En el proceso hacia la reivindicación del Municipio se ha hecho patente el interés por generar mayor autonomía de gestión de los gobiernos municipales.
Rodrigo Moreno Trujillo
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Es verdad que el Municipio es el eslabón de contacto con los ciudadanos y en ello su tarea resulta vital para la transformación de la realidad local, principalmente en materia de prestación de servicios públicos clave para el bienestar de la población.
EL MUNICIPIO EN MÉXICO: UN ENFOQUE HACIA SU CONSOLIDACIÓN
En este trabajo se hace énfasis en que la evolución histórica, el marco legal y las prácticas democráticas que dan vida a los ayuntamientos en México constituyen un valioso legado que inspira a buscar desde los principios constitucionales y de la propia participación ciudadana alternativas válidas y eficaces para revitalizar este importante nivel de gobierno.
ALTA CALIDAD EN INVESTIGACIÓN JURÍDICA
RODRIGO MORENO TRUJILLO
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Sin embargo, en la actualidad el impulso de un proyecto de gobernanza municipal presenta grandes retos como son: la inseguridad, la dependencia financiera de la hacienda municipal, el endeudamiento, problemas en la administración del desarrollo urbano y los servicios públicos, entre otros aspectos.
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EL MUNICIPIO EN MÉXICO: UN ENFOQUE HACIA SU CONSOLIDACIÓN
EL MUNICIPIO EN MÉXICO: UN ENFOQUE HACIA SU CONSOLIDACIÓN
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia
Ana Cañizares Laso
Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga
Jorge A. Cerdio Herrán
Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Suprema Corte de Justicia de México
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Luis López Guerra
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Marta Lorente Sariñena
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Javier de Lucas Martín
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Víctor Moreno Catena
Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Catedrática de Derecho Internacional de la Universidad de Colonia (Alemania)
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
Ignacio Sancho Gargallo
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España
Tomás S. Vives Antón
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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EL MUNICIPIO EN MÉXICO: UN ENFOQUE HACIA SU CONSOLIDACIÓN
RODRIGO MORENO TRUJILLO
Ciudad de México, 2018
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Índice Capítulo I Aproximaciones conceptuales, Derecho comparado y actualidad del Derecho municipal en México 1.1. Conceptos........................................................................................ 9 1.2. Clasificación del Municipio.............................................................. 12 1.3. Derecho comparado......................................................................... 14 1.4. El municipio en México................................................................... 26 1.5. Las principales reformas al artículo 115 constitucional.................... 35 1.6. Organización electoral municipal y figuras básicas........................... 38
Capítulo II El Municipio y su evolución histórica 2.1. Introducción..................................................................................... 51 2.2. El municipio en Roma...................................................................... 54 2.3. El municipio medieval...................................................................... 56 2.4. El cabildo en las Indias..................................................................... 57 2.5. Constitución de Cádiz...................................................................... 60 2.6. Nueva España.................................................................................. 65
Capítulo III La autonomía municipal y la facultad reglamentaria 3.1. Naturaleza....................................................................................... 69 3.2. Elementos......................................................................................... 77 3.3. Criterios........................................................................................... 82
Capítulo IV Los servicios públicos municipales 4.1. Concepto y elementos...................................................................... 97 4.2. Regulación constitucional, reformas y criterios................................ 100 4.3. Servicios municipales e intermunicipales.......................................... 104 4.4. Justicia municipal............................................................................. 127
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Índice
Capítulo V Elecciones municipales 5.1. Democracia representativa............................................................... 139 5.2. Gobierno municipal......................................................................... 142 5.3. Aspectos generales de la organización electoral................................ 148 5.3.1. Electores, padrones y elegibilidad de candidatos................... 151 5.3.2. Jornada electoral, cómputos, resultados y toma de posesión. 154 5.3.3. Estadísticas sobre gobiernos municipales y partidos políticos. 164 5.3.4. Otros aspectos municipales de interés................................... 175 5.4. Reelección Municipal....................................................................... 182 5.5. Candidatos Independientes en los Municipios.................................. 199 5.6. Paridad de género en los Ayuntamientos.......................................... 217
Capítulo VI Democracia local.La participación ciudadana en el municipio 6.1. Concepto y mecanismos................................................................... 223 6.2. Ejercicios de participación ciudadana............................................... 242 6.3. Reflexión sobre federalismo, gobernanza y desarrollo municipal...... 248
CONCLUSIONES Y PROPUESTAS........................................................ 255
Capítulo I
Aproximaciones conceptuales, Derecho comparado y actualidad del Derecho municipal en México 1.1. CONCEPTOS La palabra “Municipio” sin duda es compleja que bien pudiera explicarse a partir de algunas de sus raíces etimológicas como particeps, munere cappasendo o municeps, que en esencia significan “participación comunal”, “aplicación de derechos a los ciudadanos” y “lazos de vecindad”. Según el autor Moisés Ochoa Campos: “Municipio viene del latín municipium y significa el desempeño de una función que se asume por sí propia y se complementa como institución1”. Según el Glosario de Administración Municipal2, “El Municipio es la entidad política organizada comunalmente como base de la división territorial y la organización política de los estados de la federación en su régimen interior, por tanto, el Municipio es la agrupación social fundamental en que el país se estructura territorialmente para su división política, según lo establecido en el artículo 115 constitucional. Es aquella comunidad territorial de carácter público con personalidad jurídica propia y, por ende, con capacidad política y administrativa; como realidad múltiple, jurídica, social, territorial y económica, es también una institución básica en la vida nacional, es el primer nivel de gobierno y el más cercano a la población”. Por otra parte, existen diferentes acepciones en cuanto al significado del derecho municipal, así como corrientes ideológicas que ponen al mismo en un plano integrante del derecho administrativo, otras
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OCHOA CAMPOS, Moisés (1987) El Municipio y su evolución institucional, México, FOMUN, pág. 64. Centro de Desarrollo Municipal (1998) Los Municipios de México, información para el desarrollo, CEDEMUN/SEGOB, México, Tercera Edición, Disco Compacto.
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que establecen su pertenencia al derecho público o al poder político; nosotros nos avocaremos al estudio del municipio desde la corriente autonomista, que en palabras de la doctora Teresita Rendón Huerta Barrera, establece: “El derecho Municipal no se hace depender de ninguna otra de las múltiples ramificaciones del Derecho, sino que sostiene la existencia plena del Derecho Municipal por sí mismo sin que surja o se subordine en forma directa a alguna otra disciplina jurídica3”. Partiendo desde esta corriente, el derecho municipal se entiende como un orden de gobierno con autonomía técnica y de gestión, con libertad configurativa para establecer y llevar a cabo sus actividades, dentro de su esfera competencial; y de emitir reglas normativas para dotar de certeza jurídica dichas tareas. Es importante resaltar la independencia de los gobiernos locales, llamados ayuntamientos, quienes son las autoridades dentro del municipio, unidad geográfica-territorial, y éstos —los ayuntamientos— se encuentran en las llamadas cabeceras municipales, las que por ley se encuentran en la ciudad más importante de determinada área. Por ende una definición genérica y formal de la materia podría ser la que establezca al derecho municipal como el orden de gobierno encargado de la planeación, administración, integración y ejecución de los asuntos encomendados a la zona geográfica-territorial denominada como municipio. Propone la Doctora Huerta Barrera: “Derecho Municipal es la disciplina autónoma en lo legislativo y didáctico, cuyo objeto de conocimiento es el Municipio como institución jurídica, de la cual estudia su evolución, sustantividad jurídica, elementos, atributos, competencia, ser y deber ser4”. Asimismo, el Doctor José Barragán Barragán postula que “El municipio es para la cultura occidental lo que fue la “polis” para los griegos, la institución política por excelencia, el agregado humano perfecto, la comunidad básica e íntegra (que no dependen de ninguna otra) capaz de atender y de satisfacer los fines totales de su convivencia5”.
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4 5
HUERTA BARRERA, Teresita R. (2005). Derecho Municipal. México, Porrúa, p. 4. Ibidem. BARRAGÁN BARRAGÁN, José. (2013). Estudios sobre las cortes de Cádiz y su influencia en México. México, Tirant lo Blanch p. 25.
El municipio en México: un enfoque hacia su consolidación
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Por su parte, el Doctor Justino Eduardo Andrade Sánchez lo define como “El conjunto de normas que regulan la actividad administrativa y gubernamental del ayuntamiento o de otros órganos constitucionales en relación con la actividad de éste, así como las que dictan los órganos municipales para la regulación de la convivencia en el municipio6”. Finalmente, Reynaldo Robles Martínez establece que “el Derecho Municipal es el conjunto de normas jurídicas que regulan la constitución, formación, integración, organización y funcionamiento del Municipio; las relaciones jurídicas que se producen con motivo de la actividad que realizan sus órganos, las que se dan entre los mismos órganos municipales, entre éstos y otros órganos estatales o bien, con los particulares7”. Por último, Luis R. Lonchi sostiene que el Derecho Municipal “estudia la organización institucional de los municipios, bajo los elementos constitutivos del órgano primario del Estado8 y regula sus relaciones con los poderes del Estado provincial y del Nacional9”. Recapitulando las ideas anteriores, algunos conceptos y definiciones dan preponderancia al elemento humano, destacando el vínculo social de vecindad, en tal sentido, Martingnac nos dice que: “El municipio es la reunión de varios individuos o familias ligadas entre sí por el vínculo de muchos siglos, de hábitos no interrumpidos, de propiedades comunes, de cargas solidarias y de todo lo que contribuye a formar una sociedad natural, no puede disolverse ni debilitarse la existencia material del Municipio, no es una creación del poder público, ni tampoco es una ficción de la Ley, precedió a ésta habiendo nacido como una consecuencia de la vecindad, de la vida en común,
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7 8
9
ANDRADE SÁNCHEZ, J. Eduardo. (2006) Derecho Municipal. México, Oxford, p. 106. ROBLES MARTÍNEZ, Reynaldo, (2013) El municipio. México, Porrúa, p. 3. Hay que aclarar que el municipio se constituye como órgano primario del Estado ya que desde sus orígenes fue el núcleo primigenio de interacción entre el gobierno y los avecindados o habitantes de una región. LONCHI, Luis R. (1946) Génesis del Derecho Constitucional. Historia Constitucional. Buenos Aires, Bibliográfica Argentina, p. 36.
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del disfrute pro indiviso de ciertos bienes y de todas las relaciones que de aquí se deriven10”. Desde mi punto de vista, Derecho Municipal es la disciplina jurídica encargada de analizar la organización política básica de un Estado republicano, en cuanto a sus estructuras, procesos jurídicos, así como sus relaciones con otros niveles de gobierno y autoridades y sobre todo su vinculación con la sociedad.
1.2. CLASIFICACIÓN DEL MUNICIPIO Actualmente, y dada la complejidad social y económica de los Estados de la Federación, las regiones y las propias municipalidades y comunidades, los municipios de México se subdividen en cuatro grandes categorías según su importancia: MUNICIPIO METROPOLITANO: Este tipo de Municipio generalmente se encuentra conurbado con los grandes municipios urbanos de las megaciudades. Por la misma razón, comparte con ellos problemas, necesidades e intereses, lo cual obliga a diseñar mecanismos de cooperación para responder eficientemente a los retos de la cercanía territorial. Debido a su importancia como asentamientos industriales, comerciales y de servicios de alcance regional, estos municipios cuentan con una compleja y variada infraestructura de desarrollo, aunque no quedan ajenos a la fuerte problemática que rodea a los municipios urbanos, entre los que, los conflictos sociales y laborales, ocupan un lugar importante. Finalmente, los municipios metropolitanos, geográficamente, conforman vecindad con las capitales de los Estados, adquiriendo una dimensión política y administrativa que los coloca por encima de otros municipios al presentar una población media de 700, 000 habitantes. MUNICIPIO URBANO: Se caracteriza por integrar en su territorio una fuerte actividad económica depositada en las empresas altamente desarrolladas, así como en las pequeñas y medianas industrias que estimulan el desarrollo, el intercambio comercial y el crecimiento de las industrias proveedoras de servicios. En estos municipios se
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MARTINGNAC, citado por Colín, Mario, El municipio Libre, pág. 19.
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concentra un importante cúmulo poblacional y demográfico, por lo que las necesidades y demandas de la población son mayores y más complejas que en otros municipios. Por lo mismo, la infraestructura desarrollada en estos es bastante amplia. Estos municipios mantienen un tránsito continuo de mano de obra, por lo que mantienen amplias capas de población migrante y el nivel de su población fluctúa entre los 150, 000 y 600, 000 habitantes11. MUNICIPIO SEMIURBANO: Es aquél Municipio que cuenta con actividades productivas relacionadas con los sectores de una economía en proceso de transición de lo rural a lo urbano, donde predomina la actividad agropecuaria, forestal y pesquera (actividades secundaria y terciaria) en combinación con la pequeña industria, artesanías, comercio y servicios; en estos municipios aún se presentan carencias de infraestructura urbana y de equipamiento para proporcionar el total de servicios públicos. El agrupamiento de su población se caracteriza por contar con poblados regulares y una cabecera municipal con características urbanas. Los municipios semiurbanos poseen localidades con una población que oscila entre los 10, 000 y 15, 000 habitantes. MUNICIPIO RURAL: Se caracteriza por mantener actividades desarrolladas con el sector primario: agricultura, ganadería, pesca y minería. Presenta una dispersión poblacional y la carencia de infraestructura y equipamiento para la dotación de servicios públicos, manteniendo severas deficiencias en cuanto a los niveles de bienestar social. Prevalece una marcada tendencia migratoria hacia ciudades y municipios con mayor equipamiento y diversificación de actividades económicas, con la intención de conseguir mejores oportunidades de empleo e ingresos. Su tendencia poblacional se incrementa en función de la cercanía con municipios o ciudades con mayor equipamiento y actividad económica. El Municipio rural presenta localidades con menos de 5,000 habitantes. Las categorías anteriores, junto con la definición que se ha dado sobre el Municipio, si bien no son definitivas, nos otorgan un panorama amplio sobre algunas categorías que nos permiten concluir lo
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CEDEMUN, “Glosario de la Administración Pública Municipal”, en: Los Municipios de México, información para el desarrollo, CEDEMUN/SEGOB, México, Disco Compacto, 1998.
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siguiente: En México, los municipios difieren profundamente entre sí; el Municipio puede entenderse perfectamente como institución, pero al mirar dentro de su estructura interna; dentro de sus actividades propias y las prácticas de los ciudadanos que habitan en ellos, descubrimos que los municipios de nuestro país son notoriamente diversos y heterogéneos, cada uno con sus propios dilemas y problemáticas y en espera de cobrar un papel más importante en el manejo y resolución de sus conflictos internos. Por otra parte, el entender esta diversidad, en adición a la cuestión del “centralismo mexicano”, nos permitirá explicar los procesos e inercias que generaron importantes acciones de gobierno, dirigidas a descentralizar diversas funciones dentro del ámbito municipal con el fin de responder a la complejidad de esta entidad gubernamental. El eje articulador del trabajo lo constituye el problema de la centralización, frente a la solución descentralizadora como alternativa para superarlo. Por lo tanto, a partir de este momento, la investigación retoma la forma de ejercer las políticas y la administración pública, concretamente en los niveles de gobierno estatal y municipal. Sin embargo, el aspecto municipal es el que sobresale por sus implicaciones de largo plazo y que ha permitido, entre otras cosas, dar un rostro moderno al Municipio mexicano, aunque sea de forma un tanto desequilibrada.
1.3. DERECHO COMPARADO Existen modelos y sistemas de organización del municipio en diferentes latitudes, unos, influenciados por los sistemas normativos romano-germánico y otros por el llamado Common law; con aspectos particulares en cada país. Proponemos algunos similares al nuestro, así como unos más pertenecientes a la normatividad anglosajona: España La ley 7 de 1958, en su artículo primero establece que los Municipios son “Entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades. La Provincia y, en su
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caso, la isla gozan, asimismo, de idéntica autonomía para la gestión de los intereses respectivos12”. En la misma ley, dispone: “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen”. Si bien estos artículos podrían llevar en trasfondo el modelo de municipio abierto, es decir; una participación directa entre los ciudadanos y los respectivos municipios, en la toma de decisiones, en la práctica se establece al cabildo y el pleno como los órganos encargados de deliberar sobre los asuntos concernientes a sus respectivas colectividades, y actuando por mandamiento constitucional otorgado. Se maximiza la toma de decisiones de los habitantes cuyas medidas atañen directamente, por eso se establece el principio de “máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”. En el ámbito de su competencia, dispone el artículo 4, que corresponden a los municipios españoles: a) Las potestades reglamentaria y de auto organización. b) Las potestades tributaria y financiera. c) La potestad de programación o planificación. d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes. e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
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(https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-1985-5392).
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f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora. g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos. h) La inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes; las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas. En el caso del municipio español, el Alcalde, los tenientes del Alcalde y el pleno son figuras existentes en todos los municipios. El Alcalde es el Presidente de la Corporación y ostenta, en todo caso, las siguientes atribuciones: a) Dirigir el gobierno y la administración municipales. b) Representar al Ayuntamiento. c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente Ley y en la legislación electoral general, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales. d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales. e) Dictar bandos. f) Disponer gastos, dentro de los límites de su competencia; ordenar pagos y rendir cuentas. g) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal de la Corporación. h) Ejercer la jefatura de la Policía Municipal, así como el nombramiento y sanción de los funcionarios que usen armas. i) Ejercitar acciones judiciales y administrativas en caso de urgencia. j) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno. k) Sancionar las faltas de obediencia a su autoridad o por infracción de las Ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a otros órganos.
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l) Contratar obras y servicios siempre que su cuantía no exceda del 5 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto ni del 50 por 100 del límite general aplicable a la contratación directa, con arreglo al procedimiento legalmente establecido. m) Otorgar las licencias cuando así lo dispongan las Ordenanzas. n) Las demás que expresamente le atribuyan las Leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al Municipio y no atribuyan a otros órganos municipales. Corresponde asimismo al Alcalde el nombramiento de los Tenientes de Alcalde. El Alcalde puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo las de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Comisión de Gobierno, y las enumeradas en los apartados a), e), g), i) y j). Existe gran similitud con las atribuciones conferidas a los presidentes municipales en el sistema mexicano, aunque quizás en la española la extensión es un poco mayor en detrimento del ayuntamiento. En la legislación española existe un cuerpo intermedio entre el Pleno y el Alcalde que se asemeja a los gabinetes del sistema parlamentario. Se trata de la junta de gobierno local, que se integra por el Alcalde y un número de concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno13. En la normativa española existe también la coordinación entre los diferentes municipios, cuando el objetivo sea lograr la eficaz prestación de los servicios municipales, figura similar al convenio existente en nuestro país.
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ANDRADE, Idem, p. 325.
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Francia Francia es un Estado Unitario, pese a esto posee un alto grado de descentralización. La Constitución establece que las comunidades territoriales en las que se divide el Estado francés son los municipios, los departamentos, las regiones, las colectividades con estatuto particular y las colectividades de ultramar. Las colectividades están dotadas de la capacidad para tomar todas las decisiones respecto de las competencias que puedan ser mejor atendidas en su respectivo nivel. Dentro de las condiciones previstas por la ley, cada colectividad es administrada libremente por consejos electos, los cuales tienen facultades reglamentarias para el ejercicio de sus competencias14. Por disposición constitucional se ordena que ninguna comunidad territorial ejerza ningún tipo de tutela sobre otra; esto es, brinda autonomía a cada una de ellas en el ejercicio de sus atribuciones. Cuando hay necesidad de ejercer una acción común entre dos o más comunidades, así como la atribución de competencias entre distintos órdenes de gobierno, la ley prevé la cooperación entre ellas, y la autorización de alguna de éstas para las acciones bilaterales. Como podemos ver, esta figura encuentra similitudes con el convenio, instrumento de transferencia o delegación de atribuciones. También se establece la iniciativa popular y el referéndum, mecanismos de consulta para la ciudadanía, respecto de los asuntos políticos-democráticos que les atañen, “La Constitución prevé que la ley fijará las condiciones con sujeción a las cuales los electores de cada una de ellas pueden ejercer el derecho de petición demandando que se inscriba en el orden del día de su asamblea deliberante una cuestión relevante de su competencia15. Un proyecto sometido a referéndum local se considera aprobado si se adopta con la participación de por lo menos la mitad de los electores inscritos en el padrón y se aprueba por la mayoría de los votos emitidos. Es importante señalar, que de acuerdo con la ley, sólo determinados proyectos pueden ser sometidos a esta consulta. Para la materia presupuestal, la constitución establece el derecho de las colectividades territoriales —entre ellas, el municipio— a dis14 15
ANDRADE, Idem, p. 315. Ibidem.
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poner libremente de los recursos que por ley les corresponden, estos recursos provienen de impuestos de toda índole, es decir; no determinados. A mayores atribuciones, mayor será el monto de ingresos que se les otorgue, como lo señala Andrade: “(…) la transferencia de competencias entre el Estado Nacional y las colectividades territoriales debe ir acompañada de la asignación de los recursos necesarios para su ejercicio. Toda creación o extensión de atribuciones que signifique un aumento de las erogaciones de las colectividades debe acompañarse de recursos asignados por ley”. El Código General de las Colectividades Territoriales y en el Código municipal, es donde se encuentran las disposiciones fundamentales de índole constitucional que rigen para estas demarcaciones, salvo excepción de las grandes ciudades como Lyon, Marsella y París, que se rigen por un régimen especial, contenido dentro del Código en la materia, en estas metrópolis, se establecen los llamados consejos de arrondissement, una demarcación territorial equivalente a una de nuestras alcaldías en la Ciudad de México. En cada arroindissement existe una especie de alcalde similar a la figura de jefes delegacionales. El ayuntamiento de cada municipio francés se compone de un consejo municipal, un alcalde y uno o más adjuntos16. Estados Unidos de América Los Estados Unidos de América se rigen por el sistema normativo anglosajón, del que deriva el Common law, práctica de derecho no escrito. A continuación se reproduce una parte del texto de Ellis Katz, denominado El autogobierno local en los Estados Unidos17. “…Los norteamericanos viven en una variedad de comunidades locales. Existen cerca de 36,000 ciudades y pueblos en este país. Casi 45 millones de norteamericanos viven en grandes ciudades, con poblaciones de más de 2´500,000 habitantes; otros 40 millones en ciudades medianas, mientras que otros 40 millones viven en ciudades pequeñas, con poblaciones que oscilan entre 10,000 y 50,000 habitantes. Casi el 50%
Respecto a la legislación francesa, consúltese http://www.legifrance.gouv.fr/html/ index.html 17 http://usinfo.state.gov/journals/itdhr/0499/ijds/katz.htm. (Berman) (Constitución Política de Costa Rica). 16
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de la población total vive en ciudades de menos de 10 000 habitantes, en pueblos y “townships” no incorporados corporativamente o en zonas rurales. El tamaño de la población de una comunidad afecta los tipos de servicios que ésta puede prestar y la índole de su vida cívica. En Estados Unidos, muchas comunidades locales muy pequeñas no pueden sufragar sus propios servicios de policía y bomberos, escuelas y bibliotecas o de alcantarillado y recolección de basura. Estas comunidades a menudo se unen a otras vecinas para compartir estos servicios o firman contratos con el gobierno estatal o del condado para su provisión. (…) Los townships eran, originalmente, subdivisiones del gobierno del condado. Actualmente, desempeñan una serie de funciones de gobierno, como las de policía y protección contra incendios, recolección de basura, zonificación y aprovechamiento del suelo, recreo y desarrollo económico. Las ciudades son corporaciones municipales que funcionan con arreglo a estatutos del estado. Hasta la segunda mitad del siglo XVIII, el estado solía conceder a cada municipalidad un estatuto especialmente adaptado a sus necesidades. Durante la segunda mitad del siglo pasado, con el aumento de la urbanización, la mayoría de los estados concedían estatutos municipales generales (a veces con algunas características opcionales), de manera que al alcanzar un determinado nivel de población, una comunidad local podía solicitar al estado un estatuto y convertirse así en una corporación municipal.
Cabe destacar que el condado como forma de gobierno, es una de las más antiguas y extendidas de Estados Unidos de América; dicha figura se remonta a la Inglaterra medieval, y algunas costumbres normativas permearon en Norteamérica, provenientes de la época de la Colonia Inglesa en dicho territorio. Se establece, pues, la autonomía de los condados para configurar sus estatutos acorde a sus circunstancias demográficas y económicas; ya que la mayoría de los ingresos que éstos obtienen —aproximadamente 65%— es a través de los impuestos locales, principalmente el impuesto sobre los bienes raíces residenciales y comerciales. El impuesto sobre bienes raíces es la fuente más grande de ingresos para las autoridades locales —aproximadamente un 26 por ciento de su financiamiento total—. El resto del financiamiento lo obtienen a través de fuentes diversas, mayoritariamente del gobierno local y federal, pero estos recursos se entregan con condiciones18. Dicha auto-
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BERMAN, David R., Los poderes de los gobiernos municipales en Estados Unidos.
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nomía se obtiene por una carta que otorga poderes especiales a éstos, y que es expedida por las legislaturas estatales. Muchas de las decisiones legislativas, incluso tributarias; se determinan a partir de las deliberaciones del cuerpo legislativo y del electorado en general; basta el ejemplo ocurrido en 1978, donde los votantes de California aprobaron la propuesta 13, que estableció un límite máximo para las tasas del impuesto local sobre bienes raíces y limitó los aumentos de sus valores imponibles excepto cuando se vendía la propiedad. Con la adopción de una serie de propuestas, California exige ahora que virtualmente todas las medidas de obtención de ingresos públicos locales sean aprobadas por dos tercios o más de los votantes19. Se encuentran modalidades básicas compartidas por todos los condados: la principal autoridad gubernativa es normalmente un cuerpo colegiado denominado board of commissioners, es decir, junta de comisionados, en algunos casos llamada también junta de supervisores. En torno a esta junta generalmente existen otros funcionarios electos con competencias propias, como el Secretario del Condado, el sheriff, el procurador distrital, el juez o el superintendente escolar, por sólo mencionar algunos20. Costa Rica Costa Rica es un Estado con Gobierno Central, y su régimen municipal se caracteriza por ser autónomo en cuanto a su personalidad jurídica y patrimonio, con las facultades de llevar a cabo todo tipo de actos y contratos para la realización de los fines propios de la demarcación; que son la administración de sus intereses y los servicios locales. En cuestiones de la Administración pública, el territorio nacional está dividido en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos21. El régimen municipal está comprendido en el cantón, es presidido por el gobierno municipal, quien cuenta con un alcalde municipal, así
21 19 20
Ibidem. ANDRADE, Idem, p. 302. Constitución Política de Costa Rica, art. 168. visible en el link: http://pdba.georgetown.edu/Parties/CostaRica/Leyes/constitucion.pdf