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LA REGULACIÓN DE OCUPACIÓN SUPERFICIAL EN LA INDUSTRIA ENERGÉTICA EN MÉXICO
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH María José Añón Roig
Marta Lorente Sariñena
Ana Cañizares Laso
Javier de Lucas Martín
Jorge A. Cerdio Herrán
Víctor Moreno Catena
Catedrática de Filosofía del Derecho de la Universidad de Valencia Catedrática de Derecho Civil de la Universidad de Málaga Catedrático de Teoría y Filosofía de Derecho. Instituto Tecnológico Autónomo de México
José Ramón Cossío Díaz
Ministro en retiro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y miembro de El Colegio Nacional
María Luisa Cuerda Arnau
Catedrática de Derecho Penal de la Universidad Jaume I de Castellón
Manuel Díaz Martínez
Catedrático de Derecho Procesal de la UNED
Carmen Domínguez Hidalgo
Catedrática de Derecho Civil de la Pontificia Universidad Católica de Chile
Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM
Owen Fiss
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la Universidad de Yale (EEUU)
José Antonio García-Cruces González
Catedrático de Derecho Mercantil de la UNED
Catedrática de Historia del Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Política de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Procesal de la Universidad Carlos III de Madrid
Francisco Muñoz Conde
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
Angelika Nussberger
Catedrática de Derecho Constitucional e Internacional en la Universidad de Colonia (Alemania). Miembro de la Comisión de Venecia
Héctor Olasolo Alonso
Catedrático de Derecho Internacional de la Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
Luciano Parejo Alfonso
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid
Consuelo Ramón Chornet
Catedrática de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de Valencia
Tomás Sala Franco
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Valencia
José Luis González Cussac
Ignacio Sancho Gargallo
Luis López Guerra
Elisa Speckmann Guerra
Catedrático de Derecho Penal de la Universidad de Valencia Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Ángel M. López y López
Catedrático de Derecho Civil de la Universidad de Sevilla
Magistrado de la Sala Primera (Civil) del Tribunal Supremo de España Directora del Instituto de Investigaciones Históricas de la UNAM
Ruth Zimmerling
Catedrática de Ciencia Política de la Universidad de Mainz (Alemania)
Fueron miembros de este Comité: Emilio Beltrán Sánchez, Rosario Valpuesta Fernández y Tomás S. Vives Antón Procedimiento de selección de originales, ver página web: www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
LA REGULACIÓN DE OCUPACIÓN SUPERFICIAL EN LA INDUSTRIA ENERGÉTICA EN MÉXICO
Jorge A. Arrambide Montemayor
tirant lo blanch
Ciudad de México, 2023
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© Dr. Jorge A. Arrambide Montemayor
© TIRANT HUMANIDADES DISTRIBUYE: TIRANT LO BLANCH MÉXICO Av. Tamaulipas 150, oficina 502 Hipódromo, Cuauhtémoc, 06100, Ciudad de México TELFS.: +52 1 55 65502317 infomex@tirant.com www.tirant.com/mex/ www.tirant.es Librería virtual: www.tirant.es ISBN: 978-84-1183-020-1 Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant. com. En caso de no ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant. net/index.php/empresa/politicas-de-empresa nuestro procedimiento de quejas. Responsabilidad Social Corporativa: http://www.tirant.net/Docs/RSCTirant.pdf
A mi esposa Sofía, por su cariño y aliento. A nuestros hijos, Jorge y Aliza, por su inspiración y paciencia. A mis padres, Jorge y Sonia por todo su apoyo y sacrificio.
Índice Introducción..................................................................................... 13
PRIMERA PARTE
LA REFORMA ENERGÉTICA, EL PRINCIPIO DE COMPETITIVIDAD, LOS DERECHOS DE PROPIEDAD SOBRE LA TIERRA Y LA REGULACIÓN DE OCUPACIÓN SUPERFICIAL Capítulo 1 La industria energética como motor de desarrollo de México y el papel que juega la regulación de ocupación superficial.................... 31 1.1. El contexto, alcance y objetivos de la reforma energética de 2013..................................................................................32 1.2. El principio rector constitucional de competitividad...............53 1.3. El mecanismo de la ocupación superficial para el desarrollo de los proyectos energéticos..............................................77
Capítulo 2 Las bases constitucionales del derecho de la propiedad....................... 101 2.1. Las diferentes modalidades de la propiedad en México...........101 2.2. La función social de la propiedad...........................................141 2.3. La afectación de la tierra por el Estado...................................146
Capítulo 3 La regulación de ocupación superficial en la industria energética........ 157 3.1. La regulación de ocupación superficial en la industria de hidrocarburos.........................................................................158 3.2. La regulación de ocupación superficial en la industria eléctrica..................................................................................177 3.3. Las particularidades de la superficie como propiedad social....192
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Índice
3.4. Los efectos del incumplimiento con la regulación de ocupación superficial...................................................................195 3.5. La regulación energética canadiense y estadounidense............201 SEGUNDA PARTE
LAS DEFICIENCIAS Y LAS OPORTUNIDADES Capítulo 4 Las deficiencias y las oportunidades de la regulación no alineada a los objetivos de la reforma energética y el principio de competitividad........................................................................ 229 4.1. Las deficiencias en cuanto al alcance de la ocupación superficial respecto de las distintas actividades que integran la industria eléctrica y la de hidrocarburos.............................232 4.2. Las deficiencias en cuanto al procedimiento de negociación cuando existe acuerdo....................................................249 4.3. Las deficiencias en cuanto al procedimiento de negociación cuando no existe acuerdo...............................................278 4.4. Las deficiencias respecto a la definición de legislación que lo rige y la legislación supletoria.............................................296 4.5. Las deficiencias respecto a la jurisdicción federal contra la local.......................................................................................302 4.6. La ineficacia de las herramientas para retener la posesión.......310
Capítulo 5 Las deficiencias y las oportunidades de la regulación no alineada a la protección de los derechos de propiedad de los superficiarios...... 327 5.1. Las deficiencias respecto del supuesto de rescisión del contrato de ocupación superficial.................................................330 5.2. Las deficiencias por la determinación de distintas actividades de la industria energética como preponderantes sobre otras también declaradas así...................................................333 5.3. Las deficiencias respecto al tratamiento de propiedad social...341 5.4. Las deficiencias sobre el uso de tabuladores............................358
Índice
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5.5. La inexistencia de consecuencias por no observar el procedimiento de ocupación superficial..........................................364
Conclusiones.................................................................................. 373 Anexos........................................................................................... 397 Anexo A. Lista de abreviaturas y glosario......................................397 Glosario.........................................................................................399 Anexo B. Índice de ilustraciones.....................................................402 Anexo C. Tablas.............................................................................405
Referencias bibliográficas................................................................ 463 1. Libros y artículos publicados en libros.......................................463 2. Artículos en revistas especializadas............................................471 3. Información no académica.........................................................478 4. Normas nacionales....................................................................481 5. Instrumentos internacionales......................................................484 6. Normas extranjeras...................................................................485 7. Jurisprudencia nacional y extranjera..........................................485
Introducción Aunado a la protección y garantía de los derechos humanos en beneficio de los particulares, cobra relevancia el hecho que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos1 (la “Constitución”) obligue al Estado mexicano a garantizar que la rectoría del desarrollo nacional, mediante la competitividad, fomente el crecimiento económico, el empleo y distribuya la riqueza de una forma más justa. Asimismo, el Estado se encuentra obligado a planear democráticamente el desarrollo nacional considerando la competitividad, es decir las condiciones necesarias para generar crecimiento económico, inversión y empleos. Concretamente, el artículo 25 Constitucional en su primer y último párrafo dispone que el Estado mexicano tiene el mandato de promover la competitividad, entendiéndose esta como el conjunto de condiciones para generar más crecimiento económico, promover la inversión y generar empleos. Por su parte, el artículo 26 de la Carta Magna en materia de competitividad dispone que el Estado organizará un sistema de planeación del desarrollo nacional para entre otros, promover la competitividad2. Lo dispuesto principalmente en el numeral 25, así como en el artículo 26, Apartado A de la Carta Magna, se conoce como el principio rector Constitucional de competitividad (el “Principio de Competitividad”).
1. 2.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (P.O. 5 de febrero de 1917 / 18 de noviembre de 2022). Vid. Infra, Cap. 1.2 para conocer a detalle el concepto de competitividad.
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Con el objetivo de promover de forma permanente el Principio de Competitividad, el 6 de mayo de 2015, se publicó la Ley para Impulsar el Incremento Sostenido de la Productividad y la Competitividad en la Economía Nacional (la “Ley de Competitividad”). Sobre la competitividad, el senador Ruffo señaló que, “la competitividad se convirtió en una obligación constitucional que se debe preservar y garantizar. Toda disposición legal que lesione el crecimiento económico afecte la promoción de la inversión y frene la generación de empleo es sencillamente inconstitucional”3. Este principio rector implica que todas las acciones del Estado, incluyendo a los tres poderes de la Unión, así como a las entidades federativas y a los municipios4, deberán en todo momento promover la competitividad en los términos dictados por la Constitución. Dentro de las diferentes obligaciones5 que el Principio de Competitividad implica para el Estado, encontramos la promulgación de nueva regulación que permita el
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4.
5.
RUFFO APPEL, Ernesto, “Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el articulo 2º de la ley del impuesto al valor agregado en materia de acreditación del 5% del IVA en la región fronteriza”, México, Gaceta del Senador LXIII/2PPO-32/66632, 2016. Vid. GARCÍA RIVERA, Enoc Alejandro, “Desarrollo de la competitividad en los municipios hidrocarburíferos del noreste de Tamaulipas”, en FLORES, Óscar y ROUX, Ruth (coordinadores), “Los Hidrocarburos en el Noreste de México”, México, Universidad Autónoma de Tamaulipas, 2015. Para conocer más acerca del papel que juegan las entidades federativas y municipios respecto del principio constitucional de competitividad. Vid. COLLÍ EK, Víctor Manuel, “¿Cómo entiende la Corte los derechos humanos?”, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Revista Hechos y Derechos, No. 23, 2014. Para conocer más acerca del alcance del Principio de Competitividad de acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Introducción
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fomento al crecimiento económico, inversión y empleos; ejemplo de lo anterior es la regulación de ocupación superficial en la industria energética6. Al respecto, ha sido ampliamente reconocido que la industria energética es uno de los motores de desarrollo de la economía de cualquier país. Como lo señala el Foro Económico Mundial, “[L]a energía es el alma de la economía global, y una parte crucial en casi todos los bienes y servicios del mundo moderno”7. En este tenor, Lin señala que, “el rápido crecimiento económico requiere de una fuente suficiente de energía barata”8. Es decir, con energía disponible, barata y de calidad, se abonará al impulso del crecimiento económico lo que finalmente redundará en mejorar la calidad de vida de los particulares9. Por ello podemos afirmar que si esta in-
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8.
9.
Nota del autor: Cabe precisar que competitividad, no es lo mismo que competencia económica, esta última se regula en el artículo 28 de la Constitución. Mientras que el principio rector de competitividad se encuentra definido principalmente en los numerales 25 y 26 de la Carta Magna y se refiere a la obligación del Estado de generar las condiciones que incentiven entre otros el desarrollo económico, la industria y el empleo; la noción prevaleciente a nivel mundial de competencia económica es la procuración de eficiencia productiva y eficiencia asignativa en los mercados; el cual tiene como único objetivo la eficiencia en su sentido económico y no la protección a los consumidores o la propia competitividad. Vid. GONZÁLEZ DE COSSÍO, Francisco, “Competencia”, México, Editorial Porrúa, 2017, p. 14 – 15. BIROL, Fatih, ROGOFF, Kenneth, SRIVASTAVA, Leena y YERGIN, Daniel, “Energy for Economic Growth: Energy Vision Update 2012”, Suiza, World Economic Forum, 2012, pp. 2 – 6. LIN, Boqiang, “Energy for Economic Growth: Energy Vision Update 2012, Providing Sufficient Energy to Meet China’s Development Requirements”, Suiza, World Economic Forum, 2012, p. 41. Vid. JENKINS, Nick, “Energy Systems A Vert Short Introduction”, Estados Unidos de América, Editorial Oxford, 2019. Para conocer más
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dustria es robusta, fuerte y moderna, traerá disponibilidad suficiente de energía para cubrir la demanda creciente de la población10. Es en el marco de tales objetivos es que puede analizarse y tomar como punto de referencia que en México, los principales partidos políticos y el poder ejecutivo federal, el día 2 de diciembre de 2012, suscribieron el Pacto por México que tuvo como objetivo reformar ciertas áreas estratégicas para modernizar la economía del país. En este tenor, el Pacto por México en su segundo eje denominado “Crecimiento económico, empleo y competitividad”11, planteó como uno de sus objetivos, la creación de una industria y mercados energéticos competitivos que fomenten la inversión, los empleos y el crecimiento económico12. Esto dio origen a la última reforma fruto de este pacto, la reforma energética, a fin de “apuntalar a este sector como motor de inversión y desarrollo […] impulsar la competitividad del país, haciendo posible que las pequeñas y medianas empresas gasten menos en el país […] impulsar la capacidad productiva e industrial de México al aumentar la disponibilidad de
10. 11.
12.
sobre el funcionamiento y papel que juegan los sistemas energéticos en las economías. Vid. Infra, Cap. 1.1. Para conocer sobre la relación entre la energía y el desarrollo económico. PACTO POR MÉXICO, celebrado el 2 de diciembre de 2012 por el Presidente Enrique Peña Nieto, Jesús Zambrano Grijalva, Presidente del Partido de la Revolución Democrática (PRD); María Cristina Díaz Salazar, Presidenta del Comité Ejecutivo del Partido Revolucionario Institucional (PRI); y Gustavo Madero Muñoz, Presidente del Partido de Acción Nacional (PAN). ROCHA QUINTERO, Jorge E., “El Pacto por México bajo la lupa”, México, Revista Análisis Plural, 2013, pp. 94 – 105.
Introducción
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insumos energéticos de menor costos producidos en territorio nacional”13. Consecuentemente, el 13 de diciembre de 2013 se aprobó la reforma de los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución y se establecieron 21 artículos transitorios. Esta reforma (la “Reforma Energética”) fue declarada constitucional por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión tras la aprobación de 26 legislaturas estatales el 18 de diciembre de 2013, por lo que el 20 de diciembre de 2013 fue promulgada por el presidente Enrique Peña Nieto y publicada en el Diario Oficial de la Federación (el “DOF”) el día siguiente. Mediante la Reforma Energética, se transformó legalmente dicha industria, principalmente al permitir la participación de los particulares en gran parte de los sectores de esta industria, anteriormente reservados para el Estado mexicano. Derivado de lo anterior, el día 11 de agosto de 2014, se publicaron en el DOF las leyes federales que rigen la industria energética que son la Ley de la Industria Eléctrica14 (la “LIE”) y la Ley de Hidrocarburos15 (la “LH”). Con estas leyes secundarias, con respecto a la industria eléctrica, se permitió la participación completa de los particulares en las actividades de generación y comercialización en la industria, mientras que el Estado se reservó el Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica (el “SPTDEE”), el control y despacho
13.
14. 15.
GUERRERO AGUIRRE, Francisco Javier y AMADOR HERNÁNDEZ, Juan Carlos, “La concertación política en contextos de democracias fragmentadas: el caso Pacto por México”, Colección Nuestro Tiempo, México, Consejo Editorial de la Cámara de Diputados, 2016, pp. 245-248. Ley de la Industria Eléctrica. (P.O. 11 de agosto de 2014 / 9 de marzo de 2021). Ley de Hidrocarburos. (P.O. 11 de agosto de 2014 / 20 de mayo de 2021)
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del sistema eléctrico nacional y la planeación del sector eléctrico. En el caso de la industria de hidrocarburos, se permitió la participación en todas las áreas incluyendo reconocimiento superficial, exploración y extracción (sin concesionar), almacenamiento, comercialización y transporte, entre otras. Considerando la nueva apertura del sector energético a la inversión y participación privada, fue necesario crear un marco jurídico para el uso y ocupación de la tierra a fin de facilitarlo y propiciar el cumplimiento de los objetivos de la Reforma Energética. Como se verá más adelante, el uso y ocupación de inmuebles es una parte fundamental para el desarrollo de la industria energética16. Ya sea para la exploración y extracción de petróleo, así como para la construcción de gasoductos o bien por parte de la industria eléctrica, para transportar energía eléctrica desde una central fotovoltaica o eólica en una zona recóndita del país a los grandes centros urbanos; en todos estos casos, se requiere acceder y aprovechar la tierra. Tomando en consideración que los inmuebles necesarios para desarrollar proyectos energéticos generalmente pertenecen a terceros ajenos a los desarrolladores o impulsores de dichos proyectos energéticos; de ahí la relevancia del acceso, uso y ocupación de la tierra para la industria energética. Razón por la cual la regulación de la ocupación de la tierra en la industria energética es de vital importancia para el buen funcionamiento de dicha industria. Como lo señala Berka “las restricciones al acceso de la tierra y el acceso a la experiencia local son clave para cualquier reforma política […] en el sector energético”17.
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Vid. Infra, Cap. 1.3 BERKA, Anna, “From Command and Control to Local Democracy?: A Survival Analysis Approach to Community-Led Renewable Energy in Scotland”, Escocia, Tesis para Massey University, 2012.