RADIOGRAFÍA DEL ACCESO A LA JUSTICIA EN MÉXICO
MÉXICO
RADIOGRAFÍA DEL ACCESO A LA JUSTICIA EN MÉXICO
Editores: José Pablo Abreu Sacramento Roberto Lara Chagoyán
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CONTENIDO
PRÓLOGO KAS
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PRÓLOGO TECNOLÓGICO DE MONTERREY Luis Alberto Serra Barragán
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INTRODUCCIÓN José Pablo Abreu Sacramento y y Roberto Lara Chagoyán
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Apartado 1. ¿QUÉ ES EL ACCESO A LA JUSTICIA? UNA MIRADA MULTIDISCIPLINAR 1.
EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA EN LA JURISPRUDENCIA MEXICANA: SENTIDOS Y FALTA DE CONTENIDO SOCIAL Dulce Alejandra Camacho Ortiz
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2.
EL ACCESO A LA JUSTICIA EN EL IMAGINARIO COLECTIVO Azucena Rojas Parra
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3.
PANDEMIA, CARGA DE TRABAJO Y ACCESO A LA JUSTICIA FEDERAL Alejandro Díaz Domínguez y Camilo Saavedra Herrera
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Apartado 2. ¿CUENTA MÉXICO CON RECURSOS SENCILLOS, RÁPIDOS Y EFECTIVOS PARA ACCEDER A LA JUSTICIA? 4.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO: UNA VÍA ALTERNATIVA DE ACCESO A LA JUSTICIA PARA LAS MUJERES VÍCTIMAS DE ACOSO SEXUAL Fernando Elizondo García
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5.
6.
ACCESO A LA JUSTICIA, RECURSO JUDICIAL EFECTIVO Y AMPARO EN MÉXICO Fabiola Martínez Ramírez DERECHO A LA JUSTICIA DIGITAL. EVOLUCIÓN Y RETOS Vicente Fernández Fernández y Carlos Vargas Rivera
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Apartado 3. ACCESO A LA JUSTICIA Y DESIGUALDAD 7.
8.
9.
LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE DERECHOS DE PERSONAS Y PUEBLOS INDÍGENAS EN MÉXICO Y EL RETO DE UN SISTEMA JURÍDICO PLURAL Naayeli Ramírez Espinosa
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ACCESO A LA JUSTICIA Y DESIGUALDAD ESTRUCTURAL: UN CASO VÍCTIMA Roberto Lara Chagoyán
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EL ACCESO A LA JUSTICIA (SOCIAL): LOS DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES, CULTURALES Y AMBIENTALES EN MÉXICO José Pablo Abreu Sacramento
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PRÓLOGO KAS
La introducción de constituciones rígidas en los estados europeos después de la Segunda Guerra Mundial ha dado paso a una inconmensurable “revolución constitucionalista”, artífice de la radical transformación en la estructura de los sistemas jurídicos nacionales y en la correlación biunívoca entre Estado de derecho y democracia, manifestada en la evolución de las formas del Estado liberal a las formas del Estado constitucional de derecho. Se trata de la progresiva expansión del ámbito constitucional que rige la vida de las sociedades democráticas, mediante la incorporación de un mayor número de reglas y principios en materia de derechos fundamentales en el espectro normativo de jerarquía constitucional. En este contexto, los jueces, —como es natural— se han transformado en garantes obligados e imprescindibles de los derechos fundamentales, colocándose en una nueva posición frente a la ley y la Constitución, que les convierte, incluso, en un límite para la democracia política. Ubicación que corresponde, cabe decir, no sólo a los tribunales constitucionales, encargados del control de constitucionalidad de las leyes, sino también —y de manera fundamental— a todos los operadores jurisdiccionales que tienen el poder y el deber de velar por los derechos humanos y las normas constitucionales. Por tal razón, el acceso a la justicia —entendido como el derecho de toda persona a ser oída por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, dentro de un plazo razonable y con las debidas KAS
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garantías jurisdiccionales— constituye, en este novel paradigma jurídico, un componente trascendental para el respeto y garantía de las prerrogativas inherentes al individuo. El derecho fundamental en cuestión guarda, así, una relación de dependencia existencial y constitutiva con el reconocimiento y protección del resto de los derechos humanos; los derechos de la persona sólo podrán existir y garantizarse en la medida en que en un Estado y sociedad determinada se reconozca y garantice el acceso a la justicia. Debe convenirse, por tanto, que resulta por demás oportuno analizar los retos del acceso a la justicia en México. Esta línea temática es la que va a transitar la investigación del Instituto Tecnológico de Monterrey cristalizada en el libro Radiografía del acceso a la Justicia en México, que la Fundación Konrad Adenauer en México se aprecia de coeditar y que me honro en prologar. No cabe duda que cuando una investigación se lleva a cabo con inteligencia, seriedad y rigor, la tarea de acompañar su desarrollo y de discutir los resultados que paulatinamente se alcanzan se transforma en una equiparable oportunidad de enriquecimiento intelectual. Con un intenso trabajo de campo desde hace varios años la Fundación Konrad Adenauer en México promueve y apoya diversos trabajos científicos, así como seminarios y foros de discusión, que permitan identificar las variadas formas en las que avanza el diálogo jurídico entre justicia y democracia. Antes de concluir, quisiera expresar nuestra profunda gratitud a los doctores José Pablo Abreu Sacramento y Roberto Lara Chagoyán, por haber permitido a la Fundación Konrad Adenauer en México coeditar este libro, que reviste el gran mérito de un examen sapiente y ponderado y de cuya lectura hemos salido enormemente beneficiados. Su extraordinario trabajo de coordinación se acredita como el fruto maduro de incansables años de estudio, que les ha permitido adquirir un bien ganado prestigio académico ad intra y ad extra del Instituto Tecnológico de Monterrey. Sin hipérbole se puede considerar que este libro, no solo constituye una valiosa aportación al estudio del derecho al acceso a la justicia en México, sino un verdadero compendio de la disciplina jurídica, que 10
PRÓLOGO
merece el mayor encomio. Estamos convencidos de que muchos lectores lo aprovecharán también como un incentivo inigualable de reflexión. Hans-Hartwig Blomeier Representante en México. Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.
KAS
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PRÓLOGO TECNOLÓGICO DE MONTERREY
La experiencia de los últimos dos años ha sido propicia para que cobremos conciencia de las dimensiones de los grandes desafíos a los que nos enfrentamos como sociedad en la segunda década del siglo XXI. Los cimientos de un mundo cada vez más globalizado han sido cimbrados por una de las amenazas más cruentas en cien años: la pandemia de COVID-19. Si bien el desenlace de la crisis sanitaria mundial es todavía incierto, resulta pertinente apostar por que la ciencia nos devuelva, en algunos aspectos, a un mundo como el que antes conocíamos. En cualquier caso, los retos que tenemos por delante como sociedad global son colosales y diversos. Por ejemplo, los regímenes democráticos de todo el mundo han sido violentados en una era de desinformación caracterizada por un apetito desmedido en el acceso a la información que solo se ve rebasado por la escasa regulación de las plataformas digitales que la proveen. Año tras año se confirma que hemos rebasado el punto de no retorno y que el cambio climático, inducido por la presión que ejerce la actividad antropocéntrica sobre nuestros ecosistemas, es una realidad incuestionable y que sus consecuencias son más graves de lo que anticipábamos. Asimismo, en plena antesala de la cuarta evolución técnico-económica de la humanidad, la denominada industria 4.0, cientos de millones de habitantes del planeta todavía padecen hambre, no cuentan con un hogar y no tienen acceso a servicios básicos que deberían estar garantizados por los derechos fundamentales. Durante las últimas cuatro décadas, México ha experimentado una modernización acorde con su estrategia de integración comercial en América del Norte. Este proceso ha generado mejoras socioeconómicas para algunos sectores de la población, así como a un desarrollo instituLUIS ALBERTO SERRA BARRAGÁN
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cional que, en principio, facilita el ajuste a las nuevas reglas de juego y sienta las bases para el despliegue de un sistema de pesos y contrapesos. No obstante, el rezago en las estructuras de desigualdad social en el país, particularmente en lo que respecta al acceso de justicia, es perenne. Ante esta realidad, el Tecnológico de Monterrey estima que, en cuanto centro universitario, es imperativo innovar y transformarse constantemente para hacer frente a situaciones de alta complejidad. Ahora bien, para que la investigación pueda ser un agente de cambio de alcance mundial y repercuta en la sociedad, debe ser la piedra angular que fomente la interacción entre nuestros programas académicos y nuestros estudiantes, así como la vinculación con organizaciones externas a fin de crear soluciones desde una perspectiva multidisciplinaria. Para la Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno, el objeto de la investigación es el uso y la aplicación del conocimiento de frontera al servicio de la sociedad, finalidad que implica el planteamiento de preguntas y la formulación de propuestas que, a través de la interacción entre los alumnos, los investigadores y los públicos de interés, transfieran ese conocimiento y produzcan un impacto transformativo orientado hacia el futuro. Adicionalmente, consideramos que nuestra investigación no podría tener el alcance deseado si no situamos a las personas en el centro de todas las actividades que realizamos. El punto de partida de nuestra visión transformadora es la investigación. Se trata de la semilla a partir de la cual germina la generación de conocimiento que, tomando como punto de partida la innovación educativa, nuestras profesoras y nuestros profesores vierten en programas académicos de excelencia. Nuestros graduados se convierten en aliados motivados y convencidos de que son capaces de producir cambios en beneficio de nuestro entorno. Gracias a esta convicción proactiva, la comunidad de nuestra escuela se vincula con el sector público, las empresas, la academia y la sociedad civil. Este libro versa sobre uno de los principales retos al que nos enfrentamos como sociedad: el acceso a la justicia. Liderado por los doctores Abreu Sacramento y Lara Chagoyán, el proyecto plasmado en este volumen contó con la colaboración de un grupo de investigadores provenientes de las distintas disciplinas de las ciencias sociales que, a través de una serie de mesas de trabajo, involucraron a alumnos y actores de la 14
PRÓLOGO TECNOLÓGICO DE MONTERREY
sociedad de todo el país para producir un análisis novedoso y riguroso sobre el estado del acceso a la justicia en México. Se trata de una obra ejemplar en cuanto al impacto que buscamos generar con la investigación de nuestra escuela. Los hallazgos presentados en este libro serán una referencia obligada para cualquier persona interesada en identificar los orígenes y las problemáticas del acceso a la justicia en México, así como las propuestas para mejorarlo. Con mayor razón, esta compilación constituye una herramienta eficaz puesta a disposición de quienes tienen la responsabilidad de procurar mejores condiciones en el sistema de justicia de nuestro país. El Tecnológico de Monterrey quisiera expresar su agradecimiento a la Fundación Konrad Adenauer por copatrocinar este proyecto. Los fines que persigue esa noble institución no son distintos de los que busca nuestra Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno: estimular el pensamiento crítico como la mejor de las garantías para promover, y al mismo tiempo preservar, eso que llamamos Estado de Derecho. Luis Alberto Serra Barragán Decano Asociado de Investigación y Facultad Escuela de Ciencias Sociales y Gobierno Tecnológico de Monterrey
LUIS ALBERTO SERRA BARRAGÁN
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INTRODUCCIÓN
El Derecho existe porque hay conflicto. Las sociedades jurídicamente organizadas establecen, renuevan y mantienen instituciones precisamente para que sus miembros puedan resolver sus desacuerdos mediante un catálogo de soluciones democráticamente acordadas y previstas en normas generales. De este modo, las personas tienen, al menos teóricamente, la posibilidad de acceder a ciertos bienes sustantivos a través de procedimientos específicos. Sin embargo, la distancia que media entre las fuentes e instituciones y el acceso efectivo a ellas es, desafortunadamente, amplia. Cabe, en este sentido, preguntarse de qué sirve un catálogo exhaustivo de fuentes, aderezado con una nutrida jurisprudencia y una acabada dogmática jurídica, si no todas las personas que demandan soluciones a sus problemas jurídicos tienen la posibilidad real de ser escuchadas en una instancia jurisdiccional. Recientemente, numerosos autores de diferentes disciplinas han abordado esta cuestión desde distintos enfoques. El denominado «problema del acceso a la justicia» ha ido perfilándose como un concepto que goza de una incuestionable estimación social debido a su carga emotiva positiva. Sin embargo, a pesar de que, en principio, todo el mundo parece tener claro su significado, se trata de una noción compleja que muchas veces se usa sin la debida precisión teórica. En efecto, desde una perspectiva interna, el concepto es utilizado al menos en los siguientes sentidos: a) como el derecho de acceso a la jurisdicción; b) como el derecho a acceder a una vía estatal para la resolución de conflictos; y, en el extremo de la vaguedad, c) como un derecho a la «resolución justa e igualitaria de los conflictos» (cfr. Camacho, en este mismo volumen).
JOSÉ PABLO ABREU SACRAMENTO Y ROBERTO LARA CHAGOYÁN
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Por otro lado, desde una perspectiva externa al Derecho, el acceso a la justicia se utiliza como índice para valorar el funcionamiento de las instituciones del Estado. Desde este prisma, los científicos sociales –sociólogos, politólogos o economistas– suelen recopilar datos para medir el grado en que son satisfechas las demandas sociales de resolución de conflictos con el objetivo último de evaluar políticamente el éxito de determinado régimen de gobierno. Finalmente, cabe subrayar que el acceso a la justicia suele proyectarse sobre determinados grupos sociales desaventajados, es decir, sobre colectivos se encuentran en condiciones socioeconómicas precarias con respecto al resto de la población. Tal es el caso de las personas indígenas, los menores, las mujeres, los adultos mayores, la población penitenciaria, los migrantes, las personas en situación de calle, entre otros. Desde esta óptica, el acceso a la justicia cobra un sentido específico, dado que, en el caso de estos grupos, la satisfacción de todos los bienes públicos, entre ellos la justicia, se sitúa por debajo de la línea mínima exigible. Tomando en consideración estas percepciones, la presente obra recaba inquietudes, reflexiones, argumentos y recomendaciones de autoras y autores que atesoran una vasta experiencia en el servicio público, la academia, el litigio y las organizaciones civiles con el objetivo de brindar al lector un análisis riguroso del estado del acceso a la justicia en México y proponer, de manera responsable, recomendaciones para su fortalecimiento. El libro comienza con la investigación de la maestra Dulce Alejandra Camacho Ortiz en torno al significado de «acceso a la justicia». La autora da cuenta de las diversas acepciones y significados atribuidos al acceso a la justicia a lo largo de la historia. En su trabajo retoma la clasificación de Cappelletti y Garth –que distinguieron dos grandes concepciones del acceso a la justicia, la procesal y la sustantiva–, y argumenta que la jurisprudencia mexicana asume estrictamente la concepción netamente procesal e individual, es decir, aquella que lo concibe como el derecho de acceso a la jurisdicción. Camacho Ortiz ofrece un análisis crítico del desarrollo jurisprudencial de corte social que ha tenido el derecho de acceso a la justicia en México, si bien vislumbra una oportunidad para reconocer consecuencias procesales a las condiciones de vulnerabilidad y a la pobreza. 18
INTRODUCCIÓN
En el segundo capítulo, la maestra Azucena Rojas Parra traza el imaginario colectivo del acceso a la justicia a partir de la integración de las mediciones realizadas con diversas herramientas consolidadas que se han aplicado para recabar la opinión de las y los mexicanos sobre este tema. A partir de las respuestas a determinadas preguntas específicas sobre la percepción del respeto a las leyes, la cultura de la legalidad, el respeto de derechos humanos y la presunción de inocencia, la autora identifica las actitudes, opiniones, creencias y valores sobre estas cuestiones, así como la forma en que la ciudadanía percibe la resolución de los conflictos legales en el país. Su análisis se cierra con una serie de recomendaciones que, a su juicio, deberían incorporarse a la investigación empírica sobre el acceso a la justicia, reconociendo su valor a lo largo del tiempo. El primer apartado concluye con el análisis cuantitativo de los doctores Alejandro Díaz Domínguez y Camilo Saavedra Herrera. Los autores parten del reconocimiento de la evolución institucional que ha experimentado el Poder Judicial de la Federación tras las reformas constitucionales y legales sobre su objeto de estudio y nos recuerdan que uno de los resultados más visibles de estas reformas ha sido el incremento constante del número de juzgados y tribunales federales, que también ha supuesto un incremento sustancial de los litigios. En este marco, su investigación explora la relación entre la pandemia del Coronavirus 2019 (COVID-19) y el acceso a la justicia, y destaca el modo en que las medidas sanitarias adoptadas por el Poder Judicial de la Federación han permitido dar continuidad a la labor jurisdiccional. No obstante, Díaz y Saavedra también analizan los impactos diferenciados de la contingencia sanitaria en el quehacer jurisdiccional. Este interesante ejercicio anima a realizar nuevos análisis empíricos sobre este tema para comprender mejor los factores que afectan la carga y eficiencia del trabajo jurisdiccional, así como sus implicaciones en el acceso a la justicia. En el segundo apartado, el maestro Fernando Elizondo García expresa su preocupación sobre los alarmantes niveles de violencia contra las mujeres y da cuenta de la escasa eficacia de la justicia penal a la hora de encarar este fenómeno. En ese sentido, plantea una vía alternativa y, posiblemente, más eficiente para investigar y sancionar el acoso sexual que tiene lugar en las instituciones públicas, y aclara que el logro de este objetivo reclama la incorporación de una perspectiva de derechos humanos y de género para transformar los instrumentos jurisdicciona
JOSÉ PABLO ABREU SACRAMENTO Y ROBERTO LARA CHAGOYÁN
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les existentes en recursos adecuados y efectivos. El autor lleva a cabo un consistente análisis sobre la evolución del procedimiento administrativo disciplinario y el rol de las partes que intervienen en él, con especial énfasis en la víctima. Además, explica el impacto de las reformas en materia de derechos humanos en el procedimiento y, tomando como referencia los catálogos de buenas prácticas establecidos por el Derecho internacional y comparado, plantea soluciones que permiten subsanar las deficiencias del procedimiento administrativo disciplinario a fin de robustecer el acceso a la justicia. El siguiente capítulo presenta la revisión realizada por la doctora Fabiola Martínez Ramírez sobre el derecho humano al acceso a la justicia a partir de las aportaciones de la dimensión social de este derecho constitucional. Desde un enfoque crítico, la autora evalúa la efectividad del juicio de amparo como recurso judicial y visibiliza los factores que condicionan el acceso a de las personas a los tribunales en condiciones de igualdad –el diseño normativo, la práctica procesal y administrativa, así como la comprensión de los operadores jurídicos–, y concluye su estudio realizando un llamado a una nueva integración del derecho desde una visión pluralista. En el último capítulo del segundo apartado, el doctor Vicente Fernández Fernández y el abogado Carlos Vargas Rivera exponen el estado de la justicia digital en nuestro país partiendo del reconocimiento de su potencial como catalizador del acceso a la justicia. Los autores realizan un análisis de la implementación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC) en las entidades federativas y destacan las herramientas más innovadoras. Particularmente, subrayan que las TIC propician un acceso más ágil a información jurisdiccional a través de diversos medios: boletines judiciales o listas de acuerdos, expedientes electrónicos, notificaciones electrónicas y los propios elementos de los portales transaccionales. En su análisis comparativo, los autores identifican las áreas de oportunidad en el uso de las herramientas digitales contrastando la implementación del gobierno digital en México y lo que ocurre en otros países del mundo. Ello les permite presentar propuestas de reformas legislativas y administrativas para que el gobierno digital sea más eficiente y, por consiguiente, para que el acceso a la justicia sea más ágil. El último apartado incluye, en primer lugar, la colaboración de la doctora Naayeli Ramírez Espinosa. En su estudio, la autora parte 20
INTRODUCCIÓN