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INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA DE OFICIO ANTE LA JURISDICCIÓN SOCIAL: ACTUACIÓN DE LA AUTORIDAD LABORAL

JOSÉ JAVIER ORCARAY REVIRIEGO Profesor Asociado Área de Derecho del Trabajo y S. Social Universidad de Cantabria Jefe de Servicio de Relaciones Laborales Dirección General de Trabajo y Empleo - Administración de Cantabria

tirant lo b anch Valencia, 2011

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JOSÉ JAVIER ORCARAY REVIRIEGO

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NORMAS DE LA COLECCIÓN: Consejo científico: José María Goerlich ( Director ) Ángel Blasco Pellicer Jesús R. Mercader Uguina Francisco Pérez de los Cobos Orihuel Remedios Roqueta Buj

Admisión de originales: Los originales serán evaluados por el Consejo científico y sometidos a informe externo por expertos anónimos. Cualquiera de los evaluadores puede hacer observaciones o sugerencias a los autores, siempre y cuando el trabajo haya sido aceptado. Se comunicarán a los autores, en su caso, concediéndoles un período de tiempo suficiente para introducir las modificaciones oportunas.

Índice INTRODUCCIÓN ..............................................................................

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I. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA ACTUACIÓN DE OFICIO EN LA JURISDICCIÓN SOCIAL 1. La intervención administrativa en las relaciones de trabajo .....

2. La actuación de la Administración laboral y el orden procesal social ..........................................................................................

3. Las modalidades procesales en la Ley de Procedimiento Laboral ...............................................................................................

4. Caracterización jurídica del procedimiento de oficio .................

5. Tipología de los procedimientos de oficio ..................................

6. Modificaciones en el ámbito jurisdiccional social derivados de la reforma jurisdiccional contencioso-administrativa....................

7. La competencia jurisdiccional ....................................................

7.1. Cuestiones generales sobre la competencia .......................

7.2. Competencia objetiva, funcional y territorial .....................

7.3. La competencia en el procedimiento de oficio del artículo 146 LPL ...............................................................................

7.4. La competencia en los supuestos de conflictos colectivos e impugnación de oficio de convenios colectivos ...................

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II. LA POSICIÓN PROCESAL DE LA ADMINISTRACIÓN 1. Cualidad de parte y legitimación procesal .................................

1.1. Doctrina general .................................................................

1.2. Aplicación en el procedimiento laboral ..............................

2. La Autoridad laboral como parte legitimada en el procedimiento .

2.1. La imposibilidad de fijar un criterio uniforme....................

2.2. La posición procesal en función de la pretensión procesal ex artículo 146 LPL .............................................................

2.3. Los problemas que plantea el desistimiento de la acción ...

2.4. La posición de la Administración en el proceso de impugnación de convenios colectivos ...............................................

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III. LA MODALIDAD PROCESAL DEL PROCEDIMIENTO DE OFICIO 1. El fundamento del procedimiento de oficio ................................

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ÍNDICE

2. Los diferentes tipos de procedimiento en razón de su objeto ....

3. Demandas derivadas de las actas de infracción en las que se aprecien perjuicios económicos .................................................

3.1. Un supuesto de arraigo en el ordenamiento jurídico .........

3.1.1. Sujeto legitimado para instar la actuación de oficio 3.1.2. Objeto del proceso ....................................................

3.2. El presupuesto de hecho de la acción de oficio y la discrecionalidad de la actuación administrativa ..........................

3.3. El carácter tuitivo de esta modalidad procesal y su reflejo en el proceso .......................................................................

3.4. Desarrollo del procedimiento .............................................

3.4.1. La demanda .............................................................

3.4.2. Las partes.................................................................

3.4.3. Ratificación de la demanda y oposición ...................

3.4.4. La prueba .................................................................

3.4.4.1. Las afirmaciones contenidas en la demanda 3.4.4.2. Las declaraciones de parte ........................

3.4.5. La sentencia .............................................................

3.5. Vigencia actual de esta modalidad procesal de actuación administrativa.....................................................................

4. El control de los acuerdos interpartes en expedientes de regulación de empleo ...........................................................................

4.1. El supuesto de hecho y la actuación administrativa ...........

4.1.1. Las facultades de autorización administrativa en los expedientes de crisis ................................................

4.1.2. La homologación de los acuerdos interpartes en los expedientes de regulación de empleo ......................

4.1.3. La diferente opción administrativa respecto a la iniciación del procedimiento de oficio ..........................

4.1.4. La revisión de la decisión administrativa adoptada en el expediente de regulación de empleo ...............

4.2. El procedimiento de oficio en la LPL y sus efectos .............

4.2.1. Iniciación del procedimiento ....................................

4.2.2. Desarrollo del proceso .............................................

4.2.3. Conclusión del proceso y reapertura del procedimiento administrativo. Firmeza y ejecución de la sentencia ..................................................................

5. El control previo sobre el contenido de las actas de infracción en el procedimiento administrativo sancionador ............................

5.1. La potestad administrativa sancionadora: sus principios y su control ............................................................................

5.2. Carácter y obligatoriedad de la comunicación de oficio .....

5.3. Los efectos de la no interposición de la demanda ..............

5.4. Sujeto legitimado para instar la actuación de oficio...........

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ÍNDICE

5.5. La impugnación del acta de infracción por el sujeto presunto responsable como requisito previo al procedimiento de oficio ..............................................................................

5.5.1. La impugnación sobre el fondo del asunto ..............

5.5.2. Impugnación en relación con la jurisdicción competente .........................................................................

5.5.3. Los problemas derivados de la concurrencia de varios sujetos infractores .............................................

5.6. El supuesto previsto en el artículo 145 bis de la LPL .........

5.7. Desarrollo del proceso ante el órgano jurisdiccional .........

5.7.1. El plazo para formular la demanda .........................

5.7.2. Contenido de la demanda y desarrollo del procedimiento ......................................................................

5.8. El carácter de la sentencia .................................................

5.9. Consecuencias de la resolución judicial social sobre el procedimiento administrativo sancionador..............................

6. El nuevo instrumento procesal en manos de la inspección de trabajo y seguridad social para el control de las situaciones discriminatorias por razón de sexo ................................................

6.1. Igualdad de trato y no discriminación ................................

6.2. Una nueva vía de acción procesal ......................................

6.3. El objeto del proceso...........................................................

6.4. La disfuncionalidad resultante de la participación de dos instancias administrativas ..................................................

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IV. LA VÍA PROCESAL DE IMPUGNACIÓN DE LOS CONVENIOS. LA IMPUGNACIÓN DE OFICIO DE LOS CONVENIOS COLECTIVOS 1. El convenio colectivo como norma jurídica y su control jurisdiccional ..........................................................................................

1.1. La posición del convenio en el ordenamiento y su relación con la ley.............................................................................

1.2. El control sobre el contenido del convenio colectivo ..........

1.3. Los cauces de impugnación procesal ..................................

2. El control de legalidad y lesividad de los convenios. El proceso de impugnación de convenios colectivos ....................................

2.1. Los “requisitos administrativos” de validez del convenio ...

2.2. La intervención administrativa de oficio ante la jurisdicción social ...................................................................................

2.2.1. La posibilidad de impugnar el convenio por decisión de la Autoridad laboral ............................................

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ÍNDICE

2.2.2. La ruptura del principio de exclusividad administrativa para la impugnación judicial del convenio colectivo ...........................................................................

2.2.3. El registro del convenio: plazo y consecuencias en orden a la actuación procesal ..................................

2.2.4. Interposición de la demanda, plazo y contenido ......

2.2.4.1. Plazo ...........................................................

2.2.4.2. Contenido ...................................................

2.2.5. Desarrollo del proceso de impugnación de oficio.

Referencia a la posición del Ministerio Fiscal y del Abogado del Estado..................................................

2.2.6. La conclusión del proceso ........................................

2.3. La actuación administrativa y la posible vulneración de la libertad sindical. La imposibilidad de recurso frente a la resolución Administrativa...................................................

2.4. La impugnación de oficio sobre los convenios colectivos declarados extraestatutarios ..................................................

2.5. La impugnación de un convenio colectivo de ámbito autonómico por la Administración del Estado ...........................

2.5.1. La imposibilidad de la Autoridad laboral para el ejercicio de la acción de oficio .................................

2.5.2. La opción de la demanda por lesividad en el interés de tercero .................................................................

3. Extensión del control administrativo sobre la discriminación por razón de sexo en los convenios ............................................

3.1. Nuevos instrumentos para evitar situaciones discriminatorias ......................................................................................

3.2. La intervención administrativa de oficio para controlar situaciones discriminatorias..................................................

3.3. Especialidades del procedimiento de impugnación ............

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V. LA DEMANDA DE OFICIO EN EL PROCESO DE CONFLICTOS COLECTIVOS 1. Antecedentes legislativos cercanos en orden al planteamiento y solución del conflicto colectivo ...................................................

1.1. El Decreto-Ley de 1977 y la Ley de Procedimiento Laboral de 1980 ...............................................................................

1.2. Reserva de acciones procesales a favor de la Administración .....................................................................................

2. El nuevo sistema introducido por la Ley de Bases de 1989 y el texto articulado de 1990. Especial referencia a la legitimación 3. La reglas del proceso de conflictos colectivos ............................

3.1. El objeto del proceso y su carácter de urgencia .................

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ÍNDICE

3.3. Iniciación del proceso .........................................................

3.2.1. Sujetos legitimados ..................................................

3.2.2. Conciliación previa y demanda ................................

3.3. Desarrollo y conclusión del proceso. Naturaleza jurídica de la sentencia .........................................................................

4. La comunicación de oficio de la Autoridad laboral ....................

4.1. Legitimación de la Autoridad laboral para iniciar el proceso ........................................................................................

4.1.1. La solicitud de los sujetos legitimados .....................

4.1.2. La posibilidad de impulso de oficio ..........................

4.2. Presentación y contenido de la demanda de oficio .............

4.3. La sentencia en el procedimiento .......................................

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VI. BREVE RESEÑA VALORATIVA RESPECTO A LA SUBSISTENCIA DE LOS PROCEDIMIENTOS DE OFICIO 1. El genérico retroceso de la intervención administrativa ...........

2. El proceso de oficio como rara avis en el moderno sistema de relaciones de trabajo..................................................................

3. Un mejor reparto de la competencia jurisdiccional ...................

4. La huída hacia delante del legislador ........................................

5. Autotutela administrativa versus control jurisdiccional previo .

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BIBLIOGRAFÍA CITADA ..................................................................

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Abreviaturas AN ATC ATS C-A CC CE CGPJ CP ERE FJ ITSS LBPL LEC LET LJCA LO LOPJ LPL LRJPAC MTAS RD RDLRT RPS SAN SPEE STC STS STSJ TS TC TGSS

Audiencia Nacional Auto del Tribunal Constitucional Auto del Tribunal Supremo Contencioso-Administrativo/a Código Civil Constitución Española Consejo General del Poder Judicial Código Penal Expediente de regulación de empleo Fundamento jurídico Inspección de Trabajo y Seguridad Social Ley de Bases del Procedimiento Laboral de 1989 Ley de Enjuiciamiento Civil Ley del Estatuto de los Trabajadores Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Ley Orgánica Ley Orgánica del Poder Judicial Ley de Procedimiento Laboral Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales Real Decreto Real Decreto Ley de Relaciones de Trabajo Reglamento general para la imposición de sanciones por infracciones del orden social Sentencia de la Audiencia Nacional Servicio público de Empleo Estatal Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Supremo Sentencia del Tribunal Superior de Justicia Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Tesorería General de la Seguridad Social

16 TSJ TRLGSS TRLISOS

Abreviaturas

Tribunal Superior de Justicia Ley General de la Seguridad Social Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social

Introducción La norma adjetiva reguladora del procedimiento laboral ante la Jurisdicción social contempla una modalidad específica, separadamente del proceso ordinario, denominada procedimiento de oficio, cuya característica más destacable es la relativa al sujeto capacitado para su impulso, que no es otro que la Administración pública en su personificación de Administración laboral o en su más concreta denominación de Autoridad laboral como órgano específico investido de capacidad decisoria y resolutiva sobre materias del ámbito jurídico laboral. Esta posibilidad de actuación administrativa en el proceso social ocupando —dicho sea ahora en términos muy generales— una posición equivalente a la del demandante, hunde sus raíces en las primeras normas reguladoras de este proceso y responde a la existencia de una dogmática sustantiva de la regulación del trabajo basada en principios protectores respecto de una de las partes en conflicto: el trabajador como sujeto de acciones de amparo y necesitado en algunas ocasiones de defensa procesal pública. Fue esa la génesis de la actuación procesal estatal en este campo y el criterio por el cuál el legislador dio acceso directo a esta específica jurisdicción a la Administración de trabajo a través de una modalidad específica, en el entendimiento de que con la defensa de ciertos intereses privados, se contribuía también a la defensa del propio interés público subyacente en la base del modelo de relaciones de trabajo; y además, esto sucede en una época histórica y política en la que difícilmente podían disociarse —o, al menos, de forma inequívoca— ambas categorías de intereses.

Sin embargo, sin olvidar la primigenia protección de los particulares que dio origen a la inicial actuación pública procesal, se fue abriendo camino un más amplio abanico de posibilidades en relación con aquella intervención procesal administrativa, en paralelo al surgimiento de otros contextos y situaciones jurídico-positivas donde la posición material y sustantiva de la Administración, además de ser necesariamente reconocida,

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mereció la atribución de facultades de actuación procesal en defensa de intereses propios producto del desarrollo de las relaciones de trabajo, tanto en el plano jurídico-público como en el jurídico-privado. De ahí que en el actual panorama procesal, la intervención administrativa de oficio no se limite ya a la eventual defensa de intereses privados de los sujetos, individuales (cada vez menos) o colectivos (aún de importancia), y sí, por el contrario, a la protección de su propio espacio de actuación sustantiva (por ejemplo, en materia de vigilancia, control y sanción frente a los incumplimientos de las normas laborales, o en materia de control de la legalidad sobre normas convencionales o sobre pactos colectivos que pueden derivar en actos administrativos de regulación de empleo, o incluso en materia de conflictos colectivos de trabajo). Es por esto que, junto a la denominada modalidad procesal de oficio, en la norma rituaria aparecen otros cauces o formas de intervención administrativa, en materias de diversa índole, que también pueden designarse sin forzar en absoluto los términos como procesos especiales de oficio, o al menos, como modalidades de inicio de oficio en estos distintos procedimientos.

Con todo ello, se ha configurado un régimen difícil y absolutamente heterogéneo en cuanto a las posibilidades de actuación procesal administrativa y su regulación, de una enorme complejidad e induciendo en muchos casos a una casi inevitable confusión e inestabilidad respecto de los distintos supuestos donde se puede producir aquella intervención pública y en cuanto al régimen jurídico-procesal aplicable. El panorama no resulta, pues, sencillo, y posiblemente debería someterse a una revisión en profundidad a tenor de las diferentes posibilidades que quieran —o deban— otorgarse a la Administración laboral en el nuevo marco de relaciones de trabajo que se nos presenta actualmente: sin una idea clara de la posición que deben ocupar, o del papel que deben desempeñar, los órganos administrativos del ámbito laboral en este nuevo modelo, difícilmente podrá extraerse un criterio uniforme aplicable a la materia que nos ocupa, sobre todo porque podemos inclinarnos a valorar con viejos principios programáticos nuevas situaciones que resultan muy alejadas de las que en origen propiciaron el enorme

Intervención administrativa de oficio ante la jurisdicción social

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peso que se atribuyó a la Administración pública en este campo de las Relaciones Laborales.

En este panorama que brevemente se apunta, vemos la necesidad —y parece que concurren razones de oportunidad, también, después de la fallida reforma procesal de 1998 en relación con la atribución de competencias jurisdiccionales al orden social— de plasmar el modelo actual de intervención procesal activa de la Administración laboral, tal como se recoge en las normas procesales, y observar tanto sus problemas dogmáticos sustantivos como sus inconvenientes de aplicación práctica, sus anacronismos y sus posibilidades de supervivencia futura. En este sentido, debemos ceñirnos a la exposición del estado de la cuestión, con el mayor detalle posible —aún sin entrar en cuestiones de aplicación general—, y analizar a la vista de ello la virtualidad de un modelo que quizá se nos puede antojar discordante con el devenir del nuevo sistema de relaciones de trabajo, en absoluto ajeno a los principios jurídico-civiles de autonomía individual y colectiva de los sujetos privados intervinientes. Por eso se han generado no pocas dudas en la doctrina y en la jurisprudencia en relación con el uso más bien escaso y lo anticuado —que se dice— de esta figura de intervención pública (aunque mezclando a veces con escasa base dogmática instituciones que no son homogéneas), llegando a plantearse incertidumbres sobre la oportunidad y conveniencia de mantenerla a la vista del repliegue que viene experimentando el modelo interventor público en el nuevo ámbito de las relaciones de trabajo y teniendo en cuenta, además, las crecientes posibilidades de autotutela individual y colectiva, como hemos dicho, que se encuentran en nuestro ordenamiento jurídico social. Es cierto que ha habido una sustancial variación de las circunstancias objetivas que se situaron en la base de esta institución procesal, y es incuestionable que la intervención administrativa ha perdido relevancia en algunas materias sustantivas, y es indudable incluso que algunos principios inspiradores de la ordenación laboral van quedando en entredicho, con la prevalencia de otro tipo de relaciones de trabajo donde prima lo colectivo para la decisión de los asuntos básicos.

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La premisa que nos mueve, por tanto, consiste en clarificar y determinar en lo posible el alcance real y práctico de esta institución procesal que denominamos, de forma genérica, intervención administrativa procesal de oficio, aprehender su valor en el actual orden jurídico y captar sus posibilidades de pervivencia —con las depuraciones que resultaran pertinentes— como instrumento jurídico útil a los fines que estaban en su origen o a otros nuevos más acorde con la todavía importante posición de la Administración pública en el sistema de Relaciones Laborales que se ha implantado en nuestro país y a la realidad social que aquel representa.

Debemos asimismo y por último señalar que no se contempla en esta exposición el estudio de la intervención procesal administrativa de una manera exhaustiva: no es esto lo que se pretende, pues además de las actuaciones de oficio que se verán —en el proceso nominativo específico y en otras modalidades procesales—, existen otros supuestos en los que también resulta implicada la Administración y sin embargo, creemos que deben quedar al margen, en tanto no vienen referidas a una intervención propiamente dicha de la Autoridad laboral: así los procesos de Seguridad Social y otros, como también las actuaciones de oficio del Ministerio Fiscal, cuya finalidad y dinámica procesal se muestra desde luego bien distinta.

La pretensión del trabajo, en fin, no es otra que la de acometer un intento de clarificación respecto de la posición procesal que ocupa la Administración de Trabajo en los diferentes supuestos que, derivados de requerimientos sustantivos, confieren a la Autoridad laboral la posibilidad de intervenir ante la Jurisdicción social en el modelo de relaciones jurídico-laborales que se configura en nuestro ordenamiento. Será a través del estudio de tales supuestos de intervención procesal administrativa de oficio como podremos acercarnos al núcleo de la cuestión y derivar de ello tanto la eventualidad de la pervivencia de esta institución jurídica (no falta quien proclama la necesidad de su desaparición) como sus posibilidades de asentamiento y desarrollo en el sistema, teniendo en cuenta que el legislador parece encaminarse más bien en este sentido de conservadurismo e incluso de fortalecimiento mediante la extensión de su ámbito

Intervenci贸n administrativa de oficio ante la jurisdicci贸n social

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material, como veremos; quiz谩 no tenga otra salida en tanto no se especifiquen definitivamente las materias atribuidas a cada uno de los 贸rdenes jurisdiccionales, social y contencioso-administrativo.

I. La intervención administrativa y la actuación de oficio en la jurisdicción social 1. LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN LAS RELACIONES DE TRABAJO Uno de los rasgos particulares, distintivos y que más han caracterizado al sistema español de Relaciones Laborales en su historia ha sido la fuerte y dinámica influencia de los poderes públicos en su estructura y en su funcionamiento1. Podríamos asegurar, siquiera de forma breve, que el eje central de las ideas de reforma social no era otro sino el de corregir las consecuencias del liberalismo social y económico y el pensamiento puramente mercantilista introduciendo el imprescindible intervencionismo del Estado; y así se reconocía sin ambages en el preámbulo del Decreto-Ley de 19772, sobre relaciones de tra-

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Desde los inicios de la regulación proteccionista derivada de la ‘cuestión social’, origen del sistema normativo laboral en la segunda mitad del Siglo XIX (ver MONTOYA MELGAR, A., “El Reformismo Social en los orígenes del Derecho del Trabajo”, Revista del MTAS, nº extra 2003, págs. 81 y ss.), la intervención de la Administración, a través de sus diferentes órganos, se ha mostrado como una de las columnas que han servido de mejor sustento a la filosofía jurídica del ordenamiento del trabajo en España. A este respecto, resulta apropiado traer a colación las palabras de Eduardo Dato, Presidente a la sazón del Consejo de Ministros, elevando al Rey el proyecto de creación del Ministerio de Trabajo en 1920: … “España, que tiene en la materia una brillante tradición, caracterizada por la creación de Institutos que han realizado, en cuestiones sociales, y de previsión popular, brillantes y continuos trabajos de información, de preparación legislativa, y de vigilancia e inspección, debe seguir marchando al mismo paso que las naciones progresivas en la materia…”; párrafo tomado de VILLA GIL, L.E. (de la), La formación histórica del Derecho Español del Trabajo, Comares, Granada 2003, pág. 174. Y con la creación del Ministerio de Trabajo se pasó del “intervencionismo científico” al “intervencionismo administrativo”; MARRAUD GONZÁLEZ, G., “En los orígenes de la Administración sociolaboral: del Instituto de Reformas Sociales al Ministerio de Trabajo”, Revista del MTAS, nº extra 2003, pág. 143.

Real Decreto-Ley 7/1977, de 4 de marzo (BOE de 9 de marzo) que reforma la normativa sobre Relaciones de Trabajo.