGÓMENOS DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS 1.1 Conceptualización de la responsabilidad Para comenzar el largo recorrido de lo que implica la responsabilidad de los servidores públicos, resulta del todo conveniente comenzar con los aspectos básicos y es por ello que primeramente habrá que dilucidar lo que implica la idea de responsabilidad. La voz “responsabilidad” proviene de res-pondere, que significa, inter alía: “prometer”, “merecer”, “pagar”. Así, responsalis significa: “ el que responde” (Fiador). N en un sentido más restringido responsum (responsable) significa: “ el obligado a responder de algo o de alguien “. Respondere se encuentra estrechamente relacionada con spondere, la expresión solemne en la forma de la stipulatio, por la cual alguien asumía una obligación (Gayo, Institutas, 3, 92), así como Sponsio, palabra que designa la forma más antigua de obligación.1

Etimológicamente hay una clara referencia a asumir una obligación derivada de un comportamiento, circunstancia que es considerada por la Real Academia Española de la Lengua, particularmente cuando refiere el término responsabilidad desde una perspectiva jurídica. 1. f. Cualidad de responsable. 2. f. Deuda, obligación de reparar y satisfacer, por sí o por otra persona, a consecuencia de un delito, de una culpa o de otra causa legal. 3. f. Cargo u obligación moral que resulta para alguien del posible yerro en cosa o asunto determinado.

Instituto de investigaciones jurídicas. Nuevo diccionario jurídico mexicano. Tomo IV, México, 2001, pp. 3348-3349.

José Fernando Vázquez Avedillo

4. f. Der. Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y aceptar las consecuencias de un hecho realizado libremente.2

En este sentido, H.L.A. Hart señalaba que el término responsabilidad era polisémico y que podía implicar varias posibilidades, tales como los deberes de un cargo desempeñado; como causa de un acontecimiento; como una clase de merecimiento, e incluso refiriéndose a la capacidad mental. Dado que la temática con la que habrá que vincular al término de responsabilidad tiene que ver con aspectos netamente jurídicos, se podría puntualizar que dicho término se refiere en términos llanos a pagar las consecuencias de los actos realizados, es decir, a hacerse cargo de lo hecho, es decir, a asumir una obligación.

1.2 Personalidad jurídica del ente estatal Habiendo ya dejado en claro la idea de responsabilidad, ahora toca en turno asignar dicha responsabilidad a alguien en específico y para ello, primeramente es menester contextualizar el tema partiendo de la idea de Estado. Para George Jellinek, “… el Estado es la unidad de asociación dotado originariamente de poder de dominación, y formada por hombres asentados en un territorio”3 Lo que Jellinek señaló es que el Estado es una corporación formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio. De esta idea, resalta por su importancia para el tema el asunto del poder, el cual termina siendo ejercido por un gobierno en representación del pueblo. De lo anterior, queda claro que Estado y Gobierno no son lo mismo, ya que el primero es continente y el segundo es contenido.

Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Madrid. 2021. https://dle.rae.es/responsabilidad Jellinek, George. Teoría general del Estado. Fondo de Cultura Económica. México. 2004, p. 171.