EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD EN MÉXICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG
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Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
EDUARDO FERRER MAC-GREGOR POISOT Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
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Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
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Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
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MARTA LORENTE SARIÑENA TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia
JAVIER DE LUCAS MARTÍN RUTH ZIMMERLING
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
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EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD EN MÉXICO
PASCUAL ALBERTO OROZCO GARIBAY
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2022
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© Pascual Alberto Orozco Garibay
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Índice INTRODUCCIÓN........................................................................
9
I. LA PROPIEDAD EN MÉXICO.............................................
11
A. B. C.
Concepto........................................................................ Tipos de Propiedad......................................................... Distribución de la propiedad en México.........................
11 11 12
II. PROPIEDAD PÚBLICA O PROPIEDAD DEL ESTADO.......
15
A. B. C. D. E. F. G. H. I. J.
Naturaleza del derecho que tiene el Estado sobre su territorio........................................................................... Concepto........................................................................ Formas de adquirir la propiedad por el Estado Mexicano.. Características de la propiedad pública.......................... Distribución de la propiedad entre los cuatro niveles de gobierno......................................................................... Enajenación de inmuebles federales ............................... Adquisición de inmuebles federales................................ Enajenación de bienes inmuebles de la Ciudad de México.. Adquisición de bienes inmuebles para la Ciudad de México................................................................................ Adquisiciones y enajenaciones de los inmuebles de los Estados y Municipios.....................................................
III. PROPIEDAD PRIVADA......................................................... A. B. C. D. E. F.
15 19 20 43 46 48 52 52 55 56 59
Concepto........................................................................ Características................................................................ Limitaciones a la propiedad privada............................... Modalidades a la propiedad privada.............................. Diferencias entre limitaciones y modalidades................. Legitimación y capacidad para adquirir la propiedad privada............................................................................... Diferencias entre la propiedad privada y la social........... Transmisión forzosa de la propiedad de inmuebles de los particulares...............................................................
59 61 62 73 82
IV. PROPIEDAD SOCIAL...........................................................
89
G. H.
A. B
Concepto........................................................................ Distribución de la Propiedad Social................................
83 86 88
89 90
8
Pascual Alberto Orozco Garibay
C. D. E.
Fundamento constitucional............................................ Problemática.................................................................. La reforma del artículo 27 constitucional de 1992 en materia agraria............................................................... La propiedad ejidal........................................................ La propiedad comunal................................................... Propiedad de las comunidades indígenas........................
93 95 112 114
FUENTES DE INFORMACIÓN...................................................
129
F. G. H.
91 93
INTRODUCCIÓN
El presente ensayo intenta dar una visión general, desde la perspectiva constitucional, acerca de lo que es el derecho de propiedad, y los tipos de propiedad que existen en México: privada, social y pública. Se presenta el derecho de propiedad que tiene el Estado Mexicano sobre su territorio o propiedad pública, sus características, la distribución de la propiedad que realiza el Estado a los cuatro niveles de gobierno: federación, estados miembros, Ciudad de México y municipios y el régimen patrimonial que rige a los bienes públicos. Igualmente se analiza la propiedad privada, sus características limitaciones, modalidades y su extinción. Por último se estudia la propiedad social en sus dos vertientes: ejidal y comunal, sus particularidades que la distinguen de la propiedad privada, el régimen patrimonial de los ejidatarios y la propiedad de las comunidades indigenas. Espero que este breve estudio facilite a los lectores la comprensión de tan complejo e importante tema, y el análisis jurídico aquí propuesto, ayude a profundizar en los distintos enfoques con los que se puede abordar.
I. LA PROPIEDAD EN MÉXICO
A. CONCEPTO La propiedad es el derecho real que tiene una persona (física o jurídica) para usar, gozar y disponer directa o inmediatamente y de manera exclusiva de un bien, estando las demás personas obligadas a respetar dicho derecho. B. TIPOS DE PROPIEDAD A partir de la Constitución de 1917 se establecieron los tres tipos de propiedad que existen en México: a) pública o del Estado; b) privada o de los particulares y c) social cuya titularidad le corresponde a los ejidos, comunidades, ejidatarios y comuneros. De acuerdo al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos existen tres tipos de propiedad: pública, privada y social. Adicionalmente debe contemplarse que cada tipo de propiedad es atribuida a diferentes personas y dependiendo de quién sea su titular, se le aplica una determinada ley. En el tema de la propiedad no existe una ley que la reglamente de manera integral. Por ello es necesario individualizar cuando se analice un tipo de propiedad, definir a quien se le atribuye, para saber cuál es el ordenamiento jurídico aplicable, y evitar así, errores tanto conceptuales como prácticos.
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Pascual Alberto Orozco Garibay
El siguiente cuadro permitirá entender con mayor claridad los tipos de propiedad, sus titulares y las legislaciones aplicables. Tipos 1) Propiedad Pública o Propiedad del Estado
2) Propiedad Privada
Titulares Federación
Ley General de Bienes Nacionales
Estados Miembros
Constitución local
Ciudad de México
Constitución de la Ciudad de México y Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público
Municipios
Art. 115 Const; Constitución local y Ley Orgánica Municipal
Particulares
Código Civil
Estados Extranjeros
Convenciones de Viena sobre Relaciones Consulares y Relaciones Diplomáticas
(Embajadas)
3) Propiedad Social
Ley aplicable
Asociaciones Religiosas
Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público
Partidos Políticos
Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y Ley General de Partidos Políticos
Comunidades Agrarias e Indígenas
Ley Agraria
Ejidatarios y Comuneros
C. DISTRIBUCIÓN DE LA PROPIEDAD EN MÉXICO La clasificación de las diferentes clases de propiedad, se pueden ejemplificar numéricamente, de tal forma, que se pueda visualizar como se encuentra distribuida la propiedad en México.
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El régimen constitucional de la propiedad en México
El siguiente cuadro facilitará corroborar que los tres tipos de propiedad contemplados en nuestra Ley Suprema, son una realidad. Superficie millones hectáreas
Porcentaje
Jurisdicción
Legislación
Propiedad ejidal
83,666,746
42.6
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
Propiedad comunal
17,513,937
9
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
Régimen
101,180,683
51.6
Propiedad privada
Subtotal
75,289,651
38.4
Local
Leyes locales
Terrenos nacionales
7,254,472
3.7
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
Colonias Agrícolas y Ganaderas
3,921,336
2
Federal
Art. 27 Constitucional Ley Agraria
Propiedad publica
8,420,658
4.3
Federal
Art. 27 Constitucional Ley General de Bienes Nacionales
196,066,800
1001
Total
1
Méndez de Lara, Maribel Concepción, El ejido y la comunidad en el México del siglo XXI. La transición agraria 1992-2015, Ed. Porrúa, México, 2016, p.30.
II. PROPIEDAD PÚBLICA O PROPIEDAD DEL ESTADO
A. NATURALEZA DEL DERECHO QUE TIENE EL ESTADO SOBRE SU TERRITORIO En este tema la doctrina mexicana se encuentra muy dividida. Entre los defensores de la tesis de que el Estado no es propietario del territorio se encuentran Ignacio Burgoa Orihuela y Rafael Martínez Morales. Asevera Ignacio Burgoa Orihuela lo siguiente: “En un correcto sentido conceptual la propiedad originaria implica el dominio eminente que tiene el Estado sobre su propio territorio, consiste en el imperio, autoridad o soberanía que dentro de sus límites ejerce…El dominio originario que tiene la nación, no es el derecho de usar, gozar y disponer de todas las tierras y aguas existentes en el territorio nacional, sino facultad potencial o una facultad legislativa… es la facultad de ejercitar actos de soberanía sobre todo el territorio nacional…”2
En el mismo sentido Rafael Martínez Morales sostiene: “Si se mantuviera la idea de que el territorio (tridimensional: superficie, subsuelo y espacio) es propiedad del Estado, nos
2
Burgoa Orihuela, Ignacio, Las Garantias Individuales, Ed. Porrúa, México, 1984, p. 456 y 457.
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Pascual Alberto Orozco Garibay
veríamos en graves problemas de explicar porqué, un predio, por ejemplo, pertenece al mismo tiempo a un particular, a un municipio, a una entidad federativa y a la Federación. Resulta claro que el territorio no es del Estado, en una acepción patrimonial, sino que únicamente es (y ello no es poco), el ámbito de aplicación o validez del orden jurídico: es el lugar geográfico determinado en donde se pueden imponer las decisiones sobernas de dicho estado.” 3
Tesis contraria es sostenida por María de la Luz González González quien señala: “El territorio es elemento imprescindible para el Estado, ya que sin él, no puede cumplir con sus funciones, por lo que puede inferirse que el Estado no puede obrar ni conservar su existencia si carece de territorio, debe poseer un auténtico derecho sobre el mismo, derecho que de ninguna manera es un derecho personal, ya que no se actúa sobre personas, sino sobre cosas; por lo tanto, el derecho sobre el territorio es un derecho real, un derecho de dominio.”4
De manera ecléctica Felipe Tena Ramírez opina al respecto: “Entendemos, en consecuencia, que el Constituyente se afilió a la tendencia que considera el derecho del Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de naturaleza pública... Lo que no pudimos admitir en la relación de la nación con su territorio (donde si existe el dominium y no simplemente el imperium, según nuestra Constitución), hemos de aceptarlo en la relación de los Estados miembros con el territorio dentro del cual ejercen su jurisdicción. A menos de fraccionar el dominium, eso que la Constitución llama la propiedad originaria de la nación, hemos de convenir en que los Estados miembros no gozan sino del imperium sobre las personas que se encuentran dentro de los límites de su demarcación…”5
3
4
5
Derecho Administrativo. Segunda Curso. Colección Textos Jurídicos Universitarios. Harla, México, 1996, p. 47 Teoría General del Estado, Ed. Porrúa, Facultad de Derecho. UNAM, México, 2008, p. 491,492 Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Trigésima ed., Ed. Porrúa, México, 1996, p. 187-191.
El régimen constitucional de la propiedad en México
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Como se puede apreciar la confusión conceptual ha generado conclusiones equivocadas. El problema planteado se puede resolver si se utilizan dos premisas fundamentales: 1)
La primera de ellas consiste en concebir al territorio como espacio geográfico al igual que como ámbito espacial de validez del orden jurídico; lo que nos permite distinguir las dos facultades que tiene el Estado sobre su territorio: el imperio (la facultad de crear y aplicar el ordenamiento jurídico en un determinado espacio geográfico) y el dominio o sea el derecho real de propiedad que tiene sobre los bienes localizados dentro de su territorio.
El artículo 27 constitucional plasma en su primer párrafo este dominio del Estado Mexicano al prescribir: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada...”
Es evidente que el constituyente de 1917 estableció el derecho de propiedad a favor del Estado sobre todos los bienes ubicados dentro de los límites del territorio nacional y debido a ello puede transmitir ese dominio a los particulares, ya que si el Estado no fuera el dueño, no podría enajenarlos. A su vez el referido artículo 27 constitucional en su párrafo tercero contempla el imperio que tiene el Estado Mexicano al señalar: “... la nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación...”
Como se puede apreciar la Constitución establece los dos derechos: el imperio y el dominio.
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2)
La segunda es entender que el Estado Mexicano como estado compuesto de tipo federal, se encuentra integrado por cuatro niveles de gobierno: el federal, el estatal, el de la Ciudad de México y el municipal y la Constitución a cada uno de ellos, les otorga tanto el dominio como el imperio, delimitando expresamente sus competencias.
El Estado Federal no se identifica con una de sus partes o sea la federación, es un error muy común identificar al Estado Federal Mexicano con la Federación. La fracción VI del citado artículo 27 constitucional expresamente establece: “...Las entidades federativas lo mismo que los Municipios de toda la República, tendrán plena capacidad para adquirir y poseer todos los bienes raíces necesarios para los servicios públicos...”
Es claro que las entidades federativas y los municipios pueden adquirir inmuebles, y enajenarlos. Además las entidades federativas pueden reglamentar su uso, goce y disposición, tal como lo establece la fracción II del artículo 121 Constitucional: “... los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.”
A mayor abundamiento la Constitución determina: “Artículo 27... VI... Las Leyes de la Federación y de las entidades federativas en sus respectivas jurisdicciones, determinarán los casos en que sea de utilidad pública la ocupación de la propiedad privada y de acuerdo con dichas leyes la autoridad administrativa hará la declaración correspondiente...”
Derivado de todo lo anterior se puede concluir que el Estado Mexicano es propietario de los bienes que se encuentran dentro de los límites de su territorio y a su vez ese dominio lo distribuye entre la Federación, los estados miembros, la Ciudad de México y los municipios, facultándolos a enajenarlos en los términos y condiciones establecidos en sus propias legislaciones; esto sin perjuicio del imperio que gozan de reglamentar la propiedad, en base a las competencias atribuidas.
El régimen constitucional de la propiedad en México
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B. CONCEPTO Es la atribución que tiene el Estado Mexicano y que por tanto, le faculta para usar, disfrutar y disponer de los bienes ubicados dentro de ese territorio de la Nación, con excepción de aquellos que son de los particulares, de los núcleos de población ejidales, comunales o grupos indígenas o de los estados extranjeros. (Art. 27 Const.) La Constitución señala que la Nación es propietaria original y también que tiene el dominio directo de los bienes ubicados dentro de sus límites, en la inteligencia que dichos términos son sinónimos y, en consecuencia, propiedad y dominio significan lo mismo tal como se aprecia en el siguiente cuadro: 1917. Artículo 27 Constitucional
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C. FORMAS DE ADQUIRIR LA PROPIEDAD POR EL ESTADO MEXICANO El Estado, como toda persona moral, tiene la personalidad jurídica para adquirir toda clase de bienes y para ello puede realizar cualquier tipo de acto jurídico, ya sea de los contemplados en el derecho privado o de los regulados en el derecho público. El Estado Mexicano puede adquirir la propiedad de la siguiente manera: a. Por ser titular de la propiedad originaria Le corresponde la propiedad originaria de todas las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo (Arts. 27 y 42 Constitucionales) b. Por actos jurídicos de derecho privado Entre otros por: compraventa, donación, permuta, dación en pago, etc. c. Por actos de derecho público Los supuestos contemplados en nuestra legislación son: la expropiación, la nacionalización, la extinción de dominio, los actos que no se equiparan a la confiscación, el decomiso y la requisa.
Expropiación6 Es un acto jurídico de la administración pública, mediante el cual el Estado adquiere la titularidad de bienes de los parti-
6
Casos de expropiaciones se pueden consultar en el Diario Oficial de la Federación del 28 de junio de 2017.