LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA UNIÓN EUROPEA Un análisis desde Castilla-La Mancha
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Marta Lorente Sariñena
Ana Cañizares Laso
Javier de Lucas Martín
Jorge A. Cerdio Herrán
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot
Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Luis González Cussac
Ignacio Sancho Gargallo
Luis López Guerra
Elisa Speckmann Guerra
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA PARTICIPACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA UNIÓN EUROPEA Un análisis desde Castilla-La Mancha
MIGUEL ÁNGEL SEVILLA DURO
tirant lo blanch Valencia, 2023
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Miguel Ángel Sevilla Duro
TIRANT LO BLANCH EDITA: TIRANT LO BLANCH C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia TELFS.: 96/361 00 48 - 50 FAX: 96/369 41 51 Email:tlb@tirant.com www.tirant.com Librería virtual: www.tirant.es DEPÓSITO LEGAL: V-2855-2023 ISBN: 978-84-1169-796-5 MAQUETA: Disset Ediciones Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A mis padres y mi hermano, por lo que soy y voy siendo A las gentes de Castilla y de La Mancha, por seguir reivindicando la dignidad de las palabras de Rimbaud: «La mano que maneja la pluma vale tanto como la que conduce el arado» (Une saison en enfer, 1873)
Índice Nota preliminar........................................................................................
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Glosario de abreviaturas...........................................................................
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Introducción..............................................................................................
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Capítulo I. Encuadre jurídico de las comunidades autónomas en la Unión Europea: Una relación a tres bandas 1. Posición jurídica de las comunidades autónomas en la Unión Europea. 1.1. La Unión Europea en perspectiva regional.............................. 1.1.1. Evolución histórica del proceso de regionalización europeo...................................................................... 1.1.2. Teorías y perspectivas para el análisis regional de la Unión Europea........................................................... 1.2. Castilla-La Mancha en perspectiva supraestatal......................
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2. Principios sustantivos y relaciones de ordinación entre la Unión Europea, España y las comunidades autónomas....................................................
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3. Distribución competencial en óptica supraestatal..................................
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Capítulo II. La participación de las comunidades autónomas en la Unión Europea 1. Nociones preliminares...........................................................................
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2. Vías internas (o indirectas) de participación.......................................... 2.1. Orígenes de la participación interna........................................ 2.2. La Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea y otras conferencias sectoriales.............................. 2.3. La conferencia de presidentes.................................................. 2.4. La Comisión Mixta para la Unión Europea y la Comisión General de las comunidades autónomas en el Senado............ 2.5. La cooperación horizontal......................................................
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3. Vías externas (o directas) de participación............................................. 3.1. La comitología como vía tangencial de creación del Derecho.. 3.2. La participación a través del COREPER................................. 3.3. Las formaciones del Consejo...................................................
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88 91
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Índice
3.4. La participación mediante lobbies........................................... 3.5. Las oficinas o delegaciones autonómicas ante la Unión Europea.. 3.6. La configuración pretoriana de los mecanismos consagrados en los Estatutos de Autonomía de segunda generación........... 3.7. El Comité Europeo de las Regiones.........................................
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Capítulo III. Propuestas de mejora en los mecanismos de participación autonómica ascendente 1. Análisis comparado de la participación ascendente en otros Estados de la Unión Europea................................................................................ 1.1. La participación ascendente en Alemania................................ 1.1.1. Vías internas................................................................ 1.1.2. Vías externas................................................................ 1. 2. La participación ascendente en Italia...................................... 1.2.1 Vías internas................................................................. 1.2.2 Vías externas................................................................. 2. La rearticulación de las vías de participación ascendente en España...... 2.1. Reformar la Constitución para incluir la participación ascendente de las comunidades autónomas en la Unión Europea..... 2.1.1. Propuestas de carácter global....................................... 2.1.1.1. Sobre la inclusión de unos principios básicos a desarrollar mediante Ley Orgánica: El informe del Consejo de Estado sobre la reforma constitucional y los planteamientos en la doctrina................................................. 2.1.1.2. Sobre la inclusión de una “cláusula europea”. 2.1.2. Propuestas de carácter específico.................................. 2.1.2.1. Sobre la modificación de las vías internas de participación ascendente.............................. 2.1.2.2. Sobre la modificación de las vías externas de participación ascendente.............................. 2.1.3. Propuestas sin un encaje constitucional preciso............ 2.1.4. Propuestas de no reformar la Constitución en este aspecto....................................................................... 2.1.5. Propuestas desde el ámbito político y social................. 2.2. Reformar el derecho autonómico para mejorar la participación ascendente.................................................................................... 2.2.1 Fórmulas adoptadas en otros Estatutos de Autonomía.. 2.2.2. Una propuesta concreta de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha.............................
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Índice
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Reflexiones conclusivas.............................................................................
215
Bibliografía...............................................................................................
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Jurisprudencia...........................................................................................
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Jurisprudencia del Tribunal Constitucional de España................... Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal de Alemania... Jurisprudencia de la Corte Costituzionale de Italia........................ Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea..........
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Nota preliminar Esta monografía es fruto de las ayudas a la investigación otorgadas por las Cortes de Castilla-La Mancha en su convocatoria del año 2020 (expediente 10/IDOI-00004). Agradezco la concesión a la Comisión Cortes-UCLM, cuyos miembros tuvieron a bien, además, proponer y financiar la publicación de este libro. Con especial énfasis y cariño agradezco la ayuda y el apoyo de Roberto Mayor Gómez, Letrado-Director del Servicio Jurídico de las Cortes. El contenido de este libro va en línea con el proyecto de investigación “Solidaridad y participación de los entes territoriales periféricos en las integraciones económicas supraestatales (aplicación de los resultados a Castilla-La Mancha)” (IP: José Luis García Guerrero), financiado por la Junta de Comunidades de CastillaLa Mancha y los Fondos FEDER (SBPLY/19/180501/000048). A los miembros de dicho grupo y, particularmente, a los profesores del área de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de Albacete, así como a Antonio Arroyo, Ignacio Durbán y los dos evaluadores anónimos, les agradezco de forma muy especial sus revisiones, sugerencias y críticas a versiones preliminares de epígrafes de este libro. Particularizo el agradecimiento en el Dr. García Guerrero, el profesor de quien más he aprendido. A María, por último, le agradezco el ánimo y refuerzo constantes y su capacidad innata de hacer que cualquier cosa sea mejor, incluido este trabajo.
Glosario de abreviaturas AGE
Administración General del Estado
CALRE
Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales Europeas
CARCE Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas CARUE Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea CCAA
Comunidades autónomas
CE
Constitución española
CECA
Comunidad Europea del Carbón y del Acero
CDR
Comité Europeo de las Regiones
CI
Constitución italiana
CIAE
Comitato interministeriale per gli affari europei (Italia)
CLM
Castilla-La Mancha
COREPER Comité de Representantes Permanentes COSAC
Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos de la Unión
CPLRE
Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (Consejo de Europa)
DGAE
Dirección General de Asuntos Europeos del Gobierno de Castilla-La Mancha
DIPLOCAT Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña DUE
Derecho de la Unión Europea
ECPRD
Centro Europeo de Investigación y Documentación
EA
Estatuto de Autonomía
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Glosario de abreviaturas
EACLM
Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha
ECOFIN
Consejo de Asuntos Económicos y Financieros
EEMM
Estados miembros de la Unión Europea
EFTA
Asociación Europea de Libre Cambio
EMK
Europaministerkonferenz (Alemania)
FEADER
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
FEDER
Fondo Europeo de Desarrollo Regional
FEMP
Fondo Europeo Marítimo y de Pesca
FIEJ
Fondos de Iniciativa de Empleo Juvenil
FJ
Fundamento Jurídico
FSE
Fondo Social Europeo
FSUE
Fondo de Solidaridad de la Unión Europea
GG
Ley Fundamental de Bonn
JCCM
Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha
LO
Ley Orgánica
LOAPA
Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico
LOTC
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
LRJSP
Ley de Régimen Jurídico del Sector Público
OTAN
Organización del Tratado del Atlántico Norte
PAC
Política Agrícola Común
PIB
Producto Interior Bruto
PMI
Política Marítima Integrada
PP
Partido Popular
PSOE
Partido Socialista Obrero Español
PSPP Programa de compra de activos del Banco Central Europeo
Glosario de abreviaturas
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RAI
Índice de Autoridad Regional
REPER
Representación Permanente de España ante la UE
RS
Reglamento del Senado
STC
Sentencia del Tribunal Constitucional español
TC
Tribunal Constitucional español
TCFA
Tribunal Constitucional Federal alemán
TFUE
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TJUE
Tribunal de Justicia de la Unión Europea
TUE
Tratado de la Unión Europea
UE
Unión Europea
URSS
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
Introducción La integración europea surge, en líneas generales, con dos objetivos: por un lado, garantizar la paz en el continente y poner fin a los conflictos bélicos que perduraron durante la primera mitad del siglo XX; por otro, tratar de alcanzar la prosperidad y bienestar económicos de los Estados europeos. Ambas pretensiones pueden reconducirse a una mayor y, quizá, más ambigua: lograr el progreso común de Europa en el marco de un nuevo orden mundial bipolarizado por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y los Estados Unidos de América. Las Comunidades Europeas obviaron en su origen el rol de las regiones como actores en el proceso de creación e implementación del derecho comunitario, lo que supuso que a la vez que estas sufrían una importante pérdida competencial eran incapaces de intervenir en la toma de decisiones sobre materias que tradicionalmente les habían correspondido. Este hecho se fundamentó sobre la base de que el avance del proceso de integración europeo sería inviable si los Estados no actuaban como unidades más o menos cerradas; esto es, por un lado, evitando intervenciones paralelas de sus entes territoriales contrarias a la posición estatal, y, por otro, impidiendo la elusión de la implementación y aplicación del derecho comunitario alegando que la competencia correspondía a instancias inferiores. Precisamente en este sentido, el auge de la globalización tras la caída del muro de Berlín vino acompañado del vaticinio del fin de los días del Estado en su concepción actual por cuanto se encontraba acechado supraestatalmente, por las integraciones, y en muchas ocasiones también infraestatalmente, por la disgregación de sus entes territoriales periféricos, cuyas reivindicaciones de mayor autonomía se potenciarían por el proceso de construcción europeo. El devenir de las décadas ha demostrado el error de este planteamiento, pues la participación de los entes territoriales en la Unión Europea (UE) responde no tanto a un anhelo por maxi-
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Miguel Ángel Sevilla Duro
mizar la transferencia de sus intereses y necesidades a la instancia supraestatal, sino simple y sencillamente al deseo de no ver reducido su margen de actuación garantizado constitucionalmente. En consecuencia, su actuación contribuye de forma esencial a la preservación y vigencia de los textos constitucionales de los diferentes Estados miembros (EEMM) de la UE1. La entrada en vigor del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas el 1 de enero de 1986 se produjo en el marco del proceso de construcción del Estado autonómico. En el caso de Castilla-La Mancha (CLM), apenas habían transcurrido 3 años y medio desde la aprobación del Estatuto de Autonomía (EACLM), por lo que a la todavía frágil consolidación del modelo de distribución territorial del poder en España se sumaba la adhesión a una entidad supraestatal que, tras el Tratado de Maastricht (1993), comenzó a hallarse mucho más próxima a una federación que a una confederación de Estados. Casi cuarenta años después de la adhesión, el Estado autonómico español se ha consolidado como una fórmula de éxito y la UE como la integración más avanzada del mundo, al ser la única que camina del mercado común a la unidad económica y monetaria supraestatal. En este contexto, la participación de las regiones en la Unión es cada vez más efectiva y, en consecuencia, se ha traducido en reformas tanto internas –en el ordenamiento español y, en lo que aquí interesa, castellanomanchego– como externas –en el Derecho de la UE (DUE)–. En consonancia con lo anterior, a lo largo de este libro se pretende examinar la participación de las comunidades autónomas (CCAA) −y, particularmente, CLM− en la UE considerando las particularidades propias del modelo territorial español, la distribución competencial existente y el derecho comparado. Con ello se aspira a formular una serie de propuestas de reforma del 1
Con especial referencia al caso de España, vid. RUBIO LLORENTE, Francisco (2012): La forma del poder, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, vol. II, pp. 785-786.